ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
18 de janeiro de 2023 (*)
«FEAGA e Feader — Despesas excluídas do financiamento — Despesas efetuadas pela Roménia — Programa Nacional de Desenvolvimento Rural 2007‑2013 — Métodos de cálculo das taxas de apoio relativas à submedida “1a” da medida 215 — Pagamentos relacionados com o bem‑estar dos “porcos de engorda” e “marrãs” — Aumento de, pelo menos, 10 % do espaço disponível para cada animal — Dever de fundamentação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Qualificação jurídica dos factos — Artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014 — Orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas»
No processo T‑33/21,
Roménia, representada por E. Gane e L.‑E. Baţagoi, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por J. Aquilina, A. Biolan e M. Kaduczak, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto, durante as deliberações, por S. Gervasoni, presidente, L. Madise (relator) e J. Martín y Pérez de Nanclares, juízes,
secretário: I. Kurme, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 14 de julho de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a Roménia pede a anulação da Decisão de Execução (UE) 2020/1734 da Comissão, de 18 de novembro de 2020, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2020, L 390, p. 10), na parte em que exclui determinadas despesas efetuadas pela Roménia para os exercícios de 2017 a 2019 no montante de 18 717 475,08 euros (a seguir «decisão impugnada»).
Antecedentes do litígio
2 Com a sua Decisão C(2008) 3831, de 16 de julho de 2008, a Comissão Europeia aprovou o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural da Roménia para o período 2007‑2013 (a seguir «PNDR 2007‑2013»).
3 Em 14 de setembro de 2011, o Ministério da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Roménia apresentou à Comissão um pedido de revisão do PNDR 2007‑2013, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2006, L 368, p. 15). Uma das alterações propostas era a inclusão da medida 215 — Pagamentos relacionados com o bem‑estar dos animais (a seguir «medida 215»). Esta medida previa pagamentos destinados a compensar as perdas de rendimentos e os custos adicionais suportados pelos agricultores, criadores de aves de capoeira e de porcos, que, em conformidade com o PNDR 2007‑2013, assumissem voluntariamente a aplicação de determinadas normas em matéria de bem‑estar animal. O auxílio era atribuído no âmbito de compromissos plurianuais assumidos pelos agricultores por um período mínimo de cinco anos.
4 Na sua carta ARES(2011) 1344895, de 13 de dezembro de 2011, a Comissão comunicou à Roménia que recebeu e analisou a proposta de alteração do PNDR 2007‑2013. Especificou que, nessa fase, a proposta de alteração não era aceitável e pediu esclarecimentos. Especialmente, no que respeita à medida 215, a Comissão referiu, nomeadamente, os métodos de cálculo das taxas de apoio relativas à medida 215, pedindo que fossem corrigidos.
5 Em 22 de março de 2012, as autoridades romenas carregaram os métodos de cálculo revistos no Sistema de Gestão de Fundos da União Europeia SFC2007.
6 Na sua carta ARES(2012) 411175, de 4 de abril de 2012, a Comissão deu o seu acordo à sétima alteração do PNDR 2007‑2013, incluindo no que se refere à medida 215. Segundo essa carta, «[o]s serviços da Comissão [tinham] analisado as alterações propostas» e tinham considerado que essas «alterações […] respeita[vam] as disposições pertinentes do Regulamento [(CE)] n.o 1698/2005 [do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2005, L 277, p. 1)] e do Regulamento n.o 1974/2006» e, «[c]onsequentemente, as propostas [eram] aceites».
7 Na Decisão de Execução C(2012) 3529 final da Comissão, de 25 de maio de 2012, o PNDR 2007‑2013 foi alterado e a medida 215 foi incluída.
8 De 18 a 29 de maio de 2015, o Tribunal de Contas Europeu realizou uma missão de auditoria na Roménia e detetou erros no que dizia respeito aos pagamentos efetuados em aplicação da medida 215. Segundo as suas conclusões preliminares, das quais as autoridades romenas foram notificadas em 18 de setembro de 2015, foram detetados erros no método de cálculo dos pagamentos compensatórios ao abrigo das diferentes submedidas da medida 215. Esses erros deram origem à atribuição de uma sobrecompensação aos agricultores e, consequentemente, à violação do artigo 40.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2005, L 277, p. 1). Entre as submedidas da medida 215 referidas nas conclusões do Tribunal de Contas constava a submedida «1a»: «porcos de engorda», «marrãs» e «porcas» — Aumento de, pelo menos, 10 % do espaço disponível para cada animal (apenas no caso dos «porcos de engorda» e das «marrãs») (a seguir «submedida controvertida»).
9 Na sua carta n.o 493, de 7 de janeiro de 2016, e na sua carta E7324, de 24 de março de 2016, as autoridades romenas solicitaram o apoio da Comissão para encontrar uma solução e salientaram que, quando foram notificadas das conclusões do Tribunal de Contas, ou seja, em 18 de setembro de 2015, o PNDR 2007‑2013 já não podia ser alterado.
10 Na sua carta de 25 de janeiro de 2016, o Tribunal de Contas concluiu pela inelegibilidade das despesas relativas à submedida controvertida devido ao facto de o método de cálculo das taxas de apoio aplicado estar errado.
11 Após analisar as conclusões do Tribunal de Contas e as respostas das autoridades romenas, a Comissão decidiu realizar uma primeira auditoria administrativa na Roménia, com a referência RD 2/2016/031/RO, no que respeita à medida 215, relativa ao bem‑estar dos animais, para os exercícios de 2014 a 2016 (a seguir «primeira auditoria»).
12 Na sua carta ARES(2016) 1403661, de 21 de março de 2016, a Comissão considerou que os pagamentos relativos à submedida controvertida continham erros sistémicos e não estavam em conformidade com o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005. Pediu às autoridades romenas que fornecessem mais informações relativas a essa submedida. De facto, com base nas informações de que dispunha, afigurava‑se que não fora realizado um controlo‑chave e que os pagamentos efetuados ao abrigo dessa submedida pareciam caracterizar‑se por irregularidades generalizadas passíveis de tornar as despesas correspondentes não elegíveis para financiamento pela União.
13 Na sua carta ARES(2017) 1331659, de 14 de março de 2017, a Comissão pediu às autoridades romenas que procedessem a um novo cálculo das taxas de pagamento e propôs a aplicação de uma correção financeira para os exercícios de 2014 a 2016. Mais concretamente, propôs a aplicação de uma correção financeira fixa de 25 % das despesas decorrentes dos pagamentos compensatórios efetuados pelo organismo acreditado na Roménia ao abrigo da submedida controvertida e de correções calculadas de forma pontual para as despesas efetuadas ao abrigo das outras submedidas diferentes da submedida controvertida.
14 As autoridades romenas iniciaram um procedimento de conciliação, com a referência 17/RO/796 (a seguir «procedimento 17/RO/796»), para o montante de 28 087 745,37 euros relativo aos pagamentos efetuados no âmbito da submedida controvertida durante os exercícios de 2014 a 2016.
15 No relatório que apresentou no âmbito do procedimento 17/RO/796, constante da sua carta ARES(2017) 4685136, de 26 de setembro de 2017, o órgão de conciliação concluiu que não se justificava uma correção fixa de 25 %, porquanto, nomeadamente, as circunstâncias do caso em apreço não permitiam considerar que não fora realizado um controlo‑chave (v., n.o 12, supra), e manifestou dúvidas quanto à aplicação de uma correção para o período anterior à data da notificação das conclusões preliminares da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas.
16 Na sua posição final, constante da sua carta ARES(2018) 1348956, de 12 de março de 2018, e do seu relatório síntese ARES(2018) 2487854, de 16 de maio de 2018, a Comissão manteve a sua conclusão de que os pagamentos efetuados ao abrigo da submedida controvertida violavam o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005.
17 Em 13 de junho de 2018, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2018/873, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas em que os Estados‑Membros incorreram a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2018, L 152, p. 29). Nesta decisão, a Comissão aplicou à Roménia uma correção financeira fixa de 25 %, que correspondia ao montante de 13 184 846,61 euros, para os exercícios financeiros de 2015 e 2016, devido à sobreavaliação do montante dos pagamentos efetuados pelo organismo acreditado romeno ao abrigo da submedida controvertida, sujeita ao Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader).
18 A Roménia interpôs um recurso de anulação parcial da Decisão de Execução 2018/873. O Despacho de 30 de abril de 2019, Roménia/Comissão (T‑530/18, EU:T:2019:269) julgou esse recurso inadmissível por extemporâneo. O Acórdão de 10 de setembro de 2020, Roménia/Comissão (C‑498/19 P, não publicado, EU:C:2020:686) julgou improcedente o recurso jurisdicional do referido despacho interposto pela Roménia.
19 Após o encerramento do exercício de 2016, a Comissão realizou uma nova auditoria, com a referência RD 2/2018/031/RO, que incidiu sobre os exercícios de 2017 a 2019 (a seguir «segunda auditoria»). Considerando que as autoridades romenas tinham violado o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, a Comissão propôs que fosse excluído do financiamento pelo Feader o montante de 18 717 475,08 euros, que correspondia a uma correção financeira fixa de 25 % das despesas efetuadas ao abrigo da submedida controvertida do PNDR 2007‑2013. Quanto a esta submedida, que previa pagamentos compensatórios para os criadores de «porcos de engorda», à taxa de apoio de 41,40 euros por cabeça normal (CN), de «marrãs», à taxa de apoio de 165 euros por CN, e de «porcas», à taxa de apoio de 23,30 euros por CN, a Comissão detetou os mesmos erros que detetara na primeira auditoria. Mais concretamente, segundo a Comissão, as taxas de pagamento para as categorias «porcos de engorda» e «marrãs» estavam sobrestimadas, uma vez que a poupança de forragem não tinha em conta o aumento real do peso dos animais e que o preço inicial dos animais não criados não fora deduzido. Por conseguinte, em aplicação do artigo 41.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78 (CE) n.o 165/94 (CE) n.o 2799/98 (CE) n.o 814/2000 (CE) n.o 1200/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347 p. 549), a Comissão suspendeu sistematicamente 25 % de todos os montantes reclamados pelas autoridades romenas para a submedida controvertida.
20 Na sua carta n.o 545, de 9 de julho de 2018, as autoridades romenas forneceram informações complementares no que respeita, nomeadamente, às modalidades utilizadas para efetuar os pagamentos compensatórios no âmbito da medida 215 e comunicaram, uma vez mais, à Comissão a impossibilidade objetiva de alterar o PNDR 2007‑2013. As referidas autoridades informaram igualmente a Comissão de que os beneficiários que receberam pagamentos compensatórios inferiores aos previstos nos compromissos assumidos em aplicação da medida 215 do PNDR 2007‑2013 tinham intentado ações nos órgãos jurisdicionais nacionais.
21 Na sua carta ARES(2018) 638947, de 12 de dezembro de 2018, a Comissão pediu esclarecimentos às autoridades romenas e transmitiu‑lhes a ata de uma reunião bilateral de 20 de novembro de 2018. As autoridades romenas responderam através da carta n.o 241040, de 8 de janeiro de 2019, e da carta n.o 133, de 12 de fevereiro de 2019, solicitando, nomeadamente, esclarecimentos quanto à forma de revisão do PNDR 2007‑2013 porquanto, na sua opinião, para alterar as taxas de pagamento relativas à submedida controvertida, era necessário alterar o referido programa e o prazo para o fazer já terminara à data da notificação das conclusões do Tribunal de Contas.
