CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. RUIZ-JARABO COLOMER
van 4 maart 1999 (1)
Zaak C-295/97
Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA
tegen
International Factors Italia SpA - (IFITALIA),
Dornier Luftfahrt GmbH,
Ministero della Difesa,
[verzoek van het Tribunale di Genova (Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Staatssteun - Artikel 92 EG-Verdrag - Buitengewoon beheer van
ondernemingen in moeilijkheden”
De vragen van het Tribunale di Genova betreffen in de eerste plaats het
probleem, of het mogelijk is de techniek van de prejudiciële verwijzing aan te
wenden om van het Hof van Justitie een beslissing te verkrijgen over de
verenigbaarheid van een nationale wet met artikel 92 van het Verdrag. In de
tweede plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen, of sommige bepalingen
van de betrokken wet staatssteun opleveren ten voordele van de grote
ondernemingen tot wie zij is gericht.
De feiten, het procesverloop en de prejudiciële vragen
De meest relevante feiten, zoals zij in de verwijzingsbeschikking zijn
beschreven, zijn:
- Industrie Aeronautiche e Meccaniche Rinaldo Piaggio SpA (hierna:
„Piaggio”) kocht bij Dornier Luftfahrt GmbH (hierna: „Dornier”) drie
militaire vliegtuigen voor de Italiaanse luchtmacht, die Piaggio in ontvangst
nam.
- Tussen 1992 en 1994 betaalde Piaggio de vliegtuigen door middel van
stortingen, schuldoverdrachten en overdrachten van schuldvorderingen die
zij had op het ministerie van Defensie en de vennootschap International
Factors Italia SpA.
- Bij vonnis van 29 oktober 1994 stelde het Tribunale di Genova de
insolvabiliteit van Piaggio vast en constateerde, dat de onderneming onder
buitengewoon beheer kon worden geplaatst, conform wet nr. 95/79 van
3 april 1979 (hierna: „wet nr. 95/79”).(2)
- Bij decreet van 28 november 1994, vastgesteld door de minister van
Industrie en de minister van de Schatkist, werd Piaggio onder buitengewoon
beheer geplaatst.
- Op 14 februari 1996 stelde Piaggio bij het Tribunale di Genova beroep in,
strekkende tot vernietiging en terugvordering van alle betalingen,
overdrachten van schuldvordering en schuldoverdrachten die in de loop van
de twee jaren vóór het onder buitengewoon beheer plaatsen (de „verdachte
periode”) ten behoeve van Dornier waren verricht, voor een totaal bedrag
van 30 028 894 382 LIT. Tot staving van die aanspraak beriep Piaggio zich
onder meer op de onverenigbaarheid van wet nr. 95/79 met het
gemeenschapsrecht.
- Aangezien de verwijzende rechter dienaangaande twijfel koesterde, heeft hij
het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de twee
navolgende vragen:
„1) Kan een nationale rechter het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen verzoeken zich rechtstreeks uit te spreken over de
verenigbaarheid van een nationale wettelijke bepaling met artikel 92 van het
Verdrag (staatssteun)?
2. Zo ja, kan dan worden aangenomen dat de Italiaanse Staat bij wet nr. 95/79
van 3 april 1979 betreffende het buitengewone beheer van grote
ondernemingen in moeilijkheden - inzonderheid bij de hierboven genoemde
bepalingen van die wet - aan bepaalde in die wet bedoelde ondernemingen
(grote ondernemingen) door artikel 92 van het Verdrag verboden steun
heeft verleend?”
Voorafgaande opmerking
Het Hof heeft zich recentelijk, in het arrest Ecotrade van 1 december 1998(3),
uitgesproken over de vraag, of de toepassing van wet nr. 95/79 staatssteun kan
opleveren in het kader van artikel 4 EGKS-Verdrag. In antwoord op een
prejudiciële vraag van de Corte di Cassazione verklaarde het Hof voor recht, dat
„de toepassing op een onderneming (...) van een regeling als die welke bij wet
nr. 95/79 is ingevoerd en die van het commune faillissementsrecht afwijkt, moet
worden geacht een door artikel 4, sub c, EGKS-Verdrag verboden, door de staat
verleende steun in te houden, wanneer komt vast te staan dat die onderneming
- toestemming heeft gekregen om haar bedrijf voort te zetten onder
omstandigheden waarin een dergelijke mogelijkheid uitgesloten zou zijn bij
toepassing van de bepalingen van het commune faillissementsrecht, of
- een of meer voordelen heeft genoten, zoals een staatsgarantie, een verlaagd
belastingtarief, vrijstelling van de verplichting tot betaling van geldboeten en
andere financiële sancties of een feitelijke algehele of gedeeltelijke
kwijtschelding van vorderingen van de overheid, waarop een andere
insolvabele onderneming in het kader van de toepassing van de bepalingen
van het commune faillissementsrecht geen aanspraak had kunnen maken.”
