Spojeni predmeti T‑50/06 RENV II i T‑69/06 RENV II
Irska
i
Aughinish Alumina Ltd
protiv
Europske komisije
„Državna potpora – Direktiva 92/81/EEZ – Trošarine na mineralna ulja – Mineralna ulja koja se koriste kao gorivo u proizvodnji aluminijevog oksida – Oslobođenje od trošarine – Postojeća ili nova potpora – Članak 1. točka (b) podtočke i., iii. i iv. Uredbe (EZ) br. 659/1999 – Pravna sigurnost – Legitimna očekivanja – Razuman rok – Načelo dobre uprave – Zlouporaba ovlasti – Obveza obrazlaganja – Pojam državne potpore – Povoljniji položaj – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja”
Sažetak – Presuda Općeg suda (prvo prošireno vijeće) od 22. travnja 2016.
1. Pravo Europske unije – Načela – Zaštita legitimnih očekivanja – Pravna sigurnost – Uključenost – Načelo estoppel – Isključenje
2. Pravo Europske unije – Načela – Pravna sigurnost – Doseg – Nepovredivost akata institucija – Poštovanje pravila tržišnog natjecanja i postupka – Obveza izbjegavanja nedosljednosti do kojih bi moglo doći u provedbi različitih odredaba prava Unije – Doseg i posljedice u području državnih potpora
(čl. 88. UEZ‑a)
3. Potpore koje dodjeljuju države – Nadležnosti Vijeća i Komisije – Odluka Vijeća kojom se država članica ovlašćuje da sukladno Direktivi 92/81 uvede oslobođenje od trošarina – Nepostojanje utjecaja na podjelu navedenih nadležnosti Ugovorom
(čl. 87., 88. i 93. UEZ‑a; čl. 8. st. 4. i 5. Direktive Vijeća br. 92/81; uvodna izjava 5. i čl. 1. st. 2. Odluke Vijeća 2001/224)
4. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Ocjena s obzirom na objektivne okolnosti, neovisno o postupanju institucija – Odluka Vijeća kojom se država članica ovlašćuje da sukladno Direktivi 92/81 uvede oslobođenje od trošarina – Komisijina ocjena da u tim okolnostima nema narušavanja tržišnog natjecanja i zaprekâ dobrom funkcioniranju unutarnjeg tržišta – Nepostojanje utjecaja na Komisijinu diskrecijsku ovlast u području državnih potpora – Nepostojanje povrede načelâ pravne sigurnosti i korisnog učinka te članka 8. stavka 5. Direktive 92/81
(čl. 87. st. 1. i čl. 88. st. 2. UEZ‑a; čl. 8. st. 4. i 5. Direktive Vijeća br. 92/81)
5. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Donošenje odluke kojom se nalaže obustava isplate navodne potpore – Komisijina obveza donošenja takve odluke – Nepostojanje
(čl. 88. UEZ‑a; čl. 11. st. 1. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
6. Tužba za poništenje – Razlozi – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Tužbeni razlog različit od onog koji se odnosi na materijalnu zakonitost
(čl. 230. i 253. UEZ‑a)
7. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Odluka Komisije o državnim potporama – Obilježja ugrožavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama
(čl. 87. st. 1. i čl. 253. UEZ‑a)
8. Potpore koje dodjeljuju države – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Kriteriji za ocjenu – Potpore za tekuće poslovanje – Skromna potpora i mala veličina poduzeća koje ne isključuju a priori utjecaj na trgovinu
(čl. 87. st. 1. UEZ‑a)
9. Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Dodjela poreznog oslobođenja određenim poduzetnicima od strane javne vlasti – Uključenost – Postojeća potpora – Uvjet – Stvarna isplata dodijeljene potpore
(čl. 87. i 88. UEZ‑a; čl. 1. t. (b) podt. i. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
10. Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Postupak nadzora potpora – Različiti postupci – Učinci odluke o nespojivosti
(čl. 88. UEZ‑a)
11. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Ocjena na datum donošenja Komisijine odluke – Promjena pravnog uređenja prije donošenja odluke – Posljedice – Primjena materijalnih pravila važećih u trenutku donošenja Komisijine odluke – Vremenska primjena postupovnih pravila – Kodificiranje pravila sudske prakse – Ocjena
(čl. 88. UEZ‑a; čl. 1. točka b., čl. 4. st. 6. i čl. 15. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
12. Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Pretvaranje prijavljene potpore u postojeću – Uvjeti – Ovlast dotične države članice da provede potporu tek nakon što istekne rok za pokretanje formalnog istražnog postupka
(čl. 88. UEZ‑a)
13. Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Nepostojanje istrage o novoj potpori tijekom relativno dugog razdoblja – Pretvaranje u postojeću potporu – Nedopuštenost
(čl. 88. UEZ‑a; čl. 15. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
14. Potpore koje dodjeljuju države – Postojeće potpore i nove potpore – Pretvaranje nove potpore u postojeću – Desetogodišnji zastarni rok za povrat nezakonite potpore – Vremenska primjena
(čl. 88. UEZ‑a; čl. 11. st. 2. i čl. 15. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
15. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Desetogodišnji zastarni rok iz članka 15. Uredbe br. 659/1999 – Dan od kojeg počinje teći zastarni rok – Datum dodjele potpore korisniku
(čl. 88. st. 2. UEZ‑a; čl. 15. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
16. Potpore koje dodjeljuju države – Povrat nezakonite potpore – Potpora dodijeljena povredom postupovnih pravila iz članka 88. UEZ‑a – Moguća legitimna očekivanja korisnika – Uvjeti i granice – Prestanak legitimnih očekivanja nakon objave odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka, čak i u slučaju izvanrednih okolnosti
(čl. 87. i 88. UEZ‑a; čl. 14. st. 1. Uredbe Vijeća br. 659/1999; Direktiva Vijeća 92/81)
17. Potpore koje dodjeljuju države – Komisijina odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na državnu mjeru – Obveza donošenja odluke u razumnom roku – Povreda – Nepostojanje prepreke za povrat potpore – Granice – Povreda prava obrane
(čl. 88. UEZ‑a; čl. 7. st. 6. i čl. 13. st. 2. Uredbe Vijeća br. 659/1999)
18. Potpore koje dodjeljuju države – Upravni postupak – Komisijina obveza da pozove zainteresirane osobe da podnesu svoje primjedbe – Isključenje zainteresiranih osoba od korištenja prava obrane
(čl. 88. st. 2. UEZ‑a)
19. Sudski postupak – Troškovi – Nalaganje stranci koja je uspjela u postupku da snosi jedan dio vlastitih troškova
(čl. 225. UEZ‑a; čl. 135. Poslovnika Općeg suda (1991.))
1. Načelo „estoppel” pravni je institut anglosaksonskog prava koji ne postoji kao takav u pravu Unije, što međutim ne znači da se određena načela prava Unije, kao što su načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, i neka njegova pravila, kao što je pravilo nemo potest venire contra factum proprium, ne mogu smatrati povezanima s tim ili sa srodnim načelima. U skladu s tim, navod se mora odbiti kao pravno neosnovan ako se temelji na povredi načela „estoppel” iako to ne isključuje mogućnost analize argumenata dotične stranke u dijelu u kojem se može smatrati da podupiru tužbene razloge koji se, u biti, odnose na načelo pravne sigurnosti ili načelo zaštite legitimnih očekivanja.
(t. 56.)
2. Načelo pravne sigurnosti predstavlja opće načelo prava Unije čija je svrha osigurati da situacije i pravni odnosi uređeni tim pravom budu predvidljivi. Stoga je ključno da institucije Unije poštuju nepovredivost akata koje su donijeli i koji utječu na pravnu i činjeničnu situaciju u kojoj se nalaze pravni subjekti, što znači da ih mogu mijenjati samo u skladu s pravilima o nadležnosti i postupovnim pravilima.
Poštovanje načela pravne sigurnosti također podrazumijeva da institucije, načelno, moraju izbjegavati nedosljednosti do kojih može doći prilikom primjene različitih odredbi prava Unije, tim više kad one imaju isti cilj, kao što je nenarušeno tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu. U tom pogledu, kada je riječ o državnim potporama, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da Komisija, kad je kršenjem svoje obveze dužne pažnje stvorila dvosmislenu situaciju zbog uvođenja elemenata nesigurnosti i zbog nejasnoća u primjenjivim propisima, zajedno s produljenim izostankom reakcije unatoč saznanjima o dotičnim potporama, razjasni tu situaciju prije nego što poduzme bilo kakvu radnju s ciljem nalaganja povrata već isplaćenih potpora.
(t. 59., 218.)