22 Na sua carta ARES(2019) 1368242, de 28 de fevereiro de 2019, a Comissão referiu que o PNDR 2007‑2013 já não podia ser objeto de revisão, mas que a Comissão poderia aceitar, em princípio, que as alterações do montante dos pagamentos relativos à medida 215 fossem refletidas numa emenda ao Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020.
23 Na sequência de discussões e troca de informações entre as autoridades romenas e a Comissão, esta instituição, através da sua carta ARES(2019) 5096803, de 5 de agosto de 2019, notificou a Roménia da sua proposta de excluir do financiamento da União o montante de 18 717 475,08 euros, que representava uma correção fixa de 25 % das despesas efetuadas ao abrigo da submedida controvertida, para os exercícios de 2017 a 2019. Na referida carta, a Comissão esclareceu que, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO 2014, L 255, p. 18), existia um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União, dado que se podia razoavelmente presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares era passível de gerar prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União. De acordo com a Comissão, a Roménia cometera «irregularidades importantes», na aceção do ponto 3.2.5 das Orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas, constantes da Comunicação da Comissão C(2015) 3675 final, de 8 de junho de 2015 (a seguir «Orientações para o cálculo das correções financeiras»), que justificavam a aplicação de uma taxa de correção de 25 %.
24 Na sua carta n.o 662, de 11 de setembro de 2019, as autoridades romenas salientaram que a solução proposta pela Comissão, referida no n.o 22, supra, era inaplicável. Iniciaram, então, um novo procedimento de conciliação, com a referência 19/RO/856, no que dizia respeito ao montante de 18 717 475,08 euros (a seguir «procedimento 19/RO/856»).
25 No relatório que apresentou no âmbito do procedimento 19/RO/856, constante da sua carta ARES(2019) 7587324, de 10 de dezembro de 2019, o órgão de conciliação concluiu que a conciliação não era possível e referiu que não estava convencido de que os elementos tomados em consideração no processo em causa estivessem abrangidos pelo conceito de «irregularidade» na aceção das Orientações para o cálculo das correções financeiras (v., n.o 23, supra).
26 Na sua carta ARES(2020) 2031991, de 14 de abril de 2020, que contém a sua posição final, e no seu relatório de síntese ARES(2020) 5780976, de 22 de outubro de 2020, a Comissão concluiu que os pagamentos efetuados ao abrigo da submedida controvertida violavam o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005. Assim, comunicou que o montante de 18 717 475,08 euros, que correspondia a 25 % das despesas relativas à referida submedida, devia ser excluído do financiamento da União.
27 Em 18 de novembro de 2020, a Comissão adotou a decisão impugnada e aplicou à Roménia uma correção financeira fixa por força da qual 25 % das despesas efetuadas pelo organismo pagador acreditado na Roménia e declaradas a título do Feader, no montante de 18 717 475,08 euros, eram excluídas devido à sobreavaliação do montante dos pagamentos compensatórios efetuados ao abrigo da submedida controvertida durante os exercícios de 2017 a 2019.
Pedidos das partes
28 A Roménia pede que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada na parte em que exclui as despesas efetuadas pelo organismo pagador acreditado na Roménia, a título do Feader, em aplicação da submedida controvertida para os exercícios de 2017 a 2019, no montante de 18 717 475,08 euros;
– condenar a Comissão nas despesas.
29 A Comissão pede que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar as Roménia nas despesas.
Quanto ao mérito
30 Em apoio do seu recurso, a Roménia invoca, em substância, dois fundamentos. O primeiro fundamento é relativo ao exercício inadequado da competência da Comissão para excluir determinadas despesas do financiamento da União com fundamento no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e contém seis acusações. O segundo fundamento é relativo à violação do dever de fundamentação.
31 Há que analisar, em primeiro lugar, o segundo fundamento.
32 Além disso, importa observar que, no âmbito do segundo fundamento, a Roménia alega igualmente que a Comissão cometeu um erro de direito. Uma vez que é suscitado um argumento idêntico no âmbito da terceira acusação do primeiro fundamento, responder‑se‑á a essa alegação na análise deste fundamento e da acusação correspondente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
33 A Roménia alega que a Comissão não explica as razões pelas quais excluiu a soma total de 18 717 475,08 euros do financiamento de determinadas despesas efetuadas no âmbito do Feader para os exercícios de 2017 a 2019.
34 De acordo com a Roménia, a Comissão não explicou de forma suficiente em que medida uma metodologia de cálculo pretensamente errada constituía uma situação abrangida pelas hipóteses previstas no artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014, ou seja, uma irregularidade, na aceção das Orientações para o cálculo das correções financeiras. Por outro lado, a Comissão não invocou a hipótese de negligência na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas para justificar a aplicação de uma correção fixa de 25 % das despesas e também não justificou a alteração da sua posição no que respeita à qualificação jurídica de uma metodologia de cálculo pretensamente errada (v., n.os 12, 15, 23 e 25, supra). A alteração da terminologia utilizada pela Comissão para justificar a aplicação de uma correção fixa dificulta os esforços desenvolvidos pelas autoridades romenas para compreender os fundamentos da decisão impugnada.
35 A Comissão contesta os argumentos da Roménia.
36 Há que recordar que o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão da justeza da fundamentação, que se enquadra na legalidade quanto ao mérito do ato controvertido. Nesta perspetiva, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, por forma a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v., Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Roménia/Comissão, T‑145/15, EU:T:2017:86, n.o 42 e jurisprudência referida).
37 No essencial, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui um corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa, tem por objetivo, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a respetiva validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v., Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Roménia/Comissão, T‑145/15, EU:T:2017:86, n.o 43 e jurisprudência referida).
38 Contudo, não se pode exigir que a fundamentação especifique todos os diferentes elementos de facto e de direito pertinentes. Com efeito, a questão de saber se a fundamentação de uma decisão respeita as exigências acima recordadas nos n.os 36 e 37 deve ser apreciada à luz não apenas da sua redação mas também do seu contexto, bem como de todas as normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., Acórdão de 16 de fevereiro de 2017, Roménia/Comissão, T‑145/15, EU:T:2017:86, n.o 44 e jurisprudência referida).
39 Além disso, quando uma decisão tenha sido adotada num contexto bem conhecido do interessado, pode ser fundamentada de forma sumária (Acórdão de 12 de maio de 2011, Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão, T‑267/08 e T‑279/08, EU:T:2011:209, n.o 44; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 30 de setembro de 2003, Alemanha/Comissão, C‑301/96, EU:C:2003:509, n.os 89 e 92).
40 Há que recordar igualmente que, no contexto especial da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve considerar‑se suficiente quando o Estado‑Membro destinatário tenha estado estreitamente ligado ao processo de elaboração desta decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considerava não dever imputar aos fundos agrícolas a soma controvertida (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2004, Grécia/Comissão, C‑332/01, EU:C:2004:496, n.o 67 e jurisprudência referida).
41 À luz da jurisprudência referida nos n.os 36 a 40, supra, importa analisar se a Comissão explicou de forma suficiente as razões que a levaram a considerar que estava perante as circunstâncias, referidas no artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 e no ponto 3.2.5 das Orientações para o cálculo das correções financeiras, que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União, e relativamente às quais as referidas disposições preveem a aplicação de uma taxa de correção fixa de 25 %.
42 A este respeito, em primeiro lugar, há que salientar que a Decisão de Execução 2018/873 e o diálogo administrativo mantido antes da adoção da decisão impugnada fazem parte do contexto no qual a referida decisão se insere e podem, por isso, em aplicação da jurisprudência referida no n.o 40, supra, ser tidos em conta para apreciar o caráter suficientemente fundamentado desta. Além disso, a própria Comissão, no âmbito da segunda auditoria, fez várias vezes referência à primeira auditoria, indicando que os elementos essenciais já tinham sido discutidos e decididos e que utilizava a primeira auditoria para completar as suas respostas aos elementos indicados pelas autoridades romenas.
43 Em segundo lugar, em aplicação da jurisprudência referida no n.o 40, supra, importa ter em conta a troca oficial de informações entre a Comissão e as autoridades romenas com vista à adoção da decisão impugnada, uma vez que contém um resumo dos principais aspetos discutidos durante o procedimento e também faz parte do contexto no qual a referida decisão se insere. Essa troca de informações inclui a carta relativa às conclusões de 8 de maio de 2018, à qual a Roménia respondeu através da sua carta de 9 de julho de 2018, a reunião bilateral de 20 de novembro de 2018, cuja ata foi comunicada à Roménia por carta de 12 de dezembro de 2018, à qual a Roménia respondeu igualmente em 8 de janeiro de 2019, a carta de conciliação de 5 de agosto de 2019, a posição final constante da carta de 14 de abril de 2020 e o relatório de síntese relativo à decisão impugnada.
44 Decorre dos documentos referidos nos n.os 42 e 43, supra, que a Comissão comunicou às autoridades romenas que as taxas de pagamento aplicadas ao abrigo da submedida controvertida eram demasiado elevadas. Mais concretamente, a Comissão explicou nos referidos documentos que o método de cálculo utilizado pela Roménia para determinar as taxas de pagamento não tinha em conta, no cálculo da poupança de forragem, o aumento real do peso dos animais, ou seja, que os animais passavam de 30 kg para 103 kg antes de serem entregues. Além disso, a Comissão também referiu às autoridades romenas que, em aplicação do referido método de cálculo da taxa de apoio compensatório, não se procedia a nenhuma dedução do preço de entrada inicial dos animais não comprados. Segundo a Comissão, no cálculo da taxa de compensação que abrangia os custos adicionais e a perda de rendimentos ao abrigo da submedida controvertida, havia que deduzir o preço dos animais que já não eram comprados devido aos compromissos assumidos voluntariamente pelos criadores de porcos de aumentar em 10 % o espaço disponível para cada animal.
45 A Comissão considerou que a não tomada em consideração do aumento real do peso dos animais no cálculo da poupança de forragem e a não dedução do preço de entrada inicial dos animais na fixação das taxas de apoio violavam as disposições do artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, nos termos do qual os pagamentos relacionados com o bem‑estar dos animais abrangem os custos adicionais e a perda de rendimentos resultantes dos compromissos assumidos. O raciocínio seguido pela Comissão foi considerar que uma determinada parte de todos os pagamentos compensatórios efetuados ao abrigo da submedida controvertida não podia ser financiada pelo orçamento da União devido ao caráter sistemático da utilização de taxas sobrestimadas para calcular os referidos pagamentos. Assim, foi para proteger os fundos agrícolas que a Comissão suspendeu sistematicamente 25 % de todos os montantes pedidos pelas autoridades romenas para a submedida controvertida e depois aplicou uma correção fixa de 25 % das despesas relativas à referida submedida.
46 A Roménia contesta o caráter suficiente das explicações fornecidas pela Comissão para justificar a aplicação de uma correção fixa de 25 % e considera que a alteração da terminologia utilizada para qualificar o pretenso erro relativo ao método de cálculo das taxas de apoio previstas na submedida controvertida é um obstáculo à compreensão da referida correção.
47 A este propósito, importa recordar que os critérios e a metodologia para a aplicação de correções no âmbito do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 estão previstos no artigo 12.o do Regulamento Delegado n.o 907/2014. Decorre do artigo 12.o, n.o 6, desse regulamento delegado que, se os montantes a excluir do financiamento da União não puderem ser determinados através do cálculo ou da extrapolação referidos no artigo 12.o, n.os 2 e 3, desse regulamento delegado, a Comissão aplica as devidas correções fixas, tendo em conta a natureza e a gravidade da infração, bem como a sua própria estimativa do risco de prejuízo financeiro para a União. De acordo com o artigo 12.o, n.o 7, do mesmo regulamento delegado, ao estabelecer o nível das correções fixas, a Comissão tem nomeadamente em conta as circunstâncias que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União. Entre essas circunstâncias, são referidas no artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do referido regulamento delegado, a aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo que seja considerada inexistente ou gravemente deficiente e a existência de provas de «irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas».
