ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
9 september 2020 (*)
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Ontwikkelingssamenwerking – Uitvoering van de begroting van de Unie in indirect beheer – Besluit tot schorsing van de mogelijkheid voor verzoekster om met de Commissie nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te sluiten – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent – Verzoek om een bevel – Tardiviteit – Wijziging van de aard van de gevorderde vergoeding – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑381/15 RENV,
International Management Group (IMG), gevestigd te Brussel (België), vertegenwoordigd door L. Levi en J.‑Y. de Cara, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz en J. Norris als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 268 VWEU tot vergoeding van de schade die verzoekster stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit van de Commissie, vervat in haar brief van 8 mei 2015, om met haar geen nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te sluiten „totdat er volstrekte zekerheid bestaat over [haar status] als internationale organisatie”,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, L. Truchot (rapporteur) en M. Sampol Pucurull, rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 maart 2020,
het navolgende
Arrest
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Voorstelling van verzoekster
1 Volgens haar statuten, zoals die in het dossier zijn opgenomen, is verzoekster, International Management Group (IMG), op 25 november 1994 opgericht als internationale organisatie genaamd „International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina”, met zetel in Belgrado (Servië) en met als doel staten die meewerken aan de wederopbouw van Bosnië en Herzegovina in staat te stellen daartoe over een specifieke entiteit te beschikken. Sindsdien heeft verzoekster haar activiteiten geleidelijk uitgebreid en vervolgens op 13 juni 2012 een zetelovereenkomst met het Koninkrijk België gesloten.
2 In het kader van haar activiteiten heeft verzoekster met de Europese Commissie meerdere overeenkomsten gesloten, met name overeenkomstig de hieronder beschreven wijze van uitvoering van de begroting van de Europese Unie „in indirect of gezamenlijk beheer”, waarin is voorzien in de financiële regelgeving van de Unie (hierna: „delegatieovereenkomsten voor indirect beheer”).
Wijze van gezamenlijk beheer met internationale organisaties (indirect beheer)
3 Het indirecte beheer is een wijze van uitvoering van de begroting van de Unie die voortvloeit uit de artikelen 53 en 53 quinquies van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006 van de Raad van 13 december 2006 (PB 2006, L 390, blz. 1), en uit artikel 43 van verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften van verordening nr. 1605/2002 (PB 2002, L 357, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG, Euratom) nr. 478/2007 van de Commissie van 23 april 2007 (PB 2007, L 111, blz. 13) (hierna samen met verordening nr. 1605/2002: „financiële regelgeving van 2002”).
4 Artikel 53 van verordening nr. 1605/2002 bepaalt:
„De Commissie voert de begroting, in overeenstemming met de artikelen 53 bis tot en met 53 quinquies, op één van de volgende wijzen uit:
a) op gecentraliseerde wijze,
b) onder gedeeld of gedecentraliseerd beheer,
c) in gezamenlijk beheer met internationale organisaties.”
5 In artikel 53 quinquies van deze verordening staat het volgende te lezen:
„1. Wanneer de Commissie de begroting in gezamenlijk beheer uitvoert, worden [...] bepaalde uitvoeringstaken aan internationale organisaties gedelegeerd [...].
[...]
2. De individuele overeenkomst die voor de toekenning van de financiering met de internationale organisatie wordt gesloten, bevat gedetailleerde bepalingen inzake de uitoefening van de aan de internationale organisatie opgedragen taken.
[...]”
6 Artikel 43, lid 2, van verordening nr. 2342/2002 luidt als volgt:
„De in artikel 53 quinquies van [verordening nr. 1605/2002] bedoelde internationale organisaties zijn:
a) internationale publiekrechtelijke organisaties die zijn opgericht bij intergouvernementele overeenkomsten en hun gespecialiseerde agentschappen;
[...]”
7 Verordening nr. 1605/2002 is met ingang van 1 januari 2013 vervangen door verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1). In artikel 212, onder a), van verordening nr. 966/2012 is echter bepaald dat onder meer de artikelen 53 en 53 quinquies van verordening nr. 1605/2002 van toepassing blijven op alle tot 31 december 2013 gedane vastleggingen.
8 Verordening nr. 2342/2002 is met ingang van 1 januari 2013 vervangen door gedelegeerde verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor verordening nr. 966/2012 (PB 2012, L 362, blz. 1) (hierna samen met verordening nr. 966/2012: „financiële regelgeving van 2012”).
9 Verordening nr. 966/2012 is overeenkomstig artikel 214, eerste alinea, op 27 oktober 2012 in werking getreden. Overeenkomstig de tweede alinea van dat artikel werd die verordening van toepassing met ingang van 1 januari 2013, onverminderd de specifieke data waarop bepaalde artikelen van die verordening van toepassing werden.
10 Een van die artikelen is artikel 58, met als opschrift „Wijzen van uitvoering van de begroting”, dat van toepassing is op vanaf 1 januari 2014 gedane vastleggingen en waarvan lid 1 als volgt is verwoord:
„De Commissie voert de begroting op de volgende wijzen uit:
a) op directe wijze (‚direct beheer’) via haar diensten [...];
b) in gedeeld beheer met de lidstaten (‚gedeeld beheer’); of
c) op indirecte wijze (‚indirect beheer’), [...] door taken tot uitvoering van de begroting toe te vertrouwen aan:
i) derde landen of de door hen aangewezen organen;
ii) internationale organisaties en hun agentschappen;
[...]”
11 In lid 1 van artikel 43 van gedelegeerde verordening nr. 1268/2012, met als opschrift „Specifieke bepalingen voor indirect beheer met internationale organisaties”, staat te lezen:
„De in artikel 58, lid 1, onder c), ii), van [verordening nr. 966/2012] bedoelde internationale organisaties zijn:
a) internationale publiekrechtelijke organisaties die zijn opgericht bij intergouvernementele overeenkomsten en hun gespecialiseerde agentschappen;
[...]”
Onderzoek van OLAF en daaraan gegeven gevolgen
12 Op 17 februari 2014 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), overeenkomstig artikel 7, lid 6, van verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door [OLAF] en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad (PB 2013, L 248, blz. 1), de Commissie meegedeeld dat het een onderzoek (onderzoek OF/2011/1002) had ingesteld naar de juridische status van verzoekster als „internationale organisatie” in de zin van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012.
13 Op 9 december 2014 heeft OLAF zijn eindverslag (hierna: „verslag van OLAF”) opgesteld, dat de Commissie op 15 december 2014 heeft ontvangen. Het verslag van OLAF bevatte een reeks aanbevelingen met betrekking tot de daaraan te geven administratieve en financiële gevolgen.
14 In zijn verslag stelt OLAF zich in wezen op het standpunt dat verzoekster geen „internationale organisatie” is in de zin van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 en wellicht zelfs geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft. OLAF beveelt de Commissie dan ook aan verzoekster administratieve en financiële sancties op te leggen en over te gaan tot terugvordering van de aan haar betaalde bedragen.
15 Op 8 mei 2015 heeft de Commissie verzoekster een brief (hierna: „brief van 8 mei 2015”) geschreven om haar in te lichten over de gevolgen die zij voornemens was te geven aan het verslag van OLAF.