3. Postupak predviđen u članku 8. stavku 4. Direktive 92/81 o usklađivanju struktura trošarina na mineralna ulja, koji predviđa mogućnost da Vijeće, jednoglasno na prijedlog Komisije, ovlasti državu članicu da uvede snižene stope ili oslobođenja od trošarina koja nisu predviđena spomenutom direktivom, a u svrhu provedbe posebnih politika, ima različitu svrhu i područje primjene od pravila iz članka 88. UEZ‑a.
Prema tome, odluka Vijeća kojom se, sukladno članku 8. stavku 4. te direktive, državu članicu ovlašćuje da uvede oslobođenje od trošarina ne može imati za posljedicu sprječavanje Komisije da izvršava nadležnosti koje su joj dodijeljene Ugovorom i posljedično provedbu postupka predviđenog u članku 88. UEZ‑a radi ispitivanja je li to oslobođenje državna potpora i da po završetku tog postupka, ako je primjenjivo, donese odluku kojom utvrđuje postojanje takve potpore.
Osim toga, okolnost da odluke Vijeća o odobrenju daju pravo na potpuna oslobođenja od trošarina, određujući detaljne zemljopisne i vremenske uvjete koje su države članice strogo poštovale, ne utječe na podjelu nadležnosti između Vijeća i Komisije i stoga ne može potonjoj oduzeti pravo da izvršava one koje su joj dodijeljene.
Iz toga slijedi da Komisija, provedbom postupka predviđenog u članku 88. UEZ‑a radi ispitivanja je li sporno oslobođenje državna potpora, bez prethodnog pokretanja postupka predviđenog člankom 8. stavkom 5. Direktive 92/81, i donošenjem, po završetku prvonavedenog postupka, odluke kojom utvrđuje postojanje takve potpore, pri čemu članak 1. stavak 2. Odluke 2001/224 o sniženim stopama posebnog poreza i oslobođenjima od poreza određenih mineralnih ulja kad se koriste za posebne namjene izričito odobrava dotičnoj državi članici nastavak primjene tog oslobođenja, nije mogla povrijediti načela pravne sigurnosti i korisnog učinka akata institucija kao ni članak 8. stavak 5. Direktive 92/81. Naime, odluke Vijeća o odobrenju, usvojene na prijedlog Komisije, mogle su proizvoditi učinke samo u području pravila o usklađivanju zakonodavstva o trošarinama i nisu prejudicirale učinke nijedne odluke koju je Komisija mogla usvojiti u izvršavanju svojih nadležnosti u području državnih potpora.
(t. 62.‑64., 66., 69., 73., 91.)
4. Pojam državne potpore odgovara objektivnoj situaciji i ne ovisi o postupcima ili izjavama institucija. Posljedično, činjenica da je Komisija, prilikom usvajanja odluka Vijeća na temelju članka 8. stavka 4. Direktive 92/81 o usklađivanju struktura trošarina na mineralna ulja, ocijenila da oslobođenja od trošarina na mineralna ulja koja se koriste kao gorivo u proizvodnji aluminijevog oksida ne dovode do narušavanja tržišnog natjecanja i do zapreka dobrom funkcioniranju zajedničkog tržišta ne onemogućava da se spomenuta oslobođenja okvalificiraju kao državne potpore u smislu članka 87. stavka 1. UEZ‑a, ako su ispunjeni uvjeti za njezino postojanje. Iz toga a fortiori slijedi da Komisija u pogledu kvalifikacije oslobođenja od trošarina kao državne potpore nije vezana ocjenama Vijeća iz njegovih odluka u području usklađivanja zakonodavstva o trošarinama, u skladu s kojima ta oslobođenja ne narušavaju tržišno natjecanje ili dobro funkcioniranje zajedničkog tržišta.
Prema tome, provedbom postupka predviđenog u članku 88. UEZ‑a radi ispitivanja je li sporno oslobođenje državna potpora i donošenjem, po završetku tog postupka, odluke kojom utvrđuje nespojivost potpore sa zajedničkim tržištem te nalaže njezin povrat, Komisija je isključivo izvršavala nadležnosti koje su joj u području državnih potpora povjerene Ugovorom o EZ‑u čime nije povrijedila ni načela pravne sigurnosti i korisnog učinka akata institucija ni članak 8. stavak 5. Direktive 92/81.
(t. 69.‑71., 74., 88.)
5. Člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999 o primjeni članka 88. UEZ‑a od Komisije se ne zahtijeva da, ako su ispunjeni određeni uvjeti, naloži obustavu isplate nezakonite potpore, nego se isključivo predviđa mogućnost da ona takav nalog donese ako to smatra potrebnim.
(t. 79., 259.)
6. Vidjeti tekst odluke.
(t. 97.)
7. Vidjeti tekst odluke.
(t. 99., 100.)
8. Vidjeti tekst odluke.
(t. 112.‑115., 120., 122., 124., 127.)
9. Vidjeti tekst odluke.
(t. 117., 201.)
10. Vidjeti tekst odluke.
(t. 139.)
11. Iako načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja nameću ograničenja trenutnoj primjeni materijalnih pravila, ta se ograničenja ne mogu primjenjivati na nezakonitu ili prijavljenu potporu prije nego što ju je Komisija odobrila. U sustavu i logici nadzora državnih potpora situacija očito nije neposredno ni konačno utvrđena prijavom ili dodjeljivanjem potpore, već ostaje otvorena do odluke institucija Unije. U tom kontekstu, Komisija mora primijeniti materijalna pravila koja su na snazi u trenutku kada donosi odluku o dotičnoj potpori ili programu potpora odnosno o spojivosti potpore ili programa sa zajedničkim tržištem, što su jedina pravila na temelju kojih se može ocijeniti zakonitost te odluke.
Suprotno tomu, postupovna pravila ne mogu se primjenjivati na postupovne akte usvojene prije nego što su ona stupila na snagu. Naime, obično se smatra da se postupovna pravila primjenjuju na sve postupke koji su u tijeku u trenutku njihova stupanja na snagu. Situacija je, međutim, drukčija kada je riječ o pravilima namijenjenima kodificiranju postupovnih odredbi koja su, sukladno sudskoj praksi Suda, već primjenjiva u vrijeme svojeg stupanja na snagu.
Takav je osobito slučaj s pravilom iz članka 4. stavka 6. Uredbe br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 88. UEZ‑a, koje se odnosi na posljedice Komisijina nedjelovanja po pitanju prethodnog istražnog postupka o prijavi državne potpore. Naime, tim su se pravilom, među ostalim, nastojala kodificirati određena postupovna pravila koja su se, sukladno sudskoj praksi Suda proizišloj iz presude od 11. prosinca 1973., Lorenz, 120/73, već primjenjivala u vrijeme svojeg stupanja na snagu.
(t. 140., 141., 169., 190., 228.)
12. Vidjeti tekst odluke.
(t. 154., 156., 160., 229.)
13. Vidjeti tekst odluke.
(t. 160.)
14. Članak 15. Uredbe br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 88. UEZ‑a, koji predviđa pretvaranje nove potpore u postojeću nakon isteka desetogodišnjeg zastarnog roka za povrat nezakonite potpore, postupovno je pravilo koje treba početi primjenjivati od datuma njegova stupanja na snagu. Međutim, budući da taj članak ne sadržava prijelazne odredbe o svojoj vremenskoj primjeni, on se primjenjuje na sve formalne istražne postupke koji su u vrijeme njegova stupanja na snagu bili u tijeku ili su tog datuma pokrenuti. Iz toga slijedi da dodjelom potpore, iako je do nje došlo prije stupanja na snagu članka 15. Uredbe br. 659/1999, započinje rok zastare od deset godina predviđen tim člankom ako je odluka o povratu potpore donesena, kao u predmetnom slučaju, nakon stupanja na snagu tog članka.
(t. 173.)
15. Vidjeti tekst odluke.
(t. 181.)
16. Država članica čija su tijela dodijelila potporu u suprotnosti s postupovnim pravilima iz članka 88. UEZ‑a može se pozivati na legitimna očekivanja poduzetnika koji prima potporu da bi pred sudovima Unije osporila valjanost Komisijine odluke kojom joj se nalaže povrat potpore, ali ne i da bi opravdala neispunjenje obveze poduzimanja mjera potrebnih za njezinu provedbu. Međutim, s obzirom na temeljnu ulogu koju obveza prijave ima za osiguravanje učinkovitosti obveznog Komisijinog nadzora državnih potpora, korisnici potpore načelno ne mogu legitimno očekivati da je potpora zakonita osim ako je dodijeljena u skladu s postupkom predviđenim u članku 88. UEZ‑a te pažljivi gospodarski subjekt obično mora biti sposoban provjeriti je li taj postupak poštovan.
