Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 9 de abril de 2024 (*)
«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2021/1117 — Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) — Firma en nombre de la Unión Europea — Institución competente para designar a la persona facultada para firmar — Artículo 13 TUE, apartado 2 — Respeto por cada institución de la Unión de los límites de las atribuciones que tiene conferidas — Cooperación leal entre las instituciones de la Unión — Artículo 16 TUE, apartados 1 y 6 — Competencia del Consejo de la Unión Europea para definir políticas y elaborar la acción exterior de la Unión — Artículo 17 TUE, apartado 1 — Competencia de la Comisión Europea para asumir la representación exterior de la Unión — Artículo 218 TFUE»
En el asunto C‑551/21,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 7 de septiembre de 2021,
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. A. Bouquet, B. Hofstötter y T. Ramopoulos y por la Sra. A. Stobiecka-Kuik, y posteriormente por el Sr. A. Bouquet, la Sra. M. Bruti Liberati, el Sr. B. Hofstötter y la Sra. A. Stobiecka-Kuik, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, representado por los Sres. L. Havas, F. Hoffmeister y S. Marquardt, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. A. Antoniadis, B. Driessen y F. Naert, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
República Checa, representada inicialmente por la Sra. K. Najmanová y los Sres. M. Smolek, O. Šváb y J. Vláčil, y posteriormente por las Sras. K. Najmanová y H. Pešková y por los Sres. M. Smolek, O. Šváb y J. Vláčil, en calidad de agentes,
República Francesa, representada inicialmente por el Sr. J.‑L. Carré, la Sra. A.‑L. Desjonquères y el Sr. B. Herbaut, y posteriormente por la Sra. A.‑L. Desjonquères, el Sr. B. Herbaut y la Sra. B. Travard, en calidad de agentes,
Hungría, representada por el Sr. M. Z. Fehér y la Sra. K. Szíjjártó, en calidad de agentes,
Reino de los Países Bajos, representado inicialmente por la Sra. M. K. Bulterman y el Sr. J. Langer, y posteriormente por la Sra. M. K. Bulterman y los Sres. J. M. Hoogveld y J. Langer, en calidad de agentes,
República Portuguesa, representada por las Sras. P. Barros da Costa, A. Pimenta y M. J. Ramos, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. L. Bay Larsen, Vicepresidente, los Sres. A. Arabadjiev, C. Lycourgos (Ponente) y N. Piçarra y la Sra. O. Spineanu-Matei, Presidentes de Sala, y los Sres. M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen y N. Wahl, la Sra. I. Ziemele y el Sr. J. Passer, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. M. Longar, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de marzo de 2023;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 13 de julio de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita la anulación del artículo 2 de la Decisión (UE) 2021/1117 del Consejo, de 28 de junio de 2021, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, y a la aplicación provisional del Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) (DO 2021, L 242, p. 3), así como de la designación, por el Consejo de la Unión Europea, a través de su presidente, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar dicho Protocolo.
Marco jurídico
Derecho internacional
2 El artículo 2, apartado 1, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1155, p. 331; en lo sucesivo, «Convención de Viena»), declara:
«Para los efectos de la presente Convención:
[…]
c) se entiende por “plenos poderes” un documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado;
[…]».
3 A tenor del artículo 7, apartado 1, de esta Convención:
«Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado:
a) si presenta los adecuados plenos poderes, […]
[…]».
4 El artículo 18 de dicha Convención establece:
«Un Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado:
a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos que constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación, mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el tratado; o
b) si ha manifestado su consentimiento en obligarse por el tratado, durante el período que preceda a la entrada en vigor del mismo y siempre que esta no se retarde indebidamente.»
Derecho de la Unión
Tratado UE
5 A tenor del artículo 13 TUE, apartado 2:
«Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal.»
6 El artículo 16 TUE está redactado en los siguientes términos:
«1. El Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados.
[…]
6. El Consejo se reunirá en diferentes formaciones, […].
El Consejo de Asuntos Generales velará por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones del Consejo. […]
El Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión.
7. Un Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros se encargará de preparar los trabajos del Consejo.
[…]
9. La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepción de la de Asuntos Exteriores, será desempeñada por los representantes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual, […]».
7 El artículo 17 TUE, apartado 1, establece:
«La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de estos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados. Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.»
8 El artículo 27 TUE, apartado 2, declara:
«El Alto Representante [de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad] representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad común. […]»
Tratado FUE
9 El artículo 218 TFUE dispone lo siguiente:
«1. Sin perjuicio de las disposiciones particulares del artículo 207, para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales se aplicará el procedimiento siguiente.
2. El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos.
3. La Comisión, o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la política exterior y de seguridad común, presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión.
4. El Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al que deberá consultarse durante las negociaciones.
5. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se autorice la firma del acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en vigor.
6. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del acuerdo.