16 In de brief van 8 mei 2015 heeft de Commissie in de eerste plaats met name aangegeven dat zij gevolg had gegeven aan de aanbeveling van OLAF inzake strengere audits en monitoring, en dat een verificatiewaarschuwing in het systeem voor vroegtijdige waarschuwing (hierna: „EWS”) was ingevoerd voor verzoekster.
17 In de tweede plaats heeft de Commissie laten weten dat zij de middelen niet zou terugvorderen die aan verzoekster op grond van een overeenkomst voor direct beheer waren toegekend en dat zij evenmin van plan was om op basis van de beschikbare bewijzen de middelen terug te vorderen die aan verzoekster in indirect beheer waren toegekend. Volgens de Commissie zouden de met verzoekster gesloten overeenkomsten die lopende waren, dus nog steeds worden uitgevoerd, zodat zij de aan verzoekster verschuldigde bedragen zou betalen als tegenprestatie voor de activiteiten die verzoekster daadwerkelijk zou hebben verricht. De Commissie heeft evenwel gepreciseerd dat de uitvoering van de lopende overeenkomsten „vergaand” zou worden „gemonitord” en dat hiervoor „passende aanvullende maatregelen” zouden worden getroffen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie.
18 In de derde plaats heeft de Commissie vermeld dat haar diensten met verzoekster geen nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer zouden sluiten „totdat er volstrekte zekerheid [zou bestaan] over de status van [verzoekster] als internationale organisatie”.
Eerdere procedures bij het Gerecht en het Hof
19 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 juli 2015, heeft verzoekster beroep ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer T‑381/15. Dit beroep strekte in wezen tot nietigverklaring van de brief van 8 mei 2015, voor zover de Commissie daarin ten eerste strengere maatregelen op het gebied van audit en monitoring alsook een verificatiewaarschuwing in het EWS gelastte, en ten tweede haar de hoedanigheid van internationale organisatie in de zin van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 weigerde. Daarnaast vorderde verzoekster vergoeding van haar materiële en immateriële schade.
20 De Commissie heeft geconcludeerd tot gehele of gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van het beroep en, subsidiair, tot ongegrondverklaring van het beroep.
21 Bij arrest van 2 februari 2017, IMG/Commissie (T‑381/15, niet gepubliceerd; hierna: „oorspronkelijk arrest”, EU:T:2017:57), heeft het Gerecht:
– vastgesteld dat op het beroep niet meer hoefde te worden beslist voor zover verzoekster had verzocht om nietigverklaring van haar inschrijving voor een verificatiewaarschuwing in het EWS;
– het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het betrekking had op, ten eerste, de strengere auditmaatregelen en monitoringmaatregelen en, ten tweede, aanvullende maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, aangezien het geen voor beroep vatbare handelingen betrof;
– het beroep tot nietigverklaring voor het overige ongegrond verklaard;
– het beroep tot schadevergoeding verworpen.
22 Bij op 11 april 2017 ter griffie van het Hof neergelegde memorie heeft verzoekster tegen het oorspronkelijke arrest hogere voorziening ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer C‑184/17 P. Zij heeft het Hof verzocht om:
– „het [oorspronkelijke arrest te] vernietigen;
– bijgevolg [haar vorderingen] in eerste aanleg, zoals herzien, toe [te] wijzen en dus:
– het besluit van de Commissie van 8 mei 2015 om [haar] de hoedanigheid van internationale organisatie uit hoofde van het Financieel Reglement te weigeren nietig [te] verklaren;
– verweerster [te] veroordelen tot vergoeding van de materiële en immateriële schade, geëvalueerd op respectievelijk 28 miljoen EUR en 1 EUR;
– [...]”
23 De Commissie heeft niet alleen geconcludeerd tot afwijzing van de principale hogere voorziening, maar ook een incidentele hogere voorziening ingesteld, waarbij zij het Hof heeft verzocht ten eerste het oorspronkelijke arrest te vernietigen voor zover het Gerecht haar excepties van niet-ontvankelijkheid had afgewezen, en ten tweede de zaak zelf af te doen door het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
24 Bij beslissing van de president van het Hof van 20 maart 2018 is zaak C‑184/17 P gevoegd met zaak C‑183/17 P, die betrekking had op een door verzoekster ingestelde hogere voorziening tegen het arrest van 2 februari 2017, International Management Group/Commissie (T‑29/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:56), waarbij het Gerecht haar beroep had verworpen tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie om een programma voor de ontwikkeling van de handel met betrekking tot Myanmar/Birma door een andere entiteit dan verzoekster in indirect beheer te laten uitvoeren.
25 Bij arrest van 31 januari 2019, International Management Group/Commissie (C‑183/17 P en C‑184/17 P, EU:C:2019:78; hierna: „arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof het volgende beslist:
„1) [Het arrest] van 2 februari 2017, International Management Group/Commissie (T‑29/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:56), en [het oorspronkelijke arrest] worden vernietigd.
[...]
3) Het besluit van de Europese Commissie om met [verzoekster] geen nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer meer te sluiten, dat is vervat in haar brief van 8 mei 2015, wordt nietig verklaard.
4) Zaak T‑381/15 wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak over de vordering tot schadevergoeding van [verzoekster] met betrekking tot de schade die deze entiteit zou hebben geleden als gevolg van het besluit van de Commissie waarnaar wordt verwezen in punt 3 van het onderhavige dictum.
5) De incidentele hogere voorzieningen worden afgewezen.
6) De Commissie wordt in de zaken C‑183/17 P, C‑184/17 P en T‑29/15 verwezen in de kosten.
7) In zaak T‑381/15 wordt de beslissing omtrent de kosten aangehouden.”
Procedure en conclusies van partijen na vernietiging en terugverwijzing
26 Bij brieven van 6 februari 2019 heeft de griffie van het Gerecht overeenkomstig artikel 217, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht partijen verzocht hun schriftelijke opmerkingen over het verdere verloop van de procedure in te dienen (hierna: „opmerkingen over het verdere verloop van de procedure”). Verzoekster en de Commissie hebben hun opmerkingen binnen de gestelde termijn ingediend bij de griffie van het Gerecht.
27 Bij brieven van 26 april 2019 heeft de griffie van het Gerecht overeenkomstig artikel 217, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering partijen verzocht aanvullende memories houdende schriftelijke opmerkingen (hierna: „aanvullende memories”) in te dienen. Verzoekster en de Commissie hebben hun aanvullende memories binnen de gestelde termijn, na verlenging op een daartoe door verzoekster ingediend verzoek, ter griffie van het Gerecht neergelegd.
28 In haar aanvullende memorie heeft de Commissie verzocht om krachtens artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering de behandeling te schorsen tot de datum waarop zij verzoeksters juridische status in het kader van de uitvoering van het arrest in hogere voorziening opnieuw zou hebben beoordeeld.
29 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 juli 2019, heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het door de Commissie ingediende verzoek tot schorsing. Bij beslissing van de president van de Zevende kamer van het Gerecht van 16 juli 2019 is dat verzoek afgewezen.
30 Overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft de Commissie op 24 juli 2019 een verzoek ingediend om tijdens een pleitzitting te worden gehoord.