Ofschoon staatssteun in het EGKS-Verdrag juridisch anders is geregeld dan
in het EG-Verdrag, moet het begrip „staatssteun” niettemin in beide gevallen op
dezelfde manier worden uitgelegd; in beginsel geldt de rechtspraak van het Hof in
de zaak Ecotrade dus ook voor de onderhavige zaak. De bijzondere
karakteristieken van de artikelen 91 tot en met 93 EG-Verdrag vergen evenwel, dat
een aantal van de EGKS-regeling verschillende aspecten worden onderzocht, zodatmen niet van „kennelijk identieke” vragen in de zin van artikel 104, lid 3, van het
Reglement voor de procesvoering kan spreken.
In ieder geval lijkt het mij noodzakelijk in te gaan op de
ontvankelijkheidsproblemen die de prejudiciële vragen van de Italiaanse rechter
doen rijzen, alvorens de zaak ten gronde te onderzoeken.
De ontvankelijkheid van de vragen
i) De „onnauwkeurige verwijzingen naar de door de verwijzende rechter bedoelde
feitelijke en juridische situaties”
Het Hof heeft reeds overwogen, dat het vereiste om tot een voor de
nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te geraken, noopt
tot een omschrijving van het juridisch en het feitelijk kader waarin de gevraagde
uitlegging moet passen(4), en heeft in één geval slechts een gedeeltelijk antwoord
gegeven omdat het over onvoldoende gegevens beschikte.(5) In het arrest
Telemarsicabruzzo e.a.(6) is die eis versterkt en verheven tot de significantste en
voornaamste voorwaarde die de nationale rechter moet naleven wanneer hij een
prejudiciële vraag wenst te stellen.
In die zaak herinnerde het Hof eraan, dat „wegens het vereiste om tot een
voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen,
het noodzakelijk is dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijk en
juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de
feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd” en weigerde vervolgens devragen te beantwoorden, omdat de Italiaanse rechter onvoldoende gegevens had
verschaft. Het Hof voegde daaraan toe, dat „deze eisen (...) in het bijzonder
(gelden) op het gebied van de mededinging, dat door complexe feitelijke en
juridische situaties wordt gekenmerkt”.(7)
Het Hof heeft de rechtspraak Telemarsicabruzzo toegepast en verder
ontwikkeld(8) in een groot aantal beschikkingen, waarin de niet-ontvankelijkheid van
de prejudiciële vragen werd vastgesteld. In al die beschikkingen is dezelfde
redenering gevolgd: het Hof van Justitie eist dat de feitelijke context en het
juridisch kader van de voorgelegde vragen voldoende nauwkeurig in de
verwijzingsbeschikking worden aangegeven. Dit vereiste wordt noodzakelijk geacht
om het Hof in staat te stellen de nationale rechter een nuttig antwoord te geven.
Voorts is de uiteenzetting van de feiten en het wettelijk kader in de
verwijzingsbeschikking een eis die het Hof oplegt ter garantie van het recht van de
regeringen van de lidstaten en de andere belanghebbende partijen om opmerkingen
te maken overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut.(9) Aangezien de
verwijzingsbeschikking het enige stuk is dat hun wordt meegedeeld, dient zij
voldoende gemotiveerd te zijn, zodat raadpleging van het dossier van het
hoofdgeding overbodig wordt.
In casu nu moet worden vastgesteld, dat de beschrijving van het nationale
recht die de verwijzende rechter geeft, uiterst fragmentair en ontoereikend is.
