Sag T-240/07
Heineken Nederland BV og
Heineken NV
mod
Europa-Kommissionen
»Konkurrence – aftaler – det nederlandske ølmarked – beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF – bevis for overtrædelsen – aktindsigt – bøde – ligebehandlingsprincippet – rimelig frist«
Sammendrag af dom
1. Konkurrence – aftaler – aftaler mellem virksomheder – begreb – viljeoverensstemmelse hvad angår den adfærd, der skal føres på markedet
(Art. 81, stk. 1, EF)
2. Konkurrence – aftaler – samordnet praksis – begreb – kontakt uforenelig med hver virksomheds pligt til selvstændigt at fastlægge sin adfærd på markedet – udveksling af oplysninger – formodning – betingelser
(Art. 81, stk. 1, EF)
3. Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – bevisform – anvendelse af en række indicier
(Art. 81, stk. 1, EF)
4. Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – bevisform – dokumentbeviser
(Art. 81, stk. 1, EF)
5. Fællesskabsret – principper – grundlæggende rettigheder – uskyldsformodning – konkurrencesag – anvendelse heraf
(Art. 81, stk. 1, EF)
6. Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – anvendelse som bevismidler af erklæringer afgivet i henhold til samarbejdsmeddelelsen af andre virksomheder, som har deltaget i overtrædelsen – lovlig – betingelser
(Art. 81 EF og 82 EF)
7. Konkurrence – aftaler – aftaler mellem virksomheder – bevis for overtrædelse påhviler Kommissionen – grænser
(Art. 81, stk. 1, EF)
8. Konkurrence – aftaler – samordnet praksis – konkurrencebegrænsning – bedømmelseskriterier – konkurrencebegrænsende formål – tilstrækkelig konstatering
(Art. 81, stk. 1, EF)
9. Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – Kommissionen har bevisbyrden for en overtrædelse og dennes varighed – bevisværdi af frivillige erklæringer, som er belastende for en virksomhed, afgivet af hoveddeltagerne i et kartel med henblik på at være omfattet af samarbejdsmeddelelsen
(Art. 81, stk. 1, EF; Kommissionens meddelelse 96/C 207/04)
10. Konkurrence – aftaler – kompleks overtrædelse, der frembyder elementer af aftaler og elementer af samordnet praksis – kvalifikation som »aftale og/eller samordnet praksis« – lovlig
(Art. 81, stk. 1, EF)
11. Konkurrence – aftaler – deltagelse i møder med et konkurrencebegrænsende formål
(Art. 81, stk. 1, EF)
12. Konkurrence – administrativ procedure – overholdelse af retten til forsvar – aktindsigt – rækkevidde – afslag på udlevering af et dokument – følger – nødvendigheden af at sondre mellem belastende dokumenter og ikke-belastende dokumenter i forbindelse med den bevisbyrde, der påhviler den berørte virksomhed
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 27, stk. 2)
13. Konkurrence – administrativ procedure – aktindsigt – dokumenter, som ikke er blandt de forberedende sagsakter, og som Kommissionen ikke har anvendt som belastende dokumenter – dokumenter, som kan anvendes til parternes forsvar
(Art. 81, stk. 1, EF, og art. 82 EF; EØS-aftalen, art. 53, 54 og 57; Rådets forordning nr. 139/2004; Kommissionens meddelelse 2005/C 325/07, punkt 27)
14. Konkurrence – administrativ procedure – overholdelse af retten til forsvar – belastende dokument – begreb
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 27, stk. 2)
15. Konkurrence – administrativ procedure – kommissionsbeslutning, der fastslår en overtrædelse – pligt for Kommissionen til omhyggeligt og upartisk at undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag
16. Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionen giver på et for tidligt tidspunkt udtryk for sin tro på, at overtrædelsen foreligger
17. Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelser – overholdelse af en rimelig frist – bedømmelseskriterier – krænkelse heraf – følger
(Rådets forordning nr. 1/2003)
18. Konkurrence – administrativ procedure – begæring om oplysninger – almindelig pligt til at udvise forsigtighed, som påhviler virksomheder eller virksomhedssammenslutninger
(Rådets forordning nr. 17, art. 11)
19. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – skønsbeføjelse forbeholdt Kommissionen – grænser – overholdelse af de af Kommissionen vedtagne retningslinjer – domstolsprøvelse
(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)
20. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – hensyntagen til den konkrete indvirkning på markedet – rækkevidde
(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A)
21. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – hensyntagen til indvirkningen inden for et bestemt geografisk område – rækkevidde
(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)
22. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – Kommissionens skøn
(Rådets forordning nr. 17 og nr. 1/2003; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03)
23. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – opdeling af de omhandlede virksomheder i forskellige kategorier – betingelser
(Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, sjette afsnit)
24. Konkurrence – bøder – beslutning om pålæggelse af bøder – begrundelsespligt – rækkevidde – angivelse af de hensyn, der har givet Kommissionen grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed – utilstrækkelig angivelse
(Art. 253 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2 og 3)
25. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – afskrækkende virkning – kriterier for vurderingen af afskrækkelsesfaktoren
(Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, fjerde afsnit)
26. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – afskrækkende virkning – Kommissionens skøn
(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2 og 3; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 1 A, fjerde afsnit)
27. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – formildende omstændigheder – overtrædelsen bringes til ophør straks efter Kommissionens første indgreb – rækkevidde
(Art. 81, stk. 1, EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 3)
28. Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – kriterier – overtrædelsens grovhed – formildende omstændigheder – manglende egentlige anvendelse af de ulovlige aftaler
(Art. 81, stk. 1, EF; Kommissionens meddelelse 98/C 9/03, punkt 3)
29. Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – bøder – fastsættelse – kriterier – forhøjelse af det generelle bødeniveau – lovlig – betingelser
(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003)
30. Konkurrence – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelser – overholdelse af en rimelig frist – krænkelse heraf – følger – nedsættelse af bødens størrelse af billighedsgrunde
(Art. 81 EF og art. 288, stk. 2, EF)
1. For at der er tale om en aftale i henhold til artikel 81, stk. 1, EF, er det tilstrækkeligt, at de pågældende virksomheder har givet udtryk for en fælles vilje til at optræde på markedet på en bestemt måde. En aftale som omhandlet i nævnte artikel kan anses for indgået, når der består en samstemmende vilje med hensyn til selve princippet om at begrænse konkurrencen, selv om specifikke elementer af den planlagte begrænsning stadig er genstand for forhandlinger.