[…]»
Antecedentes del litigio
10 El 22 de octubre de 2015, el Consejo adoptó, a propuesta de la Comisión, una decisión por la que la autorizaba a entablar negociaciones, en nombre de la Unión, con la República Gabonesa con vistas a la renovación, para el período 2021‑2026, del Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la Unión Europea y la República Gabonesa.
11 Al término de estas negociaciones, el 10 de febrero de 2021, los negociadores rubricaron el nuevo Protocolo de Aplicación de dicho Acuerdo (en lo sucesivo, «Protocolo»).
12 El 19 de mayo de 2021, la Comisión presentó su propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión, y a la aplicación provisional del Protocolo de Aplicación (2021‑2026) del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea [COM(2021) 246 final].
13 El texto del artículo 2 de la Decisión propuesta por la Comisión era el siguiente:
«La Secretaría General del Consejo elaborará el instrumento de plenos poderes por el que se autorice a la persona indicada por la Comisión a firmar dicho Protocolo, a reserva de su celebración».
14 El 28 de junio de 2021, el Consejo adoptó la Decisión 2021/1117. Esta Decisión consta de cuatro artículos, redactados en los siguientes términos:
«Artículo 1
Se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Protocolo de aplicación del Acuerdo de colaboración en el sector pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) […], a reserva de su celebración.
Artículo 2
Se autoriza al Presidente del Consejo para que designe a la persona o personas facultadas para firmar el Protocolo en nombre de la Unión.
Artículo 3
El Protocolo se aplicará de forma provisional a partir de la fecha de su firma hasta tanto no terminen los procedimientos necesarios para su entrada en vigor.
Artículo 4
La presente Decisión entrará en vigor el día de su adopción.»
15 Ese mismo día 28 de junio de 2021, el presidente del Consejo designó al representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo en nombre de la Unión. La República Portuguesa era el Estado miembro que ostentaba en ese momento la presidencia rotatoria del Consejo.
16 El 29 de junio de 2021, dicho representante permanente firmó el Protocolo en nombre de la Unión.
17 El 30 de junio de 2021, la Comisión y los Estados miembros fueron informados, mediante el documento ST 10307/21 de la Secretaría General del Consejo (en lo sucesivo, «documento ST 10307/21»), de esa firma y de la aplicación provisional del Protocolo a partir del 29 de junio de 2021.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
18 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el artículo 2 de la Decisión 2021/1117.
– Anule la designación por el Consejo, a través de su presidente, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo.
– Condene en costas al Consejo.
19 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Subsidiariamente, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la Comisión.
– Subsidiariamente a lo anterior, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia anulase los actos impugnados, indique, al amparo del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, que los efectos de dichos actos deben considerarse definitivos.
20 Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 2022, se admitió la intervención de la República Checa, la República Francesa, Hungría, el Reino de los Países Bajos y la República Portuguesa en apoyo de las pretensiones del Consejo.
21 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 2022, se admitió la intervención del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (en lo sucesivo, «Alto Representante») en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
22 Por último, es preciso señalar que, en su demanda, la Comisión alega, si bien subrayando que esta alegación no es objeto de un motivo en apoyo de su recurso, que el Consejo incurrió en error de Derecho al basar, sin mayores precisiones, la Decisión 2021/1117 en el artículo 43 TFUE. Sostiene que el Consejo debería haber indicado como base jurídica de esta Decisión el artículo 43 TFUE, apartado 2, para especificar claramente el procedimiento de aprobación aplicable. Ahora bien, según ella, dado que el Consejo solicitó la aprobación del Parlamento Europeo para la celebración del Protocolo, el error cometido no tuvo ninguna consecuencia jurídica. En estas circunstancias, la Comisión deja a la apreciación del Tribunal de Justicia si procede o no declarar ese error por medio de un obiter dictum.
Sobre el recurso
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
23 El Consejo solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso.
24 En lo que respecta, por una parte, a las pretensiones de anulación del artículo 2 de la Decisión 2021/1117, el Consejo, apoyado por los Gobiernos húngaro, neerlandés y portugués, recuerda que la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que el elemento cuya anulación se solicite sea separable del resto de dicho acto, y que esta exigencia no se cumple cuando la anulación parcial solicitada pueda modificar la esencia de dicho acto, lo que es preciso determinar de manera objetiva.
25 Pues bien, según dicha institución y esos Gobiernos, el artículo 2 de la Decisión 2021/1117 no puede separarse del resto de dicha Decisión sin modificar su esencia. Dado que toda decisión del Consejo por la que se autoriza la firma de un acuerdo internacional contiene necesariamente una disposición que expone el modo en que se designará al firmante, la falta de tal disposición, resultante de la anulación exclusiva del artículo 2 de la Decisión 2021/1117, crearía un vacío jurídico que sería contrario al objeto y el fin de dicha Decisión, consistentes en la firma y la aplicación provisional del Protocolo.