Immers, na te hebben uiteengezet, dat wet nr. 95/79, die van toepassing is op grote
ondernemingen met meer dan 300 werknemers, ten doel heeft deze ondernemingen
te saneren veeleer dan ze te vereffenen,(10) stelt hij, dat „bepaalde wettelijke
voorschriften (zijn) vastgesteld die de kenmerken vertonen van door het Verdrag
verboden .steunmaatregelen‘. In die wet is namelijk bepaald dat:
a) de schulden die de vennootschap onder buitengewoon beheer aangaat bij
kredietinstellingen met het oog op de financiering van de exploitatie en het
opnieuw opstarten en operationeel maken van de installaties, het onroerend
patrimonium en de industriële uitrusting, door de Staat worden gewaarborgd
(artikel 2 bis);
b) de overdracht van ondernemingen of installaties die eigendom zijn van de
onder buitengewoon beheer geplaatste onderneming, worden onderworpen
aan een forfaitair registratierecht van één miljoen LIT (artikel 5 bis).
Andere wettelijke bepalingen bevatten slechts indirecte financieringsmechanismen
die verweerster .gedwongen‘ noemt, bestaande in de actio Pauliana jegens
schuldeisers, waarvan de opbrengst in ieder geval moet worden bijgeteld bij de voor
de sanering van de onderneming bestemde middelen.”
Dat zijn de enige door de verwijzende rechter verstrekte gegevens over de
nationale wetgeving die hij door het Hof aan artikel 92 van het Verdrag getoetst
wil zien. De verwijzing naar de drie voormelde maatregelen - staatswaarborg voor
de schulden, belastingverlaging voor de overdrachten en uitoefening van de actioPauliana - is onvolledig, zoals in de loop van de prejudiciële procedure is gebleken.
Immers:
a) Wat de garantie van de schulden betreft, ontbreekt de vermelding, dat die
niet automatisch, maar in elk afzonderlijk geval wordt verleend.(11) De
Italiaanse regering stelt, dat zij de Commissie heeft voorgesteld haar
tevoren, geval per geval, de eventuele garanties mee te delen die zij bereid
zou zijn te verstrekken, en die zij pas zou toekennen na daartoe in ieder
afzonderlijk geval toestemming van de Commissie te hebben verkregen.(12)
b) Met betrekking tot het registratierecht over de overdrachten beklemtoont
de Italiaanse regering, dat het hier om een maatregel ten gunste van de
kopers gaat, die passieve subjecten van de belasting zijn, en niet om een
maatregel ten gunste van de onderneming in moeilijkheden.
c) De juridische regeling van de actio Pauliana is in wezen dezelfde als die
welke in de faillissementswetgeving geldt, waarnaar artikel 3 van wet
nr. 95/79 verwijst.(13) Deze wet creëert inderdaad een „verruimde actioPauliana”, die hierdoor wordt gekenmerkt, dat de verdachte periode verder
teruggaat dan de periode van twee jaar die voor de gewone actio Pauliana
geldt. In de verwijzingsbeschikking wordt echter noch over deze langere
termijn, noch over andere gegevens gesproken.
Voorts is de uiteenzetting ontoereikend, daar de verhouding (verschillen en
gelijkenissen) tussen de regeling van buitengewoon beheer en het gemene recht
inzake faillissement, dat eveneens een procedure van gedwongen administratieve
vereffening kent, niet nauwkeurig wordt beschreven. Juist de mogelijke
onverenigbaarheid van het buitengewoon beheer met het gemene recht inzake
faillissement was de doorslaggevende reden voor de beslissing van het Hof in de
zaak Ecotrade, reeds aangehaald.
Het staat evenwel vast, dat de argumenten van de partijen bij de
prejudiciële procedure een voldoende inzicht in de - door het Hof in het arrest
Ecotrade, reeds aangehaald, overigens reeds onderzochte - Italiaanse wettelijke
regeling hebben verschaft. Bijgevolg kan worden aangenomen, dat de uit de
gebreken van de verwijzingsbeschikking voortvloeiende niet-ontvankelijkheid gedekt
is. Hetzelfde geldt echter niet voor het gebrek aan objectieve noodzakelijkheid van
de vragen zelf, een punt waarop ik hierna terugkom.