At der foreligger en aftale som omhandlet i artikel 81, stk. 1, EF, ændres ikke af den omstændighed, at den samstemmende vilje mellem de pågældende virksomheder ikke udstrækker sig til de konkrete fremgangsmåder for gennemførelsen af prisforhøjelsen, eller af det forhold, at denne aldrig konkret er indtruffet på markedet.
(jf. præmis 44, 45 og 183)
2. Begrebet samordnet praksis omhandler en form for koordinering mellem virksomheder, hvorved disse ikke går så langt som til at slutte en egentlig aftale, men dog bevidst erstatter den risiko, der er forbundet med normal konkurrence, med et indbyrdes praktisk samarbejde.
Artikel 81, stk. 1, EF er herved til hinder for enhver direkte eller indirekte kontakt mellem økonomiske aktører, som kan påvirke en faktisk eller potentiel konkurrents adfærd på markedet eller over for en sådan konkurrent afslører den adfærd, man har besluttet eller overvejer selv at udvise på markedet, når disse kontakter har til formål eller til følge at begrænse konkurrencen.
Det må herved med forbehold af det modbevis, som det påhviler de pågældende erhvervsdrivende at føre, antages, at de virksomheder, som deltager i samordningen, og som forbliver aktive på markedet, tager hensyn til informationsudvekslingen med deres konkurrenter for at fastlægge deres adfærd på dette marked. Dette gælder så meget desto mere, når samordningen finder sted regelmæssigt og over en lang periode.
(jf. præmis 46, 47 og 186)
3. Hvad angår fremlæggelsen af bevis for en overtrædelse af artikel 81, stk. 1, EF skal Kommissionen føre bevis for de fastslåede overtrædelser og for, at de omstændigheder, som udgør overtrædelsen, faktisk foreligger. Det er således nødvendigt, at Kommissionen har indsamlet et tilstrækkeligt præcist og samstemmende bevismateriale til, at det kan fastslås, at der har fundet en overtrædelse sted.
Hver enkelt af de af Kommissionen fremlagte beviser skal dog ikke nødvendigvis opfylde disse kriterier i forhold til hvert enkelt led i overtrædelsen. Det er tilstrækkeligt, at den række indicier, som nævnte institution har påberåbt sig, bedømt i deres helhed opfylder dette krav.
Da forbuddet mod at deltage i konkurrencebegrænsende aftaler er almindeligt kendt, kan det ikke kræves, at Kommissionen fremlægger dokumenter, der udtrykkeligt viser en ulovlig kontakt mellem de pågældende erhvervsdrivende. De brudstykkeagtige og spredte dokumenter, som Kommissionen er i besiddelse af, burde i hvert fald kunne suppleres ved at rekonstruere visse enkeltheder ved hjælp af følgeslutninger. Den omstændighed, at der foreligger en konkurrencebegrænsende praksis eller aftale, skal derfor udledes ved en slutning ud fra et vist antal sammenfaldende omstændigheder og indicier, der, når de betragtes samlet, og i mangel af en anden logisk forklaring, kan udgøre beviset for en tilsidesættelse af konkurrencereglerne.
(jf. præmis 48-51)
4. Når Kommissionen har påberåbt sig dokumentbeviser til støtte for sin konstatering af, at der foreligger en konkurrencestridig aftale eller praksis, påhviler det de parter, som anfægter denne konstatering for Retten, ikke alene at fremlægge et sandsynligt alternativ til Kommissionens opfattelse, men tillige at påvise, at de i den anfægtede beslutning anvendte beviser er utilstrækkelige til at bevise overtrædelsen.