48 Nas Orientações para o cálculo das correções financeiras, a Comissão apresentou os princípios gerais e o nível da correção fixa que podia propor nos termos do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014. No ponto 3.2.5 das referidas Orientações, é indicado que «[se a] aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo [for] considerada inexistente ou gravemente deficiente, e [se existirem] provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas […] justifica‑se uma correção de 25 %, dado ser legítimo presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares originará prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União».
49 Na sua posição final e no seu relatório de síntese, elaborados no âmbito da segunda auditoria e dos quais a Roménia teve conhecimento, a Comissão esclareceu que, na sua opinião, as irregularidades resultavam, no caso em apreço, do facto de as autoridades romenas terem sistematicamente utilizado uma metodologia de cálculo errada na determinação das taxas de pagamento para a submedida controvertida, e não da aplicação dessa medida a cada beneficiário como contrapartida dos compromissos por este assumidos. Nos referidos documentos, a Comissão indicou que, com base nas informações disponíveis, o sistema de gestão e de controlo da submedida controvertida na Roménia afigurava‑se gravemente deficiente e existiam indícios de irregularidades generalizadas que deram origem a uma sobrecompensação sistemática dos agricultores. Uma vez que as autoridades romenas não apresentaram nenhum cálculo do risco incorrido pelos fundos agrícolas, tendo, contudo, indicado a população de risco, a Comissão considerou que a aplicação de uma correção de, pelo menos, 25 % estava em conformidade com o artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado n.o 907/2004, bem como com as Orientações para o cálculo das correções financeiras, e abrangia as despesas efetuadas para os exercícios de 2017 a 2019 (de 16 de outubro de 2016 a 31 de dezembro de 2018).
50 Nos documentos referidos no n.o 49, supra, a Comissão sublinhou que o Tribunal de Contas calculara uma sobrecompensação de 38,41 % e que, em contrapartida, a Comissão propusera uma taxa de correção menos elevada para tomar em consideração determinados argumentos apresentados pelas autoridades romenas, os quais poderiam efetivamente implicar um risco menor de sobrecompensação, mas não poderiam ser quantificados por meios puramente matemáticos. Com efeito, as autoridades romenas tinham pedido que fosse tomada em consideração a tecnologia de alimentação ad libitum (à vontade), o aumento do peso médio para abate durante os últimos anos e o aumento dos custos fixos para os restantes animais. Uma vez que as autoridades romenas não tinham apresentado um novo cálculo das taxas de pagamento, a Comissão considerou que a taxa fixa de 25 % representava a melhor estimativa do risco para os fundos agrícolas que podia ser efetuada mediante um esforço proporcionado.
51 A referência, nos atos preparatórios da decisão impugnada mencionados no n.o 49, supra, à existência de «irregularidades generalizadas» e de «negligência na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas» para justificar a aplicação de uma correção fixa de 25 % constitui uma fundamentação suficiente para permitir às autoridades romenas compreender a aplicação da referida correção financeira. Foi a conclusão quanto ao caráter sistemático da sobrecompensação, que afetou todos os pagamentos compensatórios efetuados ao abrigo da submedida controvertida, que levou a Comissão a considerar que se tratava de irregularidades generalizadas e a entender que, na falta de um cálculo específico da referida sobrecompensação apresentado pelas autoridades romenas, 25 % dos montantes pagos ao abrigo da submedida controvertida deviam ser excluídos do financiamento da União, por força do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, do artigo 12.o do Regulamento Delegado n.o 907/2014 e das Orientações para o cálculo das correções financeiras.
52 Por outro lado, importa observar que as autoridades romenas exerceram a sua faculdade de formular observações sobre as falhas constatadas. Uma parte dos seus argumentos levou, de resto, a Comissão a considerar que não estava perante a inexistência de controlo‑chave, mas perante irregularidades generalizadas (v., n.os 12, 15, 23 e 25, supra). Resulta igualmente da troca de informações referida no n.o 43, supra, que as questões controvertidas no presente processo foram apresentadas e discutidas no órgão de conciliação, que, aliás, apoiou a posição da Roménia. Por conseguinte, a afirmação de que a Comissão não explicou as razões pelas quais excluíra a soma total de 18 717 475,08 euros do financiamento de determinadas despesas efetuadas no âmbito do Feader para os exercícios de 2017 a 2019 deve ser desconsiderada. Com efeito, a Comissão identificou de forma pormenorizada cada um dos documentos que foi objeto dessa troca de informações como sendo parte integrante do relatório de síntese e indicou de forma suficiente as razões da exclusão do referido montante do financiamento da União.
53 Acresce que, no âmbito da terceira acusação do primeiro fundamento, a Roménia contesta a justeza da fundamentação que justificou a aplicação de uma correção fixa, alegando que a qualificação jurídica do método de cálculo dos pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida de «irregularidades generalizadas», utilizada pela Comissão para justificar a aplicação de uma correção fixa, está errada. Esta circunstância é reveladora de que a Roménia conseguiu compreender a fundamentação da decisão da Comissão de aplicar uma correção fixa de 25 %.
54 Há, pois, que concluir que a Comissão forneceu uma fundamentação suficiente para permitir à Roménia compreender as razões da aplicação de uma correção financeira fixa e contestar a sua justeza, bem como para permitir ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização da legalidade.
55 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento de que a Comissão, ao perpetuar a abordagem errada seguida no diálogo administrativo mantido no âmbito da adoção da Decisão de Execução 2018/873, que consistia em considerar que o método de cálculo pretensamente errado devia ser qualificado como «inexistência de um controlo‑chave», dificultou os esforços desenvolvidos pelas autoridades romenas para compreender os fundamentos da decisão impugnada.
56 A este propósito, há que concluir que, embora, no relatório de síntese de 22 de outubro de 2020, a Comissão afirme que o sistema de gestão e de controlo da medida relativa ao bem‑estar dos animais era gravemente deficiente, já não faz referência, como no relatório de síntese de 16 de maio de 2018, à inexistência de «controlo‑chave» ou a uma lacuna num «controlo‑chave», mas apenas a «irregularidades generalizadas» que deram origem a uma sobrecompensação sistemática dos agricultores. No relatório de síntese de 22 de outubro de 2020, a Comissão esclareceu que, no caso em apreço, a irregularidade resultava da aplicação sistemática de taxas de pagamento demasiado elevadas e da liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares que geravam prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União. Acresce que, quando interrogada na audiência, a Comissão esclareceu que, na sua opinião, a negligência das autoridades romenas na prevenção de práticas irregulares se tornou «grave», uma vez que estas tinham continuado a aplicar o mesmo método de cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida após as conclusões do Tribunal de Contas no sentido de que o referido método dava origem a uma sobrecompensação dos beneficiários do auxílio.
57 Assim, é verdade que, em relação à Decisão de Execução 2018/873, a Comissão mudou a terminologia utilizada para qualificar a utilização de um método de cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida que considerava errado e que, em vez de fazer referência à «inexistência de controlo‑chave», colocou a tónica na existência de «irregularidades generalizadas e de negligência na prevenção de práticas irregulares» para justificar a aplicação de uma correção financeira fixa de 25 %. Todavia, a Roménia não pode alegar que a alteração da terminologia utilizada pela Comissão dificultou os esforços desenvolvidos pelas autoridades romenas para compreender os fundamentos da decisão impugnada.
58 Com efeito, como foi referido no n.o 53, supra, a Roménia pôde contestar, no âmbito da terceira acusação do primeiro fundamento, a justeza da abordagem que levou a Comissão a considerar que a aplicação de um método pretensamente errado de cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida devia ser qualificada de «irregularidades generalizadas e negligência na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas» e justificava a aplicação de uma correção fixa em conformidade com o artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado n.o 907/2014, em conjugação com as Orientações para o cálculo das correções financeiras.
59 Ora, a questão de saber se a qualificação jurídica de «irregularidades generalizadas» é correta e justifica a aplicação de uma correção fixa de 25 % à luz das Orientações para o cálculo das correções financeiras não decorre de uma insuficiência de fundamentação, mas da justeza desta e, consequentemente, será abordada no âmbito da análise da terceira acusação do primeiro fundamento, que suscita precisamente o caráter juridicamente errado da referida qualificação.
60 A conclusão enunciada no n.o 54, supra também não pode ser infirmada pelo argumento da Roménia de que a Comissão apresenta alegações incoerentes, dado que, na contestação, a Comissão sustenta, por um lado, que a decisão impugnada e os atos preparatórios da segunda auditoria referem a existência de «irregularidades generalizadas» e de «negligência na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas» e, por outro, que, no âmbito da segunda auditoria e na sua posição final, já não referiu irregularidades na aceção das orientações para o cálculo das correções financeiras.
61 Com efeito, esta pretensa incoerência da contestação não obsta à possibilidade de compreender, com base nos documentos referidos no n.o 49, supra, a fundamentação da correção fixa. Esta foi aplicada porque, de acordo com a Comissão, o sistema de gestão e de controlo da submedida controvertida na Roménia se afigurava gravemente deficiente, no sentido de que existiam indícios de irregularidades generalizadas que deram origem a uma sobrecompensação sistemática dos agricultores. Como foi confirmado na audiência, de acordo com a Comissão, por um lado, o risco para os fundos agrícolas era elevado e, por outro, as informações fornecidas pelas autoridades romenas não permitiam determinar um cálculo específico do referido risco. Por conseguinte, a Comissão aplicou uma correção fixa de 25 % com fundamento no artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014, em conjugação com as Orientações para o cálculo das correções financeiras, que fazem referência ao conceito de «irregularidade».
62 Atendendo às considerações que antecedem, há que julgar improcedente o segundo fundamento na medida em que invoca o caráter insuficientemente fundamentado da aplicação, na decisão impugnada, de uma correção fixa de 25 % das despesas efetuadas pela Roménia ao abrigo da submedida controvertida.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo ao facto de a Comissão ter exercido de forma inadequada a sua competência para excluir determinados montantes do financiamento da União com fundamento no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013
63 O primeiro fundamento, relativo ao exercício inadequado das competências da Comissão em violação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, contém seis acusações.
64 Em primeiro lugar, a Roménia alega que a Comissão deve assumir a sua responsabilidade no caso de se concluir que a submedida controvertida, constante do PNDR 2007‑2013, que a Comissão aprovou, é contrária ao artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005. Qualquer outra abordagem é contrária aos artigos 76.o a 78.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 2002, L 248, p. 1). Em segundo lugar, a Comissão considerou, erradamente, que a Roménia procedera a uma sobrecompensação dos beneficiários do auxílio, em violação do artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005. Em terceiro lugar, a Comissão aplicou incorretamente o artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 e as Orientações para o cálculo das correções financeiras. Em quarto lugar, a Comissão não respeitou o princípio da proteção da confiança legítima. Em quinto lugar, a Comissão violou o princípio da segurança jurídica. Em sexto lugar, a Comissão não respeitou o princípio da boa administração.
65 Importa, antes de mais, analisar conjuntamente a quarta e quinta acusações do primeiro fundamento, que estão estreitamente ligadas e assentam nos mesmos elementos factuais.