31 Nadat de samenstelling van het Gerecht bij beslissing van 16 oktober 2019 was gewijzigd, heeft de president van het Gerecht overeenkomstig artikel 27, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering de zaak toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur, die was toegevoegd aan de Zevende kamer in de nieuwe samenstelling daarvan.
32 Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) beslist tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering vastgestelde maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen een aantal vragen gesteld, die zij schriftelijk dienden te beantwoorden vóór de terechtzitting. Partijen hebben binnen de gestelde termijn op die vragen geantwoord.
33 In haar antwoord op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie aangegeven dat verzoekster het Hof om uitlegging van het arrest in hogere voorziening had verzocht, en heeft zij het Gerecht verzocht de behandeling van de zaak te schorsen totdat het Hof op dat verzoek zou hebben beslist.
34 Bij beslissing van 28 februari 2020 heeft de president van de Zevende kamer van het Gerecht het door de Commissie ingediende verzoek tot schorsing afgewezen.
35 Bij beschikking van 9 juni 2020, International Management Group/Commissie (C‑183/17 P-INT, niet gepubliceerd, EU:C:2020:447), heeft het Hof het verzoek om uitlegging kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
36 Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 12 maart 2020.
37 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het onderhavige beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
– de Commissie te veroordelen tot vergoeding van de materiële en immateriële schade;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
38 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het door verzoekster ingestelde beroep tot schadevergoeding gedeeltelijk niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Voorwerp van het geding na vernietiging en terugverwijzing
39 Ter terechtzitting hebben partijen in antwoord op een vraag van het Gerecht bevestigd dat het voorwerp van het onderhavige geding niet verder gaat dan de vergoeding van de schade als gevolg van het door het Hof nietig verklaarde besluit van de Commissie, vervat in de brief van 8 mei 2015, om met verzoekster geen nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te sluiten „totdat er volstrekte zekerheid [zou bestaan] over [haar status] als internationale organisatie” (hierna: „litigieus besluit”). Hun verklaringen hierover zijn in het proces-verbaal van de terechtzitting opgenomen.
Ontvankelijkheid
40 In haar opmerkingen over het verdere verloop van de procedure tot vergoeding van de materiële schade verzoekt verzoekster het Gerecht:
– „de Commissie te gelasten [haar] activiteiten toe te kennen [...] in een omvang ter waarde van 68,5 miljoen EUR [...] ter compensatie van het [tussen 2015 en 2019] geleden verlies aan activiteiten”;
– de Commissie te gelasten „in die zin te handelen binnen een beperkt tijdsbestek, dat volgens [haar] redelijkerwijs moet worden vastgesteld op [drie] jaar”;
– „aan zijn bevel een veroordeling van de Commissie te verbinden tot betaling van vertragingsrente tegen een rentevoet van 3,5 % vanaf 1 januari 2021, die van toepassing is op het bedrag van de activiteitenomvang van 68,5 miljoen [EUR] dat op 31 december 2020 niet aan verzoekster zou zijn toevertrouwd”;
– de Commissie te veroordelen tot betaling aan haar van een bedrag van 6,841 miljoen EUR, vermeerderd met 3,5 % vertragingsrente per jaar, bestaande uit de volgende bedragen:
– 2,45 miljoen EUR „ter vergoeding van het herstel van de reserves”, wat betreft zowel de vermindering van de bestaande reserves tussen eind 2014 en eind 2018 als de extra reserves die verzoekster normalerwijze had kunnen vormen;
– 3 miljoen EUR ter vergoeding van de „toewijzing voor indirecte kosten” die verzoekster zou hebben ontvangen indien de Commissie met haar delegatieovereenkomsten voor indirect beheer had gesloten voor 42,5 miljoen EUR, met dien verstande dat die schade zou verdwijnen indien dergelijke overeenkomsten zouden worden gesloten als gevolg van de door het Gerecht gelaste maatregelen;
– 120 000 EUR ter vergoeding van de ontslagvergoedingen voor het personeel;
– 516 000 EUR ter vergoeding van het herstel van het personeelsbestand;
– 305 000 EUR ter vergoeding van het herstel van de werking van het computersysteem;
– 150 000 EUR ter vergoeding van de andere werkingskosten;
– 300 000 EUR ter vergoeding van de communicatiecampagne die nodig is om het imago en de internationale reputatie van verzoekster te herstellen.
41 Wat de immateriële schade betreft, vordert verzoekster ten eerste een vergoeding van 10 miljoen EUR, vermeerderd met de wettelijke rente van 3,5 % per jaar vanaf 8 mei 2015.
42 Ten tweede verzoekt zij het Gerecht als billijke genoegdoening de Commissie te gelasten:
– „een persbericht te publiceren waarin [de Commissie] heel duidelijk en openlijk kennisneemt [van het] feit dat [verzoekster] wel degelijk een internationale organisatie is in de zin van het Financieel Reglement en het internationaal recht”;
– „te erkennen dat [verzoekster] bijgevolg volledig toegang heeft tot het systeem van kredietdelegatie dat is voorbehouden aan internationale organisaties en andere gemachtigde organisaties”;
– „op eigen kosten op de voorpagina van de door [verzoekster] aangegeven kranten en tijdschriften wezenlijke artikelen te publiceren, waarin de geruchten en beschuldigingen aan haar adres formeel worden tegengesproken”.
43 In de eerste plaats betoogt de Commissie dat verzoeksters verzoeken aan het Gerecht om bevelen tot haar te richten niet-ontvankelijk zijn, aangezien zij niet in het oorspronkelijke verzoekschrift zijn geformuleerd en verzoekster de aard van haar vorderingen in het kader van de procedure die volgt uit een terugverwijzing na vernietiging, niet kan wijzigen. Wat betreft de verzoeken om een bevel betreffende de materiële schade, voegt de Commissie daaraan toe dat de Unierechter geen inbreuk mag maken op de prerogatieven van de administratie en dus geen bevelen kan richten tot de instellingen. Bovendien zijn de door verzoekster gevorderde bevelen in strijd met het beginsel van goed financieel beheer en met de beoordelingsmarge van de Commissie bij de keuze van de wijze van uitvoering van de begroting van de Unie.
44 In de tweede plaats merkt de Commissie op dat het bedrag van 6,841 miljoen EUR dat verzoekster van haar vordert, gedeeltelijk overeenkomt met andere schadeposten dan die welke in de procedure vóór vernietiging en terugverwijzing zijn aangevoerd. Verzoekster heeft het voorwerp van het geding gewijzigd op een wijze die onverenigbaar is met de voor het Gerecht toepasselijke procedureregels. De Commissie erkent evenwel dat de vordering tot betaling van een bedrag van 3 miljoen EUR ter vergoeding van de „toewijzing voor indirecte kosten” geen nieuwe vordering vormt.