U tim okolnostima, Komisijino odgađanje donošenja odluke o nezakonitosti potpore i njezinom ukidanju te obvezi države članice da je vrati može u određenim okolnostima kod korisnika potpore stvoriti legitimno očekivanje koje sprečava navedenu instituciju da spomenutoj državi članici naloži osiguravanje povrata te potpore. Međutim, s obzirom na zahtjeve koji proizlaze iz načela zaštite legitimnih očekivanja i načela pravne sigurnosti, nejasna situacija koja je nastala zbog odluka Vijeća kojima se država članica ovlašćuje da uvede snižene stope ili oslobođenja od trošarina na temelju Direktive 92/81 o usklađivanju struktura trošarina na mineralna ulja, donesenih na prijedlog Komisije, onemogućava povrat potpore koja je dodijeljena na temelju spornog oslobođenja samo do datuma kada je odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka objavljena u Službenom listu Europske unije. Suprotno tomu, nakon spomenute objave, korisnik potpore mora znati da se sporna potpora, ako predstavlja državnu potporu, može primjenjivati samo ako je Komisija odobri u skladu s člankom 88. UEZ‑a. Iz toga slijedi da objava odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka praktično okončava legitimno očekivanje koje je korisnik potpore mogao ranije imati o tome da je sporno oslobođenje zakonito. Naime, ta objava može ukloniti bilo kakvu nesigurnost, povezanu s tekstom odluka Vijeća o odobrenju, u pogledu činjenice da se predmetne mjere, ako predstavljaju državnu potporu, moraju odobriti u skladu s člankom 88. UEZ‑a.
Kada je, naposljetku, riječ o iznimnim okolnostima na temelju kojih je korisnik nezakonite potpore mogao legitimno pretpostaviti da je ona zakonita, svako očito nedjelovanje Komisije nevažno je ako joj program potpore nije prijavljen. Takav se pristup primjenjuje i onda kada je, kao u predmetnim slučajevima, program potpore proveden, a da o tome nije dostavljena prethodna obavijest, kako se to zahtijeva u presudi od 11. prosinca 1973., Lorenz, 120/73, pa stoga nije u potpunosti poštovan postupak predviđen člankom 88. UEZ‑a
(t. 214., 216., 223.‑225., 230., 252.)
17. Sama činjenica da u Uredbi br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 88. UEZ‑a, osim roka zastare od deset godina od dodjele potpore nakon čijeg se isteka povrat više ne može naložiti, nije predviđen nikakav rok, čak ni instruktivan, u pogledu ispitivanja nezakonite potpore od strane Komisije, pri čemu je u članku 13. stavku 2. te uredbe određeno da Komisija nije vezana rokom iz članka 7. stavka 6. te uredbe, ne sprečava sudove Unije da provjere je li ta institucija djelovala u nerazumno dugom roku ili presporo.
Naime, sukladno članku 7. stavku 6. Uredbe br. 659/1999, referentni rok u kojem se formalni istražni postupak mora završiti iznosi 18 mjeseci. Iako nije primjenjiv na nezakonite potpore, taj rok, u skladu s člankom 13. stavkom 2. Uredbe br. 659/1999, pruža koristan referentni okvir za ocjenjivanje je li trajanje formalnog istražnog postupka koji se odnosi na nezakonito provedenu mjeru razumno.
U tom pogledu, čini se nerazumno dugim razdoblje od nešto više od 49 mjeseci od usvajanja odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka do donošenja odluke kojom je državna potpora utvrđena i naložen njezin povrat, koje je dvostruko dulje od onog iz članka 7. stavka 6. Uredbe br. 659/1999, predviđenog za završetak formalnog istražnog postupka u području prijavljenih državnih potpora. Takvo trajanje nije opravdano ni zbog činjenice da je riječ o spisu kod kojeg nisu vidljive nikakve očite poteškoće i o kojem je Komisija mogla oblikovati svoje mišljenje mnogo prije pokretanja formalnog istražnog postupka.
Međutim, povreda načela poštovanja razumnog roka može opravdati poništenje odluke donesene nakon tako dugog razdoblja samo ako su pritom povrijeđena prava obrane dotičnih poduzetnika.
(t. 217., 234., 237.‑239., 242., 248., 259., 268.‑270.)
18. Vidjeti tekst odluke.
(t. 271.)
19. Vidjeti tekst odluke.
(t. 276., 277.)