Asia T-364/20
Tanskan kuningaskunta
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu viides jaosto) 28.2.2024
Valtiontuet – Fehmarninsalmen kiinteän maantie-rautatieyhteyden julkinen rahoitus – Tanskan Femernille myöntämä valtiontuki – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Kumoamiskanne – Erotettavuus – Tutkittavaksi ottaminen – Yrityksen käsite – Taloudellisen toiminnan käsite – Kiinteän maantie- rautatieyhteyden rakentaminen ja sen toiminnan harjoittaminen – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailun vääristyminen
1. Kumoamiskanne – Kohde – Osittainen kumoaminen – Edellytys – Kumottavaksi vaadittujen säännösten erotettavuus – Komission päätös, jossa toimenpide luokitellaan valtiontueksi ja todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Toimenpiteen valtiontueksi luokittelun erotettavuus
(SEUT 263 artikla)
(ks. 34–37 kohta)
2. Kilpailu – Unionin säännöt – Adressaatit – Yritys – Käsite – Taloudellinen toiminta – Käsite – Toiminnat, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön – Eivät kuulu taloudellisen toiminnan käsitteeseen – Arviointiperusteet – Toiminnat, jotka liittyvät keskeisiin valtion tehtäviin luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä niihin sovellettavilta säännöiltään – Todistustaakan jakautuminen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 50–57 ja 95–103 kohta)
3. Kilpailu – Unionin säännöt – Adressaatit – Yritys – Käsite – Taloudellinen toiminta – Käsite – Kiinteän rautatie-maantieyhteyden rakentaminen ja sen toiminnan harjoittaminen julkisen yrityksen toimesta – Eivät ole julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöä – Kuuluvat taloudellisen toiminnan käsitteeseen – Julkinen yritys, joka on asetettu tiukkaan viranomaisvalvontaan ja velvoitettu noudattamaan tiettyjä julkisoikeuden sääntöjä – Kiinteän yhteyden rakentamisen ja sen toiminnan harjoittamisen tarkoituksena on täyttää kansainvälisen sopimuksen velvoitteet – Kyseistä toiminta-alaa ei ole vapautettu – Näiden seikkojen perusteella ei voida todeta, että tämä julkinen yritys käyttää julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 75–86 kohta)
4. Kilpailu – Unionin säännöt – Adressaatit – Yritys – Käsite – Taloudellinen toiminta – Arviointiperusteet – Yksikkö, joka tarjoaa tavaroita tai palveluja kilpaillen markkinoilla voittoa tavoittelevien toimijoiden kanssa – Vastiketta vastaan suoritetut palvelut
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 126–139 ja 145–153 kohta)
5. Kilpailu – Unionin säännöt – Adressaatit – Yritys – Käsite – Taloudellinen toiminta – Voiton maksimointitavoitetta ja tuottojen uudelleensijoittamisvelvoitetta ei ole – Toimivaltaisten viranomaisten sääntelemä toiminta – Vaikutuksettomuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 154–160 kohta)
6. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Velvollisuus – Ulottuvuus – Komission valtiontukipäätös – Päätös, jossa todetaan, etteivät liikenneinfrastruktuurin rakentaminen ja sen toiminnan harjoittaminen ole erotettavissa toisissaan – Riittävät perustelut
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 296 artikla)
(ks. 169–174 kohta)
7. Kilpailu – Unionin säännöt – Adressaatit – Yritys – Käsite – Taloudellinen toiminta – Käsite – Kiinteän rautatie-maantieyhteyden rakentaminen julkisen yrityksen toimesta – Kiinteän yhteyden rakentaminen, joka liittyy erottamattomasti sen taloudelliseen hyödyntämiseen julkisen yrityksen toimesta kilpailulle avoimilla markkinoilla – Kuuluu taloudellisen toiminnan käsitteeseen – Julkinen yritys ei hyödynnä taloudellisesti kiinteää yhteyttä sen rakennusvaiheessa – Julkisella yrityksellä on yksinoikeudet kiinteän yhteyden rakentamiseen ja sen toiminnan harjoittamiseen – Vaikutuksettomuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 185–202 kohta)