26 Por otra parte, en lo que se refiere a las pretensiones de anulación de la designación por el Consejo, a través de su presidente, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo, el Consejo, apoyado por el Gobierno húngaro, alega que el contenido de la demanda no permite identificar con precisión el objeto de esta pretensión, incumpliendo el requisito de claridad y precisión que se deriva del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Señala, en efecto, que la Comisión no menciona los plenos poderes otorgados el 28 de junio de 2021 por el presidente del Consejo al representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea para firmar el Protocolo en nombre de la Unión. El Consejo añade que el documento ST 10307/21, al que se refiere la Comisión en esa misma demanda, tiene un carácter meramente informativo, de modo que no produce efecto jurídico alguno y, por tanto, no puede ser objeto de un recurso de anulación.
27 Por último, el Consejo niega la admisibilidad del recurso en tanto en cuanto critica indirectamente la base jurídica material elegida para la Decisión 2021/1117. Señala, en efecto, que la Comisión insiste en que no pretende formular un motivo a este respecto, puesto que dicho error no tuvo ninguna consecuencia jurídica en el caso de autos, pero deja al mismo tiempo a la apreciación del Tribunal de Justicia la cuestión de si procede subsanarlo mediante un obiter dictum. Debido a esta falta de claridad, el Consejo afirma encontrarse en la incertidumbre en cuanto a la necesidad o no de presentar una defensa en relación con este extremo. Por lo tanto, sostiene que tal presentación de la demanda es incompatible con las exigencias de seguridad jurídica y de buena administración de la justicia, de las que se desprende que la demanda debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte contraria preparar su defensa y al Tribunal de Justicia pronunciarse.
28 La Comisión, apoyada por el Alto Representante, solicita que se declare la admisibilidad del recurso.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29 En primer lugar, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto. No se cumple dicha exigencia cuando la anulación parcial de un acto tendría como efecto modificar la esencia de este. La verificación de si las disposiciones impugnadas son separables requiere examinar el alcance de dichas disposiciones a fin de poder apreciar si su anulación modificaría el espíritu y la esencia del acto impugnado [sentencias de 16 de julio de 2015, Comisión/Consejo, C‑425/13, EU:C:2015:483, apartado 94, y de 22 de noviembre de 2022, Comisión/Consejo (Adhesión al Acta de Ginebra), C‑24/20, EU:C:2022:911, apartado 47].
30 La cuestión de si una anulación parcial modificaría la esencia del acto impugnado constituye un criterio objetivo y no un criterio subjetivo, ligado a la voluntad política de la institución que ha adoptado tal acto [sentencia de 22 de noviembre de 2022, Comisión/Consejo (Adhesión al Acta de Ginebra), C‑24/20, EU:C:2022:911, apartado 48 y jurisprudencia citada].
31 En el caso de autos, procede señalar que, como se desprende de su propio tenor literal, los tres primeros artículos de la Decisión 2021/1117 tienen distinto alcance cada uno.
32 En efecto, en el artículo 1 de dicha Decisión, el Consejo autoriza la firma del Protocolo y, en su artículo 3, ordena su aplicación provisional. Mediante el artículo 2 de dicha Decisión, que es objeto del presente recurso, el Consejo autoriza a su presidente a designar a la persona o personas facultadas para firmar el Protocolo en nombre de la Unión.
33 Así pues, los artículos 1 y 3 de la Decisión 2021/1117 expresan la decisión del Consejo de aprobar, en cuanto a su contenido, el Protocolo negociado por la Comisión y de ordenar su aplicación provisional, mientras que el artículo 2 de dicha Decisión determina la autoridad encargada de designar al firmante de dicho Protocolo. Como ha señalado la Abogada General en los puntos 34 a 37 de sus conclusiones, la cuestión de la designación del firmante carece de influencia en la decisión del Consejo de aprobar el contenido del Protocolo y de ordenar su aplicación provisional. Por lo demás, tanto la determinación de la persona facultada para designar al firmante como la posterior designación, por dicha persona, del propio firmante podrían efectuarse en actos separados sin que ello tenga, objetivamente, como efecto modificar la esencia o el espíritu del artículo 1 o del artículo 3 de la Decisión 2021/1117.
34 En cuanto al artículo 4 de dicha Decisión, se limita a establecer la fecha de entrada en vigor de esta.
35 De ello se deduce que el artículo 2 de la Decisión 2021/1117 es separable del resto de esa Decisión y puede ser objeto de un recurso de anulación por separado.
36 En segundo lugar, la designación por el Consejo del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo constituye un acto del Consejo, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero, que, de conformidad con el párrafo segundo de dicho artículo, puede ser objeto de recurso por parte de la Comisión. Por consiguiente, contrariamente a lo que afirma el Consejo, apoyado en este punto por el Gobierno húngaro, la pretensión de anulación de esta designación es admisible.