45 In de derde plaats wijst de Commissie erop dat verzoekster in haar verzoekschrift had verzocht om betaling van een symbolische vergoeding van 1 EUR voor de immateriële schade. Volgens de Commissie heeft verzoekster weliswaar gepreciseerd dat dit verzoek was ingediend „onder voorbehoud van wijziging”, maar heeft zij niet uitgelegd waarom die schade thans 10 miljoen EUR bedraagt. De Commissie merkt op dat het bewijs ter ondersteuning van haar nieuwe verzoek, dat verzoekster als bijlage bij haar opmerkingen over het verdere verloop van de procedure heeft overgelegd, persartikelen zijn die dateren van vóór de indiening van het oorspronkelijke verzoekschrift, zonder dat verzoekster de vertraging bij de overlegging van deze documenten heeft gerechtvaardigd. Dit bewijs is dus niet-ontvankelijk krachtens artikel 85 van het Reglement voor de procesvoering.
46 In haar schriftelijke antwoorden op de vragen van het Gerecht (zie punt 32 hierboven) betreffende de door de Commissie in haar aanvullende memorie aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid betoogt verzoekster om te beginnen dat de schadeposten waarvan zij vergoeding vordert, dezelfde zijn als die welke in het verzoekschrift zijn opgenomen. Zij heeft zich ertoe beperkt haar vorderingen te preciseren, de gevraagde bedragen aan te passen en de schadepost in verband met haar „herstel” te verduidelijken. Met betrekking tot de immateriële schade benadrukt verzoekster dat haar verzoek tot toekenning van een symbolisch bedrag van 1 EUR was ingediend „onder voorbehoud van wijziging”.
47 Onder verwijzing naar meer bepaald het arrest van 10 mei 2006, Galileo International Technology e.a./Commissie (T‑279/03, EU:T:2006:121), voert verzoekster vervolgens aan dat in de rechtspraak reeds is erkend dat een partij het Gerecht in het kader van een beroep tot schadevergoeding kan verzoeken om tot de verwerende instelling een bevel te richten om iets te doen of na te laten. Zij benadrukt dat het beperken van de beoordelingsbevoegdheid van een instelling bij de vaststelling van de maatregelen ter uitvoering van de haar opgedragen taak van openbare dienst eigen is aan een bevel. Het door de Commissie aangevoerde beginsel van de scheiding der machten verzet zich er niet tegen dat de rechter de bevoegdheid van de administratie beperkt. Voorts laat haar verzoek de Commissie een beoordelingsmarge met betrekking tot de wijze waarop zij de haar toe te kennen activiteitenomvang ter waarde van 68,5 miljoen EUR invult.
48 Ten slotte preciseert verzoekster dat de in bovenstaand punt 40, eerste tot en met derde streepje, vermelde vorderingen in de plaats zijn gekomen van de vordering tot schadevergoeding die zij bij het Gerecht had ingediend in de procedure vóór vernietiging en terugverwijzing, en die strekte tot betaling van een bedrag van 14 miljoen EUR per jaar voor de jaren 2015 en 2016.
49 Wat betreft in de eerste plaats de in bovenstaand punt 40, eerste tot en met derde streepje, vermelde vorderingen van verzoekster tot vergoeding in natura van de materiële schade en haar in bovenstaand punt 42, eerste tot en met derde streepje, vermelde vorderingen tot vergoeding in natura van de immateriële schade, zij eraan herinnerd dat verzoekster overeenkomstig artikel 76, onder e), van het Reglement voor de procesvoering haar conclusies in haar verzoekschrift moet vermelden. In beginsel kunnen dus alleen de in het inleidend verzoekschrift uiteengezette conclusies in aanmerking worden genomen en dient de gegrondheid van het beroep uitsluitend te worden onderzocht aan de hand van de conclusies van het inleidend verzoekschrift (arrest van 24 oktober 2018, Epsilon International/Commissie, T‑477/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:714, punt 45; zie ook in die zin arresten van 8 juli 1965, Krawczynski/Commissie, 83/63, EU:C:1965:70, blz. 819, en 25 september 1979, Commissie/Frankrijk, 232/78, EU:C:1979:215, punt 3).
50 Artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering staat de voordracht van nieuwe middelen enkel toe onder de voorwaarde dat zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Uit de rechtspraak volgt dat deze voorwaarde a fortiori elke wijziging van de conclusies beheerst en dat, bij gebreke van gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de schriftelijke behandeling is gebleken, enkel de conclusies van het verzoekschrift in aanmerking kunnen worden genomen (arresten van 13 september 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Commissie, T‑73/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:433, punt 43, en 24 oktober 2018, Epsilon International/Commissie, T‑477/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:714, punt 46).
51 Deze beginselen zijn van toepassing tijdens de onderhavige procedure na vernietiging en terugverwijzing, aangezien zij het gedeeltelijke verlengstuk vormt van hetzelfde geding dat is begonnen met de indiening van het verzoekschrift (zie in die zin arrest van 13 december 2018, Kakol/Commissie, T‑641/16 RENV en T‑137/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:958, punt 70).
52 Hieruit volgt dat, hoewel kan worden aanvaard dat verzoekster, wegens de tijd die is verstreken sinds de indiening van het verzoekschrift, in dit stadium van de procedure de bedragen aanpast van haar oorspronkelijke vorderingen tot schadevergoeding, mits zij de redenen daarvoor uiteenzet, het echter is uitgesloten dat zij de aard zelf van de gevorderde vergoeding kan wijzigen (zie in die zin arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 233, en 11 januari 2002, Biret et Cie/Raad, T‑210/00, EU:T:2002:3, punten 48 en 49; zie ook in die zin en naar analogie arrest van 8 maart 1990, Schwedler/Parlement, T‑41/89, EU:T:1990:19, punt 34).
53 In casu moet worden vastgesteld dat verzoekster de verzoeken om een bevel om iets te doen of na te laten, die zijn vermeld in bovenstaand punt 40, eerste tot en met derde streepje, en punt 42, eerste tot en met derde streepje, en die zij formuleert in haar opmerkingen over het verdere verloop van de procedure, niet in haar inleidend verzoekschrift bij het Gerecht had ingediend. Dergelijke vorderingen komen evenmin voor in de repliek of in het proces-verbaal van de terechtzitting voor het Gerecht van 20 oktober 2016, dat kracht heeft van authentieke akte op grond van artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering. Uit het verzoekschrift, de repliek en dat proces-verbaal blijkt immers dat verzoekster tijdens de procedure vóór terugverwijzing had verzocht om een symbolische vergoeding van 1 EUR voor de immateriële schade en een vergoeding van 14 miljoen EUR per jaar, vanaf de vaststelling van het litigieuze besluit, voor de materiële schade (zie punt 22 hierboven).
54 Bovendien heeft verzoekster deze vorderingen bevestigd toen zij het Hof in haar hogere voorziening tegen het oorspronkelijke arrest heeft verzocht haar in eerste aanleg geformuleerde conclusies toe te wijzen (zie punt 22 hierboven). Het Hof heeft geoordeeld dat er niet was voldaan aan de voorwaarden om zelf uitspraak te doen over verzoeksters vorderingen tot schadevergoeding, zodat de zaak op dit punt moest worden terugverwezen naar het Gerecht. De door verzoekster bij het Hof ingediende vorderingen tot schadevergoeding zijn evenwel niet dezelfde als die welke zij in de onderhavige procedure na vernietiging en terugverwijzing formuleert.
