Causa T‑224/10
Association belge des consommateurs test-achats ASBL
contro
Commissione europea
«Concorrenza — Concentrazioni — Mercato belga dell’energia — Decisione che dichiara una concentrazione compatibile con il mercato comune — Impegni presi durante la prima fase di esame — Decisione che nega il rinvio parziale dell’esame di una concentrazione alle autorità nazionali — Ricorso di annullamento — Associazione di consumatori — Interesse ad agire — Mancato avvio del procedimento di controllo approfondito — Diritti procedurali — Irricevibilità»
Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione) 12 ottobre 2011 ?II ‑ 0000
Massime della sentenza
1. Ricorso di annullamento — Persone fisiche o giuridiche — Legittimazione ad agire — Decisione sulla compatibilità di un’operazione di concentrazione con il mercato comune — Terzi interessati dalla concentrazione controversa
(Artt. 108, n. 2, TFUE e 263, quarto comma, TFUE)
2. Concorrenza — Concentrazioni — Procedimento amministrativo — Diritto dei terzi al contraddittorio — Associazioni di consumatori
[Regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 6; regolamento della Commissione n. 802/2004, art. 11, lett. c)]
3. Ricorso di annullamento — Persone fisiche o giuridiche — Legittimazione ad agire — Decisione che nega il rinvio dell’esame di un’operazione di concentrazione alle autorità competenti di uno Stato membro — Terzi interessati dalla concentrazione controversa — Insussistenza
(Artt. 108, n. 2, TFUE e art. 263, quarto comma, TFUE; regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 9)
4. Concorrenza — Concentrazioni — Decisione che nega il rinvio dell’esame di un’operazione di concentrazione alle autorità competenti di uno Stato membro — Legittimazione ad agire di uno Stato membro ai fini dell’applicazione del suo diritto nazionale della concorrenza — Ricorso, agli stessi fini, di un terzo interessato — Irricevibilità
(Regolamento del Consiglio n. 139/2004, art. 9, n. 9)
1. Secondo l’art. 263, quarto comma, TFUE, una persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione presa nei confronti di un altro soggetto soltanto se tale decisione la riguarda direttamente e individualmente. Tuttavia, per le decisioni della Commissione relative alla compatibilità di una concentrazione con il mercato comune, la legittimazione ad agire dei terzi interessati da una concentrazione deve essere valutata in modo differente a seconda che questi ultimi, da un lato, lamentino vizi che incidono sulla sostanza di dette decisioni (in prosieguo: la «prima categoria») ovvero, dall’altro, sostengano che la Commissione ha violato diritti procedurali ad essi riconosciuti dagli atti del diritto dell’Unione che disciplinano il controllo delle concentrazioni (in prosieguo: la «seconda categoria»).
Quanto alla prima categoria, la semplice circostanza che una decisione possa influire sulla situazione giuridica di un ricorrente non è sufficiente a far ritenere che egli disponga della legittimazione ad agire. Per quanto riguarda, più in particolare, l’incidenza individuale, è necessario che la decisione in questione colpisca detto ricorrente a causa di determinate qualità sue particolari, ovvero di una situazione di fatto che lo caratterizzi rispetto a chiunque altro e lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari.
Quanto alla seconda categoria, di norma, quando un regolamento conferisce diritti procedurali a terzi, questi ultimi devono disporre di un mezzo d’impugnazione a tutela dei propri interessi legittimi. Per quanto riguarda in modo specifico il contenzioso concernente le persone fisiche o giuridiche, il diritto di taluni terzi ad essere regolarmente sentiti, a loro richiesta, nel corso di un procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione, può, in linea di massima, essere sancito dal giudice dell’Unione solamente al momento del controllo della regolarità della decisione definitiva della Commissione. Pertanto, anche qualora tale decisione, in sostanza, non riguardi individualmente e/o direttamente il ricorrente, quest’ultimo deve tuttavia vedersi riconosciuta la legittimazione ad agire avverso la suddetta decisione, allo scopo preciso di verificare se le garanzie procedurali alle quali aveva diritto siano state disattese. Il Tribunale potrebbe annullare tale decisione per inosservanza delle forme sostanziali solo se dovesse accertare una violazione di siffatte garanzie, atta a pregiudicare il diritto del ricorrente di far utilmente valere, qualora ne abbia fatto domanda, la propria posizione nel corso del suddetto procedimento amministrativo. In mancanza di una simile violazione sostanziale dei diritti procedurali del ricorrente, la sola circostanza che quest’ultimo abbia lamentato dinanzi al giudice dell’Unione la violazione di tali diritti nel corso del procedimento amministrativo non può comportare la ricevibilità del ricorso in quanto fondato su motivi di inosservanza di norme sostanziali.