(jf. præmis 52)
5. Hvad angår omfanget af domstolsprøvelsen skal Retten under et annullationssøgsmål vedrørende en beslutning om anvendelse af traktatens artikel 81, stk. 1, EF generelt udøve fuld kontrol med, om betingelserne for at anvende artikel 81, stk. 1, EF er opfyldt.
Såfremt der hos Retten foreligger en tvivl, skal dette komme den virksomhed til gode, der er adressat for beslutningen, hvorved en overtrædelse fastslås, i overensstemmelse med princippet om uskyldsformodning, der som et almindeligt princip i EU-retten navnlig finder anvendelse på sager vedrørende tilsidesættelser af konkurrencereglerne, der gælder for virksomhederne, som vil kunne føre til at pålægge bøder eller tvangsbøder.
(jf. præmis 53 og 54)
6. Ingen EU-retlige bestemmelser eller almindelige principper er til hinder for, at Kommissionen over for en virksomhed påberåber sig erklæringer fra andre involverede virksomheder. I modsat fald ville bevisbyrden i forbindelse med overtrædelser af artikel 81 EF og 82 EF, som påhviler Kommissionen, ikke kunne løftes, hvilket ville være uforeneligt med den opgave, der er pålagt Kommissionen ved EF-traktaten, nemlig at overvåge den korrekte anvendelse af disse bestemmelser.
En erklæring fra en virksomhed, der beskyldes for at have deltaget i et kartel, hvis rigtighed bestrides af flere andre anklagede virksomheder, kan givetvis ikke uden støtte i andre beviser betragtes som et tilstrækkeligt bevis for, at en overtrædelse er begået af disse sidste virksomheder. En sådan erklæring er således ikke tilstrækkelig i sig selv til at godtgøre, at der foreligger en overtrædelse, men bør understøttes af andre beviser. Det må imidlertid antages, at den krævede grad af bestyrkelse er mindre såvel med hensyn til præcision som med hensyn til styrke i tilfælde af en troværdig erklæring, end den ville være, hvis der var tale om en ikke særligt troværdig erklæring.
Dersom det således måtte blive fastslået, at en række samstemmende indicier bestyrkede eksistensen og visse bestemte dele af de former for praksis, som omtales i en sådan særligt troværdig erklæring, ville nævnte erklæring i sig selv kunne være tilstrækkelig til i dette tilfælde at bevise andre punkter i Kommissionens beslutning.
For så vidt som et dokument ikke er i åbenbar modstrid med erklæringen om eksistensen eller hovedindholdet af de påtalte former for praksis, er det desuden tilstrækkeligt, at det dokumenterer de væsentlige bestanddele af de former for praksis, som den har beskrevet, for at kunne tillægges en vis værdi som et bestyrkende element inden for rækken af de anvendte belastende beviser.
(jf. præmis 70 og 92-94)
7. Kommissionen er ofte nødt til at bevise, at der foreligger en overtrædelse, under omstændigheder, hvor denne opgave ikke er let, idet der kan være forløbet flere år, siden de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen, fandt sted, og idet flere af de virksomheder, som undersøgelsen var rettet mod, ikke har samarbejdet aktivt med Kommissionen.
Selv om Kommissionen nødvendigvis må bevise, at en ulovlig aftale om opdeling af markederne er blevet indgået, ville det være urimeligt derudover at kræve, at den fører bevis for den særlige fremgangsmåde, hvorved dette mål skulle nås. Det ville således være alt for let for en virksomhed, der er skyldig i en overtrædelse, at slippe fri for enhver sanktion, hvis den til sin fordel kunne påberåbe sig den upræcise karakter af de fremlagte oplysninger vedrørende en ulovlig aftales anvendelsesmåde i en situation, hvor der stadig foreligger tilstrækkeligt bevis for, at aftalen fandtes, og for dens konkurrencestridige formål. Virksomhederne kan forsvare sig hensigtsmæssigt i en sådan situation, forudsat at de har mulighed for at udtale sig om alle de beviser, Kommissionen gør gældende over for dem.
(jf. præmis 78)
8. Det følger af selve ordlyden af bestemmelsen i artikel 81 EF, at aftaler og former for samordnet praksis mellem virksomheder er forbudt uanset virkningen på markedet, når de har et konkurrencebegrænsende formål. Eftersom Kommissionen har konstateret, at der foreligger aftaler og former for samordnet praksis, som har et konkurrencebegrænsende formål, kan denne konstatering således ikke modsiges af angivelserne om en manglende anvendelse af de hemmelige aftaler eller en manglende virkning på markedet.
