Vec T‑390/20
(uverejnenie výňatkov)
Scandlines Danmark ApS
a
Scandlines Deutschland GmbH
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (desiata rozšírená komora) z 28. februára 2024
„Štátna pomoc – Verejné financovanie pevného železničného a cestného spojenia cez Fehmarnskú úžinu – Pomoc, ktorú Dánsko zaviedlo v prospech spoločnosti Femern – Rozhodnutie, ktorým sa pomoc vyhlasuje za nezlučiteľnú s vnútorným trhom – Individuálna pomoc – Dôležitý projekt spoločného európskeho záujmu – Nevyhnutnosť pomoci – Proporcionalita – Vyváženie priaznivých účinkov pomoci s jej negatívnymi účinkami na podmienky obchodu a na zachovanie nenarušenej hospodárskej súťaže – Oznámenie kritérií týkajúcich sa analýzy zlučiteľnosti štátnej pomoci určenej na podporu vykonávania dôležitých projektov spoločného európskeho záujmu s vnútorným trhom“
1. Pomoc poskytovaná štátmi – Preskúmanie Komisiou – Kvalifikácia viacerých po sebe nasledujúcich zásahov ako individuálna pomoc – Podmienky – Zásahy vykazujúce navzájom neoddeliteľné väzby – Dôsledok – Neexistencia povinnosti predchádzajúceho oznámenia každej splátky vyplatenej z titulu individuálnej pomoci
[Nariadenie Rady 2015/1589, článok 1 písm. e)]
(pozri body 37 – 51, 62 – 64)
2. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Poskytnutie viacerých individuálnych pomocí vyplatených vo viacerých splátkach určených na financovanie jedného a toho istého projektu – Preskúmanie zlučiteľnosti uvedenej pomoci s vnútorným trhom – Prípustnosť
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ]
(pozri body 52 – 61)
3. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Dôležitý projekt spoločného európskeho záujmu – Pojem – Projekt, ktorý spĺňa všeobecné kritériá, ako aj všeobecný pozitívny ukazovateľ uvedený v oznámení o realizácii dôležitých projektov spoločného európskeho záujmu – Zahrnutie
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, body 14 – 20]
(pozri body 69, 70, 91 – 102)
4. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Dôležitý projekt spoločného európskeho záujmu – Kritériá – Spolufinancovanie projektu príjemcom pomoci
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 18]
(pozri body 82 – 85)
5. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Nevyhnutnosť pomoci – Stimulačný účinok pomoci – Predloženie žiadosti o pomoc pred začatím prác – Spoločnosť osobitného zamerania založená orgánmi verejnej moci na realizáciu určitého projektu – Žiadosť o pomoc spojená so založením tejto spoločnosti
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 28]
(pozri body 109 – 137)
6. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Nevyhnutnosť pomoci – Posúdenie na základe kontrafaktuálneho scenára – Kontrafaktuálny scenár, ktorý spočíva v neexistencii alternatívneho projektu – Prípustnosť – Podmienky
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 29]
(pozri body 141 – 163)
7. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Nevyhnutnosť pomoci – Posúdenie v prípade neexistencie alternatívneho projektu – Výška pomoci nesmie prekročiť nevyhnutné minimum – Výpočet vnútornej miery návratnosti projektu – Určenie relevantnej dĺžky trvania projektu s prihliadnutím na konanie investorov na trhu
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 30]
(pozri body 168, 171, 176 – 178)
8. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Proporcionalita pomoci – Výpočet maximálnej úrovne pomoci podľa medzery vo financovaní – Výpočet likvidnej medzery – Určenie relevantnej dĺžky trvania projektu s prihliadnutím na konanie investorov na trhu
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 31]