Ne consegue che un ricorso proposto da un ricorrente che non rientra nella prima categoria può essere dichiarato ricevibile unicamente nella misura in cui sia volto ad ottenere la tutela delle garanzie procedurali riconosciutegli nel corso del procedimento amministrativo; spetta al Tribunale verificare, nel merito, se la decisione impugnata non tenga conto di tali garanzie.
(v. punti 27-30)
2. Un’associazione di consumatori, costituita per promuovere gli interessi collettivi di questi ultimi, può disporre di un diritto procedurale, vale a dire il diritto ad essere sentita, nell’ambito del procedimento amministrativo della Commissione avente ad oggetto l’esame di una concentrazione, purché vengano rispettate due condizioni: la prima relativa al fatto che la concentrazione riguardi prodotti o servizi destinati ai consumatori finali; la seconda relativa alla circostanza di avere effettivamente presentato domanda scritta al fine di essere sentita dalla Commissione nel corso del suddetto procedimento di esame. Purché queste condizioni siano soddisfatte, una siffatta associazione è legittimata ad impugnare la decisione di autorizzazione di una concentrazione per violazione di tale diritto procedurale.
Per quanto riguarda la prima condizione, l’art. 11, lett. c), secondo trattino, del regolamento n. 802/2004, di esecuzione del regolamento n. 139/2004 relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, prevede che le associazioni di consumatori beneficiano del diritto ad essere sentite solamente se la concentrazione proposta riguarda prodotti o servizi destinati ai consumatori finali, ma non impone tuttavia che l’oggetto della stessa si riferisca immediatamente a detti prodotti o servizi. La natura eventualmente secondaria degli effetti della concentrazione controversa sui consumatori non comporta la conseguenza di privare detta associazione del diritto ad essere sentita. Infatti, la Commissione non ha il diritto di respingere la domanda di un’associazione di consumatori di essere sentita in qualità di terzo che dimostri di avere un sufficiente interesse ad una concentrazione, senza fornirle l’opportunità di dimostrare sotto quale profilo i consumatori possano essere interessati dalla medesima.
Quanto alla seconda condizione, né il regolamento n. 139/2004, né il regolamento n. 802/2004, nel prevedere che taluni terzi debbano essere sentiti dalla Commissione se ne fanno domanda, precisano il periodo in cui detta domanda va depositata. In particolare, tali regolamenti non precisano espressamente che la suddetta domanda deve essere depositata successivamente alla notifica della concentrazione a cui si riferisce o alla pubblicazione dell’avviso relativo a quest’ultima. Tuttavia, poiché la Commissione adotta decisioni ai sensi dell’art. 6 del regolamento n. 139/2004 solamente nei confronti delle concentrazioni notificate, è conforme alla logica della normativa dell’Unione sul controllo delle concentrazioni considerare che le iniziative che i terzi sono tenuti ad intraprendere per essere coinvolti nel procedimento devono avere luogo a partire dalla notifica formale di una concentrazione. Infatti, la necessità che i terzi che desiderano essere sentiti presentino le proprie domande a tal fine dopo la notifica della concentrazione di cui trattasi è conforme al dovere di celerità che contraddistingue l’economia generale della normativa dell’Unione sul controllo delle concentrazioni e che impone alla Commissione di rispettare termini rigorosi per l’adozione della decisione definitiva.