55 In het licht van de in bovenstaand punt 40, eerste tot en met derde streepje, vermelde vorderingen van verzoekster tot vergoeding in natura van de materiële schade, zij eveneens opgemerkt dat in de rechtspraak is erkend dat uit artikel 340, tweede alinea, VWEU en artikel 268 VWEU, die de toekenning van een vergoeding in natura niet uitsluiten, voortvloeit dat de Unierechter bevoegd is om aan de Unie elke vorm van schadevergoeding op te leggen die in overeenstemming is met de op het gebied van de niet-contractuele aansprakelijkheid geldende algemene beginselen die de rechtsstelsels van de lidstaten gemeen hebben, en dus ook, indien dit met deze beginselen in overeenstemming is, een vergoeding in natura, in voorkomend geval in de vorm van een bevel om iets te doen of na te laten (arresten van 10 mei 2006, Galileo International Technology e.a./Commissie, T‑279/03, EU:T:2006:121, punten 62 en 63, en 8 november 2011, Idromacchine e.a./Commissie, T‑88/09, EU:T:2011:641, punt 81).
56 In casu maken de door verzoekster gevraagde bevelen tot het sluiten, voor een periode van maximaal drie jaar, van delegatieovereenkomsten voor indirect beheer voor een bedrag van 68,5 miljoen EUR het echter niet mogelijk om het beginsel van goed financieel beheer te eerbiedigen, een algemeen beginsel van Unierecht dat in met name artikel 310, lid 5, VWEU en artikel 317, eerste alinea, VWEU wordt genoemd. Indien de Commissie door de rechter verplicht zou worden deze delegatieovereenkomsten voor indirect beheer met verzoekster te sluiten, zou zij immers niet meer in staat zijn om, in de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en met eerbiediging van de beginselen van behoorlijk bestuur en goed financieel beheer, het aan bepaalde projecttypen te besteden bedrag van de begroting van de Unie te bepalen, noch de meest geschikte wijze van uitvoering van die begroting, noch, in geval van indirect beheer, de partner die het best in staat is een specifiek project uit te voeren.
57 Daarnaast zouden bevelen van het Gerecht met het oog op de hierboven in herinnering gebrachte doelstellingen vooruitlopen op de uitkomst van de beoordeling door de Commissie, na nietigverklaring van het litigieuze besluit bij het arrest in hogere voorziening, van verzoeksters status van internationale organisatie in de zin van de relevante bepalingen van het Unierecht. Die beoordeling is noodzakelijk voor de beantwoording van de vraag of de Commissie haar ontwikkelingssamenwerkingsprojecten kan gunnen door delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te sluiten.
58 De overwegingen in punt 57 hierboven gelden ook voor de in bovenstaand punt 42, eerste tot en met derde streepje, vermelde verzoeken van verzoekster om een bevel, die er in wezen toe strekken van de Commissie publieke verklaringen te verkrijgen waarin wordt erkend dat verzoekster de status van internationale organisatie heeft en dat zij in aanmerking komt om met de Commissie delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te sluiten.
59 Bijgevolg moeten de in bovenstaand punt 40, eerste tot en met derde streepje, en punt 42, eerste tot en met derde streepje, vermelde vorderingen van verzoekster niet-ontvankelijk worden verklaard.
60 Wat betreft in de tweede plaats het in bovenstaand punt 40, vierde streepje, vermelde verzoek van verzoekster, dient erop te worden gewezen dat de in dit verzoek bedoelde bedragen overkomen met andere materiële schadeposten dan die welke in de procedure vóór vernietiging en terugverwijzing zijn aangevoerd, zoals blijkt uit de punten 53 en 54 hierboven, met uitzondering van het bedrag van 3 miljoen EUR dat zou dienen ter vergoeding van de „toewijzing voor indirecte kosten”. Verzoeksters vordering tot vergoeding van deze nieuwe schadeposten in dit stadium van de procedure is dus niet-ontvankelijk.
61 Het bedrag van 3 miljoen EUR, dat overeenkomt met de „toewijzing voor indirecte kosten”, betreft, zoals partijen ter terechtzitting hebben bevestigd, de „indirecte kosten” bedoeld in artikel 14.4 van het document met als titel „Algemene voorwaarden voor de delegatieovereenkomsten van de Europese Unie met internationale organisaties”, dat is opgenomen in de bijlage bij de opmerkingen van de Commissie over het verdere verloop van de procedure. Volgens deze bepaling kan de geselecteerde entiteit een forfaitair percentage van de subsidiabele reële kosten, dat maximaal 7 % bedraagt, in rekening brengen als indirecte kosten om de algemene administratiekosten van deze entiteit te dekken. Het in dit stadium van de procedure gevorderde bedrag van 3 miljoen EUR vloeit in wezen voort uit de toepassing van dit percentage op het bedrag van 42,5 miljoen EUR, zijnde de door verzoekster geraamde waarde van de delegatieovereenkomsten voor indirect beheer die zij tussen 2015 en 2019 zonder het litigieuze besluit met de Commissie had kunnen sluiten.
62 Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend (zie punt 44 hierboven), komt het bedrag van 3 miljoen EUR overeen met een aangepaste materiële schadepost, namelijk een van de schadeposten waarvan verzoekster in de procedure vóór vernietiging en terugverwijzing vergoeding had gevorderd, zodat de vordering tot betaling van dat bedrag ontvankelijk is.
63 Wat betreft in de derde plaats de vordering tot vergoeding van immateriële schade, geraamd op 10 miljoen EUR (zie punt 41 hierboven), moet ten eerste worden opgemerkt dat verzoekster, toen zij ter vergoeding van dezelfde schade een symbolisch bedrag van 1 EUR had gevorderd, had gepreciseerd dat dit verzoek was ingediend „onder voorbehoud van wijziging”. Evenwel moet worden vastgesteld dat, aangezien het in het stadium van de onderhavige procedure na vernietiging en terugverwijzing gevorderde bedrag niet meer als symbolisch kan worden aangemerkt, verzoekster de aard van haar vordering tot vergoeding van de gestelde immateriële schade heeft gewijzigd.
64 Ten tweede moet het middel van niet-ontvankelijkheid worden onderzocht dat de Commissie heeft aangevoerd tegen het bewijs dat verzoekster als bijlage bij haar opmerkingen over het verdere verloop van de procedure heeft overgelegd (zie punt 45 hierboven).
65 Krachtens artikel 85, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering worden het bewijs en de bewijsaanbiedingen in het kader van de eerste memoriewisseling overgelegd. Volgens lid 2 van dat artikel kunnen de hoofdpartijen in de repliek en in de dupliek nog bewijs overleggen of aanbieden hun stellingen nader te bewijzen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt, wordt gerechtvaardigd. Overeenkomstig het lid 3 kunnen de hoofdpartijen bij wijze van uitzondering nog bewijs overleggen of aanbieden hun stellingen nader te bewijzen voordat de mondelinge behandeling is gesloten of voordat het Gerecht beslist om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt, wordt gerechtvaardigd.
