Language of document : ECLI:EU:T:2022:853

Sprawa T626/20

Landwärme GmbH

przeciwko

Komisji Europejskiej

 Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 21 grudnia 2022 r.

Pomoc państwa – Rynek biogazu – Zwolnienia podatkowe rekompensujące dodatkowe koszty produkcji – Decyzje o niewnoszeniu zastrzeżeń – Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Dopuszczalność – Brak wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego – Poważne trudności – Artykuł 108 ust. 2 i 3 TFUE – Artykuł 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 – Kumulacja pomocy – Pomoc przyznana przez kilka państw członkowskich – Biogaz przywożony – Zasada niedyskryminacji – Artykuł 110 TFUE

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Dopuszczalność

[art. 108 ust. 2, 3, art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. h), art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1]

(zob. pkt 18–32)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Konieczność posiadania istniejącego i aktualnego interesu prawnego – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Skarga wniesiona przez potencjalnego beneficjenta danego systemu pomocy – Dopuszczalność

(art. 263 akapit czwarty TFUE)

(zob. pkt 35–48)

3.      Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Przyjęcie przez nią wytycznych regulujących badanie zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym – Konsekwencje – Samodzielne ograniczenie przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych

[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 200/1]

(zob. pkt 51)

4.      Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Trudności z oceną – Obowiązek wszczęcia postępowania kontradyktoryjnego przez Komisję – Poważne trudności – Ciężar dowodu – Dostępne informacje – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję podczas wstępnego postępowania wyjaśniającego

(art. 108, ust. 2, 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4)

(zob. pkt 64–75, 83–100)

5.      Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Uprawnienia dyskrecjonalne – Poszanowanie spójności między postanowieniami regulującymi pomoc państwa i innymi postanowieniami traktatu – Zwolnienie podatkowe w odniesieniu do zakupu biogazu przyznane przez państwo członkowskie w celu zrekompensowania dodatkowych kosztów produkcji – Producenci biogazu z siedzibą w innych państwach korzystający z pomocy na produkcję – Obowiązek uwzględnienia pomocy przyznanej przez te inne państwa członkowskie na etapie badania zgodności zwolnienia podatkowego z rynkiem wewnętrznym – Zasada niedyskryminacji – Porównywalność sytuacji – Artykuł 110 TFUE – Kryterium obiektywne – Dyskryminacja odwrotna

(art. 107 ust. 1, art. 108 TFUE)

(zob. pkt 101–128)

Streszczenie

W dniu 1 kwietnia 2020 r. Królestwo Szwecji zgłosiło Komisji Europejskiej zamiar zmiany i przedłużenia do dnia 31 grudnia 2030 r. dwóch systemów pomocy, które zostały już zatwierdzone przez Komisję do dnia 31 grudnia 2020 r. (zwanych dalej „spornymi systemami”). Zgodnie z tymi systemami zakup niektórych odnawialnych gazów wykorzystywanych jako paliwa (zwanych dalej „biogazem”) jest zwolniony z niektórych podatków akcyzowych, którym podlegają gazy kopalne przeznaczone do tych samych celów.

Nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, Komisja uznała w decyzjach z dnia 29 czerwca 2020 r.(1). (zwanych dalej „zaskarżonymi decyzjami”), że zgłoszone środki dotyczą pomocy państwa zgodnej z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W szczególności Komisja wskazała, po pierwsze, że sporne systemy są konieczne ze względu na to, iż bez przewidzianych w nich całkowitych zwolnień podatkowych biogaz byłby droższy niż gazy kopalne, a po drugie, że można wykluczyć, iż pomoc przyznana na podstawie tych systemów przekracza kwotę wymaganą do zrekompensowania wyższych kosztów produkcji biogazu w stosunku do produkcji gazów kopalnych i tym samym prowadzi do nadmiernej rekompensaty z tytułu owych wyższych kosztów (zwanej dalej „nadmierną rekompensatą”).