8. Valtiontuet – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailun vääristäminen – Arviointiperusteet – Tuet, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua – Käsite – Julkiselle yritykselle Tanskan ja Saksan välisen kiinteän rautatie-maantieyhteyden rakentamiseen ja sen toiminnan harjoittamiseen myönnetty rahoitus – Kuuluu tähän käsitteeseen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 213–221 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää Tanskan kuningaskunnan kanteen, jossa vaaditaan osittain hylkäämään 20.3.2020 annettu Euroopan komission päätös,(1) jossa komissio totesi, että Tanskan Femern A/S:lle, joka on julkinen yritys, Tanskan ja Saksan välisen Fehmarninsalmen ylittävän kiinteän rautatie- ja maantieyhteyden suunnitteluun, rakentamiseen ja toiminnan harjoittamiseen myöntämät tukitoimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltuvaa valtiontukea. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää unionin oikeuden kilpailusääntöjen soveltamisalaan kuuluvan taloudellisen toiminnan käsitettä.
Tanska ja Saksa tekivät vuonna 2008 sopimuksen Fehmarninsalmen ylittävää kiinteää yhteyttä koskevasta hankkeesta, joka koostuu yhtäältä Itämeren alle rakennettavasta Tanskan ja Saksan välisestä rautatie- ja maantietunnelista (jäljempänä kiinteä yhteys) ja toisaalta Tanskan sisäisistä maantie- ja rautatieyhteyksistä.
Kiinteän yhteyden rahoittaminen, rakentaminen ja sen toiminnan harjoittaminen annettiin Femernin, joka on tanskalaisen julkinen yritys, tehtäväksi. Femern sai Tanskalta pääomanlisäyksiä, valtiontakauksia ja valtionlainoja, ja kun kiinteä yhteys on otettu käyttöön, se perii käyttäjiltä käyttömaksuja, joilla se lyhentää velkaansa.
Tanskan viranomaiset ilmoittivat Fehmarninsalmen ylittävää kiinteää yhteyttä koskevan hankkeen rahoitusmallin komissiolle vuoden 2014 lopussa. Komissio teki muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta päätöksen olla vastustamatta ilmoitettuja toimenpiteitä.(2)
Unionin yleinen tuomioistuin kumosi osittain tämän päätöksen 13.12.2018 antamillaan tuomioilla.(3) Femernille myönnetystä julkisesta rahoituksesta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että komissio oli jättänyt noudattamatta SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista velvollisuuttaan aloittaa muodollinen tutkintamenettely, mikäli se kohtaa vakavia vaikeuksia.
Kyseisten tuomioiden johdosta aloittamansa muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi komissio totesi 20.3.2020 antamassaan päätöksessä, että Femernille kiinteän yhteyden suunnitteluun, rakentamiseen ja toiminnan harjoittamiseen myönnetyt toimenpiteet, jotka koostuvat pääomanlisäyksistä ja valtionlainojen ja valtiontakausten yhdistelmästä, ovat valtiontukea, joka soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla.(4)
Tanska nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati tämän päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä katsotaan, että Femernille myönnetty julkinen rahoitus on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin hylkää Tanskan väitteen, jonka mukaan komissio teki oikeudellisen virheen soveltaessaan Femernin toimintaan unionin oikeuden kilpailusääntöjä, vaikka tämä toiminta liittyy julkisen vallan toimivaltuuksien käyttöön.
Oikeuskäytännön mukaan julkisen vallan käyttöä merkitsevä tai julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön liittyvä toiminta ei ole luonteeltaan taloudellista toimintaa, joka oikeuttaisi EUT-sopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisen.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, ettei komissio tehnyt oikeudellista virhettä, kun se katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että yksikön voidaan katsoa toimivan julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttäjänä, kun sen toiminta liittyy keskeisiin valtion tehtäviin luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään.