37 Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación del Consejo de que la Comisión no indicó, con el grado de claridad y precisión exigido por el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento, el objeto de esta pretensión, ya que no se refirió en su escrito de interposición del recurso a los plenos poderes otorgados el 28 de junio de 2021 por el presidente del Consejo al representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea. En efecto, es pacífico entre las partes que esos plenos poderes, que no se publicaron, únicamente fueron transmitidos por la Secretaría General del Consejo a la República Gabonesa, mientras que a la Comisión solo se le envió, el 30 de junio de 2021, el documento ST 10307/21, en el que se informaba de que el Protocolo había sido firmado el día anterior por el representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea.
38 Por lo demás, y cuando finalmente se comunicó a la Comisión una copia de los plenos poderes en el marco del presente litigio, como anexo del escrito de contestación del Consejo, la Comisión precisó, en su escrito de réplica, que la pretensión de anulación de la designación por el Consejo, a través de su presidente, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo tenía por objeto esos plenos poderes.
39 En estas circunstancias, la Comisión respetó plenamente las exigencias de claridad y de precisión que se derivan del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento, al indicar, en su demanda, que la designación del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo formaba parte integrante del objeto de su recurso de anulación y al referirse, a este respecto, al único documento relativo a esta cuestión que se le había remitido, si bien aportando, en su escrito de réplica tras la comunicación por el Consejo de los plenos poderes, la precisión mencionada en el apartado anterior.
40 En tercer lugar, en cuanto a la excepción de inadmisibilidad del recurso en la medida en que se refiere a la base jurídica de la Decisión 2021/1117, debe desestimarse por inoperante. En efecto, como subrayó la Comisión en su demanda, su sugerencia de que se incluyera, en la sentencia del Tribunal de Justicia, un obiter dictum a propósito de esa base jurídica no forma parte de los motivos de su recurso, ya que dicha institución indicó, además, en esa misma demanda, que el error que reprocha no tuvo ninguna consecuencia jurídica en el caso de autos.
41 De las anteriores consideraciones resulta que el recurso es admisible.
Sobre el fondo
42 En apoyo de su recurso, la Comisión invoca dos motivos, cada uno de los cuales se divide en dos partes. El primer motivo se basa en la infracción del artículo 17 TUE, apartado 1, en relación, en su primera parte, con el artículo 13 TUE, apartados 1 y 2, y, en su segunda parte, con el artículo 4 TUE, apartado 3. El segundo motivo se basa, en su primera parte, en la infracción de los artículos 296 TFUE y 297 TFUE y, en su segunda parte, en la infracción del artículo 13 TUE, apartado 2.
43 Procede empezar examinando la primera parte del primer motivo, basada en la infracción del artículo 17 TUE, apartado 1, en relación con el artículo 13 TUE, apartados 1 y 2.
Alegaciones de las partes
44 La Comisión, apoyada por el Alto Representante, alega que el artículo 17 TUE, apartado 1, le confiere la prerrogativa de asumir por sí sola la representación exterior de la Unión en las materias no comprendidas en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC). Esta prerrogativa incluye, en particular, la firma de acuerdos internacionales en nombre de la Unión o la designación del firmante de tales acuerdos en nombre de esta. Por lo tanto, según ella, ignorando dicha prerrogativa, el Consejo vulneró, mediante los actos que son objeto del presente recurso, el equilibrio institucional establecido por los Tratados, cuya observancia impone el artículo 13 TUE, apartados 1 y 2.
45 La Comisión señala que, a este respecto, es importante distinguir el proceso interno de toma de decisiones de la Unión, que conduce al Consejo a autorizar la firma del acuerdo internacional negociado por la Comisión, de la propia firma de dicho acuerdo. La firma constituye un acto de representación exterior, en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, de conformidad con el Derecho internacional consuetudinario reflejado en la Convención de Viena. Por consiguiente, según la Comisión, le incumbe a ella designar a la persona encargada de firmar dicho acuerdo.
46 Dicha institución sostiene que este reparto de competencias entre el Consejo y ella se ve corroborado por el artículo 218 TFUE, apartado 5, que faculta al Consejo para autorizar la firma del acuerdo, pero no para designar al firmante.
47 Así pues, según ella, no existe ningún conflicto entre el artículo 17 TUE, apartado 1, y el artículo 218 TFUE, apartado 5, ya que la segunda de estas disposiciones no constituye una excepción a la primera.
48 La Comisión observa que, al facultar al representante permanente del Estado miembro que ostentaba la presidencia del Consejo para firmar el Protocolo en nombre de la Unión, el Consejo actuó como si él mismo, su presidencia rotatoria y su Secretaría General siguieran asumiendo la representación exterior de la Unión, mientras que, desde la entrada en vigor de los Tratados UE y FUE, resultantes del Tratado de Lisboa, ya no es así.
49 Dicha institución señala, en efecto, que la desaparición de la presidencia rotatoria del Consejo en la representación exterior de la Unión es una de las principales innovaciones del Tratado de Lisboa en el ámbito de las relaciones exteriores. El objetivo de esta modificación consiste, según ella, en reforzar la visibilidad y el reconocimiento internacionales de la Unión, garantizando que los representantes de terceros países dejen de estar expuestos a los cambios en la representación exterior de la Unión derivados de la rotación de la presidencia del Consejo entre los Estados miembros y estén en contacto no con representantes de los Estados miembros ante la Unión, sino con representantes de esta, designados por el Alto Representante en el ámbito de la PESC y por la Comisión en cualquier otro ámbito de las relaciones exteriores de la Unión.
