Rechtssache T‑364/20
Königreich Dänemark
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Fünfte erweiterte Kammer) vom 28. Februar 2024
„Staatliche Beihilfen – Öffentliche Finanzierung der festen Querung über den Fehmarnbelt für den Schienen- und Straßenverkehr – Beihilfe Dänemarks zugunsten von Femern – Beschluss, mit dem die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird – Nichtigkeitsklage – Abtrennbarkeit – Zulässigkeit – Begriff ‚Unternehmen‘ – Begriff ‚wirtschaftliche Tätigkeit‘ – Tätigkeiten des Baus und des Betriebs einer festen Querung für den Schienen- und Straßenverkehr – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten und Wettbewerbsverfälschung“
1. Nichtigkeitsklage – Gegenstand – Teilnichtigerklärung – Voraussetzung – Abtrennbarkeit der angefochtenen Vorschriften – Beschluss der Kommission, mit dem eine Maßnahme als staatliche Beihilfe eingestuft und für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wird – Abtrennbarkeit der Einstufung der Maßnahme als staatliche Beihilfe
(Art. 263 AEUV)
(vgl. Rn. 34-37)
2. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begriff – Tätigkeiten, die mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhängen – Ausschluss – Beurteilungskriterien – Tätigkeiten, die ihrer Art, ihrem Zweck und den für sie geltenden Regeln nach mit den wesentlichen Aufgaben des Staates zusammenhängen – Beweislastverteilung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 50-57, 95-103)
3. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begriff – Bau und Betrieb einer festen Schienen- und Straßenquerung durch ein öffentliches Unternehmen – Keine Ausübung hoheitlicher Befugnisse – Einbeziehung – Öffentliches Unternehmen, das der engen Kontrolle durch die öffentliche Hand untersteht und bestimmte öffentlich-rechtliche Verpflichtungen beachten muss – Bau und Betrieb der festen Querung mit dem Ziel, die Durchführung eines internationalen Abkommens sicherzustellen – Keine Liberalisierung des betreffenden Wirtschaftszweigs – Umstände, aus denen nicht auf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch das öffentliche Unternehmen geschlossen werden kann
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 75-86)
4. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Beurteilungskriterien – Einheit, die Güter oder Dienstleistungen auf einem Markt im Wettbewerb mit Wirtschaftsteilnehmern anbietet, die einen Erwerbszweck verfolgen.– Gegen Entgelt erbrachte Dienstleistungen
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 126-139, 145-153)
5. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Fehlendes Ziel der Gewinnmaximierung und Pflicht zur Reinvestition der Gewinne – Von den zuständigen Behörden festgelegter Rahmen für diese Tätigkeit – Keine Auswirkung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 154-160)
6. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Beschluss der Kommission in Beihilfesachen – Beschluss, mit dem die Untrennbarkeit der Tätigkeiten des Baus und des Betriebs einer Verkehrsinfrastruktur festgestellt wird – Hinreichende Begründung
(Art. 107 Abs. 1 und Art. 296 AEUV)
(vgl. Rn. 169-174)
7. Wettbewerb – Regeln der Union – Adressaten – Unternehmen – Begriff – Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Begriff – Bau einer festen Straßen- und Schienenquerung durch ein öffentliches Unternehmen – Bau der festen Querung, der untrennbar mit ihrem wirtschaftlichen Betrieb durch das öffentliche Unternehmen auf einem für den Wettbewerb geöffneten Markt verbunden ist – Einbeziehung – Kein wirtschaftlicher Betrieb durch das öffentliche Unternehmen während der Bauphase – Öffentliches Unternehmen, das exklusive Rechte am Bau und Betrieb der festen Querung hat – Keine Auswirkung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 185-202)
8. Staatliche Beihilfen – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Beurteilungskriterien – Beihilfen, die geeignet sind, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen – Begriff – Finanzierungen, die einem öffentlichen Unternehmen für den Bau und den Betrieb einer festen Straßen- und Schienenquerung zwischen Dänemark und Deutschland gewährt werden – Einbeziehung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 213-221)
Zusammenfassung
Das Gericht weist die Nichtigkeitsklage des Königreichs Dänemark gegen den Beschluss der Kommission vom 20. März 2020(1) ab, mit dem diese feststellte, dass die Unterstützungsmaßnahmen, die dem öffentlichen Unternehmen Femern A/S von Dänemark für die Planung, den Bau und den Betrieb einer festen Fehmarnbeltschienen- und ‑straßenquerung zwischen Dänemark und Deutschland gewährt worden seien, eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe darstellten. Dabei stellt das Gericht den Begriff „wirtschaftliche Tätigkeit“, die dem Wettbewerbsrecht der Union unterliegt, klar.