(jf. præmis 79 og 80)
9. Selv om en vis vagtsomhed for så vidt angår frivillige erklæringer fra hoveddeltagerne i et ulovligt kartel generelt bør udvises, henset til muligheden for, at disse deltagere har en tendens til at mindske betydningen af deres egne bidrag til overtrædelsen og forstørre betydningen af de øvriges, medfører den omstændighed, at der fremsættes anmodning om at være omfattet af samarbejdsmeddelelsens anvendelsesområde med henblik på at opnå en bødenedsættelse, ikke nødvendigvis en tilskyndelse til at fremlægge forvanskede beviser vedrørende de øvrige deltagere i det påtalte kartel. Ethvert forsøg på at vildlede Kommissionen kan således skabe tvivl angående oprigtigheden og samarbejdsviljen hos den virksomhed, der har fremsat anmodningen, og dermed bringe muligheden for denne for at drage fuld nytte af samarbejdsmeddelelsen i fare.
(jf. præmis 91)
10. Når der er tale om en kompleks faktuel situation, må Kommissionens dobbelte kvalifikation af den konkurrencebegrænsende adfærd som »en række aftaler og/eller former for samordnet praksis«, i det omfang denne adfærd på en gang omfatter elementer, som skal kvalificeres som »aftaler«, og elementer, som skal kvalificeres som »former for samordnet praksis«, ikke forstås som en kvalifikation, som forudsætter, at der samtidigt og kumulativt føres bevis for, at de faktiske omstændigheder hver for sig indeholder de elementer, der er forudsætningen for, at der foreligger en aftale og en samordnet praksis, men som en tilkendegivelse af, at der er tale om et kompleks, som indeholder faktiske omstændigheder, hvoraf nogle er kvalificeret som aftaler og andre som samordnet praksis, jf. artikel 81 EF, hvoraf det ikke fremgår ikke, at der skal ske en specifik kvalifikation for en sådan kompleks overtrædelse.
(jf. præmis 191)
11. Når en virksomhed selv uden at spille en aktiv rolle deltager i et møde, hvorunder en ulovlig samordning bliver nævnt, må den antages at have deltaget i samordningen, medmindre den godtgør, at den åbent tog afstand herfra eller meddelte de andre deltagere, at den ønskede at deltage i det pågældende møde med et andet sigte end deres.
(jf. præmis 195)
12. Retten til aktindsigt indebærer, som en logisk følge af princippet om overholdelse af retten til forsvar, at Kommissionen skal give den pågældende virksomhed mulighed for at undersøge samtlige dokumenter blandt de forberedende sagsakter, der kan være relevante for virksomhedens forsvar. Disse omfatter såvel belastende som diskulperende dokumenter, bortset fra andre virksomheders forretningshemmeligheder, Kommissionens interne dokumenter og andre fortrolige oplysninger.
Hvad angår belastende dokumenter udgør den omstændighed, at et dokument ikke er blevet udleveret, kun en tilsidesættelse af retten til kontradiktion, hvis den berørte virksomhed for det første påviser, at Kommissionen har anvendt dette dokument til støtte for sit klagepunkt om, at der foreligger en overtrædelse, og for det andet, at dette klagepunkt kun ville kunne bevises ved henvisning til det nævnte dokument. Det påhviler således den berørte virksomhed at bevise, at det resultat, som Kommissionen er kommet til i beslutningen, ville have været et andet, såfremt et ikke udleveret dokument måtte udelukkes som bevis.
Hvad derimod angår den situation, hvor et diskulperende dokument ikke er blevet fremlagt, skal den berørte virksomhed blot godtgøre, at den manglende fremlæggelse heraf har kunnet påvirke procedurens forløb og indholdet af Kommissionens beslutning til skade for den. Det er tilstrækkeligt, at virksomheden påviser, at den kunne have anvendt de pågældende diskulperende dokumenter til sit forsvar ved navnlig at påvise, at den kunne have gjort omstændigheder gældende, der ikke stemte overens med de vurderinger, som Kommissionen var nået frem til på tidspunktet for klagepunktsmeddelelsen, og således på den ene eller den anden måde havde kunnet øve indflydelse på vurderingerne i beslutningen.
(jf. præmis 235-238)
13. Klagepunktsmeddelelsen medfører en begrænsning af genstanden for den procedure, der er indledt over for en virksomhed, og sikrer en effektiv udøvelse af retten til forsvar. Det er i dette perspektiv, at klagepunktsmeddelelsen er omgivet af processuelle garantier, som anvender princippet om overholdelse af retten til forsvar, heriblandt retten til indsigt i Kommissionens sagsakter.
Svarene på klagepunktsmeddelelsen indgår ikke i de egentlige forberedende sagsakter. Hvad angår de dokumenter, som ikke indgår i de sagsakter, som findes på tidspunktet for klagepunktmeddelelsen, har Kommissionen kun pligt til at afsløre de nævnte svar for andre berørte parter, hvis det viser sig, at de indeholder nye belastende eller diskulperende beviser. Det fremgår ligeledes af punkt 27 i Kommissionens meddelelse om regler for indsigt i Kommissionens sagsakter i forbindelse med sager efter artikel 81 EF og 82 EF, EØS-aftalens artikel 53, 54 og 57 og Rådets forordning (EF) nr. 139/2004, at der normalt ikke gives adgang til andre parters svar på Kommissionens klagepunkter. En part har kun adgang til disse dokumenter, hvis disse dokumenter kan indeholde nye beviser – af belastende eller diskulperende art – vedrørende de påstande, der er fremført mod den pågældende part i Kommissionens klagepunktsmeddelelse.