(pozri body 169, 170, 179)
9. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Pomoc vo forme záruky alebo pôžičky – Požiadavka časového obmedzenia pomoci
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 36]
(pozri body 195 – 206)
10. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Proporcionalita pomoci – Výpočet maximálnej úrovne pomoci podľa medzery vo financovaní – Výpočet likvidnej medzery – Zohľadnené príjmy a náklady
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, bod 31]
(pozri body 218 – 247)
11. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Prevádzková pomoc – Vylúčenie – Štátne záruky a štátne úvery obmedzené na náklady na plánovanie a výstavbu dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu – Opatrenia predstavujúce investičnú pomoc
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ]
(pozri body 248 – 250)
12. Pomoc poskytovaná štátmi – Správne konanie – Určenie výšky pomoci – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Pomoc zahŕňajúca štátne záruky a štátne úvery – Výpočet výšky pomoci – Výška pomoci, ktorá nezodpovedá celkovej sume krytej štátnymi úvermi a pôžičkami so štátnou zárukou – Výška pomoci zodpovedajúca výške likvidnej medzery predmetného projektu – Prípustnosť
[Článok 107 ods. 1 ZFEÚ; oznámenie Komisie 2008/C 155/02, bod 4.1]
(pozri body 256 – 262, 264 – 271)
13. Pomoc poskytovaná štátmi – Zákaz – Odchýlky – Pomoc, ktorú možno považovať za zlučiteľnú so spoločným trhom – Pomoc na podporu vykonávania dôležitého projektu európskeho záujmu – Proporcionalita pomoci – Vyváženie pozitívnych účinkov pomoci, pokiaľ ide o prispievanie k cieľu spoločného európskeho záujmu, s jej negatívnymi účinkami z hľadiska narušenia hospodárskej súťaže a vplyvu na obchod medzi členskými štátmi – Neexistencia zjavne nesprávneho posúdenia Komisie
[Článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ; oznámenie Komisie 2014/C 188/02, body 41 – 43]
(pozri body 279 – 327)
Zhrnutie
Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú námornými spoločnosťami Scandlines Danmark ApS a Scandlines Deutschland GmbH proti rozhodnutiu Komisie z 20. marca 2020(1), ktorým Komisia konštatovala, že podporné opatrenia, ktoré Dánsko poskytlo verejnému podniku Femern A/S na plánovanie, výstavbu a prevádzku pevného železničného a cestného spojenia cez Fehmarnskú úžinu medzi Dánskom a Nemeckom, predstavujú štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom. V tomto kontexte Všeobecný súd spresnil spôsoby kontroly opatrení pomoci, ktoré sú predmetom viacerých splátok, vykonávané Komisiou. Všeobecný súd mal tiež preskúmať uplatnenie Komisiou niektorých bodov jej oznámenia o realizácii dôležitých projektov spoločného európskeho záujmu(2) (ďalej len „oznámenie o DPSEZ“).
Dánsko a Nemecko podpísali v roku 2008 zmluvu o projekte pevného spojenia cez Fehmarnskú úžinu, ktorý pozostával jednak zo železničného a z cestného podmorského tunela pod Baltským morom medzi Dánskom a Nemeckom (ďalej len „pevné spojenie“) a jednak z cestných a železničných prepojení s dánskym vnútrozemím.
Dánsky verejný podnik Femern bol poverený financovaním, výstavbou a prevádzkou pevného spojenia. Keďže Femern čerpal kapitálové injekcie, úvery zaručené štátom, ako aj úvery poskytnuté Dánskom, bude od užívateľov vyberať poplatky od uvedenia pevného spojenia do prevádzky, aby tak splatil svoj dlh.
Na konci roka 2014 dánske orgány oznámili Komisii model financovania projektu pevného spojenia cez Fehmarnskú úžinu. Bez začatia konania vo veci formálneho zisťovania Komisia rozhodla nevzniesť námietky voči oznámeným opatreniam(3).