ii) De objectieve noodzakelijkheid van de vragen
Volgens de rechtspraak van het Hof staat het aan de nationale rechter de
noodzakelijkheid en de relevantie te beoordelen van de prejudiciële vragen die hijmet het oog op de beslechting van het voor hem aanhangige geding stelt. Niettemin
heeft het Hof een uitzondering op die regel geponeerd, waar het in het arrest
Salonia(14) oordeelde, dat een prejudiciële vraag niet-ontvankelijk kan worden
verklaard, wanneer duidelijk blijkt dat de door de nationale rechter gevraagde
uitlegging van het gemeenschapsrecht of het onderzoek van de geldigheid van een
communautair voorschrift geen verband houdt met de feiten of het voorwerp van
het hoofdgeding. Deze overweging is nadien overgenomen in talrijke arresten,
waarvan vele in de jaren negentig zijn gewezen.(15)
Die eis nu heeft er slechts in een eerder beperkt aantal gevallen toe geleid,
dat het Hof de hem voorgelegde vragen geheel of ten dele niet-ontvankelijk heeft
verklaard. Immers, in sommige zaken (Falciola,(16) Monin Automobiles II,(17) en
Nour, Karner en Lindau(18)) heeft het Hof niet-ontvankelijkheidsbeschikkingen
gegeven die waren gebaseerd op het gebrek aan een verband tussen alle gestelde
vragen en het voorwerp van het geding. Anderzijds heeft de eis van een verband
tussen de vragen en het voorwerp van het hoofdgeding tot de niet-ontvankelijkheid
van sommige door de nationale rechter gestelde vragen geleid, onder meer in dezaken Lourenço Dias,(19) Corsica Ferries,(20) USSL n° 47 di Biella,(21) en Grado enBashir(22).
In casu lijkt het mij evident, dat het geenszins objectief noodzakelijk was de
prejudiciële vragen te stellen. Voorzover deze betrekking hebben op „de hierboven
vermelde bepalingen van (...) wet [nr. 97/79]”, houden zij geenszins verband met
de feiten van het hoofdgeding, of zijn zij niet relevant voor de beslechting van dit
laatste.
Van de drie in de verwijzingsbeschikking aangehaalde wetsbepalingen
houden de eerste twee helemaal geen verband met de feiten. Wat de eerste
bepaling betreft, blijkt uit niets dat de Italiaanse staat in casu garanties voor
Piaggio's schulden heeft verstrekt, zodat de verwijzing naar die bepaling van de wet
overbodig is. Met betrekking tot de tweede bepaling zij opgemerkt, dat aangezien
geen registratierecht is geheven (er heeft immers geen overdracht plaatsgehad),
evenmin ingegaan moet worden op het artikel van de wet dat in een
belastingverlaging voorziet (tweede maatregel).
Met betrekking tot de actio Pauliana zij erop gewezen, dat in casu de
gewone, in het faillissementsrecht voorziene gemeenrechtelijke actie is uitgeoefend,
binnen de in die regeling bepaalde termijn van twee jaar. Aangezien Piaggio (vóór
het besluit waarop zij onder buitengewoon beheer is geplaatst) insolvent is
verklaard, kon de actio Pauliana zowel op basis van het gemene recht inzake
faillissement als op basis van de procedure van buitengewoon beheer worden
gebaseerd. In beide gevallen zijn de modaliteiten, de doelstellingen, de actieve en
passieve subjecten, de schuldvorderingen en de overige voorwaarden identiek. Hetvalt dus niet in te zien, welke invloed de uitoefening van een dergelijke vordering
zou kunnen hebben op de kwalificatie van staatssteun.
Het is waar, dat het Hof in de zaak Ecotrade, waarin het met eenzelfde
tegenwerping was geconfronteerd, de prejudiciële vraag ontvankelijk heeft
verklaard. In die zaak verbood zowel de procedure van buitengewoon beheer als
de gewone faillissementsprocedure individuele executiehandelingen jegens de
failliete boedel. Niettemin overwoog het Hof: „In ieder geval kan niet bij voorbaat
worden gesteld, dat wanneer AFS aan de gewone faillissementsprocedure was
onderworpen, de situatie van Ecotrade in alle opzichten dezelfde zou zijn geweest,
in het bijzonder wat haar kansen op althans een gedeeltelijke voldoening van haar
vorderingen betreft, hetgeen ter beoordeling staat van de nationale rechter.”