Tämän täsmennettyään unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että Tanskan viranomaisten muodollisen tutkintamenettelyn aikana komissiolle toimittamat tiedot eivät ole sellaisia todisteita, jotka erikseen tai yhdessä tarkasteltuina voisivat johtaa siihen, että Femernin toteuttaman kiinteän yhteyden rakentamisen ja sen toiminnan harjoittamisen todetaan liittyvän julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön.
Etenkään se, että Femern on tiukassa viranomaisvalvonnassa ja että se on velvollinen noudattamaan tiettyjä julkisyhteisöihin sovellettavia julkisoikeuden sääntöjä, ei riitä sen toteamiseen, että Femernin toiminta liittyy julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön. Lisäksi on niin, että vaikka Femernin toiminnan tarkoituksena on varmistaa kansainvälisen sopimuksen velvoitteiden täyttäminen, Fehmarninsalmea koskevassa sopimuksessa ei ole ainuttakaan määräystä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että kiinteän yhteyden rakentaminen ja sen toiminnan harjoittaminen itsessään liittyvät tällaisten toimivaltuuksien käyttöön. Myöskään se, ettei tiettyä toiminta-alaa ole vapautettu, ei ole sellainen seikka, jonka perusteella voitaisiin päätellä, että toiminta lähtökohtaisesti liittyy julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön.
Komissiota ei myöskään voida arvostella siitä, ettei se tutkinut yksityiskohtaisesti, liittyvätkö Femernille tieviranomaisena ja rataverkon haltijana delegoidut tehtävät ja kiinteän yhteyden turvallisuussuunnitelmien laatiminen julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöön, koska Tanska ei nimenomaisesti vedonnut tähän väitteeseen muodollisen tutkintamenettelyn aikana.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää eri väitteet, joiden mukaan komissio teki arviointivirheen, kun se katsoi, että kiinteän yhteyden toiminnan harjoittaminen on unionin kilpailuoikeuden soveltamisalaan kuuluvaa taloudellista toimintaa.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin oikeuden kilpailusääntöjä sovellettaessa yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, ja että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla. Määrittääkseen, harjoittaako jokin tietty yksikkö taloudellista toimintaa, komission on siten osoitettava, että kyseinen yksikkö tarjoaa tavaroita tai palveluja kilpaillen markkinoilla voittoa tavoittelevien toimijoiden kanssa.
Tämän oikeuskäytännön valossa unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin hylkää arvostelut, joita Tanska esittää siitä riidanalaisessa päätöksestä esitetystä toteamuksesta, jonka mukaan Femernin kiinteän yhteyden käyttöönoton jälkeen tarjoamat palvelut kilpailevat suoraan Fehmarninsalmella jo toimivan voittoa tavoittelevan yksityisen lauttaliikenteen harjoittajan tarjoamien palvelujen kanssa. Vaikka nimittäin Femernin ja kyseisen lauttaliikenteen harjoittajan tarjoamat palvelut ovat tietyiltä ominaisuuksiltaan erilaiset, niiden on kuitenkin katsottava toimivan samoilla markkinoilla eli Fehmarninsalmen ylittävien liikennepalvelujen markkinoilla, joilla kuluttajat voivat valita, käyttävätkö he lauttaliikenteen harjoittajan tarjoamia palveluja vai Femernin kiinteän yhteyden toimintaa harjoittaessaan tarjoamia palveluja. Lisäksi komissio oli määritellyt vielä muilla, Fehrmarninsalmen ylittämiselle vaihtoehtoisilla yhteyksillä tarjottavien liikennepalvelujen markkinat.