Hvad herved for det første angår nye belastende beviser, hvis Kommissionen agter at anvende et uddrag af et svar på en klagepunktsmeddelelse med henblik på at føre bevis for en overtrædelse, skal de øvrige involverede virksomheder have mulighed for at udtale sig om et sådant bevis.
Hvad for det andet angår nye diskulperende beviser, er Kommissionen ikke forpligtet til at gøre disse tilgængelige på eget initiativ. For det tilfælde at Kommissionen under den administrative procedure har afslået en anmodning fra en sagsøger om aktindsigt i dokumenter, som ikke fandtes i de forberedende sagsakter, foreligger der kun en tilsidesættelse af retten til forsvar, hvis det er godtgjort, at den administrative procedure kunne have fået et andet udfald, såfremt sagsøgeren havde haft adgang til de pågældende dokumenter under proceduren.
(jf. præmis 239-244 og 253)
14. Et dokument kan kun anses for belastende materiale, når Kommissionen har anvendt det til støtte for konstatering af en overtrædelse, som en virksomhed har begået.
For at godtgøre, at dens ret til at blive hørt er tilsidesat, er det ikke tilstrækkeligt, at den pågældende virksomhed godtgør, at den under den administrative procedure ikke har kunnet udtale sig om et dokument, der er blevet anvendt et eller andet sted i den anfægtede beslutning. Virksomheden må godtgøre, at Kommissionen i den anfægtede beslutning har anvendt dette dokument som et yderligere bevis for en overtrædelse, som virksomheden påstås at have deltaget i.
(jf. præmis 245)
15. De garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling, omfatter bl.a. kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag.
(jf. præmis 268)
16. Bedømmelsen af, om der foreligger en overtrædelse, skal alene foretages ud fra de beviser, som Kommissionen har indsamlet. Når der ved afslutningen af den administrative procedure faktisk er ført bevis for en overtrædelse, kan et bevis for, at Kommissionen på et for tidligt tidspunkt under denne procedure har givet udtryk for, at den mente, at overtrædelsen forelå, ikke ændre ved, at der faktisk er ført bevis for selve overtrædelsen.
(jf. præmis 278)
17. Overholdelsen af en rimelig frist ved gennemførelsen af administrative procedurer på området for konkurrencepolitikken udgør et generelt EU-retligt princip, hvis overholdelse Unionens retsinstanser sikrer.
I forbindelse med anvendelsen af dette princip må der foretages en sondring mellem to faser af den administrative procedure, nemlig undersøgelsesfasen inden meddelelsen af klagepunkter og resten af den administrative procedure. Den første fase, som strækker sig indtil klagepunktsmeddelelsen, har som starttidspunkt den dato, hvor Kommissionen, som udøver sin af lovgiver tildelte kompetence, træffer foranstaltninger, der indebærer kritik for at have begået en overtrædelse, og som skal gøre det muligt for Kommissionen at tage stilling til procedurens retning. Den anden fase strækker sig fra klagepunktsmeddelelsen til vedtagelsen af den endelige beslutning. Den skal gøre det muligt for Kommissionen endeligt at tage stilling til den kritiserede overtrædelse.
I mangel af oplysninger eller yderligere begrundelser fra Kommissionens side med hensyn til de undersøgelser, der er gennemført i løbet af denne periode, må det således erkendes, at en varighed på 65 måneder af den første fase af proceduren er for lang. En konstatering af en tilsidesættelse af princippet om en rimelig frist kan imidlertid kun bevirke en annullation af en beslutning, som fastslår en overtrædelse, hvis procedurens varighed har haft indflydelse på udfaldet af proceduren.
(jf. præmis 286-288, 290, 292 og 295)
18. I medfør af den almindelige pligt til at udvise forsigtighed, som påhviler enhver virksomhed eller virksomhedssammenslutning, er disse desuden forpligtet til at drage omsorg for at bevare dokumenter i deres forretningsbøger eller arkiver, som gør det muligt at genkalde deres aktiviteter, navnlig for at råde over de nødvendige beviser i tilfælde af retsforfølgning eller administrative procedurer.
Når virksomheder har modtaget en begæring om oplysninger fra Kommissionen i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17, er de så meget desto mere forpligtet til at være særligt omhyggelige og træffe alle nødvendige foranstaltninger for at bevare de beviser, de med rimelighed måtte være i besiddelse af.
(jf. præmis 301)
19. Kommissionen har en vid skønsmargen hvad angår bødernes beregningsmetode. Denne metode, der er fastsat i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, indebærer forskellige elementer af fleksibilitet, som gør det muligt for Kommissionen at udøve sine skønsbeføjelser i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82.