Mijns inziens heeft een dermate ruime opvatting over de beoordeling van
de relevantie van prejudiciële vragen in feite tot gevolg, dat abstracte en
hypothetische verwijzingen, die het Hof uit de weg zou moeten gaan, ontvankelijk
worden verklaard. Dat is nog meer het geval, wanneer aan die vragen een
probleem van verenigbaarheid van het nationale recht met het gemeenschapsrecht
ten grondslag ligt.
Indien het antwoord van het Hof op de vragen van een nationale rechter
over de uitlegging van het gemeenschapsrecht, gelet op de gegevens van het
hoofdgeding, irrelevant is voor de beslechting van dit laatste, wordt het een
didactische oefening of een gewoon abstract advies, en heeft het niet de minste
beslissende waarde voor de door de nationale rechter te geven beslissing.
Mijns inziens is dat in casu het geval: het hoofdgeding betreft uitsluitend de
vraag, of Dornier de bedragen die zij van Piaggio tijdens de verdachte periode
ontvangen heeft, aan de failliete boedel moet terugbetalen. De nietigheid van de
tijdens die periode verrichte betalingen heeft niets van doen met de - gewone dan
wel buitengewone - faillissementsprocedure, want het gaat om een algemenemaatregel die in de meeste faillissementsprocedures voorkomt. De ongedaanmaking
van die betalingen heeft dus niets uit te staan met de bijzondere karakteristieken
van de in de Italiaanse uitzonderingswet voorziene regeling van buitengewoon
beheer. Ook de vraag of de mogelijkheid om de schuldvordering in de toekomst te
innen vergroot dan wel verkleint (het sleutelargument voor de ontvankelijkheid in
de zaak Ecotrade, zoals ik hierboven heb gezegd), heeft niets te maken met de
actio Pauliana als zodanig.
Samenvattend ben ik van mening, dat niet is voldaan aan de nodige
procedurevereisten opdat het Hof een nuttig antwoord kan geven op de vragen van
de verwijzende rechter. Subsidiair, voor het geval dat de Kamer die het arrest moet
wijzen deze mening niet deelt, zal ik echter de twee prejudiciële vragen
onderzoeken.
De eerste prejudiciële vraag
Het Tribunale di Genova wenst te vernemen, of een nationale rechter het
Hof kan verzoeken zich rechtstreeks uit te spreken over de verenigbaarheid van de
nationale wettelijke regeling van een lidstaat met de bepalingen van artikel 92 van
het Verdrag.
Het antwoord op deze eerste vraag, zoals zij is geformuleerd, kan niet
anders dan ontkennend luiden. In de eerste plaats is het vaste rechtspraak, dat de
prejudiciële procedure van artikel 177 EG-Verdrag niet het geëigende middel is om
rechtstreeks de verenigbaarheid van een bepaling van nationaal recht met het
gemeenschapsrecht te beoordelen. In het kader van die procedure kan het Hof de
nationale rechter evenwel de uitleggingsgegevens betreffende het
gemeenschapsrecht verschaffen die het voor de beslechting van het geding passend
acht.
Wat in de tweede plaats meer in het bijzonder de respectieve taak van de
nationale rechterlijke instanties en het Hof van Justitie betreft, wanneer het erom
gaat uit te maken, of staatssteun zich al dan niet met de bepalingen van het
gemeenschapsrecht verdraagt, kan de rechtspraak van het Hof worden samengevat
in de bewoordingen die het in het arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a.(23) heeft
gebezigd:
- In het door het Verdrag ingevoerde controlestelsel ter zake van staatssteun
moet rekening worden gehouden met het feit dat het principieel verbod van
staatssteun absoluut noch onvoorwaardelijk is, aangezien met name
artikel 92, lid 3, de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid laat om in
afwijking van het algemene verbod van voornoemd lid 1 steunmaatregelen
toe te staan. In die gevallen rijzen bij de vraag of een steunmaatregel van
een staat al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt,
problemen die nopen tot het in aanmerking nemen en afwegen van
ingewikkelde economische feiten en omstandigheden, die aan snelle
verandering onderhevig kunnen zijn.
- Op deze grond is in artikel 93 van het Verdrag voorzien in een bijzondere
procedure voor het voortdurend onderzoek van en toezicht op
steunmaatregelen door de Commissie. Wat nieuwe steunmaatregelen betreft
die de lidstaten voornemens zouden zijn in te voeren, is in een
voorafgaande procedure voorzien zonder welke geen enkele steunmaatregel
als regelmatig kan worden beschouwd.