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin toteaa, ettei komissio tehnyt arviointivirhettä, kun se katsoi, että maksun asettaminen kiinteän yhteyden käytölle on merkityksellinen peruste sen toiminnan harjoittamisen luokittelemiseksi taloudelliseksi toiminnaksi. Kun nimittäin jäsenvaltio päättää, kuten käsiteltävässä asiassa, asettaa infrastruktuurin käytölle maksun, jotta sen tuottamia tuloja voitaisiin käyttää muun muassa kiinteän yhteyden suunnittelun ja rakentamisen rahoittamiseksi otetun velan takaisinmaksuun, on katsottava, että infrastruktuuria hyödynnetään taloudellisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin vahvistaa komission päätelmän, jonka mukaan kiinteän yhteyden rakennustoiminta on luonteeltaan taloudellista toimintaa, koska se liittyy erottamattomasti tämän infrastruktuurin taloudelliseen hyödyntämiseen.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että liikenneinfrastruktuurien kaupallinen hyödyntäminen ja rakentaminen tällaista kaupallista hyödyntämistä varten ovat taloudellista toimintaa. Tässä yhteydessä oikeuskäytännössä on muun muassa katsottu,(5) että komissio saattoi perustellusti todeta, että lentoaseman toiminnan harjoittaminen ja lentoaseman uuden kiitoradan rakentaminen liittyvät erottamattomasti toisiinsa, koska lentoasemamaksuista tulee uuden kiitoradan pääasiallinen tulonlähde, ja että uuden kiitoradan toiminta kuuluu osana lentoaseman taloudelliseen toimintaan. Kyseisessä oikeuskäytännössä vahvistettuja periaatteita ei kuitenkaan voida rajoittaa koskemaan ainoastaan tilannetta, jossa laajennetaan jo olemassa olevaa taloudellisesti hyödynnettävää infrastruktuuria, vaan ne voivat koskea myös sellaisen käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisen uuden infrastruktuurin rakentamista, jota on tarkoitus hyödyntää taloudellisesti tulevaisuudessa.
Siitä Tanskan väitteestä, jonka mukaan Femern ei toimi markkinoilla rakennusvaiheen aikana, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että Femern käyttää kiinteän yhteyden toiminnan harjoittamisesta saatavia tuottoja muun muassa kiinteän yhteyden suunnittelua ja rakentamista varten otetun velan takaisinmaksuun. Jos katsottaisiin, että rakennustoiminta on erotettavissa toiminnan harjoittamisesta ja että se on siten muuta kuin taloudellista toimintaa, kiinteän yhteyden rakentamiseen saatua edullista lainaa ei voitaisi luokitella valtiontueksi. Tästä seuraisi, että Femernillä olisi kiinteän yhteyden toiminnan harjoittamisen vaiheessa mahdollisuus hyödyntää tukea saanutta infrastruktuuria, mikä toisi sille taloudellista etua, jota se ei olisi voinut saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että valtiontukisääntöjen tehokas vaikutus on esteenä sille, että kiinteän yhteyden rakentamiseen ja sen toiminnan harjoittamiseen liittyvät toiminnat erotetaan toisistaan sillä perusteella, että kiinteä yhteys otetaan käyttöön vasta, kun se on rakennettu valmiiksi.
Myöskään se, että Tanskan oikeudessa kiinteän yhteyden rakentaminen ja sen toiminnan harjoittaminen annetaan yksinomaan Femernin tehtäväksi, ei estä luokittelemasta näitä toimintoja taloudelliseksi toiminnaksi, koska kiinteän yhteyden toiminnan harjoittaminen on liikennepalvelujen tarjoamista vapautetuilla ja kilpailulle avoimilla markkinoilla. Muussa tapauksessa kilpailusääntöjen soveltamisen kiertämiseen riittäisi se, että jäsenvaltio myöntää yksinoikeuksia yksikölle, jonka tarkoituksena on tarjota palveluja vapautetuilla markkinoilla.
Edellä esitetyn huomioon ottaen unionin yleinen tuomioistuin hylkää riidanalaisen päätöksen osittaiseksi kumoamiseksi nostetun kanteen.