66 In casu is het verzoekschrift op 14 juli 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegd en de repliek op 13 mei 2016. Op twee uitzonderingen na dragen de persartikelen in de in punt 64 hierboven vermelde bijlage een eerdere datum dan die van indiening van het verzoekschrift. De eerste uitzondering is een artikel dat in augustus 2015 is gepubliceerd en de tweede een artikel zonder datum, maar waarvan uit de inhoud kan worden afgeleid dat het in de loop van 2015 is gepubliceerd.
67 Aangezien verzoekster niet heeft uitgelegd waarom zij deze artikelen niet heeft overgelegd als bijlage bij het verzoekschrift of, bij gebreke daarvan, bij de repliek, is er niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 85 van het Reglement voor de procesvoering, zodat deze bewijzen niet-ontvankelijk zijn.
68 Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige beroep tot schadevergoeding niet-ontvankelijk is, behalve voor zover het strekt tot vergoeding van de beweerdelijk geleden materiële schade uit hoofde van de „toewijzing voor indirecte kosten”, geraamd op 3 miljoen EUR, en tot vergoeding van de immateriële schade die in het inleidend verzoekschrift is geraamd op een symbolisch bedrag van 1 EUR.
Ten gronde
69 Volgens vaste rechtspraak moet voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, namelijk de onrechtmatigheid van de aan de instelling van de Unie verweten gedraging, het daadwerkelijk bestaan van schade en het bestaan van een causaal verband tussen de gedraging van die instelling en de gestelde schade (zie arrest van 5 september 2019, Europese Unie/Guardian Europe en Guardian Europe/Europese Unie, C‑447/17 P en C‑479/17 P, EU:C:2019:672, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Onrechtmatigheid van de aan de Commissie verweten gedraging
70 De voorwaarde betreffende de onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging vereist dat een voldoende gekwalificeerde schending wordt aangetoond van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen [zie arrest van 19 april 2007, Holcim (Deutschland)/Commissie, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
71 Partijen zijn het oneens over de toepassing van dit beginsel op het onderhavige geval.
72 In de eerste plaats betoogt verzoekster dat de relevante bepalingen van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 rechten toekennen aan de internationale organisaties waarop zij betrekking hebben. Tot die rechten behoren met name het recht van een entiteit om als internationale organisatie te worden erkend, indien zij voldoet aan de daartoe in die regelgevingen gestelde voorwaarden, alsmede de reële kans dat haar taken tot uitvoering van de begroting worden toevertrouwd en dat haar de bijbehorende fondsen in het kader van een indirect beheer worden toegekend. Zodra de Commissie aan een entiteit de status van internationale organisatie heeft toegekend, kan zij volgens verzoekster niet meer terugkomen op deze status, die volgens het internationale recht zou zijn verworven. De Commissie dient dit recht te eerbiedigen, vooral wanneer zij bepalingen van het Unierecht toepast die verwijzen naar begrippen die eigen zijn aan het internationale recht. Voorts voert verzoekster aan dat het beginsel van behoorlijk bestuur eraan in de weg staat dat de Commissie haar status van internationale organisatie opnieuw ter discussie kan stellen. Ter terechtzitting heeft zij in antwoord op een vraag van het Gerecht gepreciseerd dat de Commissie op grond van dat beginsel haar situatie zorgvuldig en onpartijdig moest onderzoeken in het licht van alle relevante informatie.
73 In de tweede plaats, aldus verzoekster, laten de relevante bepalingen van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 de Commissie geen enkele beoordelingsbevoegdheid, zodat de enkele schending ervan een voldoende gekwalificeerde schending vormt.
74 De Commissie betwist verzoeksters argumenten.
75 Vooraf zij eraan herinnerd dat het aan de partij staat die de Unie aansprakelijk wil stellen, om aan te tonen dat er is voldaan aan de daartoe gestelde voorwaarden, met name de voorwaarde dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen (zie in die zin arresten van 23 maart 2004, Médiateur/Lamberts, C‑234/02 P, EU:C:2004:174, punt 52; 6 juni 2019, Dalli/Commissie, T‑399/17, niet gepubliceerd, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2019:384, punt 217, en 18 november 2014, McCoy/Comité van de regio’s, F‑156/12, EU:F:2014:247, punt 90).
76 In casu merkt verzoekster terecht op dat de begrippen „internationale organisaties” en „internationale publiekrechtelijke organisaties” in de bepalingen inzake indirect beheer van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 zijn ontleend aan het internationale recht.
77 Uit vaste rechtspraak volgt dat Unierechtelijke bepalingen zo veel mogelijk moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van het volkenrecht (arresten van 14 juli 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, punt 20, en 8 september 2015, Philips Lighting Poland en Philips Lighting/Raad, C‑511/13 P, EU:C:2015:553, punt 60).
78 Dit is ook het geval met het begrip „internationale organisatie”, dat met name voorkomt in het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, waarbij regels van internationaal gewoonterecht zijn gecodificeerd. Volgens de rechtspraak zijn deze regels bindend voor de instellingen van de Unie en maken zij deel uit van de rechtsorde van de Unie (arrest van 16 juni 1998, Racke, C‑162/96, EU:C:1998:293, punt 46). Evenwel moet worden gepreciseerd dat het aan het internationale recht ontleende begrip „internationale organisatie” in de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 is opgenomen voor doeleinden die, aangezien zij inherent zijn aan de uitvoering van de begroting van de Unie, eigen zijn aan het Unierecht.
79 Opgemerkt zij dat de Commissie bij de uitvoering van de begroting van de Unie in de eerste plaats het beginsel van goed financieel beheer in acht moet nemen (zie punt 56 hierboven).
80 Wanneer de Commissie onderzoekt of verzoekster een internationale organisatie is, met het oog op het sluiten van delegatieovereenkomsten voor indirect beheer, dient zij bijgevolg niet alleen rekening te houden met de beginselen van internationaal recht betreffende internationale organisaties, maar dient zij ook alle maatregelen te nemen die nodig zijn om de financiële belangen van de Unie te beschermen overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer.
81 Gesteld dat het, zoals verzoekster betoogt, naar internationaal recht verboden is om de aan een entiteit toegekende status van internationale organisatie in twijfel te trekken op grond dat deze status definitief is verworven, kan een dergelijk verbod derhalve niet gelden voor de Commissie wanneer zij bij de uitoefening van haar taak tot uitvoering van de begroting van de Unie toepassing maakt van het in de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 opgenomen begrip „internationale organisatie”, uitsluitend ten behoeve van die regelgevingen.
82 Dat een dergelijk verbod niet bestaat, blijkt ook uit het arrest in hogere voorziening, waarin het Hof het volgende heeft geoordeeld:
„88 [O]pgemerkt [zij] dat uit [artikel 53 en artikel 53 quinquies], lid 1, van verordening nr. 1605/2002, en uit artikel 58, lid 1, van verordening nr. 966/2012 [...] volgt dat de Commissie de begroting van de Unie onder meer kan uitvoeren door taken tot uitvoering van de begroting aan internationale organisaties toe te vertrouwen.
89 Uit die bepalingen vloeit voort dat wanneer de Commissie voornemens is een besluit vast te stellen waarbij zij op die grondslag taken tot uitvoering van de begroting aan een gegeven entiteit toevertrouwt, zij de plicht heeft zich ervan te vergewissen dat die entiteit de status van internationale organisatie heeft.