Rozsudkami z 13. decembra 2008(4) Všeobecný súd čiastočne zrušil toto rozhodnutie. Pokiaľ ide o verejné financovanie poskytnuté spoločnosti Femern, Všeobecný súd rozhodol, že Komisia si nesplnila povinnosť, ktorá jej vyplývala z článku 108 ods. 3 ZFEÚ, začať konanie vo veci formálneho zisťovania z dôvodu existencie závažných ťažkostí.
Po začatí konania vo veci formálneho zisťovania v nadväznosti na tieto rozsudky Komisia vo svojom rozhodnutí z 20. marca 2020 konštatovala, že opatrenia pozostávajúce z kapitálových injekcií a kombinácie štátnych úverov a štátnych záruk poskytnutých spoločnosti Femern na plánovanie, výstavbu a prevádzku pevného spojenia predstavujú štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ(5), keďže boli určené na podporu vykonávania dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu v súlade so zásadou proporcionality.
Námorné spoločnosti Scandlines Danmark a Scandlines Deutschland podali na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia.
Posúdenie Všeobecným súdom
Vzhľadom na skutočnosť, že štátne záruky a štátne úvery v prospech spoločnosti Femern boli poskytnuté v po sebe nasledujúcich splátkach v závislosti od pokroku realizácie projektu pevného spojenia, žalobkyne vytýkali Komisii, že v napadnutom rozhodnutí nesprávne konštatovala, že rôzne opatrenia finančnej pomoci mohli byť zoskupené do troch individuálnych pomocí, a to do prvej pomoci vo forme kapitálových injekcií v roku 2005, druhej pomoci vo forme kapitálovej injekcie, štátnych záruk a štátnych úverov poskytnutých na základe zákona prijatého v roku 2009(6), ako aj tretej pomoci vo forme štátnych úverov a štátnych záruk poskytnutých na základe zákona z roku 2015(7).
V tejto súvislosti Všeobecný súd uviedol, že viaceré po sebe nasledujúce zásahy štátu možno považovať za jediný zásah, ak najmä z hľadiska ich časového rozvrhnutia, ich cieľa a situácie podniku v okamihu týchto zásahov vykazujú také úzke vzájomné väzby medzi sebou, že ich nemožno od seba oddeliť. Keďže táto podmienka bola splnená v prípade všetkých finančných prostriedkov poskytnutých na základe zákona prijatého v roku 2009, ako aj v prípade financovania poskytnutého na základe zákona prijatého v roku 2015, Komisia sa nedopustila pochybenia, keď ich kvalifikovala ako individuálnu pomoc. Z toho vyplýva, že Komisia nebola ani povinná vyžadovať, aby jej dánske orgány oznámili samostatne každý štátny úver a každú štátnu záruku poskytnutú spoločnosti Femern na základe uvedených zákonov.
Okrem toho, keďže tri individuálne pomoci poskytnuté spoločnosti Femern v rokoch 2005, 2009 a 2015 boli určené na financovanie jedného a toho istého projektu, Komisia neprekročila hranice svojej voľnej úvahy, keď spoločne preskúmala jej zlučiteľnosť s vnútorným trhom. Práve s prihliadnutím na všetky tieto pomoci môže Komisia posúdiť jej vplyv na hospodársku súťaž v rámci preskúmania jednej z výnimiek stanovených v článku 107 ods. 3 ZFEÚ, najmä pokiaľ ide o dôležitý projekt spoločného európskeho záujmu, ktorého realizácia zahŕňa platbu verejného financovania počas dlhého obdobia.
Všeobecný súd okrem toho zamietol žalobný dôvod založený na porušení článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ, ktorý vyplýva z toho, že Komisia nesprávne kvalifikovala predmetný projekt ako projekt spoločného európskeho záujmu, a z toho, že nesprávne dospela k záveru o nevyhnutnosti a primeranosti pomoci.