Skarżąca, Landwärme GmbH, będąca producentem biometanu w Niemczech, wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Stwierdziwszy, że skarga ta jest dopuszczalna, Sąd uwzględnił ją i orzekł, że w świetle poważnych trudności związanych z oceną zgodności zgłoszonych środków z rynkiem wewnętrznym Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające.

Ocena Sądu

Przede wszystkim, co się tyczy dopuszczalności skargi, Sąd stwierdził, że skarżąca w szczególności zarzuca Komisji, iż nie wszczęła ona formalnego postępowania wyjaśniającego, mimo że instytucja ta nie mogła nie wiedzieć o istnieniu poważnych trudności co do ewentualnej kumulacji pomocy przyznanej w Szwecji na podstawie spornych systemów z inną pomocą przyznaną przez inne państwa członkowskie na rzecz producentów biogazu (zwanej dalej „sporną kumulacją”), która to kumulacja może prowadzić do nadmiernej rekompensaty po stronie tych producentów, w sytuacji gdy sprzedają oni biogaz w Szwecji. Następnie Sąd stwierdził, że skarżąca, jako potencjalny pośredni beneficjent pomocy przewidzianej w ramach tych systemów i konkurent rzeczywistych beneficjentów owej pomocy, ma status strony zainteresowanej w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE i art. 1 lit. h) rozporządzenia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE(2). Sąd uznał wreszcie, że skarżąca ma interes prawny, ponieważ w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji mogłaby skorzystać z uprawnień proceduralnych zagwarantowanych zainteresowanym stronom w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, przedstawiając Komisji uwagi w przedmiocie zmian, jakie należy wprowadzić do spornych systemów, aby stały się one zgodne z rynkiem wewnętrznym. Tym samym skarga jest dopuszczalna przynajmniej w zakresie, w jakim skarżąca podnosi w niej zarzut szczegółowy dotyczący spornej kumulacji.

Przed zbadaniem tego zarzutu szczegółowego Sąd oddalił argument Komisji, zgodnie z którym wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020(3), których niezgodność z prawem nie została podniesiona przez skarżącą, nie pozwalają na przypisanie spornej kumulacji żadnej roli w kontekście oceny zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym. Wytyczne te nie stoją bowiem na przeszkodzie temu, aby Komisja zbadała nadmierną rekompensatę, jaka może być efektem tej kumulacji.

Co się tyczy zasadności tego zarzutu szczegółowego, Sąd wskazał, że w zaskarżonych decyzjach Komisja zbadała jedynie nadmierną rekompensatę mogącą wynikać z kumulacji kilku rodzajów pomocy przyznanej przez Królestwo Szwecji i że w ten sposób wykluczyła ewentualność, by sporna kumulacja wywoływała poważne trudności przy ustalaniu zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym. Sąd wyjaśnił ponadto, że w przypadku gdy Komisja przyjmuje decyzję opartą na art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego, musi ona być w stanie stwierdzić – przy czym nie może to wiązać się z poważnymi trudnościami – że dana pomoc nie wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Przypomniawszy, że zgodnie z orzecznictwem niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi przesłankę wskazującą na istnienie poważnych trudności w ocenie zgłoszonego środka pomocy, Sąd stwierdził, że kwestia braku nadmiernej rekompensaty jest ściśle związana z kwestią proporcjonalności spornych systemów. Tak więc okoliczność, że Komisja, pomimo posiadanych przez nią informacji dotyczących możliwych skutków spornej kumulacji, zbadała brak nadmiernej rekompensaty w sposób niewystarczający i niekompletny, może w tym wypadku wystarczyć do stwierdzenia istnienia poważnych trudności.

Zanim Sąd stwierdził, że zgodność spornych systemów z rynkiem wewnętrznym wiąże się z poważnymi trudnościami ze względu na nadmierną rekompensatę, jaka może wynikać ze spornej kumulacji, zbadał on argumenty Komisji i Królestwa Szwecji, zgodnie z którymi zasadniczo poszanowanie zasady niedyskryminacji czy art. 110 TFUE wymaga, by zwolnienia podatkowe przewidziane w ramach spornych systemów miały zastosowanie niezależnie od pochodzenia biogazu sprzedawanego w Szwecji, i to bez rozróżnienia ze względu na to, czy państwo członkowskie, w którym biogaz został wyprodukowany, przyznało pomoc na produkcję energii z biogazu.