90 Wanneer de Commissie voorts, nadat zij een besluit heeft vastgesteld waarbij taken tot uitvoering van de begroting aan een bepaalde entiteit in de hoedanigheid van internationale organisatie zijn toevertrouwd, besluiten zoals [het litigieuze besluit] vaststelt op basis van gegevens die volgens haar die hoedanigheid in twijfel trekken, moeten die besluiten zowel rechtens als feitelijk gerechtvaardigd zijn.”
83 Volgens het Hof en anders dan verzoekster stelt, wier argumenten in punt 72 hierboven in herinnering zijn gebracht, kan de Commissie bijgevolg de status van internationale organisatie in twijfel trekken die zij bepaalde entiteiten heeft toegekend met het oog op het sluiten van delegatieovereenkomsten voor indirect beheer, mits dat feitelijk en rechtens gerechtvaardigd is.
84 Het is juist dat het Hof in het arrest in hogere voorziening het oorspronkelijke arrest heeft vernietigd en het litigieuze besluit nietig heeft verklaard, voor zover de Commissie en, na verwerping van het beroep van verzoekster, het Gerecht haar status van internationale organisatie in twijfel hadden getrokken. Het Hof heeft echter gewezen op het volgende:
„91 [Het in de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 bedoelde] begrip [‚internationale organisatie’ omvat] onder meer ‚de internationale publiekrechtelijke organisaties die zijn opgericht bij intergouvernementele overeenkomsten en hun gespecialiseerde agentschappen’.
92 In casu moet worden vastgesteld dat het Gerecht de rechtmatigheid van de litigieuze besluiten niet aan die definitie heeft getoetst, maar slechts heeft verklaard dat de door [rekwirante] aangevoerde argumenten en bewijzen niet afdeden aan de twijfels die de Commissie over [haar status] als internationale organisatie had.
93 Met die verklaring wordt blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting aangezien geen van de elementen die door het Gerecht naar voren zijn gebracht om de twijfels van de Commissie als gerechtvaardigd te beschouwen [...] als juridische onderbouwing van die twijfels kan dienen.
94 Wat betreft het eerste element, met betrekking tot de vraag of meerdere staten die volgens [rekwirante] tot haar leden behoorden dat ook daadwerkelijk waren, vloeit uit de eigen vaststellingen van het Gerecht immers voort dat de twijfels van de Commissie hieromtrent enkel betrekking hadden op ‚bepaalde’ leden van [rekwirante] en meer in het bijzonder op vijf van hen op een totaal van zestien. Die twijfels, gesteld dat zij gegrond zijn, hebben in het internationale recht niet tot gevolg dat de entiteit waarvan die staten geen – of niet langer – lid zijn, haar hoedanigheid van ‚internationale organisatie’ wordt ontnomen en al helemaal niet wanneer de betrokken staten, zoals in casu, slechts een klein deel van de entiteit in kwestie vormen.
95 Wat betreft het tweede element, dat verband houdt met het bestaan van twijfels omtrent de bevoegdheden van de personen die bepaalde staten bij de ondertekening van de oprichtingsakte van [rekwirante] hebben vertegenwoordigd, zij eveneens opgemerkt dat dit eventueel twijfel kan doen ontstaan over de geldigheid van die ondertekening, door die staten in het bijzonder, van de oprichtingsakte van [rekwirante], maar niet over de geldigheid van de oprichting van [rekwirante] als zodanig, aangezien de eventuele onregelmatigheden op het punt van de vertegenwoordiging die zojuist zijn genoemd, slechts betrekking hebben op een beperkt aantal van de deelnemende staten.
[...]
97 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat het tweede middel dat door [rekwirante] is aangevoerd, waarmee wordt gesteld dat het Gerecht [...] ten onrechte heeft geoordeeld dat de Commissie het recht niet had geschonden en evenmin een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door de vaststelling van [het litigieuze besluit] te rechtvaardigen op basis van de twijfels die zij had over [haar status] als ‚internationale organisatie’ in de zin van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012, gegrond is. [...]
[...]
104 [...] Zoals uit de punten 92 tot en met 96 van het onderhavige arrest voortvloeit, [is het litigieuze besluit] onrechtmatig, voor zover de door de Commissie ter ondersteuning van [dat besluit] aangevoerde elementen geen twijfel kunnen doen rijzen over de hoedanigheid van [rekwirante] als internationale organisatie in de zin van de financiële regelgevingen van 2002 en van 2012. Derhalve [moet dat besluit] in [zijn] geheel nietig worden verklaard.”
85 Uit deze overwegingen blijkt dat het Hof de vernietiging van het arrest van het Gerecht en de nietigverklaring van het besluit van de Commissie heeft gebaseerd op de onjuiste rechtstoepassing en de kennelijke beoordelingsfout die de Commissie had gemaakt doordat zij de status van internationale organisatie van verzoekster in twijfel had getrokken op grond van uitsluitend elementen die de vaststelling van een dergelijk besluit feitelijk en rechtens niet rechtvaardigden.
86 Deze beoordeling van het Hof blijft echter zonder gevolgen voor het uit de punten 89 en 90 van het arrest in hogere voorziening voortvloeiende beginsel dat de erkenning door de Commissie van de status van internationale organisatie ten behoeve van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 niet definitief is en onder bepaalde voorwaarden steeds opnieuw in twijfel kan worden getrokken. Uit de vernietiging van het arrest van het Gerecht en de nietigverklaring van het besluit van de Commissie door het Hof volgt derhalve niet dat deze financiële regelgevingen verzoekster het recht verleenden om erkend te blijven als internationale organisatie en dus om met de Commissie nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te kunnen sluiten.
87 Hieraan moet worden toegevoegd dat verzoekster niet aangeeft in welk opzicht de door het Hof in het arrest in hogere voorziening vastgestelde onjuiste rechtstoepassing en kennelijke beoordelingsfout schending opleveren van Unierechtelijke bepalingen die een rechtsregel bevatten die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen. Na deze fouten in herinnering te hebben gebracht en te hebben betoogd dat de bepalingen van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 betreffende de „internationaalrechtelijke organisaties” rechten aan deze organisaties toekenden, baseert verzoekster haar vorderingen immers op het argument dat het internationale recht de Commissie belet om haar in het verleden ingenomen standpunt te heroverwegen, welk argument om de in de punten 81 tot en met 83 hierboven uiteengezette redenen moet worden afgewezen. Verzoekster preciseert niet welke rechtsregels die ertoe strekken haar rechten toe te kennen, de Commissie zou hebben geschonden toen zij haar besluit om met haar geen nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer te sluiten, heeft gebaseerd op twijfels die door het Hof onvoldoende onderbouwd werden geacht.
88 Derhalve moet worden vastgesteld dat de bepalingen van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 betreffende het indirecte beheer die verwijzen naar internationale organisaties, geen rechtsregels zijn die ertoe strekken aan entiteiten waaraan de Commissie de status van internationale organisatie heeft toegekend, het recht te verlenen dat deze status niet in twijfel wordt getrokken, en dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de door de Commissie in het bestreden besluit geuite twijfels een onrechtmatigheid vormden waarvoor de Unie niet-contractueel aansprakelijk kon worden gehouden.