På områder såsom fastsættelsen af størrelsen af en bøde i medfør af forordning nr. 1/2003, hvor Kommissionen råder over denne skønsmargin, er efterprøvelsen af lovligheden af disse vurderinger endvidere begrænset til en efterprøvelse af, om der er begået åbenbare fejl. Kommissionens skønsmargin og de grænser, den har fastsat herfor, er derimod ikke til hinder for, at Unionens retsinstanser udøver deres fulde prøvelsesret, hvorefter de kan ophæve, nedsætte eller forhøje den bøde, som Kommissionen har pålagt.
(jf. præmis 308-310)
20. Grovheden af overtrædelsen fastslås på grundlag af en lang række forhold, herunder sagens særlige omstændigheder, dens sammenhæng og bødernes afskrækkende virkning, med hensyn til hvilke Kommissionen råder over en skønsmargin.
Det følger navnlig af punkt 1 A, første afsnit, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, at der ved vurderingen af overtrædelsens grovhed skal tages hensyn til overtrædelsens art, overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet – når den kan måles – og det berørte markeds udstrækning. Inden for rammerne af dens fulde prøvelsesret påhviler det Retten at efterprøve, om størrelsen af den pålagte bøde står i rimeligt forhold til overtrædelsens grovhed og varighed, og at foretage en afvejning af overtrædelsens grovhed og de af virksomheden påberåbte omstændigheder.
I henhold til de nævnte retningslinjers punkt 1 A, andet afsnit, tredje led, er meget alvorlige overtrædelser især »horisontale begrænsninger såsom »priskarteller« og markedsopdelende karteller«. Karteller af denne art hører til de alvorligste former for indgreb i konkurrencen, idet de tager sigte på slet og ret at udelukke konkurrence mellem de virksomheder, som gennemfører dem, og derfor er i strid med Unionens grundlæggende mål. Horisontale priskarteller eller markedsopdelende karteller kan kvalificeres som meget alvorlige overtrædelser, alene på grund af deres art, uden at Kommissionen skal godtgøre overtrædelsens konkrete indvirkning på markedet.
Selv om fastlæggelsen af, om overtrædelsen har en konkret indvirkning på markedet, er et element, der skal tages hensyn til med henblik på at bedømme overtrædelsens grovhed, drejer det sig om et kriterium blandt andre, såsom overtrædelsens art og det geografiske markeds udstrækning. Det fremgår endvidere af de nævnte retningslinjers punkt 1 A, første afsnit, at der kun skal tages hensyn til denne indvirkning, når den kan måles.
(jf. præmis 314-316, 319, 320, 324 og 325)
21. En medlemsstats hele område udgør en væsentlig del af det fælles marked. Overtrædelser såsom aftaler eller former for samordnet praksis, som navnlig omhandler fastsættelse af priser og fordeling af kunder kan alene på grundlag af deres art medføre en kvalificering som en meget alvorlig overtrædelse, uden at det er nødvendigt, at en sådan adfærd er kendetegnet ved en særlig geografisk udstrækning.
Denne konklusion underbygges i øvrigt af den omstændighed, at selv om beskrivelsen af alvorlige overtrædelser i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF- traktaten nævner, at det som oftest drejer sig om horisontale eller vertikale begrænsninger, som håndhæves mere strengt og har en større indflydelse på markedet, og hvis virkninger kan gøre sig gældende inden for store dele af fællesmarkedet, opstiller beskrivelsen af meget alvorlige overtrædelser derimod ikke noget krav om, at de har en konkret indvirkning eller gør sig gældende inden for et bestemt geografisk område.
Det følger heraf, at den omstændighed, at størrelsen af det omhandlede geografiske marked har en national dimension, under alle omstændigheder ikke er til hinder for, at den overtrædelse, som er begået, kvalificeres som meget alvorlig. Det berørte produktmarkeds størrelse skal i princippet ikke obligatorisk tages i betragtning, men indgår kun som et relevant element blandt andre ved vurderingen af overtrædelsens grovhed og fastsættelsen af bødens størrelse.
(jf. præmis 337 og 339-342)
22. Kommissionen råder i medfør af forordning nr. 17 og forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 EF og 82 EF over en skønsmargin i forbindelse med udmålingen af bøderne, således at virksomhederne tilskyndes til at overholde konkurrencereglerne, og den kan til enhver tid tilpasse bødernes størrelse ud fra denne politiks behov.
Kommissionens tidligere beslutningspraksis udgør ikke den retlige ramme for de bøder, der pålægges på konkurrenceområdet. Beslutninger vedrørende andre sager er kun af vejledende karakter for så vidt angår en eventuel forskelsbehandling, idet det ikke er sandsynligt, at de særlige faktiske omstændigheder i sagerne, såsom markedet, varerne, virksomhederne og de omhandlede perioder, er identiske.