- Het optreden van de nationale rechter van zijn kant berust op de
rechtstreekse werking van het verbod van artikel 93, lid 3, laatste volzin, op
de tenuitvoerlegging van voorgenomen steunmaatregelen. Het Hof heeft in
dit verband gepreciseerd, dat de rechtstreekse werking van het in dit artikelneergelegde verbod tot tenuitvoerlegging zich uitstrekt tot iedere
steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht, en dat
wanneer zodanige kennisgeving wel heeft plaatsgehad, dit verbod geldt
tijdens de inleidende fase en wel, indien de Commissie de contradictoire
procedure inleidt, tot aan de eindbeslissing.
- De nationale rechterlijke instanties dienen de justitiabelen te waarborgen,
dat overeenkomstig hun nationale recht uit een schending van artikel 93,
lid 3, laatste volzin, van het Verdrag, alle consequenties zullen worden
getrokken, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering
van de betrokken steunmaatregelen, als wat de terugvordering betreft van
in strijd met deze bepaling verleende financiële steun.
- Wanneer de nationale rechterlijke instanties de consequenties trekken uit
een schending van artikel 93, lid 3, laatste volzin, kunnen zij zich niet
uitspreken over de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de
gemeenschappelijke markt, welke beoordeling uitsluitend tot de
bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van het Hof.
- Teneinde te kunnen uitmaken of een steunmaatregel van de staat, die is
ingevoerd zonder rekening te houden met de in artikel 93, lid 3, bedoelde
procedure van voorafgaand onderzoek, al dan niet daaraan diende te
worden onderworpen, kan een nationale rechter zich genoodzaakt zien het
begrip steunmaatregel in artikel 92 van het Verdrag uit te leggen. Indien hij
twijfels heeft over de kwalificatie van de betrokken maatregelen als
staatssteun, kan hij de Commissie om opheldering ter zake verzoeken, of
kan of moet hij ingevolge artikel 177, tweede en derde alinea, van het
Verdrag, het Hof een prejudiciële vraag voorleggen over de uitlegging van
artikel 92 van het Verdrag.
Het antwoord op de eerste prejudiciële vraag moet zich noodzakelijkerwijs
verdragen met die criteria, volgens welke een nationale rechter de prejudiciële
procedure niet mag gebruiken om het Hof te vragen zich rechtstreeks uit te
spreken over de verenigbaarheid van een bepaling van nationaal recht met
artikel 92 van het Verdrag. Wel kan de nationale rechter van die procedure gebruik
maken om het Hof om een uitlegging van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen
betreffende het begrip staatssteun te verzoeken.
De tweede prejudiciële vraag
De tweede vraag is enkel gesteld voor het geval dat de eerste vraag
bevestigend wordt beantwoord. Gelet op het voorgaande, behoeft die tweede vraag
dus niet te worden onderzocht. In haar opmerkingen stelt de Commissie zich op
hetzelfde standpunt: ook zij is van mening, dat in de onderhavige zaak niet behoeft
te worden onderzocht, of artikel 92 van het Verdrag van toepassing is op de in wet
nr. 95/79 neergelegde procedure van het buitengewoon beheer.
In ieder geval ben ik van mening dat, nu de samenwerking tussen het Hof
en de rechter a quo dat mogelijk maakt, het niet overbodig is deze laatste enkele
regels te geven voor de uitlegging van het begrip staatssteun in de context van een
nationale wettelijke bepaling als die van de Italiaanse wet. Ook in het arrest
Ecotrade, reeds aangehaald, waarvan ik het dictum hierboven (punt 3) heb
weergegeven en dat ik hier dus niet herhaal, zijn dergelijke uitleggingsregels te
vinden.