Quanto à quarta e quinta acusações do primeiro fundamento, relativas, uma, à violação do princípio da proteção da confiança legítima e, a outra, ao princípio da segurança jurídica
66 A Roménia alega que a Comissão não respeitou os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica na adoção da decisão impugnada. Mais concretamente, por um lado, a carta da Comissão de 4 de abril de 2012 (v., n.o 6, supra) e a aprovação, pela Comissão, da sétima alteração do PNDR 2007‑2013, através da Decisão C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012 (v., n.o 7, supra), criaram às autoridades romenas e aos beneficiários em causa expectativas legítimas de que os compromissos assumidos para financiar a submedida controvertida seriam respeitados. Essas expectativas não foram tidas em conta, erradamente, na adoção da decisão impugnada. Por outro lado, as posições divergentes e a reação tardia da Comissão, no âmbito de uma situação que a própria Comissão criara, violaram o princípio da segurança jurídica e tornaram impossível, para as autoridades romenas, a aplicação de medidas adequadas.
67 A Comissão contesta os argumentos da Roménia. Segundo a Comissão, antes de mais, a sua aprovação da sétima alteração do PNDR 2007‑2013 foi efetuada com base em informações incorretas. Assim, a sua carta de 4 de abril de 2012 (v., n.o 6, supra) não contém garantias precisas, incondicionais e concordantes passíveis de criar uma confiança legítima em que as taxas de pagamento previstas na submedida controvertida continuariam a ser aplicadas. Ao não incluir uma cláusula de revisão nos contratos que celebrou com os beneficiários em causa, a Roménia tornou‑se responsável pelas expectativas destes. Em seguida, não foi cometida nenhuma violação do princípio da segurança jurídica pela Comissão, que também não comunicou demasiado tarde às autoridades romenas uma possível solução para evitar qualquer sobrecompensação dos beneficiários em causa. Por último, o postulado da Roménia de que o PNDR 2007‑2013 e as taxas de pagamento estabelecidas com base no método que foi aprovado deviam ser rigorosamente respeitados até à sua alteração está errado. O artigo 19.o do Regulamento n.o 1698/2005, em conjugação com o artigo 6.o, n.o 1, alínea c), e o artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento 1974/2006, diz apenas respeito à revisão e à alteração dos programas nacionais de desenvolvimento rural e não afeta as regras relativas ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e as obrigações da Comissão no que diz respeito aos pagamentos efetuados em violação dessas regras.
68 A título preliminar, importa recordar que o princípio da segurança jurídica, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, para que os interessados se possam orientar nas situações e nas relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União (v., Acórdão de 8 de dezembro de 2011, France Télécom/Comissão, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, n.o 100 e jurisprudência referida).
69 Um corolário do princípio da segurança jurídica é o princípio da proteção da confiança legítima, por força do qual o direito de invocar a referida proteção assiste a qualquer pessoa a quem uma instituição da União, ao fornecer‑lhe garantias precisas, tenha criado expectativas fundadas. Constituem tais garantias, independentemente da forma em que são comunicadas, informações precisas, incondicionais e concordantes. Em contrapartida, ninguém pode invocar a violação deste princípio na falta de tais garantias (v., Acórdão de 13 de setembro de 2017, Pappalardo e o./Comissão, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, n.o 39 e jurisprudência referida). O princípio da proteção da confiança legítima também pode ser invocado por um Estado‑Membro (v., Acórdão de 5 de julho de 2018, Espanha/Comissão, T‑88/17, EU:T:2018:406, n.o 107 e jurisprudência referida).
70 Para verificar o respeito pelo princípio da proteção da confiança legítima, num primeiro momento, há que determinar se os atos das autoridades administrativas criaram, no espírito de um operador económico, prudente e informado, uma confiança razoável. Se a resposta a esta questão for afirmativa, há que, num segundo momento, determinar o caráter legítimo dessa confiança (v., Acórdão de 14 de setembro de 2006, Elmeka, C‑181/04 a C‑183/04, EU:C:2006:563, n.o 32 e jurisprudência referida).
71 Quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio (v., Acórdão de 16 de outubro de 1996, Efisol/Comissão, T‑336/94, EU:T:1996:148, n.o 31 e jurisprudência referida).
72 Há que determinar se, à luz das circunstâncias do caso em apreço, a Comissão respeitou o princípio da proteção da confiança legítima e o princípio da segurança jurídica.
73 No caso em apreço, importa recordar que, com a sua Decisão C(2008) 3831, de 16 de julho de 2008, a Comissão aprovou o PNDR 2007‑2013 proposto pelas autoridades romenas (v., n.o 2, supra). Em 14 de setembro de 2011, a Comissão recebeu um pedido de revisão do referido programa para nele incluir novas «medidas» (v., n.o 3, supra). Entre essas medidas, constava a medida 215, que incluía várias submedidas (v., n.o 7, supra) que estabeleciam pagamentos compensatórios das perdas de rendimentos e dos custos adicionais suportados pelos agricultores, criadores de aves de capoeira e de porcos, que se comprometessem voluntariamente a aplicar determinadas normas em matéria de bem‑estar animal. É pacífico que a medida 215, incluindo, portanto, a submedida controvertida, foi objeto de várias trocas de informações entre as autoridades romenas e a Comissão antes de esta aprovar, através da Decisão de Execução C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012 (v., n.o 7, supra), a alteração do PNDR 2007‑2013 proposta e a inclusão, entre outros, da medida 215 no referido programa como estando em conformidade com a legislação da União e, nomeadamente, com o Regulamento n.o 1698/2005.
74 Contudo, na sequência de auditorias posteriores à sua Decisão de Execução C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012 (v., n.o 7, supra), a Comissão considerou, na sua carta de conciliação de 14 de março de 2017 (v.,n.o 13, supra), que a medida 215 não estava em conformidade com o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, nos termos do qual, como se especificou no n.o 45, supra, «[o]s pagamentos são concedidos anualmente e abrangem os custos adicionais e a perda de rendimentos resultantes do compromisso assumido» e, «[s]e necessário, podem também abranger os custos resultantes da mudança».
75 Posto isto, em primeiro lugar, importa analisar o argumento da Comissão de que a aprovação da alteração do PNDR 2007‑2013 para nele incluir a medida 215 não pode ter criado uma confiança legítima em que as taxas de pagamento compensatórias relativas à submedida controvertida seriam respeitadas, na medida em que a Comissão não dispunha de todos os elementos úteis para determinar a conformidade dessa submedida com a legislação da União e, nomeadamente, com o Regulamento n.o 1698/2005 (v., n.o 67, supra).
76 Primeiro, a este respeito, decorre da carta ARES(2011) 1344895, de 13 de dezembro de 2011 (v., n.o 4, supra), que a Comissão referiu às autoridades romenas que, na formulação em que era apresentada, a proposta de alteração do PNDR 2007‑2013 não era aceitável e, por isso, pediu esclarecimentos. Mais concretamente, a Comissão observou que o financiamento dos criadores parecia assentar na hipótese de o número de animais diminuir e de, ao mesmo tempo, as despesas relacionadas com a amortização dos estábulos, do trabalho manual e do consumo de eletricidade se manterem, o que se afigurava uma dupla utilização do auxílio. Por esse motivo, pediu esclarecimentos.
77 Segundo, decorre da carta de 4 de abril de 2012 (v., n.o 6, supra) que foram fornecidos esclarecimentos à Comissão. Com efeito, nessa carta, a Comissão referiu, nomeadamente, que as alterações propostas ao PNDR 2007‑2013 respeitavam as disposições pertinentes do Regulamento n.o 1698/2005 e do Regulamento n.o 1974/2006 e, consequentemente, eram aceites. Foi nesse contexto que a Comissão adotou a Decisão de Execução C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012, que aprovou a sétima alteração do PNDR 2007‑2013, que incluía, designadamente, a medida 215 e as suas submedidas (v., n.o 7, supra).
78 Terceiro, decorre do relatório do órgão de conciliação emitido no quadro do procedimento 17/RO/796 (v., n.o 15, supra) que as autoridades romenas apresentaram a esse órgão uma mensagem de correio eletrónico, datada de 17 de fevereiro de 2012, que confirmava a realização de debates entre essas autoridades e a Comissão, que envolviam pedidos de alteração do método de cálculo dos pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida. O órgão de conciliação considerou, assim, que todos os elementos de cálculo tinham sido colocados à disposição da Comissão, ou seja, não só o resultado final mas também a forma como esse resultado fora obtido.
79 Quarto, decorre da carta de 11 de setembro de 2019 (v., n.o 24, supra), na qual as autoridades romenas pediram a abertura do procedimento 19/RO/856, que, no processo de negociação com a Comissão com vista à alteração do PNDR 2007‑2013 para nele incluir, nomeadamente, a medida 215, o método de cálculo relativo a esta medida foi objeto de correspondência por correio eletrónico, de 17 de fevereiro e 14 de março de 2012, e, igualmente, de reuniões bilaterais, em 27 de julho de 2011 e em 13 e 14 de fevereiro de 2012. Na carta de 11 de setembro de 2019, é referido que as trocas de informações e os quadros de negociação sobre os aspetos técnicos da medida 215 levaram a alterações e a adaptações das versões da ficha técnica da referida medida e dos métodos de cálculo a ela respeitantes para assegurar a sua conformidade com a legislação da União. Mais concretamente, nessa carta, as autoridades romenas referiram que a poupança de forragem fora analisada pormenorizadamente e que não fora considerado necessário incluir a poupança resultante da aquisição de um número mais reduzido de animais. Além disso, especificava‑se que os métodos de cálculo relativos a todas as submedidas da medida 215 tinham sido colocados à disposição da Comissão através do sistema de gestão dos fundos da União SFC2007, a primeira vez, em 14 de setembro de 2011, na sua versão inicial, e, a segunda vez, em 22 de março de 2012, na sua versão final aprovada pela Comissão.
80 Em resposta a uma medida de organização do processo adotada pelo Tribunal Geral, a Roménia apresentou duas capturas de ecrã do sistema de gestão dos fundos da União SFC2007 que mostram que os métodos de cálculo relativos à submedida controvertida tinham, efetivamente, sido colocados à disposição da Comissão, primeiro, em 14 de setembro de 2011, na sua versão inicial, e, depois, em 22 de março de 2012, na sua versão final aprovada pela Comissão. Acresce que, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral na audiência, a Roménia esclareceu que os custos fixos tinham sido colocados à disposição da Comissão no âmbito dos debates mantidos durante a primeira auditoria e que a Comissão os tivera em conta e os considerara integrados no método de cálculo proposto pelas autoridades romenas. Consequentemente, os referidos custos já não foram mencionados na versão final da medida 215 aprovada pela Comissão.
81 Atendendo às considerações precedentes, há que concluir que os debates entre as autoridades romenas e a Comissão antes da aprovação pela Comissão da alteração do PNDR 2007‑2013, em maio de 2012, disseram respeito, nomeadamente, aos métodos de cálculo dos pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida e que tanto o resultado final como a forma como esse resultado fora calculado foram colocados à disposição da Comissão. Além disso, por um lado, nos seus articulados, a Comissão não contestou que os métodos de cálculo tinham sido colocados à sua disposição através do sistema de gestão dos fundos da União SFC2007, previsto no artigo 63.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1974/2006. Por outro lado, em resposta a uma medida de organização do processo adotada pelo Tribunal Geral, a Comissão reconheceu que a carta ARES(2011) 1344895, de 13 de dezembro de 2011 (v., n.o 4, supra), mostrava que os elementos do método de cálculo utilizado para a submedida controvertida tinham sido objeto de debates entre a Comissão e a Roménia.