Kommissionen vurderer overtrædelsernes grovhed på grundlag af en lang række forhold, uden at der er opstillet en bindende eller udtømmende liste over de kriterier, som skal tages i betragtning. Den er endvidere ikke forpligtet til at anvende en bestemt matematisk formel, hverken når der er tale bødens samlede beløb eller opsplitningen heraf i forskellige dele. Under disse omstændigheder risikerer en direkte sammenligning af de bøder, som adressaterne for to beslutninger, som vedrører forskellige overtrædelser, er blevet pålagt, at fordreje de specifikke funktioner, som de forskellige etaper i beregningen af en bøde opfylder. De endelige bødebeløb afspejler således specifikke omstændigheder, som er særlige for hvert kartel.
(jf. præmis 345, 347, 350 og 351)
23. I henhold til punkt 1 A, sjette afsnit, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF- traktaten kan det i forbindelse med alvorlige overtrædelser begået af flere virksomheder som karteller i visse tilfælde være nødvendigt at variere det generelle udgangsbeløb for at fastsætte et beløb, som tager hensyn til den specifikke vægt og dermed de faktiske konkurrencemæssige konsekvenser af den rolle, som hver enkelt virksomhed har spillet som led i overtrædelsen, navnlig når der er tale om betydelige størrelsesforskelle mellem virksomheder, der har begået en overtrædelse af samme art.
Hensynet til den specifikke vægt og dermed de faktiske konkurrencemæssige konsekvenser af den rolle, som hver enkelt virksomhed har spillet som led i overtrædelsen, vedrører opdelingen af medlemmer af et kartel i kategorier, henset til deres størrelse på markedet i løbet af en referenceperiode, og indebærer ikke en hensyntagen til indvirkningen på markedet af overtrædelsen i sin helhed.
Anvendelsen af den differentierede behandling på grundlag af denne bestemmelse nødvendiggør ikke en hensyntagen til overtrædelsens reelle indvirkning på markedet.
(jf. præmis 356-358)
24. Kravene i henhold til den væsentlige formforskrift, som begrundelsespligten udgør, er i henhold til fast retspraksis opfyldt, såfremt Kommissionen i sin beslutning giver oplysninger om de hensyn, der har givet grundlag for at bedømme overtrædelsens grovhed og dens varighed.
I forbindelse med anførelsen af begrundelsen for bødens størrelse er Kommissionen ikke forpligtet til at oplyse de tal, som har vejledt den, bl.a. med hensyn til den afskrækkende virkning, under udøvelsen af dens skønsmæssige beføjelser.
(jf. præmis 360 og 375)
25. Med henblik på at fastsætte bødens størrelse skal Kommissionen påse, at denne har en afskrækkende virkning.
I denne forbindelse kan Kommissionen bl.a. tage den pågældende virksomheds størrelse og økonomiske styrke i betragtning.
Ligeledes følger det af punkt 1 A, fjerde afsnit, i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, at det er nødvendigt at tage hensyn til de overtrædende virksomheders faktiske økonomiske muligheder for at påføre andre økonomiske beslutningstagere, herunder forbrugerne, alvorlig skade og at fastsætte bødens størrelse på et niveau, der har en tilstrækkeligt afskrækkende virkning.
Henset til, at Kommissionen har et vidt skøn ved udmålingen af bødernes størrelse, for at virksomhederne tilskyndes til at overholde konkurrencereglerne, kan den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, således ikke berøve den muligheden for til enhver tid at forhøje dette niveau, hvis det er nødvendigt for at gennemføre konkurrencepolitikken og styrke bødernes afskrækkende virkning.
(jf. præmis 367-369 og 372)
26. Retssikkerhedsprincippet er et generelt EU-retligt princip, som navnlig kræver, at retsregler, som har bebyrdende retsvirkninger for borgerne, skal være klare og præcise og deres anvendelse forudsigelig for borgerne.
Dette princip har som logisk følge princippet om lovhjemmel for strafansvar og straf, som kræver, at loven klart definerer overtrædelserne og de straffe, de medfører.
Selv om artikel 23, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 EF og 82 EF giver Kommissionen en bred skønsmargin, begrænser den alligevel udøvelsen heraf ved at indføre objektive kriterier, som den skal respektere.
For det første har den bøde, der kan pålægges, et beregneligt og absolut loft, således at den maksimale størrelse af den bøde, der kan pålægges en bestemt virksomhed, kan beregnes på forhånd.
For det andet er udøvelsen af denne skønsbeføjelse ligeledes begrænset af de vejledende bestemmelser, som Kommissionen har pålagt sig selv i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten, idet Kommissionens administrative praksis desuden er underlagt den fulde kontrol fra Unionens retsinstanser.
En velunderrettet erhvervsdrivende kan således, efter omstændighederne med juridisk bistand, på en tilstrækkeligt præcis måde forudsige beregningsmetoden og størrelsen af de bøder, han risikerer ved en given adfærd, og den omstændighed, at denne erhvervsdrivende ikke på forhånd kan kende det nøjagtige bødeniveau, som Kommissionen vil pålægge i hver enkelt sag, kan ikke udgøre en tilsidesættelse af det strafferetlige legalitetsprincip. Virksomheder, som er involveret i en administrativ procedure, der kan give anledning til en bøde, bør desuden tage i betragtning, at Kommissionen til enhver tid kan beslutte at forhøje størrelsen af bødebeløbene i forhold det tidligere anvendte niveau. Den omstændighed, at Kommissionen til ethvert tidspunkt kan ændre det generelle bødeniveau i forbindelse med gennemførelsen af konkurrencepolitikken, burde således ikke komme som en overraskelse for de omhandlede virksomheder.