Ik geef echter toe, dat de oplossing waartoe het Hof in de zaak Ecotrade
is gekomen, ook nadelen heeft, omdat zij rond de tandem algemene/bijzondere
faillissementsregels is geconstrueerd. Onder abstractie van de staatsgaranties die de
Italiaanse Republiek zoals reeds gezegd bereid is geval per geval aan de Commissie
mee te delen (zie punt 11 hierboven), ben ik er niet zeker van dat het criterium
„bijzondere regels” als tegenpool van de algemene faillissementsregeling volstaatom het probleem op te lossen. Zou het vanuit die hoek bezien volstaan, dat de
overige in wet nr. 95/79 voorziene maatregelen (dus de bepalingen betreffende de
vrijstelling van boetes, het verzaken van bepaalde publiekrechtelijke vorderingen
en het verlaagde registratierecht) in de algemene faillissementsregeling worden
opgenomen, opdat die maatregelen niet langer staatssteun opleveren?
In plaats van een algemene beoordeling van alle in wet nr. 95/79
neergelegde maatregelen te maken, was het wellicht beter geweest de verwijzende
rechter te antwoorden, dat slechts met inachtneming van de omstandigheden van
ieder afzonderlijk geval kan worden uitgemaakt, of er sprake is van staatssteun.
Aangezien het Hof niet voor die oplossing heeft gekozen, heeft het - en wellicht
was dat gezien de beperkingen van de prejudiciële procedure onvermijdelijk - in
de zaak Ecotrade een eerder hypothetische beslissing moeten geven, waarbij zij het
aan de nationale rechter heeft overgelaten te beoordelen of de toepassing van de
bijzondere regeling voor de staat „een groter verlies met zich meebrengt dan [in
voorkomend geval] de commune regeling”. Die beoordeling is uiterst moeilijk, ja
zelfs onmogelijk te maken, daar de staat ook in het kader van gewone
faillissementsprocedures betreffende grote ondernemingen in de regel dure
oplossingen voor de schatkist moet accepteren, waarvan de kostprijs moeilijk op
voorhand te bepalen is.
Economisch gezien is het dus moeilijk uit te maken, of het uiteindelijke
verlies voor de staat - anders gezegd, het saldo dat ten laste van de staat komt
ingevolge diens optreden - bij toepassing van het gemene recht inzake faillissement
kleiner zou zijn geweest dan bij toepassing van de procedure van buitengewoon
beheer. Naar haar aard zelf trekt laatstbedoelde procedure ongetwijfeld een wissel
op de toekomst, daar met het oog op het in leven houden van de onderneming van
de onmiddellijke inning van bepaalde overheidsschulden wordt afgezien, in de hoop
zodoende later niet alleen de reeds vervallen schulden, maar ook over de
toekomstige activiteiten van de onderneming te berekenen overheidsinkomsten(belastingen, socialezekerheidsbijdragen) te kunnen innen. In feite verschilt de
situatie van de overheid niet erg van die van een grote particuliere schuldeiser
(bijvoorbeeld een financiële instelling), voor wie in voorkomend geval de
voortzetting van de activiteiten van haar schuldenaar, zo hij kans op slagen heeft,
gunstiger kan zijn dan de vereffening van zijn patrimonium waardoor slechts een
gedeelte van de schuld wordt gerecupereerd. In een dergelijk geval zou het
criterium om uit te maken of er sprake is van met de gemeenschappelijke markt
onverenigbare staatssteun veeleer gelegen zijn in de totale afwezigheid van
levensvatbaarheid, en niet zozeer in de maatregelen van buitengewoon beheer.
Voorzover het Hof ondanks het vorenstaande zijn rechtspraak in de zaak
Ecotrade wenst te handhaven, wil ik opmerken, dat de Commissie (die naar
aanleiding van wet nr. 95/79 een reeks beschikkingen heeft gegeven, sommige van
algemene aard(24) en sommige betreffende individuele dossiers(25)) de toepassing van
die wet als „bestaande staatssteun” heeft gekwalificeerd. Deze kwalificatie doet een
probleem rijzen dat het Hof in de zaak Ecotrade niet heeft kunnen onderzoeken:
in de regeling van het EGKS-Verdrag heeft het onderscheid tussen bestaande en
nieuwe staatssteun immers niet het belang dat het in het EG-Verdrag heeft.
Zoals bekend, bepaalt het EG-Verdrag dat steunmaatregelen die op het
ogenblik van de inwerkingtreding van dat Verdrag in de oorspronkelijke lidstaten
(of, voor de andere lidstaten, vóór hun toetreding tot de EuropeseGemeenschappen) „bestonden”, tot uitvoering worden kunnen gebracht zolang de
Commissie deze niet onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft
verklaard.(26) Zolang de steunmaatregelen niet onverenigbaar zijn verklaard, behoeftniet te worden onderzocht of, en zo ja, in welke mate zij op grond van artikel 90,
lid 2, van het Verdrag aan het verbod van artikel 92 kunnen ontsnappen.