82 Com base nos elementos disponibilizados ao Tribunal Geral, há que considerar que, quando aprovou a alteração do PNDR 2007‑2013, a Comissão dispunha de informações que lhe permitiam apreciar a conformidade com o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 da submedida controvertida, bem como dos métodos de cálculo das taxas de apoio específicas dessa medida. Consequentemente, o argumento da Comissão de que apenas após a auditoria do Tribunal de Contas tomou conhecimento de que a poupança relacionada com os animais não comprados e a poupança de forragem relacionada com o aumento real do peso dos animais não tinham sido tidas em conta no cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida deve ser rejeitado.
83 Por conseguinte, a Roménia alega, com razão, que a aprovação do PNDR 2007‑2013 representava o consentimento «informado» da Comissão da aplicação da submedida controvertida, em conformidade com as exigências em matéria orçamental e com o princípio da estreita cooperação entre essa instituição da União, na qualidade de gestora orçamental, e os Estados‑Membros da União.
84 Em segundo lugar, como decorre dos n.os 76 a 79, supra, antes da aprovação da alteração do PNDR 2007‑2013 para nele incluir a referida submedida, houve um debate entre as autoridades romenas e a Comissão sobre o método de cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida e a Comissão dispunha dos elementos necessários para apreciar a conformidade dessa submedida com o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005. Esse debate e os documentos mencionados nos n.os 78 e 79, supra, permitem considerar que a Comissão forneceu «informações precisas», na aceção da jurisprudência referida no n.o 69, supra, quando enviou a carta de 4 de abril de 2012 e quando aprovou a alteração do PNDR 2007‑2013. Além disso, a formulação da carta da Comissão de 4 de abril de 2012 e a decisão de aprovação do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural permitem considerar que as referidas informações eram «incondicionais», na aceção da jurisprudência referida no n.o 69, supra. Por último, há que considerar que as informações em causa eram igualmente «concordantes», na aceção da referida jurisprudência. Com efeito, de acordo com o artigo 9.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1974/2006, a Comissão avalia as alterações dos programas de desenvolvimento rural propostas pelos Estados‑Membros tendo em conta o respeito do Regulamento (CE) n.o 1698/2005, a coerência com o plano estratégico nacional pertinente e o respeito do Regulamento n.o 1974/2006.
85 Além disso, uma vez que, na aprovação da alteração do PNDR 2007‑2013 para nele incluir a medida 215, a Comissão apreciou a conformidade da submedida controvertida com o Regulamento n.o 1698/2005, incluindo, portanto, o seu artigo 40.o, n.o 3, há que reconhecer que as autoridades romenas consideraram legitimamente que, no caso em apreço, a decisão da Comissão que aprovou a alteração do PNDR 2007‑2013 constituía um compromisso jurídico, na aceção do artigo 23.o, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1). De acordo com esta disposição, «[a] decisão da Comissão que aprovar cada programa de desenvolvimento rural apresentado por um Estado‑Membro, constitui uma decisão de financiamento na aceção do n.o 2 do artigo 75.o do Regulamento […] n.o 1605/2002 e, uma vez notificada ao Estado‑Membro em causa, um compromisso jurídico na aceção deste último regulamento». Tal compromisso jurídico, em circunstâncias especiais, como as do presente litígio, é suscetível de criar uma confiança legítima na manutenção da apreciação, pela Comissão, da conformidade de uma medida com as regras em vigor.
86 Atendendo às considerações precedentes, há que reconhecer que a Comissão criou nas autoridades romenas uma confiança legítima, na aceção da jurisprudência referida no n.o 70, supra, em que as taxas de pagamento compensatório relativas à submedida controvertida estavam em conformidade com a legislação da União e, consequentemente, os referidos pagamentos eram abrangidos pelo financiamento da União.
87 Em terceiro lugar, quanto à alegação da Comissão de que, na sequência da comunicação às autoridades romenas das conclusões do Tribunal de Contas, as expectativas das autoridades romenas deixaram de ser «legítimas», na aceção da jurisprudência referida nos n.os 70 e 71, supra, importa observar o seguinte.
88 Primeiro, como salienta, com razão, a Roménia, o procedimento de auditoria no Tribunal de Contas constitui uma fase intermédia no processo de adoção da decisão impugnada e de avaliação da conformidade das despesas efetuadas em aplicação do PNDR 2007‑2013. À referida fase seguem‑se diligências da Comissão, como uma auditoria, reuniões bilaterais, eventuais procedimentos de conciliação, a posição final da Comissão na sequência dos referidos procedimentos, um relatório de síntese e uma decisão sobre a exclusão do financiamento. Uma vez que a Comissão forneceu informações passíveis de criar à Roménia uma confiança legítima em que as taxas de pagamento compensatório relativas à submedida controvertida, fixadas pelo PNDR 2007‑2013 e retomadas na legislação nacional, seriam respeitadas, o simples facto de a Comissão ter podido rever a sua posição na sequência das conclusões do Tribunal de Contas não era passível de pôr termo a essa confiança.
89 Por outro lado, decorre da leitura das conclusões do Tribunal de Contas e da carta de conciliação da Comissão de 14 de março de 2017 (v., n.o 13, supra) que os auditores do Tribunal de Contas comunicaram uma taxa de erro até 78,87 % para determinadas submedidas e categorias de animais e um montante total de erro de 160 056 272,18 euros, ao passo que a Comissão propôs excluir do financiamento da União o montante total de 73 619 746,33 euros ao abrigo da submedida controvertida e das outras submedidas da medida 215 do PNDR 2007‑2013. Além disso, a Comissão não efetuou, na sua primeira auditoria, nenhuma avaliação do impacto do erro no caso da submedida controvertida, ainda que o impacto estimado pelos auditores do Tribunal de Contas tenha sido de 38,41 %. Como resulta do relatório apresentado pelo órgão de conciliação no quadro do procedimento 19/RO/796, a Comissão referiu, na audição perante este órgão, que não conseguira nem verificar nem compreender o cálculo efetuado pelo Tribunal de Contas de uma taxa de erro superior a 38 %.
90 Decorre do exposto que as conclusões do Tribunal de Contas foram comunicadas às autoridades romenas anteriormente à posição alterada da Comissão de que os pagamentos efetuados ao abrigo da submedida controvertida violavam o artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005. Assim, não se pode alegar que, após a receção das conclusões do Tribunal de Contas, as autoridades romenas deviam ter razoavelmente previsto que a Comissão, que estava na origem das informações precisas, incondicionais e concordantes de acordo com as quais o método de cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida respeitava as exigências do Regulamento n.o 1698/2005, podia «adotar um método de cálculo diferente» do utilizado pelas autoridades romenas, que, de resto, era diferente do proposto pelo Tribunal de Contas.
91 Segundo, o artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1974/2006 prevê que as alterações do PNDR 2007‑2013 podem ser efetuadas até 31 de dezembro 2015, desde que os Estados‑Membros as notifiquem até 31 de agosto de 2015. No caso em apreço, é pacífico que, em conformidade com o referido artigo, as disposições do PNDR 2007‑2013 e, assim, a medida 215 instituída no quadro legislativo da política agrícola comum durante esse período já não podiam ser alteradas à data da comunicação das conclusões da auditoria do Tribunal de Contas. De resto, na sua carta de 28 de fevereiro de 2019, a Comissão reconhece que, nessa data, já não era possível alterar o PNDR 2007‑2013. Por conseguinte, não se pode alegar que as autoridades romenas podiam aplicar pagamentos diferentes dos aprovados pela Decisão C(2012) 3529 final da Comissão, de 25 de maio de 2012, quando esta ainda estava em vigor, nem que, à data das conclusões do Tribunal de Contas, podiam alterar unilateralmente o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural após 31 de dezembro de 2015. Importa, igualmente, observar que, a partir de 2016, as autoridades romenas enviaram diversos pedidos aos serviços da Comissão com vista a encontrar um procedimento de alteração das disposições da ficha técnica da medida 215 do PNDR 2007‑2013 e que, contrariamente ao que afirma a Comissão, não lhes foi fornecida uma resposta útil a essas questões desde 3 de março de 2016.
92 De facto, não decorre da carta da Comissão de 3 de março de 2016, apresentada ao Tribunal Geral em resposta a uma medida de organização do processo, que tenha sido dada às autoridades romenas, nessa data, uma resposta quanto à forma de proceder aos pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida. Na carta de 3 de março de 2016, a Comissão faz referência aos pagamentos relativos a outras submedidas da medida 215 do PNDR 2007‑2013. Em todo o caso, mesmo admitindo que, na sua carta de 3 de março de 2016, a Comissão tenha formulado implicitamente a proposta de incluir cláusulas de revisão nos compromissos dos beneficiários em causa, importa observar que tal inclusão não basta para que as autoridades romenas deixem de aplicar as taxas de pagamento relativas à submedida controvertida fixadas por um Programa Nacional de Desenvolvimento Rural não alterado. Uma redução das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida tornou‑se aplicável para as autoridades romenas na sequência de uma alteração do PNDR 2007‑2013, realizada de acordo com os artigos 18.o e 19.o do Regulamento n.o 1698/2005.
93 O artigo 18.o do Regulamento n.o 1698/2005, intitulado «Preparação e aprovação», prevê o seguinte:
«1. Os Estados‑Membros elaboram os programas de desenvolvimento rural na sequência de uma estreita cooperação com os parceiros referidos no artigo 6.o
2. Os Estados‑Membros apresentam à Comissão uma proposta para cada programa de desenvolvimento rural, com as informações referidas no artigo 16.o
3. A Comissão avalia os programas propostos com base na sua coerência com as orientações estratégicas [da União], com o plano estratégico nacional e com o presente regulamento.
Caso considere que um programa de desenvolvimento rural não é coerente com as orientações estratégicas [da União], o plano estratégico nacional ou o presente regulamento, a Comissão solicita ao Estado‑Membro que proceda à revisão do programa proposto.
4. Cada programa de desenvolvimento rural é aprovado nos termos do n.o 2 do artigo 90.o»
94 O artigo 19.o do Regulamento n.o 1698/2005, intitulado «Revisão», dispõe o seguinte:
«1. Os programas de desenvolvimento rural são reexaminados e, eventualmente, adaptados relativamente à parte restante do período pelo Estado‑Membro, após aprovação do comité de acompanhamento. As revisões devem ter em conta os resultados das avaliações e os relatórios da Comissão, especialmente com vista a reforçar ou adaptar o modo como as prioridades [da União] são tomadas em consideração.
2. Após a apresentação de um pedido de revisão de um programa de desenvolvimento rural pelo Estado‑Membro, a Comissão adota uma decisão sobre esse pedido nos termos do n.o 2 do artigo 90.o As alterações que exijam uma aprovação por decisão da Comissão são definidas nos termos do n.o 2 do artigo 90.o»
95 No diálogo com a Comissão, as autoridades romenas referiram várias vezes a impossibilidade objetiva de alterar o PNDR 2007‑2013 e solicitaram o apoio da Comissão para encontrar uma solução desde 7 de janeiro de 2016. Assim, a Comissão não pode alegar que as autoridades romenas não agiram com toda a diligência necessária para clarificar a situação o mais rapidamente possível e encontrar uma alternativa juridicamente viável.
96 Terceiro, a Comissão não pode utilmente invocar a sua proposta, constante da sua carta de 28 de fevereiro de 2019, de acordo com a qual, após 31 de dezembro de 2015, todos os pagamentos relativos à medida 215 eram efetuados ao abrigo das disposições transitórias respeitantes às despesas do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020 e a Comissão podia, em princípio, admitir que a alteração das taxas de pagamento relativas à referida submedida se refletisse no texto do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural, através de uma alteração desse programa.