Po prvé, pokiaľ ide o kvalifikáciu projektu pevného spojenia ako projektu spoločného európskeho záujmu v zmysle článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ, Všeobecný súd pripomenul, že pojem „spoločný európsky záujem“ stanovený v tomto ustanovení sa má vykladať reštriktívne a že iniciatíva je kvalifikovaná ako spoločný európsky záujem len vtedy, ak je súčasťou európskeho nadnárodného programu, ktorý spoločne podporujú rôzne vlády členských štátov, alebo ak je súčasťou zosúladeného postupu rôznych členských štátov s cieľom bojovať proti spoločnej hrozbe.
Pojem „spoločný európsky záujem“ okrem toho Komisia spresnila v oznámení o DPSEZ, ktoré uvádza všeobecné kumulatívne kritériá, ktoré treba splniť na to, aby projekt mohol spadať pod tento pojem, ako aj pozitívne ukazovatele odôvodňujúce priaznivejší prístup Komisie na účely kvalifikácie projektu ako projektu spoločného európskeho záujmu, medzi ktorými sa nachádza spolufinancovanie projektu z fondu Únie.
Keďže projekt pevného spojenia spĺňal všeobecné kumulatívne kritériá uvedené v oznámení o DPSEZ a tento projekt navyše získal finančné prostriedky Únie, Komisia mohla len na základe týchto kritérií a ukazovateľov oprávnene dospieť k záveru, že projekt pevného spojenia predstavuje spoločný európsky záujem.
Po druhé, pokiaľ ide o nevyhnutnosť pomoci, Všeobecný súd spresnil, že v kontexte článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ musí mať pomoc určená na podporu vykonávania dôležitého projektu spoločného európskeho záujmu na to, aby bola zlučiteľná s vnútorným trhom, stimulačný účinok na podniky, ktoré sú príjemcami pomoci. Na tieto účely treba preukázať, že v prípade neexistencie plánovanej pomoci by investícia určená na realizáciu predmetného projektu nebola uskutočnená. V tejto súvislosti Všeobecný súd pripomenul, že zistenie o nedostatku nevyhnutnosti pomoci môže vyplývať najmä zo skutočnosti, že dotknutý podnik už začal projekt pomoci realizovať a dokonca ho dokončil ešte pred podaním žiadosti príslušným orgánom, čo vylučuje, aby predmetná pomoc mohla zohrávať podpornú úlohu (kritérium podania žiadosti o pomoc pred začatím prác).
Pokiaľ ide o tento posledný bod, Všeobecný súd potvrdil argumentáciu Komisie, podľa ktorej bolo v prejednávanej veci splnené kritérium podania žiadosti o pomoc pred začatím prác z dôvodu, že žiadosť o pomoc bola vnútorne spojená so založením spoločnosti Femern. V tejto súvislosti Všeobecný súd zdôraznil, že Femern ako spoločnosť s osobitným zameraním zriadená orgánmi verejnej moci na realizáciu projektu pevného spojenia je závislá od verejného financovania až do spustenia pevného spojenia do prevádzky. Okrem toho, keďže Komisia mohla preskúmať zlučiteľnosť všetkých finančných prostriedkov poskytnutých spoločnosti Femern spoločne s vnútorným trhom od jej založenia, kritérium podania žiadosti o pomoc pred začatím prác nebolo potrebné overiť pre každú z troch individuálnych pomocí.
Komisia sa nedopustila nesprávneho posúdenia ani tým, že sa domnievala, že kontrafaktuálny scenár zohľadnený v súlade s oznámením o DPSEZ na účely posúdenia nevyhnutnosti oznámenej pomoci spočíval v neexistencii alternatívneho projektu. Konkrétnejšie žalobcovia a vedľajší účastníci konania nepreukázali, že existoval alternatívny projekt uskutočniteľný bez pomoci porovnateľného rozsahu alebo veľkosti alebo prinášajúci výhody rovnocenné s výhodami očakávanými z projektu pevného spojenia.