(v. punti 37-38, 40, 43-44, 49, 53, 56)
3. Un terzo interessato da una concentrazione può essere legittimato a contestare dinanzi al Tribunale la decisione con cui la Commissione accoglie la domanda di rinvio presentata da un’autorità nazionale garante della concorrenza a condizione che il diritto dell’Unione riconosca a detto terzo, da un lato, diritti procedurali nel corso dell’esame di una concentrazione da parte della Commissione e, dall’altro, una tutela giurisdizionale per contestare le eventuali violazioni di tali diritti. Infatti, una siffatta decisione di rinvio ha la conseguenza diretta di assoggettare una concentrazione, o una sua parte, al controllo esclusivo dell’autorità nazionale garante della concorrenza, la quale decide in base al proprio diritto nazionale della concorrenza, privando in tal modo i terzi della possibilità di far esaminare dalla Commissione la regolarità dell’operazione di cui trattasi in base al diritto dell’Unione e impedendo loro di contestare dinanzi al Tribunale le valutazioni operate dalle autorità nazionali, mentre, in mancanza di rinvio, le valutazioni effettuate dalla Commissione avrebbero potuto essere oggetto di una tale contestazione.
Orbene, i diritti procedurali e la tutela giurisdizionale in parola non sono affatto messi in pericolo dalla decisione di diniego del rinvio, che, al contrario, garantisce ai terzi interessati da una concentrazione di dimensione comunitaria, da un lato, che quest’ultima sarà esaminata dalla Commissione alla luce del diritto dell’Unione e, dall’altro, che il Tribunale sarà il giudice competente a conoscere di un eventuale ricorso contro la decisione della Commissione che pone fine al procedimento. In tali circostanze, la legittimazione ad agire di un terzo interessato non può derivare da un’applicazione analogica della giurisprudenza riguardante la legittimazione ad agire di detti terzi avverso una decisione di rinvio.
(v. punti 75, 77, 79-81)
4. L’art. 9, n. 9, del regolamento n. 139/2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, riserva allo Stato membro interessato la facoltà di proporre ricorso ai fini dell’applicazione della propria legislazione nazionale in materia di concorrenza. Per contro, nulla nel sistema del controllo delle concentrazioni di dimensione comunitaria previsto dal suddetto regolamento consente di concludere che un terzo interessato sia legittimato ad impugnare la decisione di diniego del rinvio per il fatto che questa impedisce che l’esame della concentrazione controversa, ed i mezzi di impugnazione contro la decisione che effettua tale esame, rientrino nel diritto di uno Stato membro e non in quello dell’Unione. La ricevibilità di un ricorso contro la decisione di diniego del rinvio non può derivare dal fatto che il diritto nazionale in questione potrebbe offrire a detto terzo diritti procedurali e/o una tutela giurisdizionale più ampi di quelli previsti dal diritto dell’Unione. Infatti, la certezza del diritto osta a che la ricevibilità di un ricorso dinanzi al giudice dell’Unione dipenda dalla circostanza che l’ordinamento giuridico dello Stato membro la cui autorità nazionale della concorrenza ha chiesto senza successo il rinvio dell’esame di una concentrazione offra, o meno, ai terzi interessati diritti procedurali e/o una tutela giurisdizionale più ampi di quelli previsti dal diritto dell’Unione. La portata dei diritti procedurali e della tutela giurisdizionale in parola dipende da una serie di fattori che sono, da un lato, difficilmente confrontabili e, dall’altro, soggetti ad evoluzioni legislative e giurisprudenziali difficilmente controllabili.
Lo scopo stesso di un ricorso di annullamento dinanzi al giudice dell’Unione è quello di garantire il rispetto del diritto dell’Unione, quale che sia la portata dei diritti procedurali e della tutela giurisdizionale che esso conferisce, e non quello di rivendicare la tutela eventualmente più ampia derivante da un diritto nazionale.
(v. punti 82-84)