97 Com efeito, a legislação da União prevê prazos para alterar o PNDR 2007‑2013 e para apresentar pedidos de pagamento em aplicação de uma medida do referido programa. À data da carta da Comissão, em 28 de fevereiro de 2019, já não era possível alterar os pagamentos compensatórios através de uma emenda ao Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020 que fosse aplicável retroativamente aos pedidos de pagamento já apresentados em aplicação da submedida controvertida. Os compromissos com os beneficiários tinham sido assumidos com base no PNDR 2007‑2013 e a data para a apresentação dos pedidos de pagamento para o último ano de compromisso dos beneficiários da medida 215 era 15 de fevereiro de 2019.
98 A este respeito, importa esclarecer que, como decorre dos autos e como foi especificado na audiência, a medida 215 do PNDR 2007‑2013 foi objeto de uma transição, no quadro do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020, aprovado pela Decisão de Execução C(2015) 3508 da Comissão, de 26 de maio de 2015, e foi aplicada no âmbito das disposições transitórias, sem que as condições específicas dos compromissos ao abrigo da medida 215 tenham sido ajustadas por uma alteração do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020. Assim, para as autoridades romenas, o montante dos pagamentos relativos à submedida controvertida continuou a ser o do PNDR 2007‑2013 até 2019, último ano dos compromissos transitórios da medida 215, relativamente aos quais foram efetuados os pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida até à data‑limite de 30 de junho de 2020, como previsto no artigo 75.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013.
99 Por outro lado, como é referido na carta das autoridades romenas de 11 de setembro de 2019, os documentos programáticos sobre a aplicação das medidas do PNDR 2007‑2013 (guia para a apresentação de pedidos, manuais e procedimentos para a administração dos pedidos de pagamento, manuais e procedimentos para a autorização do pagamento) foram aprovados por decreto ministerial e constituem a legislação nacional. Estes contêm, por seu turno, os montantes que constam da ficha da medida 215.
100 Quarto, importa, portanto, à semelhança do órgão de conciliação no relatório que apresentou no quadro do procedimento 19/RO/796, reconhecer que eram necessárias uma alteração do PNDR 2007‑2013 e uma decisão de aprovação da referida alteração para que as autoridades romenas pudessem reduzir os pagamentos compensatórios efetuados. De facto, estas autoridades alegaram corretamente que o respeito pela legislação pertinente da União e, mais concretamente, pelo artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1974/2006 (v., n.o 91, supra), bem como pela legislação nacional pertinente, adotada para a execução do referido programa, tornava impossível a alteração, após a data na qual foram notificadas das conclusões do Tribunal de Contas, da taxa de pagamento e do método de cálculo relativos à submedida controvertida aprovada pela Comissão através da Decisão C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012.
101 Assim, há que considerar que, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, ou seja, que os métodos de cálculo das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida e os seus resultados financeiros tinham sido objeto de uma negociação específica com a Comissão, a qual, por carta de 4 de abril de 2012 e pela Decisão C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012, os aceitara expressamente como estando em conformidade com o Regulamento n.o 1698/2005, as conclusões do Tribunal de Contas não são passíveis de invalidar, com efeito imediato, os referidos métodos e respetivos resultados, tendo como consequência pôr termo às expectativas legítimas da Roménia.
102 Uma vez que as expectativas legítimas da Roménia quanto ao facto de as taxas de pagamento compensatórias relativas à submedida controvertida, fixadas pelo PNDR 2007‑2013, transpostas para o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020 (v., n.o 98, supra) e retomadas pela legislação nacional (v., n.o 99, supra), serem respeitadas durante todo o período de duração dos compromissos assumidos pelos beneficiários se mantiveram na sequência das conclusões do Tribunal de Contas, a Comissão violou‑as, portanto, quando decidiu aplicar uma correção fixa de 25 % e excluir do financiamento da União as despesas correspondentes, relativas à referida submedida.
103 Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento da Comissão relativo à aplicação, no caso em apreço, do Acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169). Com efeito, no n.o 31 desse acórdão, o Tribunal de Justiça afirma que o artigo 30.o do Regulamento n.o 1782/2003 prevê que os regimes de apoio referidos no anexo I deste regulamento são aplicados sem prejuízo da possibilidade de, a qualquer momento, serem reexaminados em função da evolução dos mercados e da situação orçamental. No n.o 32 do mesmo acórdão, esclarece que o considerando 22 do referido regulamento enuncia que os regimes comuns de apoio deverão ser adaptados à evolução da situação, se necessário rapidamente, e que os beneficiários não podem esperar que as condições de apoio permaneçam inalteradas, devendo estar preparados para o eventual reexame dos regimes em função da evolução dos mercados. O Tribunal de Justiça conclui, no n.o 33 do referido acórdão, que um operador económico prudente e avisado estava em condições de prever que os pagamentos diretos a título dos regimes de apoio aos rendimentos podiam ser reduzidos após o reexame, em função da evolução dos mercados e da situação orçamental. Contudo, ao contrário do caso analisado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 14 de março de 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), no caso em apreço, a legislação da União não permite uma alteração do PNDR 2007‑2013 e dos compromissos assumidos com os beneficiários a qualquer momento, como decorre do artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1974/2006, referido no n.o 91, supra.
104 Além disso, a Comissão não se pode basear na aplicação, no caso em apreço, do Acórdão de 3 de abril de 2017, Alemanha/Comissão (T‑28/16, EU:T:2017:242, n.os 93 a 97), para excluir a persistência no tempo das expectativas legítimas da Roménia. Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal Geral declarou que a aprovação pela Comissão do programa de desenvolvimento da economia agrícola e do meio rural na Baviera (Alemanha) para o período 2007‑2013 não podia ter como consequência a sua renúncia à exigência de critérios de seleção comparativos, o que, inevitavelmente, a teria levado a exceder os seus poderes. Ora, a situação no presente processo não é comparável com a analisada no quadro do referido acórdão. Com efeito, no presente processo, a Comissão, que dispunha de todos os elementos necessários, decidiu, no âmbito da sua ampla margem de apreciação, aprovar a alteração do PNDR 2007‑2013 para nele incluir a medida 215 (e, assim, a submedida controvertida) como estando em conformidade com o Regulamento n.o 1698/2005, incluindo, consequentemente, o artigo 40.o, n.o 3, desse regulamento. Ao fazê‑lo, a Comissão aprovou um método de cálculo das taxas de pagamento compensatório relativo à submedida controvertida que não tinha em conta a poupança resultante dos animais que já não eram comprados e o peso real dos animais para calcular a poupança de forragem. Acresce que não decorre do Acórdão de 3 de abril de 2017, Alemanha/Comissão (T‑28/16, EU:T:2017:242), que as medidas do programa de desenvolvimento em causa tinham sido objeto, como sucede no caso em apreço, de uma negociação específica.
105 A possibilidade, apresentada pela Comissão na audiência, de aplicar, ao caso em apreço, a jurisprudência decorrente do Acórdão de 22 de novembro de 2018, Portugal/Comissão (T‑31/17, EU:T:2018:830, n.o 93), deve ser igualmente afastada.
106 Com efeito, é verdade que, no n.o 93 do Acórdão de 22 de novembro de 2018, Portugal/Comissão (T‑31/17, EU:T:2018:830), o Tribunal Geral declarou que os programas globais tinham caráter provisório, de modo que, ao aprová‑los, a Comissão não tomava, em princípio, posição definitiva sobre a conformidade das medidas que deles constavam com o conjunto das regras aplicáveis do direito da União e, portanto, sobre a elegibilidade dessas medidas para financiamento da União. O Tribunal Geral acrescentou que não se podia deduzir da mera aprovação, pela Comissão, de um programa global que as medidas constantes desse programa eram necessariamente conformes com o conjunto de regras aplicáveis do direito da União nem que a elegibilidade dessas medidas para financiamento da União já não podia ser posta em causa pela Comissão, particularmente, no procedimento de apuramento da conformidade previsto no artigo 31.o do Regulamento n.o 1290/2005, e remeteu para os n.os 48, 49, 52 e 59 das Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo República Checa/Comissão (C‑4/17 P, EU:C:2018:237).
107 Contudo, há que observar que, no n.o 96 do Acórdão de 22 de novembro de 2018, Portugal/Comissão (T‑31/17, EU:T:2018:830), é expressamente referido que a decisão da Comissão de aprovação do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural em causa não se pronunciara especificamente sobre a conformidade da submedida do programa em causa com o conjunto das disposições aplicáveis em matéria de Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). Acresce que o dispositivo da decisão da Comissão de aprovação da alteração do referido programa especificava que a aprovação a que essa decisão procedia «não abrang[ia] as modalidades de controlo e as sanções, que ser[iam] avaliadas no âmbito das auditorias do [FEAGA]». Foi, pois, atendendo aos termos da decisão de aprovação e ao contexto jurídico em que esta surgira que o Tribunal Geral declarou que não se podia considerar que a Comissão «[tinha] dado às autoridades portuguesas, aquando da adoção dessa decisão, informações precisas, incondicionais e concordantes sobre a elegibilidade para financiamento da União das despesas relativas às atividades de controlo referidas no ponto 4.6 do anexo I do Subprograma da Região Autónoma dos Açores» (Portugal). As apreciações efetuadas no referido acórdão não podem, portanto, ser transpostas para o presente processo. Com efeito, como foi observado nos n.os 84, 101 e 102, supra, no caso em apreço, a Comissão negociou especificamente o conteúdo da submedida controvertida. A decisão de aprovação da alteração do PNDR 2007‑2013 não tem, por isso, caráter meramente «provisório».
108 Quanto ao argumento da Comissão de que, apesar de não estarem previstas cláusulas de revisão nos contratos com os beneficiários, a Roménia encontrou, no seu quadro jurídico, uma forma de reduzir os pagamentos para as outras submedidas da medida 215 do PNDR 2007‑2013 também após 2015, à luz das conclusões constantes dos n.os 91 a 100, supra, importa observar que o referido argumento não demonstra que, no que se refere à submedida controvertida, a Roménia podia igualmente ter encontrado forma de reduzir as taxas de pagamento compensatório. Por outro lado, nas suas cartas de 9 de julho de 2018 e de 8 de janeiro e 12 de fevereiro de 2019, a Roménia referiu à Comissão que, devido à redução dos pagamentos compensatórios relativos às outras submedidas, tinham sido intentadas ações judiciais pelos beneficiários, com vista ao pagamento integral do auxílio em conformidade com o PNDR 2007‑2013 e com a legislação nacional.
109 A este respeito, a Roménia alegou, pertinentemente, na sua carta de 11 de setembro de 2019, que a proposta da Comissão de incluir, após a submissão dos pedidos de pagamento para o quinto e último ano de compromisso ao abrigo da medida 215, novos elementos na metodologia de cálculo dos pagamentos compensatórios que acresciam aos elementos conhecidos no momento da assinatura dos compromissos representava um risco para os beneficiários devido à imprevisibilidade dos fatores que podiam influenciar os indicadores económicos e financeiros de que dependia a viabilidade das explorações, ou mesmo, em certos casos extremos, a prossecução da atividade económica das explorações em dificuldade.
110 Os compromissos assinados pelos beneficiários no âmbito da medida 215 têm valor contratual, são celebrados por um período mínimo de cinco anos e preveem obrigações voluntariamente assumidas pelos beneficiários de cumprir os requisitos de base, os requisitos e as ações específicas de cada submedida à qual tenham acedido e as normas de eco condicionalidade aplicáveis aos terrenos agrícolas pertencentes à exploração em causa e às atividades agrícolas realizadas nessa exploração. Devido a esses compromissos e ao termo do prazo previsto para propor uma alteração do PNDR 2007‑2013, não era possível às autoridades romenas aplicar pagamentos compensatórios que não correspondessem ao nível previsto na ficha técnica da medida 215 do PNDR 2007‑2013.