Všeobecný súd okrem toho zamietol výhradu, podľa ktorej sa Komisia dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď vychádzala z dĺžky trvania 40 rokov, aby vykonala tak výpočet vnútornej miery návratnosti projektu pevného spojenia (potreba pomoci), ako aj výpočet likvidnej medzery (primeranosť pomoci), zatiaľ čo projekt pevného spojenia by trval 120 rokov.
Všeobecný súd pripomenul na jednej strane, že v súlade s bodom 30 oznámenia o DPSEZ v prípade neexistencie alternatívneho projektu, musí Komisia overiť, či výška pomoci nepresahuje minimum potrebné na to, aby bol podporovaný projekt dostatočne návratný, pričom treba spresniť, že všetky dotknuté očakávané náklady a prínosy sa musia zohľadniť počas trvania projektu. Vzhľadom na to, že tento odkaz na dĺžku životnosti treba chápať tak, že sa týka ekonomickej životnosti investičného projektu, a nie technickej životnosti infraštruktúry, Komisia sa nedopustila nesprávneho posúdenia, keď pri výpočte vnútornej miery návratnosti na základe ekonomickej životnosti investície v trvaní 40 rokov odkázala na konanie investorov na dotknutom trhu.
Na druhej strane sa v súlade s bodom 31 oznámenia o DPSEZ maximálna výška pomoci určí podľa likvidnej medzery, ktorá zodpovedá rozdielu medzi kladnými peňažnými tokmi a zápornými peňažnými tokmi počas životnosti investície. Keďže cieľom analýzy likvidnej medzery je určiť, v akom rozsahu by projekt mohol byť financovaný za trhových podmienok, Komisii nemožno vytýkať, že na účely vykonania tejto analýzy zohľadnila dobu, ktorú by uvážlivý investor v tomto projekte zohľadnil, odhadovanú na 40 rokov.
Po tretie, pokiaľ ide o primeranosť pomoci, Všeobecný súd najprv uviedol, že žalobkyne nemôžu vytýkať Komisii, že porušila požiadavku časového obmedzenia pomoci vo forme záruky alebo pôžičky, ako je uvedená v oznámení o DPSEZ, keďže napadnuté rozhodnutie spresňuje na jednej strane, že najneskôr šestnásť rokov po otvorení pevného spojenia všetky úvery so zárukou budú musieť byť uzavreté a všetky štátne úvery budú musieť byť splatené, a na druhej strane, že dánske orgány nemôžu poskytnúť spoločnosti Femern takéto úvery a záruky vo výške presahujúcej maximálnu zaručenú sumu vo výške 69,3 miliardy DKK (približne 9,3 mld. eur).
Ďalej Komisia nepodcenila príjmy spoločnosti Femern s cieľom umelo zvýšiť deficit vo financovaní. Na jednej strane oznámenie o DPSEZ nevyžaduje, aby príjmy pokrývali všetky náklady na projekt. Na druhej strane žalobkyne a vedľajší účastníci konania nepredložili dôkaz o tom, že štruktúra cien cestnej premávky odlišná od štruktúry stanovenej Komisiou by automaticky viedla k zvýšeniu príjmov z dôvodu pružnosti dopytu a hospodárskej súťaže na trhu.
Komisia napokon neporušila oznámenie o DPSEZ tým, že zahrnula prevádzkové náklady pevného spojenia do oprávnených nákladov na výpočet likvidnej medzery. Zahrnutie týchto nákladov do záporných peňažných tokov projektu pevného spojenia totiž nemá za následok poskytnutie prevádzkovej pomoci, keďže prevádzkové príjmy tohto pevného spojenia, ktoré by sa tiež mali zohľadniť ako kladné peňažné toky, značne prekračujú prevádzkové náklady. Navyše nebol predložený žiadny dôkaz, ktorý by mohol spochybniť vysvetlenia Komisie na podporu zahrnutia týchto nákladov do analýzy nedostatku financovania.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť napadnutého rozhodnutia.