2008 unterzeichneten Dänemark und Deutschland einen Vertrag über ein Vorhaben für eine Feste Fehmarnbeltquerung, die zum einen aus einem Eisenbahn- und Straßentunnel unter der Ostsee zwischen Dänemark und Deutschland (im Folgenden: Feste Fehmarnbeltquerung) und zum anderen aus Straßen- und Schienenanbindungen an das dänische Hinterland besteht.
Das dänische öffentliche Unternehmen Femern wurde mit der Finanzierung, dem Bau und dem Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung beauftragt. Femern erhielt Kapitalzuführungen, staatlich garantierte Darlehen und Darlehen Dänemarks und wird ab der Inbetriebnahme der Festen Fehmarnbeltquerung die Gebühren für die Nutzung erhalten, um ihre Schulden zu begleichen.
Ende 2014 meldeten die dänischen Behörden bei der Kommission das Finanzierungsmodell für das Vorhaben der Festen Fehmarnbeltquerung an. Ohne das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, beschloss die Kommission, keine Einwände gegen die angemeldeten Maßnahmen zu erheben(2).
Mit Urteilen vom 13. Dezember 2018(3) erklärte das Gericht diesen Beschluss teilweise für nichtig. In Bezug auf die Femern gewährten öffentlichen Finanzierungen entschied das Gericht, dass die Kommission gegen die ihr gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV obliegende Pflicht verstoßen hatte, wegen des Vorliegens ernsthafter Schwierigkeiten das förmliche Prüfverfahren einzuleiten.
Nachdem die Kommission infolge dieser Urteile das förmliche Prüfverfahren eingeleitet hatte, entschied sie mit ihrem Beschluss vom 20. März 2020, dass die Maßnahmen in Form von Kapitalzuführungen und einer Kombination aus staatlichen Darlehen und staatlichen Garantien zugunsten von Femern für die Planung, den Bau und den Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung eine auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV(4) mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe darstellten.
Dänemark erhob gegen diesen Beschluss beim Gericht Nichtigkeitsklage, soweit mit diesem die Femern gewährten öffentlichen Finanzierungen als staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden.
Würdigung durch das Gericht
Als Erstes weist das Gericht das Vorbringen Dänemarks zurück, die Kommission habe dadurch einen Rechtsfehler begangen, dass sie die Tätigkeiten von Femern den Wettbewerbsregeln der Union unterworfen habe, obwohl ihre Tätigkeiten mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhingen.
Nach der Rechtsprechung haben Tätigkeiten, die zur Ausübung öffentlicher Gewalt gehören oder mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse in Zusammenhang stehen, keinen wirtschaftlichen Charakter, der die Anwendung der vom AEU-Vertrag vorgesehenen Wettbewerbsregeln rechtfertigt.
Das Gericht beginnt insoweit mit der Feststellung, dass die Kommission nicht dadurch einen Rechtsfehler begangen hat, dass sie in dem angefochtenen Beschluss die Auffassung vertreten hat, dass eine Einheit hoheitliche Befugnisse ausübt, wenn ihre Tätigkeit ihrer Art, ihrem Zweck und den für sie geltenden Regeln nach mit den wesentlichen Aufgaben des Staates zusammenhängt.