50 La Comisión alega que los actos del Consejo contra los que se dirige el presente recurso se inscriben en una práctica que niega esta modificación introducida por el Tratado de Lisboa. Afirma que esta práctica es, por consiguiente, ilegal, careciendo de relevancia a este respecto la circunstancia de que siga siendo aplicada por la Secretaría General del Consejo y por la Oficina de Tratados y Acuerdos que la asiste.
51 Así pues, según la Comisión, procede anular el artículo 2 de la Decisión 2021/1117 y la designación del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como signatario del Protocolo en nombre de la Unión. No obstante, conviene mantener los efectos del Protocolo.
52 El Consejo concluye que debe desestimarse la primera parte del primer motivo.
53 Esta institución, apoyada por los Gobiernos checo, francés, húngaro, neerlandés y portugués, estima que el presente recurso constituye un intento de invadir sus prerrogativas en cuanto a la firma y, por extensión, la celebración de acuerdos internacionales en nombre de la Unión, tal como están enunciadas en los Tratados UE y FUE y tal como ella las ha ejercido desde hace décadas.
54 A este respecto, el Consejo pone de manifiesto que, en el ejercicio de la competencia que tiene atribuida para autorizar la firma y celebrar tales acuerdos, está asistido por su Secretaría General, que dispone a tal efecto de la Oficina de Tratados y Acuerdos, cuyos cometidos incluyen en particular la organización de la firma de acuerdos internacionales.
55 Expone que los plenos poderes preparados por esta Oficina para el presidente del Consejo se basan en una evaluación de diversos factores, entre ellos el rango protocolario del representante designado por el país tercero de que se trate, la importancia política del acuerdo y el marco dentro del cual o en torno al cual se organice la ceremonia de firma.
56 El Consejo señala que la designación de la persona o personas facultadas para firmar un acuerdo internacional en nombre de la Unión constituye una extensión y un componente del ejercicio, por su parte, de la prerrogativa que le atribuye el artículo 218 TFUE, apartado 5, de «autori[zar] la firma». Sostiene que, a la luz de esta disposición, el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, carece de pertinencia en lo que respecta a la firma de acuerdos internacionales. Tal firma no tiene simplemente por objeto comunicar la posición de la Unión, sino que crea efectos jurídicos en Derecho internacional, de modo que no puede estar comprendida en la mera «representación exterior de la Unión».
57 Según el Consejo, todas las etapas que van desde la decisión por la que se autoriza la firma a la firma en sí misma forman un continuum jurídico y procedimental comprendido dentro de su competencia en virtud del artículo 16 TUE, apartado 1, que encuentra una manifestación específica en el artículo 218 TFUE, apartado 5. Dado que la firma de un acuerdo internacional produce efectos jurídicos, debe considerarse un elemento integrante de la definición de las políticas de la Unión.
58 El Consejo y los Gobiernos que lo apoyan subrayan, además, que las competencias relativas a los acuerdos internacionales que los autores de los Tratados confieren a una institución lo son siempre de manera explícita. Alegan que, a falta de una mención expresa, en el artículo 218 TFUE, apartado 5, que limite la competencia del Consejo en materia de firma, los autores de los Tratados han establecido un equilibrio institucional que no permite a la Comisión reivindicar, sobre la base del artículo 17 TUE, apartado 1, una competencia para designar al firmante.
59 Afirman que el hecho de que la persona designada por los plenos poderes sea calificada de «representante», en el sentido del Derecho internacional consuetudinario codificado por la Convención de Viena, no puede implicar, so pena de vulnerar el alcance del artículo 16 TUE, apartado 1, y del artículo 218 TFUE, apartado 5, que la firma estampada por dicha persona forme parte de la «representación exterior de la Unión», en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase. Sostienen que, aun suponiendo que la firma de un acuerdo internacional pueda ser, en abstracto, un acto comprendido en la representación exterior, no deja de ser cierto que el artículo 218 TFUE, apartado 5, forma parte de los «demás casos previstos por los Tratados», a los que se hace referencia en el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, y que, por lo tanto, establece una excepción a la competencia de la Comisión de asumir la representación exterior de la Unión cuando se trata de organizar la firma de un acuerdo internacional.