111 Em todo o caso, o facto de a Roménia poder estar em condições de reduzir os pagamentos e, assim, diminuir os seus prejuízos decorrentes da recusa de pagamento dessas despesas pelos fundos agrícolas no que se refere à submedida controvertida, contrariamente ao que resultava do Programa Nacional de Desenvolvimento Rural aprovado, não é suscetível de a privar da possibilidade de invocar utilmente a sua confiança legítima em que as taxas de pagamento compensatório relativas à submedida controvertida, fixadas pelo PNDR 2007‑2013 e retomadas pela legislação nacional (v., n.o 99, supra), sejam respeitadas. De resto, a necessidade de iniciar, no âmbito da submedida controvertida, processos de alteração dos contratos e a de fazer face aos eventuais processos judiciais daí decorrentes, como foi o caso no âmbito das outras submedidas da medida 215 do PNDR 2007‑2013, seriam precisamente as consequências negativas da violação do princípio da proteção da confiança legítima da Roménia e do princípio da segurança jurídica.
112 É verdade que se deve reconhecer que resulta da jurisprudência que a aceitação pela Comissão de um programa de desenvolvimento rural não confere a esse documento de programação um valor jurídico superior ao da legislação da União e que, consequentemente, tanto a Comissão como a Roménia continuam obrigadas a respeitar as disposições da legislação da União (v., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2015, Polónia/Comissão, T‑257/13, não publicado, EU:T:2015:111, n.o 53). Contudo, a Roménia baseia as suas alegações no sentido de que a Comissão violou o princípio da proteção da confiança legítima não só na aprovação do PNDR 2007‑2013, mas também no facto de a medida 215 e o seu método de cálculo dos pagamentos compensatórios terem sido objeto de uma negociação específica e no facto de, na data em que as conclusões do Tribunal de Contas lhe foram comunicadas, a legislação da União, ou seja, o artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1974/2006, já não permitir uma alteração do referido programa. Ora, a ratio legis desta disposição é assegurar a estabilidade dos compromissos assumidos na aplicação do PNDR 2007‑2013.
113 Na medida em que o texto do artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005, de acordo com o qual os pagamentos relacionados com o bem‑estar dos animais abrangem os custos adicionais e as perdas de rendimentos resultantes dos compromissos assumidos (v., n.o 45, supra), não indica como se deve calcular os custos adicionais suportados pelos criadores e na medida em que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação para decidir se um método de cálculo das taxas de pagamento compensatório origina uma sobrecompensação dos beneficiários do auxílio, importa atribuir especial importância à aprovação por esta instituição, na sequência de uma negociação específica com as autoridades romenas, do método identificado por estas. Por outras palavras, a aprovação pela Comissão da alteração do PNDR 2007‑2013 através da Decisão C(2012) 3529 final, de 25 de maio de 2012, e o termo do prazo para o alterar permitem considerar que este criou expectativas fundadas não só de que a submedida controvertida já não seria alterada, mas também de que as expectativas das autoridades romenas continuavam a ser legítimas, na aceção da jurisprudência referida nos n.os 70 e 71, supra, após estas autoridades terem sido notificadas das conclusões do Tribunal de Contas.
114 Tendo em conta as circunstâncias específicas do caso em apreço, importa reconhecer que o direito ao financiamento pela União dos pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida de acordo com o montante fixado no PNDR 2007‑2013 e transposto para o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural para o período 2014‑2020, aprovado pela Decisão de Execução C(2015) 3508 da Comissão, de 26 de maio de 2015, como contrapartida dos compromissos assumidos e respeitados pelos agricultores por um período de cinco anos (designadamente, aumentar em 10 % o espaço atribuído a cada animal e, consequentemente, reduzir o número de animais), não pode ser afetado e alterado devido a factos posteriores, como as conclusões do Tribunal de Contas, porque tal violaria a confiança legítima das autoridades romenas.
115 À luz do exposto, há que concluir que, na adoção da decisão impugnada, a Comissão não respeitou o princípio da proteção da confiança legítima e, consequentemente, o princípio da segurança jurídica, de que o princípio da proteção da confiança legítima constitui um corolário (v., n.o 69, supra).
116 Por conseguinte, há que julgar procedentes a quarta e quinta acusações do primeiro fundamento.
Quanto à terceira acusação do primeiro fundamento, relativa à violação do artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 e das Orientações para o cálculo das correções financeiras
117 A Roménia alega que a Comissão aplicou de forma errada o artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 e as Orientações para o cálculo das correções financeiras. Sublinha que, como fora ilustrado pelo órgão de conciliação no relatório que apresentou no quadro do procedimento 17/RO/796 (v., n.o 15, supra), esse problema já fora invocado no que dizia respeito à Decisão de Execução 2018/873. Mais concretamente, a Comissão considerou erradamente que a existência de um método de cálculo pretensamente errado era equiparável aos casos de irregularidades regulados pelo artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014. Com efeito, a situação prevista na referida disposição diz respeito ao comportamento dos beneficiários dos fundos. No caso em apreço, não se trata de lacunas na verificação da legalidade e da regularidade dos pedidos que deram origem a um pagamento compensatório ao abrigo da submedida controvertida. Além disso, no caso de um método de cálculo errado, é possível determinar, sem esforço desproporcionado, o montante exato das correções. Uma vez que a conclusão de que um método de cálculo está errado não pode ser incluída nas hipóteses de irregularidades na aceção das disposições referidas supra, a referida conclusão não pode implicar a aplicação de uma correção fixa.
118 A Comissão responde que se baseou corretamente no artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014, uma vez que as informações resultantes da segunda auditoria não lhe permitiam determinar de forma mais precisa o montante da sobrecompensação por cálculo ou por extrapolação, como exige o artigo 12.o, n.os 2 e 3, do referido regulamento. A Comissão reconhece que, no âmbito da primeira auditoria, as irregularidades foram qualificadas simultaneamente como «despesas inelegíveis» e «inexistência de controlo‑chave» no que se refere às verificações correspondentes destinadas a fiscalizar a conformidade do pedido com todos os critérios de elegibilidade enunciados na legislação da União e definidos no PNDR 2007‑2013. Contudo, a decisão adotada na sequência da primeira auditoria não é objeto do presente processo e, durante a segunda auditoria, foram detetadas «irregularidades generalizadas» e «negligência na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas», sem referência à inexistência de controlo‑chave na aceção das Orientações para o cálculo das correções financeiras. De acordo com a Comissão, os termos «correção fixa» foram utilizados em ambas as auditorias e, quanto à terminologia utilizada para efeitos de correção, os termos «taxas de pagamento incorretas» e «montantes de pagamentos sobrestimados» referem‑se ao mesmo aspeto, ou seja, ao facto de as taxas de pagamento incorretas terem implicado uma sobrestimativa dos montantes a pagar. Ora, o artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 diz respeito à aplicação do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, que inclui qualquer despesa que não esteja em conformidade com o direito da União e com o Feader, bem como a sobrecompensação em causa no caso em apreço, resultado da aplicação de um método de cálculo errado.
119 A este respeito, importa sublinhar que, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, sempre que a Comissão considerar que determinadas despesas não foram efetuadas nos termos do direito da União, adota uma decisão que determina os montantes a excluir do financiamento da União. Nos termos do artigo 52.o, n.o 2, desse Regulamento, a Comissão avalia os montantes a excluir atendo em conta a importância da não conformidade constatada. Para esse efeito, a Comissão tem em conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Além disso, baseia a exclusão na identificação dos montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar, nomeadamente, correções fixas. Só são aplicadas correções fixas se, devido à natureza do caso ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.
120 O artigo 12.o, n.os 2 e 3, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 tem em conta os casos em que é ou não possível identificar os montantes gastos indevidamente mediante um esforço proporcionado e com a ajuda dos Estados‑Membros.
121 De acordo com o artigo 12.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento Delegado n.o 907/2014, «[a] fim de determinar os montantes a excluir do financiamento da União, a Comissão, quando constatar que as despesas não foram efetuadas em conformidade com a legislação da União e, no que respeita ao FEADER, em conformidade com a legislação aplicável da União e nacional, baseia‑se nas suas próprias conclusões e toma em consideração as informações disponibilizadas pelos Estados‑Membros no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade, realizado segundo o disposto no artigo 52.o do Regulamento […] n.o 1306/2013».
122 O artigo 12.o, n.o 3, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 dispõe o seguinte:
«Se não for possível identificar os montantes gastos indevidamente em conformidade com o n.o 2, a Comissão pode determinar os montantes a excluir mediante aplicação de correções extrapoladas. A fim de permitir à Comissão determinar esses montantes, os Estados‑Membros podem, nos períodos definidos pela Comissão no decurso do procedimento de apuramento da conformidade, apresentar um cálculo do montante a excluir do financiamento da União, extrapolando, através de meios estatísticos, os resultados dos controlos efetuados sobre uma amostra representativa desses casos. A amostra deve ser extraída do universo para o qual a mesma não‑conformidade pode ser razoavelmente previsível.»
123 O artigo 12.o, n.os 6 e 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 diz respeito aos casos em que as condições para a determinação dos montantes a excluir do financiamento da União, referidas no artigo 12.o, n.os 2 e 3, deste regulamento, não sejam respeitadas. Assim, a Comissão aplica correções fixas cujo nível é estabelecido tendo em conta a natureza e a gravidade da infração, bem como a sua própria estimativa do risco de prejuízo financeiro para a União.
124 O artigo 12.o, n.o 6, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 prevê o seguinte:
«Se as condições para a determinação dos montantes a excluir do financiamento da União, referidas nos n.os 2 e 3, não forem respeitadas ou a natureza do caso for tal que os montantes a excluir não podem ser determinados com base nos mesmos números, a Comissão aplica as devidas correções fixas, tendo em conta a natureza e a gravidade da infração, bem como a sua própria estimativa do risco de prejuízo financeiro para a União.
O nível de correção fixa é estabelecido tendo em conta, nomeadamente, o tipo de casos de não‑conformidade identificados. Para o efeito, deve estabelecer‑se uma distinção entre deficiências nos controlos‑chave e nos controlos ancilares:
a) Os controlos‑chave são os controlos administrativos e as verificações no local necessários para determinar a elegibilidade da ajuda e a aplicação pertinente de reduções e sanções;
b) Os controlos ancilares são todas as outras operações administrativas requeridas para tratar corretamente os pedidos.
Se, no âmbito do mesmo procedimento de apuramento da conformidade, forem estabelecidos diferentes casos de não‑conformidade que individualmente desencadeariam correções fixas diferentes, só é aplicável o nível mais elevado de correção fixa.»
125 O artigo 12.o, n.o 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014 refere que, «[a]o estabelecer o nível das correções fixas, a Comissão tem nomeadamente em conta as seguintes circunstâncias, que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União».
126 Quanto ao grau de gravidade, o artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado n.o 907/2014 prevê, nomeadamente, que existe uma maior gravidade e, portanto, um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União quando «[a] aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo [seja] considerada inexistente ou gravemente deficiente, e exist[am] provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas […]».