Nach dieser Klarstellung stellt das Gericht fest, dass die Informationen, die der Kommission von den dänischen Behörden im förmlichen Prüfverfahren vorgelegt wurden, keine Umstände darstellten, die für sich genommen oder in ihrer Gesamtheit zu der Feststellung führen könnten, dass der Bau und der Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung durch Femern mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhängen.
Insbesondere ist die Tatsache, dass Femern unter der engen Aufsicht der öffentlichen Hand steht und bestimmten, für öffentliche Verwaltungen geltenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen nachkommen muss, nicht ausreichend, um zu dem Schluss zu gelangen, dass ihre Tätigkeiten mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhängen. Zwar haben die Tätigkeiten von Femern darüber hinaus den Zweck, die Durchführung eines internationalen Abkommens sicherzustellen, der Vertrag über den Fehmarnbelt enthält jedoch keine Bestimmung, die die Feststellung erlaubt, dass die Tätigkeiten des Baus und des Betriebs der Festen Fehmarnbeltquerung als solche mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhängen. Des Weiteren ist die fehlende Liberalisierung eines Wirtschaftszweigs kein Indiz dafür, dass eine Tätigkeit grundsätzlich mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhängt.
Ferner kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, nicht detailliert geprüft zu haben, ob die Aufgaben, die Femern in ihrer Eigenschaft als Straßenbehörde und Betreiberin der Eisenbahninfrastruktur und in Bezug auf die Erstellung der Sicherheitspläne für die Feste Fehmarnbeltquerung übertragen wurden, mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse zusammenhingen, da Dänemark sich im förmlichen Prüfverfahren nicht explizit auf dieses Argument berufen hat.
Das Gericht weist als Zweites die verschiedenen Rügen zurück, mit denen geltend gemacht wird, die Kommission habe dadurch einen Beurteilungsfehler begangen, dass sie die Auffassung vertreten habe, der Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung stelle eine wirtschaftliche Tätigkeit dar, die dem Wettbewerbsrecht der Union unterliege.
Nach ständiger Rechtsprechung gilt für die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften des Unionsrechts jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit als Unternehmen und ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten. Um zu ermitteln, ob eine Einheit eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, muss die Kommission daher nachweisen, dass die Einheit Güter oder Dienstleistungen auf einem Markt im Wettbewerb mit Wirtschaftsteilnehmern anbietet, die einen Erwerbszweck verfolgen.
Im Licht dieser Rechtsprechung weist das Gericht zunächst die Kritik Dänemarks an der Feststellung in dem angefochtenen Beschluss zurück, die Dienstleistungen, die von Femern nach der Inbetriebnahme der Festen Fehmarnbeltquerung angeboten würden, stünden in unmittelbarem Wettbewerb mit den Dienstleistungen, die von dem privaten Fährbetreiber angeboten würden, der bereits mit einem Erwerbszweck im Fehmarnbelt tätig sei. Denn selbst dann, wenn Femern und der Fährbetreiber Dienstleistungen anbieten, deren Merkmale sich in mancher Hinsicht unterscheiden, sind sie auf demselben Markt tätig, nämlich dem der Verkehrsdienstleistungen für die Überquerung des Fehmarnbelts, auf dem die Verbraucher zwischen den von dem Fährbetreiber und den von Femern im Rahmen des Betriebs der Festen Fehmarnbeltquerung angebotenen Dienstleistungen wählen können werden. Darüber hinaus hatte die Kommission auch einen Markt für Verkehrsdienstleistungen auf anderen Strecken identifiziert, die eine Alternative für die Überquerung des Fehmarnbelts darstellen.
Des Weiteren stellt das Gericht fest, dass die Kommission nicht dadurch einen Rechtsfehler begangen hat, dass sie die Auffassung vertreten hat, dass die Entgeltlichkeit der Nutzung der Festen Fehmarnbeltquerung einen Gesichtspunkt darstelle, der für die Einstufung des Betriebs dieser Querung als wirtschaftliche Tätigkeit maßgeblich sei. Wenn ein Mitgliedstaat wie im vorliegenden Fall entscheidet, den Zugang zu einer Infrastruktur von der Zahlung einer Gebühr abgängig zu machen, um zweckgebundene Einnahmen zu generieren, insbesondere zur Rückzahlung der Schulden, die zur Finanzierung der Planung und des Baus dieser Infrastruktur eingegangen wurden, ist nämlich davon auszugehen, dass diese Infrastruktur wirtschaftlich genutzt wird.