De „nieuwe” steunmaatregelen daarentegen moeten in ieder geval op
voorhand bij de Commissie worden aangemeld, daar zij anders onverenigbaar met
de gemeenschappelijke markt worden verklaard. Zoals ik hierboven onder
verwijzing naar het arrest SFEI e.a. heb gezegd, moeten de nationale rechterlijke
instanties de onmiddellijke toepasselijkheid van het verbod van artikel 93, lid 3, van
het Verdrag garanderen, wanneer het om nieuwe steunmaatregelen gaat die niet
vooraf zijn aangemeld.
De Commissie erkent, dat wet nr. 95/79 onmiskenbaar na de
inwerkingtreding van het EG-Verdrag is vastgesteld, en geeft ook toe, dat zij niet
conform artikel 93, lid 1, is aangemeld. Zij stelt evenwel, dat zij om
„opportuniteitsredenen” heeft besloten deze wet als een bestaande steunregeling
aan te merken. Die redenen houden onder meer verband met haar eigen twijfel,
gedurende meer dan veertien jaar, over de vraag of wet nr. 95/79 als staatssteun
kon worden aangemerkt, het feit dat de identificatie van de elementen van
staatssteun in die wet ook vandaag nog „complex en geenszins evident” is, het
vertrouwen van de aan die regeling onderworpen marktdeelnemers, het feit dat de
concurrenten van de aan de regeling onderworpen ondernemingen geen klacht
hebben ingediend en het feit dat de betrokken regeling zelden wordt toegepast,
alsmede met de feitelijke onmogelijkheid om de eventueel invorderbare bedragen
terug te krijgen.
Mijns inziens mogen al deze opportuniteitsoverwegingen niet primeren op
de overwegingen die uit het legaliteitsbeginsel voortvloeien. Ingevolge dat beginsel
moet worden geconcludeerd, dat indien de door de Italiaanse wetgever in wet
nr. 95/79 vastgestelde regeling als staatssteun aan te merken is, zij als een nieuwe
steunmaatregel in de zin van artikel 93 EG-Verdrag moet worden gekwalificeerd,
en niet als een steunmaatregel die reeds bestond ten tijde van de inwerkingtreding
van dat Verdrag.
Nu dit probleem is opgelost, zou het Hof, indien het de tweede prejudiciële
vraag wenst te beantwoorden en het passend acht zijn rechtspraak in de zaak
Ecotrade (in de onderhavige zaak betreffende artikel 92 EG-Verdrag, niet artikel 4
EGKS-Verdrag) te handhaven, de verwijzende rechter moeten antwoorden, dat
wanneer een steunmaatregel niet bij de Commissie is aangemeld, hij ingevolge
artikel 93, lid 3, van het Verdrag niet tot uitvoering mag worden gebracht.
Conclusie
Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de door het Tribunale di Genova
in de onderhavige procedure gestelde vragen niet-ontvankelijk te verklaren dan wel,
subsidiair, ze te beantwoorden als volgt:
„1) Een nationale rechter mag de prejudiciële procedure niet gebruiken om het
Hof van Justitie te vragen zich rechtstreeks uit te spreken over de
verenigbaarheid van een bepaling van nationaal recht met artikel 92 van het
Verdrag. Wel kan hij van die procedure gebruik maken om het Hof om een
uitlegging van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen betreffende het
begrip staatssteun te verzoeken.
2) De in het arrest van het Hof van 1 december 1998, Ecotrade (C-200/97)
ontwikkelde criteria betreffende de toepassing van een regeling alsingevoerd bij de Italiaanse wet nr. 95/79 van 3 april 1979, waarbij in
uitzonderingen op het gemene recht inzake faillissement is voorzien, kunnen
worden uitgebreid tot het in artikel 92 van het Verdrag bedoelde begrip
steunmaatregel. Wanneer een steunmaatregel niet bij de Commissie is
aangemeld, mag hij ingevolge artikel 93, lid 3, van het Verdrag niet tot
uitvoering worden gebracht.