60 Si bien reconocen que los Tratados UE y CE vigentes antes del Tratado de Lisboa no contenían una disposición equivalente al artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, el Consejo y los Gobiernos que lo apoyan observan que esos tratados anteriores, que conferían ya ciertas facultades de representación exterior a la Comisión, no le otorgaban sin embargo competencia alguna para firmar acuerdos internacionales, y afirman que así sigue siendo en el marco de los Tratados UE y FUE. Del mismo modo, el hecho de que el Tratado de Lisboa transfiriese competencias de representación exterior de la presidencia rotatoria del Consejo al Alto Representante no modificó, según ellos, la competencia del Consejo, derivada a partir de entonces del artículo 218 TFUE, apartado 5, de designar a los signatarios de los acuerdos internacionales. Así pues, alegan que el Tratado de Lisboa no introdujo las modificaciones invocadas por la Comisión en lo que respecta a la firma de tales acuerdos, ya que las diferencias textuales existentes entre las disposiciones anteriores y el artículo 218 TFUE, apartado 5, son meramente de redacción.
Apreciación del Tribunal de Justicia
61 Procede recordar de entrada que los Tratados han establecido un sistema de reparto de competencias entre las instituciones de la Unión que atribuye a cada una un ámbito de actuación propio dentro de la estructura institucional de la Unión y en el marco de la ejecución de las funciones a ella asignadas [sentencias de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C‑70/88, EU:C:1990:217, apartado 21, y de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, apartado 40].
62 Así, el artículo 13 TUE, apartado 2, dispone que cada institución de la Unión actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Esta disposición constituye la expresión del principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión, que implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás [sentencias de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, C‑409/13, EU:C:2015:217, apartado 64, y de 22 de noviembre de 2022, Comisión/Consejo (Adhesión al Acta de Ginebra), C‑24/20, EU:C:2022:911, apartado 83].
63 El artículo 13 TUE, apartado 2, declara, además, que las instituciones de la Unión mantendrán entre sí una cooperación leal.
64 En el caso de autos, las competencias del Consejo pertinentes para examinar la primera parte del primer motivo incluyen, en particular, la contemplada en el artículo 16 TUE, apartado 1, segunda frase, que atribuye a esta institución funciones de «definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas en los Tratados», y la prevista en el artículo 16 TUE, apartado 6, párrafo tercero, según el cual el Consejo de Asuntos Exteriores «elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la acción de la Unión».
65 Las competencias pertinentes de la Comisión a efectos de este mismo examen se enuncian, por su parte, en el artículo 17 TUE, apartado 1, frases primera, quinta y sexta. Estas frases establecen, respectivamente, que la Comisión «promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin», «ejercerá […] funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados» y «asumirá la representación exterior de la Unión», con excepción, no obstante, por lo que se refiere a esta última competencia, de la PESC y «de los demás casos previstos por los Tratados».
66 Con arreglo a este reparto de competencias, y como confirma, por otra parte, el artículo 218 TFUE, apartados 2 y 5, corresponde al Consejo, a propuesta del negociador, autorizar la firma de un acuerdo internacional en nombre de la Unión. En efecto, la decisión relativa a si procede firmar un acuerdo negociado por la Comisión con un país tercero implica apreciar, atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y a los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión, los intereses de esta en el marco de las relaciones con ese país tercero y arbitrar entre los intereses divergentes de tales relaciones. Por consiguiente, esa decisión forma parte de los actos de definición de las políticas de la Unión y de elaboración de la acción exterior de esta, en el sentido del artículo 16 TUE, apartados 1, segunda frase, y 6, párrafo tercero (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de julio de 2016, Consejo/Comisión, C‑660/13, EU:C:2016:616, apartados 39 y 40).
67 Sin embargo, la decisión por la que se autoriza la firma de un acuerdo internacional no incluye el acto posterior consistente en la propia firma de ese acuerdo. En efecto, tras la autorización, dicha firma debe estamparse una vez que se hayan llevado a cabo todos los trámites necesarios para ello, en particular con respecto al tercer país de que se trate. Entre esos trámites figura el otorgamiento de plenos poderes por los que se nombra a la persona o personas facultadas para firmar el acuerdo en nombre de la Unión.
68 Para determinar cuál es, en el Derecho de la Unión, la institución competente para designar al signatario de un acuerdo internacional, procede basarse en la característica principal de esa designación, que consiste en facultar a una o varias personas para actuar en nombre de la Unión frente al tercer país de que se trate.
69 A este respecto, cabe señalar, por una parte, que esta designación no exige una apreciación que esté comprendida en la «definición de políticas» de la Unión ni en las funciones de «coordinación» ni en la «elabora[ción] de la acción exterior» de esta, en el sentido del artículo 16 TUE, apartados 1 y 6. Es cierto que se efectúa a continuación de la decisión del Consejo por la que se autoriza la firma del acuerdo, pero no forma parte de la apreciación política que subyace en dicha decisión, al término de la cual dicha institución ha dado su consentimiento a los efectos jurídicos que se producirán mediante la firma con arreglo a las normas pertinentes del Derecho internacional.
70 A este último respecto, procede observar que, cualquiera que sea la persona designada como signataria en virtud de las normas del Derecho de la Unión, los efectos jurídicos de la firma, entre ellos la obligación, contemplada en particular en el artículo 18 de la Convención de Viena, de abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado, serán los mismos y comprometerán a la Unión en su condición de sujeto de Derecho internacional.