Schließlich bestätigt das Gericht die Schlussfolgerung der Kommission, die Tätigkeit des Baus der Festen Fehmarnbeltquerung sei wirtschaftlicher Natur, da sie mit dem wirtschaftlichen Betrieb dieser Infrastruktur untrennbar verbunden sei.
Hierzu weist das Gericht darauf hin, dass die kommerzielle Nutzung und der Bau von Verkehrsinfrastruktur im Hinblick auf eine solche kommerzielle Nutzung wirtschaftliche Tätigkeiten darstellen können. In diesem Kontext wurde u. a. entschieden(5), dass die Kommission zu Recht zu dem Ergebnis gelangen konnte, dass der Betrieb eines Verkehrsflughafens und die Tätigkeit des Baus einer neuen Start- und Landebahn eines Flughafens untrennbar miteinander verbunden waren, da die Flughafengebühren die Haupteinnahmequelle für die Finanzierung dieser neuen Start- und Landebahn waren und der Betrieb dieser neuen Start- und Landebahn Teil der wirtschaftlichen Tätigkeit des Flughafens war. Die in diesen Urteilen aufgestellten Grundsätze dürfen jedoch nicht nur auf den Fall der Erweiterung einer bestehenden Verkehrsinfrastruktur, die wirtschaftlich genutzt wird, beschränkt werden, sondern können auch den Bau einer neuen Infrastruktur betreffen, die in Zukunft wirtschaftlich genutzt werden soll wie die im vorliegenden Fall in Rede stehende.
Was das Vorbringen Dänemarks betrifft, wonach im Wesentlichen Femern während der Bauphase auf keinem Markt präsent sei, hebt das Gericht hervor, dass die Einnahmen aus dem Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung von Femern insbesondere dafür verwendet werden, um die Darlehen zurückzuzahlen, die sie für die Planung und den Bau der Festen Fehmarnbeltquerung aufgenommen hat. Wenn jedoch die Bautätigkeit als vom Betrieb trennbar und damit als nicht wirtschaftlich angesehen würde, könnten die für den Bau der Festen Fehmarnbeltquerung erhaltenen Vorzugsfinanzierungen nicht als staatliche Beihilfen eingestuft werden. Daraus folgte, dass Femern im Stadium des Betriebs der Festen Fehmarnbeltquerung die Möglichkeit hätte, eine geförderte Infrastruktur zu betreiben, was ihr einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen würde, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Daher kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die praktische Wirksamkeit der Vorschriften über staatliche Beihilfen auch daran hindert, die Tätigkeiten des Baus und des Betriebs der Festen Fehmarnbeltquerung aus dem Grund zu trennen, dass die Feste Fehmarnbeltquerung erst in Betrieb genommen wird, wenn ihr Bau abgeschlossen ist.
Des Weiteren hindert die Tatsache, dass das dänische Gesetz Femern den Bau und den Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung exklusiv zuweist, auch nicht daran, diese Tätigkeiten als wirtschaftliche Tätigkeiten einzustufen, da der Betrieb der Festen Fehmarnbeltquerung darin bestehen wird, Verkehrsdienstleistungen auf einem liberalisierten und dem Wettbewerb offenstehenden Markt anzubieten. Im gegenteiligen Fall würde es nämlich genügen, dass ein Mitgliedstaat exklusive Rechte an eine Einheit vergibt, die Dienstleistungen auf einem liberalisierten Markt anbieten soll, um die Anwendung der Wettbewerbsregeln zu umgehen.
In Anbetracht all dieser Erwägungen weist das Gericht die Klage auf teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses ab.