127 Já foi decidido que uma correção adotada pela Comissão em conformidade com as Orientações para o cálculo das correções financeiras se destinava a evitar a imputação aos fundos de montantes que não tinham servido para financiar um objetivo prosseguido pela legislação da União em causa e não constituía uma sanção. A jurisprudência reconheceu, assim, que as taxas fixas adotadas nas referidas orientações permitiam simultaneamente garantir o respeito pelo direito da União e a boa gestão dos recursos da União e evitar que a Comissão exercesse o seu poder discricionário impondo aos Estados‑Membros correções excessivas e desproporcionadas (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2015, Itália/Comissão, T‑44/11, não publicado, EU:T:2015:469, n.o 87 e jurisprudência referida).
128 Além disso, a jurisprudência especificou que, quando não fosse possível avaliar de forma precisa as perdas sofridas pela União, a Comissão podia aplicar uma correção fixa com base nas diretrizes constantes das Orientações para o cálculo das correções financeiras (v., neste sentido, Acórdão de 6 de julho de 2015, Itália/Comissão, T‑44/11, não publicado, EU:T:2015:469, n.o 89 e jurisprudência referida).
129 Como foi recordado no n.o 48, supra, o ponto 3.2.5 das Orientações para o cálculo das correções financeiras refere o seguinte:
«“A aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo é considerada inexistente ou gravemente deficiente, e existem provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas”: justifica‑se uma correção de 25 %, dado ser legítimo presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares originará prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União.
[…]».
130 Decorre da jurisprudência que, em conformidade com o ponto 3.2.5 das Orientações para o cálculo das correções financeiras, nas circunstâncias que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União, referidas no artigo 12.o, n.o 7, do Regulamento Delegado n.o 907/2014, a Comissão aplica, em princípio, uma correção fixa de 25 %. Não obstante, pode fixar uma taxa de correção de um nível ainda mais elevado. Assim, justifica‑se uma correção fixa de 100 % quando as deficiências do sistema de controlo assumam uma gravidade tal que constituam um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares (Acórdão de 17 de dezembro de 2020, França/Comissão, C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, n.o 58).
131 No caso em apreço, importa salientar que, como decorre do relatório de síntese e da posição final constante da carta de 14 de abril de 2020, a Comissão baseou a imposição de uma correção fixa na existência de um risco significativo para os fundos agrícolas devido à aplicação pelas autoridades romenas de um sistema de gestão e de controlo da medida 215, relativa ao bem‑estar dos animais, «gravemente deficiente no que diz[ia] respeito às taxas de pagamento relativas à submedida controvertida». De acordo com a Comissão, essa deficiência, que afetava todos os pagamentos ao abrigo da submedida controvertida, tinha um caráter sistémico. Mais concretamente, a Comissão considerou que existiam indícios de irregularidades generalizadas que deram origem a uma sobrecompensação sistemática dos agricultores. Uma vez que as autoridades romenas não tinham fornecido nenhum cálculo do risco incorrido pelos fundos agrícolas e tinham, todavia, identificado a população de risco, a Comissão concluiu que era razoável presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares acarretava prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União. Assim, baseando‑se nas suas Orientações para o cálculo das correções financeiras, a Comissão decidiu aplicar uma correção fixa de 25 %.
132 Quanto à fiscalização da proporcionalidade da correção fixa aplicada pela Comissão, importa salientar que, entre as circunstâncias que, de acordo com o artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado n.o 907/2014, demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União, está uma situação na qual existam provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas (v., n.o 126, supra).
133 Esta hipótese é retomada no ponto 3.2.5 das Orientações para o cálculo das correções financeiras, de acordo com o qual, quando «[a] aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo [seja] considerada inexistente ou gravemente deficiente, e exist[am] provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas […] justifica‑se uma correção de 25 %, dado ser legítimo presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares originará prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União» (v., n.os 48 e 129, supra).
134 O conceito de «irregularidade» é definido no ponto 1.2 das Orientações para o cálculo das correções financeiras como «qualquer violação de uma disposição [do direito da União ou do direito nacional] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União] ou orçamentos geridos [pela União], quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta [da União], quer por uma despesa indevida».
135 Por conseguinte, quando define o conceito de «irregularidade» que justifica a aplicação de uma taxa de correção de 25 % das despesas, o ponto 1.2 das Orientações para o cálculo das correções financeiras refere‑se aos «atos» ou «omissões» dos agentes económicos.
136 No caso em apreço, como afirma o órgão de conciliação no relatório que apresentou no quadro do procedimento 19/RO/856 (v., n.o 25, supra) e como reitera a Roménia no seu recurso, os agentes económicos, na aceção do ponto 1.2 das Orientações para o cálculo das correções financeiras, são os beneficiários que tenham pedido um auxílio com base em taxas de pagamento previstas no PNDR 2007‑2013 aprovado pela Comissão.
137 Ora, a violação do artigo 40.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1698/2005 alegada pela Comissão não resulta, em todo o caso, de «atos» ou «omissões» por parte dos beneficiários do auxílio, mas de um método de cálculo das taxas de apoio aplicado pelas autoridades romenas.
138 Assim, a qualificação jurídica do método de cálculo relativo à submedida controvertida e do seu resultado financeiro como «irregularidades generalizadas» e como «negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas», nos termos das Orientações para o cálculo das correções financeiras, não está correta.
139 A este respeito, importa recordar que, segundo a jurisprudência, quando a Comissão adotou as orientações, estas vincularam‑na e compete ao juiz da União verificar se a Comissão respeitou as regras que impôs a si própria (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2009, Holland Malt/Comissão, T‑369/06, EU:T:2009:319, n.o 167 e jurisprudência referida).
140 Além disso, mesmo admitindo que as «irregularidades» e as «negligências importantes» referidas pela Comissão no seu relatório de síntese e na sua posição final possam reportar‑se às autoridades romenas e não aos beneficiários, importa observar o seguinte.
141 É verdade que as autoridades romenas estavam informadas, desde a data em que foram notificadas das conclusões do Tribunal de Contas, ou seja, 18 de setembro de 2015 (v., n.o 7, supra), e igualmente desde a carta da Comissão de 21 de março de 2016 (v., n.o 12, supra), do parecer da Comissão sobre a irregularidade das taxas de pagamento relativas à submedida controvertida. Contudo, a Comissão considerou erradamente que as autoridades romenas tinham cometido irregularidades generalizadas ou tinham sido gravemente negligentes na prevenção de práticas irregulares ao continuar a apresentar livremente pedidos de auxílio com base numa taxa que originava uma sobrecompensação. Com efeito, a atitude das autoridades romenas explicava‑se pelo facto de, por um lado, terem recebido garantias de que o método de cálculo submetido à Comissão respeitava as disposições pertinentes do Regulamento n.o 1698/2005 e do Regulamento n.o 1974/2006 e, por outro, por força do artigo 9.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1974/2006, a alteração do PNDR 2007‑2013 poder ser efetuada, o mais tardar, até 31 de dezembro de 2015, desde que o Estado‑Membro a notificasse até 31 de agosto de 2015.
142 A natureza sistemática da não adoção de medidas destinadas a reduzir os pagamentos compensatórios relativos à submedida controvertida, ou mesmo a suspendê‑los, não pode, portanto, no caso em apreço, ser equiparada a uma «irregularidade generalizada», na aceção das Orientações para o cálculo das correções financeiras, que justifique a aplicação de uma taxa de correção fixa de 25 %.
143 Quanto à pretensa liberdade de apresentar «impunemente» pedidos irregulares por parte dos beneficiários em causa e quanto à aplicação de taxas de pagamento alegadamente sobrestimadas, importa observar que tal está relacionado com os compromissos plurianuais assumidos em aplicação do PNDR 2007‑2013 e com as expectativas legítimas de que a submedida controvertida se manterá aplicável.
144 Por último, o comportamento tanto das autoridades romenas como dos beneficiários em causa não pode ser equiparado a uma negligência «importante» na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas. No caso em apreço, devido à confiança legitimamente adquirida pelas autoridades romenas em que o método de cálculo discutido em 2012 com a Comissão respeitava as regras em vigor, nenhuma prática irregular ou fraudulenta pode ser identificada. Com efeito, os pedidos de pagamento foram «regularmente» apresentados em conformidade com o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural em vigor e os pagamentos foram «regularmente» efetuados aplicando as taxas previstas na submedida controvertida previamente aprovada pela Comissão e em vigor tanto no momento da assinatura dos compromissos pelos beneficiários como no momento da apresentação dos seus pedidos de pagamento ao organismo pagador.
145 Na medida em que foram a existência e a gravidade das irregularidades e das negligências cometidas pelas autoridades romenas, resultantes do caráter sistemático da aplicação de taxas de pagamento sobrestimadas, que levaram a Comissão a presumir que existia um risco de prejuízos financeiros para o orçamento da União, em conformidade com o artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado n.o 907/2014, e que tanto «a existência» de alegadas irregularidades ou negligências como «a sua gravidade ou caráter sistemático» devem ser excluídas no caso em apreço (v., n.os 142 a 144, supra), a aplicação de uma correção de 25 % é, por seu turno, injustificada à luz do referido artigo, em conjugação com as Orientações para o cálculo das correções financeiras.
146 Por conseguinte, a Comissão cometeu um erro de qualificação jurídica ao basear‑se no artigo 12.o, n.o 7, alínea c), do Regulamento Delegado n.o 907/2014, em conjugação com as suas Orientações para o cálculo das correções financeiras, para justificar a aplicação de uma taxa de 25 % como correção fixa.
147 Por outro lado, como alega, com razão, a Roménia, no âmbito da primeira auditoria, as irregularidades no que respeita ao método de cálculo relativo à submedida controvertida e ao seu resultado financeiro tinham sido qualificadas pela Comissão simultaneamente como «despesas inelegíveis» e «inexistência de controlo‑chave» no que se refere às verificações da conformidade de um pedido de auxílio com os critérios de elegibilidade enunciados na legislação da União e definidos no PNDR 2007‑2013. Ainda que, como alega corretamente a Comissão, a decisão adotada na sequência da primeira auditoria não seja objeto do presente processo, a verdade é que a qualificação juridicamente errada de «inexistência de controlo‑chave» demonstra que, desde o início do seu inquérito, a Comissão não conseguiu identificar o tipo de infração cometida pelas autoridades romenas e a correção financeira aplicável no caso em apreço.
148 Por conseguinte, há que julgar procedente a terceira acusação do primeiro fundamento e declarar que a Comissão considerou erradamente que a correção financeira de 25 % era justificada em aplicação do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, em conjugação com o artigo 12.o do Regulamento Delegado n.o 907/2014 e o ponto 3.2.5 das Orientações para o cálculo das correções financeiras.
149 À luz do exposto, sem que seja necessário analisar a primeira acusação do primeiro fundamento, relativa à existência de responsabilidade da Comissão em aplicação dos artigos 76.o a 78 do Regulamento n.o 1605/2002, nem a segunda acusação do primeiro fundamento, relativa a um erro de apreciação no que se refere ao método de cálculo da taxa de pagamento compensatório, nem a sexta acusação do primeiro fundamento, relativa à violação do princípio da boa administração, há que julgar procedente o primeiro fundamento e, portanto, o recurso na sua totalidade, anulando a decisão impugnada na parte em que exclui determinadas despesas efetuadas pela Roménia a título do Feader para os exercícios de 2017 a 2019 e no montante de 18 717 475,08 euros.
Quanto às despesas
150 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
151 Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos da Roménia.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) A Decisão de Execução (UE) 2020/1734 da Comissão, de 18 de novembro de 2020, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), é anulada na parte em que exclui determinadas despesas efetuadas pela Roménia a título doFeader para os exercícios de 2017 a 2019 e no montante de 18 717 475,08 euros.
2) A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Gervasoni | Madise | Martín y Pérez de Nanclares |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 18 de janeiro de 2023
Assinaturas