71 Por otra parte, en cuanto a la cuestión de si la designación del signatario es un acto por el que se «asum[e] la representación exterior de la Unión», en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, procede señalar que, según su sentido habitual, el concepto jurídico de «representación» implica una actuación en nombre de un sujeto ante un tercero, actuación que puede ser, como ha señalado la Abogada General en el punto 50 de sus conclusiones, una declaración de voluntad de ese sujeto frente a dicho tercero.
72 Pues bien, el hecho de que la persona designada al efecto estampe su firma en un acuerdo internacional en nombre de la Unión expresa precisamente la declaración de la voluntad de la Unión, definida por el Consejo, respecto del país tercero con el que se ha negociado dicho acuerdo.
73 El tenor del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, según el cual la Comisión «asumirá la representación exterior de la Unión», pretende así establecer que esta disposición confiere a la Comisión la facultad de llevar a cabo, salvo en el ámbito de la PESC y a menos que los Tratados prevean, en ese punto, un reparto distinto de las competencias, cualquier actuación que, tras la decisión del Consejo por la que se autorice la firma de un acuerdo internacional en nombre de la Unión, garantice que dicha firma sea estampada.
74 Esta interpretación literal del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, se inscribe en la línea del Derecho internacional consuetudinario.
75 A este respecto, en lo que se refiere a la firma de acuerdos internacionales, del Derecho internacional consuetudinario codificado, en particular, en los artículos 2, apartado 1, letra c), y 7, apartado 1, letra a), de la Convención de Viena se desprende que toda persona designada en un documento que emane de la autoridad competente de un Estado o del órgano competente de una organización internacional para cumplimentar el acto de firma debe ser considerada, en virtud de esos plenos poderes, como representante de dicho Estado u organización internacional.
76 Así pues, desde el punto de vista de las normas del Derecho internacional consuetudinario, el hecho de estampar esa persona su firma en un acuerdo internacional en nombre de la Unión forma parte de la «representación» de esta.
77 Por consiguiente, a la luz del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, procede considerar que los trámites necesarios para la firma de un acuerdo internacional una vez que dicha firma haya sido autorizada por el Consejo, entre ellos el consistente en designar al signatario, están comprendidos, salvo en el ámbito de la PESC, en la competencia de la Comisión de «asumir la representación exterior de la Unión», a menos que el Tratado UE o el Tratado FUE atribuyan la competencia para organizar dicha firma a otra institución de la Unión. Esta última reserva, reflejada en la expresión «los demás casos previstos por los Tratados», constituye, como ha señalado la Abogada General en el punto 72 de sus conclusiones y como se desprende del propio tenor del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, una excepción a la competencia de la Comisión enunciada en dicha disposición.
78 El Consejo y los Gobiernos que lo apoyan afirman que el artículo 218 TFUE, que prevé un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo a la negociación, la firma y la celebración de los acuerdos internacionales cuya celebración es competencia de la Unión [véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, apartado 27 y jurisprudencia citada], y cuyo apartado 5 se refiere a la autorización de la firma de dichos acuerdos, forma parte, por lo que respecta a dicha firma, de «los demás casos previstos por los Tratados» a que se refiere el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase.
79 No obstante, procede señalar que, contrariamente al artículo 218 TFUE, apartado 3, que, en lo que respecta a la negociación de acuerdos internacionales, confiere al Consejo la competencia no solo para autorizar la apertura de negociaciones, sino también para designar al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión, el artículo 218 TFUE, apartado 5, menciona una competencia del Consejo para autorizar la firma y la aplicación provisional del acuerdo internacional y no una competencia para designar al signatario de este. Así pues, como ha señalado la Abogada General en los puntos 82 a 84 de sus conclusiones, esta última disposición no implica una excepción al artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase.
80 Si bien el procedimiento de negociación, de firma y de celebración de acuerdos internacionales previsto en el artículo 218 TFUE puede considerarse, en su conjunto, como un «continuum», tal como observan el Consejo y los Gobiernos que lo apoyan, no deja de ser cierto que, durante cada una de las etapas de ese procedimiento identificadas en dicho artículo, cada institución debe, con la única salvedad de las excepciones expresamente previstas, ejercer sus competencias tal como le han sido atribuidas por los Tratados, de conformidad con el principio de equilibrio institucional recordado en el apartado 62 de la presente sentencia. Pues bien, por lo que se refiere a la designación del signatario de un acuerdo internacional, el artículo 218 TFUE, apartado 5, no establece una excepción, en favor del Consejo, a la competencia que el artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, confiere a la Comisión.
81 De ello se deduce que, en el supuesto de que el Consejo haya autorizado la firma de un acuerdo internacional que, como en el caso de autos, no esté comprendido en el ámbito de la PESC o en el de «los demás casos previstos por los Tratados», corresponde a la Comisión, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, sexta frase, proceder a la propia firma de dicho acuerdo.