W odniesieniu do przestrzegania zasady niedyskryminacji Sąd podkreślił, że celem spornych systemów jest doprowadzenie do tego, aby biogaz był konkurencyjny w stosunku do gazów kopalnych, poprzez zrekompensowanie wyższych kosztów jego produkcji. W świetle tego celu sprzedaż biogazu, którego wyższe koszty produkcji zostały zrekompensowane, nie stanowi sytuacji porównywalnej z sytuacją sprzedaży biogazu, którego koszty produkcji nie zostały jeszcze zrekompensowane. Sąd wyjaśnił, że różnica między tymi dwiema sytuacjami występuje nawet wówczas, gdy rekompensata z tytułu tych wyższych kosztów jest efektem pomocy przyznanej przez państwa członkowskie inne niż Królestwo Szwecji. W konsekwencji, bez obiektywnego uzasadnienia, te dwa rodzaje sprzedaży nie mogą być objęte tym samym zwolnieniem podatkowym, i to niezależnie od tego, czy biogaz sprzedawany w Szwecji został wytworzony na terytorium kraju, czy też został on przywieziony.

Co się tyczy art. 110 TFUE, który zakazuje państwom członkowskim obciążania produktów przywożonych podatkami wyższymi niż te, które obciążają podobne produkty krajowe, Sąd stwierdził, że istnienie nadmiernej rekompensaty może zostać uznane za obiektywne kryterium pozwalające na zastosowanie zwolnienia podatkowego przewidzianego w ramach spornych systemów wyłącznie w odniesieniu do biogazu, krajowego lub przywożonego, którego wyższe koszty produkcji w stosunku do kosztów produkcji gazów kopalnych nie zostały już zrekompensowane poprzez inną pomoc. To oparte na obiektywnym kryterium zróżnicowanie pozwoli prawdopodobnie uniknąć dyskryminacji, jaka byłaby skutkiem rekompensat przyznanych już na rzecz biogazu przywożonego z niektórych państw członkowskich. Sąd wyjaśnił również, że sporne systemy wprowadzają odwrotną biogazu wytwarzanego w Szwecji na rzecz biogazu wytwarzanego w innych państwach członkowskich, które przyznają pomoc na produkcję energii z biogazu. Rezultatu tego nie można uznać za podyktowany obowiązkiem przestrzegania art. 110 TFUE, którego racją bytu jest uniemożliwienie państwu członkowskiemu faworyzowania własnej produkcji ze szkodą dla produkcji innych państw członkowskich.

W świetle tych rozważań Sąd stwierdził, że przy badaniu zgodności spornych systemów z rynkiem wewnętrznym Komisja powinna była napotkać poważne trudności związane z nadmierną rekompensatą, jaka może być efektem spornej kumulacji, w świetle których konieczne jest wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego. W związku z tym Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji.


1      Decyzja Komisji C(2020) 4489 final z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56125 (2020/N) – Szwecja – Przedłużenie i zmiana systemu SA.49893 (2018/N) - Zwolnienie podatkowe dla biogazu i biopropanu, których źródłem nie jest żywność i które wykorzystuje się do produkcji ciepła, oraz decyzja Komisji C(2020) 4487 final z dnia 29 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56908 (2020/N) – Szwecja – Przedłużenie i zmiana systemu na rzecz biogazu przeznaczonego do wykorzystania jako paliwo silnikowe w Szwecji, której streszczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (odpowiednio Dz.U. 2020, C 245, s. 2 i Dz.U. 2020, C 260, s. 4).


2      Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).


3      Komunikat Komisji – Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (Dz.U. C 200, 28.6.2014, s. 1–55).