(jf. præmis 383-386)
27. I overensstemmelse med punkt 3 i retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 65, stk. 5, i EKSF-traktaten nedsættes bødens grundbeløb som fastsat af Kommissionen, bl.a. såfremt den tiltalte virksomhed ophører med overtrædelsen straks efter Kommissionens første indgreb.
Indrømmelse af en sådan nedsættelse af bødens grundbeløb er knyttet til den konkrete sags omstændigheder, hvilke omstændigheder kan indebære, at Kommissionen ikke foretager en sådan indrømmelse til en virksomhed, som deltager i en ulovlig aftale. Navnlig kan anerkendelse af, at der foreligger formildende omstændigheder i en situation, hvor en virksomhed deltager i en åbenbart ulovlig aftale, som virksomheden vidste udgjorde en overtrædelse, eller hvor virksomheden ikke kunne være uvidende om, at aftalen udgjorde en overtrædelse, således tilskynde virksomhederne til at videreføre en hemmelig aftale så længe som muligt i håbet om, at deres adfærd aldrig vil blive opdaget, med visheden om, at hvis deres adfærd blev opdaget, ville deres bøde blive nedsat, hvis de på det tidspunkt afbrød overtrædelsen.
En sådan anerkendelse ville fjerne enhver afskrækkende virkning af en pålagt bøde og ville svække den effektive virkning af artikel 81, stk. 1, EF. Der er således tale om en formildende omstændighed, som, henset til den effektive virkning af artikel 81, stk. 1, EF, skal fortolkes indskrænkende, idet kun de særlige omstændigheder i den konkrete sag kan begrunde, at der tages hensyn hertil.
Navnlig kan det ikke betragtes som en formildende omstændighed, at en forsætligt begået overtrædelse er bragt til ophør, når dette skyldes Kommissionens indgriben.
Det forhold alene, at Kommissionen i sin tidligere beslutningspraksis har fundet, at visse faktorer udgjorde en formildende omstændighed ved fastsættelsen af bøden, indebærer ikke, at den er forpligtet til at anlægge den samme vurdering i en senere beslutning.
(jf. præmis 394-397 og 401)
28. Selv om den omstændighed, at en virksomhed ikke følger de ulovlige arrangementer, således ikke i selv kan fritage den for ansvar, er det ikke desto mindre en omstændighed, som der kan tages hensyn til som en formildende omstændighed i forbindelse med fastsættelsen af bødens størrelse.
(jf. præmis 409)
29. Den omstændighed, at Kommissionen tidligere har pålagt bøder af en bestemt størrelsesorden i tilfælde af visse typer overtrædelser, kan ikke fratage den muligheden for at forhøje dette niveau inden for de i forordning nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 EF og 82 EF angivne rammer, hvis det er nødvendigt for at gennemføre konkurrencepolitikken. En effektiv gennemførelse af konkurrencereglerne kræver tværtimod, at Kommissionen til enhver tid kan tilpasse bødeniveauet efter konkurrencepolitikkens krav.
En virksomhed kan ikke med rette anføre, at en bøde ville have været mindre, hvis Kommissionen havde afsluttet den administrative procedure tidligere, eftersom den har forhøjet det generelle bødeniveau under den administrative procedure.
Henset til disse betragtninger kan varigheden af den administrative procedure, selv om den har været for lang, ikke anses for at have betydning for indholdet af den anfægtede beslutning, alene fordi Kommissionen i mellemtiden har hævet bødeniveauet.
(jf. præmis 418-420)
30. En processuel uregelmæssighed, selv om den ikke kan resultere i en annullation af en beslutning vedtaget af Kommissionen over for et selskab på grund af en overtrædelse af konkurrencereglerne, kan begrunde en nedsættelse af bøden. En overskridelse af den rimelige frist kan begrunde Kommissionens beslutning om af billighedsgrunde at nedsætte bødens størrelse, idet muligheden for at indrømme en sådan nedsættelse henhører under Kommissionens enekompetence. Kommissionens udøvelse af denne enekompetence forhindrer ikke Retten under udøvelse af sin fulde prøvelsesret at indrømme en yderligere nedsættelse af bøden.
En nedsættelsen af en bøde har således til formål at opveje tilsidesættelsen af princippet om den rimelige frist og skal derfor fastsættes til et passende niveau, henset til den bøde, som virksomheden er blevet pålagt. Denne nedsættelse skal ske ud fra billighedsgrunde, og der skal ikke forud herfor ske en undersøgelse af betingelserne vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold som omhandlet i artikel 288, stk. 2, EF.
(jf. præmis 425, 426, 428 og 432)