82 Esta afirmación no queda desvirtuada por el hecho de que, tras la entrada en vigor de los Tratados UE y FUE, el Consejo haya continuado designando a los signatarios de los acuerdos internacionales y eligiendo regularmente como signatario al representante permanente ante la Unión del Estado miembro que ostente la presidencia rotatoria del Consejo. En efecto, una práctica, incluso reiterada, no puede modificar las normas de los Tratados que las instituciones deben respetar [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, apartado 42 y jurisprudencia citada].
83 Por último, procede señalar que, de conformidad con el artículo 17 TUE, apartado 1, primera frase, la Comisión debe ejercer su competencia relativa a la firma de los acuerdos internacionales en el interés general de la Unión. Además, está obligada a respetar la obligación de cooperación leal establecida en el artículo 13 TUE, apartado 2. Por lo tanto, incumbe a esta institución, en particular, garantizar que, una vez adoptada la decisión del Consejo por la que se autorice la firma de un acuerdo, dicha firma se produzca lo antes posible, y en condiciones que reflejen adecuadamente la importancia de dicho acuerdo. Por otra parte, en el supuesto de un cambio fundamental de circunstancias sobrevenido después de la adopción de la decisión por la que se autorice la firma, incumbe a la Comisión consultar al Consejo para que este pueda, en su caso, en el marco del ejercicio de las competencias que le confieren el artículo 16 TUE, apartados 1 y 6, y el artículo 218 TFUE, extraer las consecuencias de ese cambio fundamental de circunstancias antes de proceder a la firma.
84 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede estimar la primera parte del primer motivo del recurso.
85 Por consiguiente, procede anular el artículo 2 de la Decisión 2021/1117, así como la designación, sobre la base de dicha disposición, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo, sin que sea necesario examinar la segunda parte del primer motivo ni el segundo motivo del recurso.
Sobre el mantenimiento de los efectos de los actos anulados
86 A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos de un acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
87 Puede utilizarse esta facultad, por razones de seguridad jurídica, en particular, cuando la anulación de un acto de la Unión adoptado en el marco del procedimiento de negociación, de firma y de celebración de un acuerdo internacional pueda cuestionar la participación de la Unión en dicho acuerdo o en su aplicación, pese a que la competencia de la Unión a tal efecto no ofrezca dudas [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (Arreglo de Lisboa revisado), C‑389/15, EU:C:2017:798, apartado 81 y jurisprudencia citada].
88 La anulación del artículo 2 de la Decisión 2021/1117 y de la designación, sobre la base de dicha disposición, de la persona facultada para firmar el Protocolo sin mantener sus efectos tendría como consecuencia cuestionar la firma del Protocolo en nombre de la Unión, que tuvo lugar el 29 de junio de 2021, pese a que la competencia de la Unión para dar su consentimiento, mediante una firma en su nombre, a los efectos jurídicos contemplados, en particular, en el artículo 18 de la Convención de Viena y a la aplicación provisional del Protocolo no plantea dudas y a que, por otra parte, la voluntad de la Unión para expresar dicho consentimiento es cierta, ya que el Consejo autorizó, en el artículo 1 de la Decisión 2021/1117, la firma del Protocolo. Si bien es cierto que esta autorización se concedió a reserva de la celebración del Protocolo, procede señalar, no obstante, que dicha celebración tuvo lugar posteriormente, como pone de manifiesto la adopción de la Decisión (UE) 2022/2066 del Consejo, de 21 de febrero de 2022, relativa a la celebración, en nombre de la Unión Europea, del Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) (DO 2022, L 277, p. 103), que expresó la aprobación, por parte de la Unión, del Protocolo.
89 Por consiguiente, con el fin de preservar la seguridad jurídica, procede decidir que los efectos del artículo 2 de la Decisión 2021/1117 y de la designación, sobre la base de dicha disposición, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo son definitivos.
Costas
90 En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Consejo y que han sido desestimadas las pretensiones formuladas por este, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con aquellas en que haya incurrido la Comisión.
91 De conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento, la República Checa, la República Francesa, Hungría, el Reino de los Países Bajos y la República Portuguesa cargarán con sus propias costas.
92 Con arreglo al artículo 140, apartado 3, del citado Reglamento, el Alto Representante cargará también con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Anular el artículo 2 de la Decisión (UE) 2021/1117 del Consejo, de 28 de junio de 2021, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, y a la aplicación provisional del Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026).
2) Anular la designación, sobre la base del artículo 2 de la Decisión 2021/1117, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026).
3) Los efectos del artículo 2 de la Decisión 2021/1117 y de la designación, sobre la base de dicha disposición, del representante permanente de la República Portuguesa ante la Unión Europea como persona facultada para firmar el Protocolo de Aplicación del Acuerdo de Colaboración en el Sector Pesquero entre la República Gabonesa y la Comunidad Europea (2021‑2026) son definitivos.
4) Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
5) La República Checa, la República Francesa, Hungría, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa y el Alto Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad cargarán con sus propias costas.
Firmas