89 Wat betreft het beginsel van behoorlijk bestuur van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarvan verzoekster schending stelt, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak dit beginsel als zodanig particulieren geen rechten toekent, behalve wanneer het de uitdrukking vormt van specifieke rechten als het recht van eenieder op een onpartijdige en billijke behandeling van zijn zaken binnen een redelijke termijn (arresten van 4 oktober 2006, Tillack/Commissie, T‑193/04, EU:T:2006:292, punt 127, en 29 november 2016, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, T‑103/12, niet gepubliceerd, EU:T:2016:682, punt 65; zie ook in die zin beschikking van 22 maart 2010, SPM/Raad en Commissie, C‑39/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2010:157, punten 65‑67).
90 In de onderhavige procedure na vernietiging en terugverwijzing heeft verzoekster zich beroepen op het beginsel van behoorlijk bestuur ter ondersteuning van het argument dat de Commissie de status van internationale organisatie die zij haar in het verleden had toegekend, niet in twijfel kon trekken. Ter terechtzitting heeft verzoekster in antwoord op een vraag van het Gerecht betoogd dat de Commissie op grond van dat beginsel haar situatie zorgvuldig en onpartijdig moest onderzoeken in het licht van alle relevante informatie.
91 In herinnering moet worden gebracht dat de Commissie zich ervan dient te vergewissen dat de entiteit waarmee zij een delegatieovereenkomst voor indirect beheer sluit, de status van internationale organisatie heeft, zelfs wanneer zij reeds een overeenkomst van dezelfde aard met deze entiteit heeft gesloten, aangezien een dergelijke status niet kan worden geacht definitief te zijn verworven (zie de punten 81, 83 en 86 hierboven). Overeenkomstig het beginsel van behoorlijk bestuur en het beginsel van goed financieel beheer (zie punt 56 hierboven) kan de Commissie niet worden verweten geen nieuwe delegatieovereenkomsten voor indirect beheer met een entiteit te sluiten wanneer haar status van internationale organisatie in twijfel kan worden getrokken naar aanleiding van gegevens in die zin die ter kennis van deze instelling zijn gebracht.
92 Bovendien geeft verzoekster niet aan in welk opzicht de onjuiste rechtstoepassing en de kennelijke beoordelingsfout die voor het Hof aanleiding waren om het litigieuze besluit nietig te verklaren, schending vormen van het beginsel van behoorlijk bestuur, met name wat betreft de verplichting van de Commissie om onpartijdig te handelen, die voldoet aan de voorwaarden van de in punt 89 hierboven gememoreerde rechtspraak en die dus tot aansprakelijkheid van de Unie kan leiden.
93 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de Commissie een rechtsregel heeft geschonden die ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen.
94 Gesteld dat de Commissie een dergelijke schending heeft begaan, dan zou hoe dan ook nog moeten worden vastgesteld dat deze schending voldoende gekwalificeerd is om de Unie aansprakelijk te kunnen houden.
95 Volgens de rechtspraak impliceert een voldoende gekwalificeerde schending een kennelijke en ernstige overschrijding door de betrokken instelling van de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de ingewikkeldheid van de te regelen situaties, de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de instelling van de Unie laat (zie arrest van 10 september 2019, HTTS/Raad, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
96 Verzoekster stelt (zie punt 73 hierboven) dat de enkele schending van de bepalingen van de financiële regelgevingen van 2002 en 2012 inzake indirect beheer een voldoende gekwalificeerde schending vormt, aangezien de Commissie volgens haar over geen enkele beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot de naleving van deze bepalingen.
97 Het door verzoekster aangevoerde ontbreken van een beoordelingsmarge vloeit evenwel voort uit haar argument dat het internationale recht eraan in de weg staat dat de Commissie de door haar aan verzoekster toegekende status van internationale organisatie opnieuw in twijfel trekt. Aangezien dit argument is afgewezen, moet worden vastgesteld dat verzoekster niet aantoont dat de vraag of de Commissie haar die status moet toekennen, niet complex is. Uit een en ander volgt dat de Commissie dienaangaande over een beoordelingsmarge beschikt.
98 Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat niet is voldaan aan de eerste voorwaarde voor aansprakelijkheid van de Unie.
Conclusie
99 Het is vaste rechtspraak dat het cumulatieve karakter van de drie voorwaarden voor aansprakelijkheid van de Unie inhoudt dat, wanneer aan een van die voorwaarden niet is voldaan, het beroep tot schadevergoeding dient te worden verworpen, zonder dat de andere voorwaarden hoeven te worden onderzocht (arresten van 9 september 1999, Lucaccioni/Commissie, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punt 14; 30 april 2009, CAS Succhi di Frutta/Commissie, C‑497/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2009:273, punt 40, en 22 mei 2007, Mebrom/Commissie, T‑198/05, niet gepubliceerd, EU:T:2007:147, punt 34).
100 Bijgevolg moet het onderhavige beroep tot schadevergoeding, voor zover het strekt tot vergoeding van de door verzoekster beweerdelijk geleden materiële schade van 3 miljoen EUR uit hoofde van de „toewijzing voor indirecte kosten” en tot symbolische vergoeding van 1 EUR voor de immateriële schade, ongegrond worden verklaard.
101 Gelet op al het voorgaande moet het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
102 Volgens artikel 219 van het Reglement voor de procesvoering beslist het Gerecht in zijn beslissing die na vernietiging en terugverwijzing is gegeven, over de kosten van de bij het Gerecht ingeleide procedures en van de procedure in hogere voorziening bij het Hof.
103 In het arrest in hogere voorziening heeft het Hof echter de beslissing omtrent de kosten in zaak T‑381/15 aangehouden en zelf uitspraak gedaan over de kosten in zaak C‑184/17 P (zie punt 25 hierboven).
104 Derhalve staat het aan het Gerecht om te beslissen over de kosten van de procedures bij het Gerecht.
105 Ingevolge artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Voorts beslist het Gerecht volgens artikel 137 van dat Reglement vrijelijk over de kosten in geval van afdoening zonder beslissing.
106 Ten eerste zij eraan herinnerd dat verzoekster overeenkomstig het arrest in hogere voorziening, waarbij het litigieuze besluit nietig is verklaard, gedeeltelijk in het gelijk is gesteld wat betreft de door haar in het verzoekschrift voor het Gerecht geformuleerde vordering tot nietigverklaring. Ten tweede zijn in dat arrest de in bovenstaand punt 21, eerste en tweede streepje, vermelde gedeeltelijke afdoening zonder beslissing en gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van verzoeksters vordering tot nietigverklaring niet ter discussie gesteld. Ten derde volgt uit de punten 68 en 100 hierboven dat haar vordering tot schadevergoeding moet worden afgewezen.
107 Bijgevolg dient te worden beslist dat elke partij haar eigen kosten betreffende de procedures bij het Gerecht zal dragen.
HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep tot schadevergoeding wordt verworpen.
2) Elke partij draagt haar eigen kosten betreffende de procedures bij het Gerecht.
da Silva Passos | Truchot | Sampol Pucurull |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2020.
ondertekeningen