STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 3. září 2015(1)
Věc C‑333/14
The Scotch Whisky Association a další
proti
Lord Advocate
Advocate General for Scotland
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Court of Session (Skotsko, Spojené království)]
„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb zboží – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu alkoholických nápojů – Odůvodnění – Ochrana zdraví – Přiměřenost“
1. Za účelem snížení spotřeby alkoholu přijal skotský parlament dne 24. května 2012 Alcohol (Minimum Pricing) (Scotland) Act 2012 (zákon o (minimální ceně) alkoholu (ve Skotsku) z roku 2012)(2), který zakazuje prodej alkoholu za cenu nižší, než je minimální cena vypočtená v závislosti na množství obsaženého alkoholu. V návaznosti na přijetí tohoto zákona vypracovali Scottish Ministers (skotští ministři) vládní nařízení Alcohol (Minimum Price per Unit) (Scotland) Order z roku 2013(3), kterým se stanoví minimální cena za jednotku alkoholu(4) („minimum price per unit“)(5) ve výši 0,50 libry (GBP).
2. V rámci sporu mezi třemi sdruženími výrobců alkoholických nápojů, a to The Scotch Whisky Association, Confédération européenne des producteurs de spiritueux a Comité européen des entreprises vins (CEEV)(6), a Lord Advocate a Advocate General for Scotland předložil Court of Session Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce s cílem zjistit, zda je stanovení minimální ceny slučitelné jednak s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007(7), a jednak s články 34 SFEU a 36 SFEU.
3. V tomto stanovisku budu v první řadě přezkoumávat slučitelnost sporné právní úpravy s nařízením o jednotné společné organizaci trhů. V tomto ohledu budu zastávat názor, že toto nařízení je třeba vykládat v tom smyslu, že není v rozporu s vnitrostátní právní úpravou, která je předmětem původního řízení a která stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu vína v závislosti na množství alkoholu obsaženého v prodávaném výrobku, jestliže je tato právní úprava odůvodněna cílem ochrany lidského zdraví a zejména cílem boje proti nadměrnému požívání alkoholu a nepřesahuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení tohoto cíle.
4. Dále provedu analýzu sporné právní úpravy z pohledu článků 34 SFEU a 36 SFEU.
5. Poté, co konstatuji, že tato právní úprava představuje překážku ve smyslu článku 34 SFEU, neboť připravuje určité výrobce nebo dovozce alkoholických nápojů o konkurenční výhodu, která může plynout z nižších nákladů, budu tvrdit, že vnitrostátní soud musí při posuzování, zda opatření splňuje zásadu proporcionality:
– přezkoumat, zda důkazy, které mu musí předložit členský stát, umožňují rozumně předpokládat, že zvolené prostředky jsou způsobilé zajistit sledovaný cíl a že členský stát při jejich použití nepřekročil prostor pro uvážení, a
– zohlednit, v jakém rozsahu toto opatření ohrožuje volný pohyb zboží, a to srovnáním s alternativními opatřeními, která by umožňovala dosažení stejného cíle, a zvážením všech existujících zájmů.
6. Kromě jiného budu tvrdit, že jestliže je k vnitrostátnímu soudu, tak jako v původním řízení, podána žaloba na přezkum legality vnitrostátní právní úpravy, která ještě nevstoupila v platnost a je zčásti pouhým návrhem, musí vnitrostátní soud k posouzení toho, zda je tato právní úprava přiměřená sledovanému cíli, přezkoumat nejen poznatky, které měly k dispozici vnitrostátní orgány a které využívaly při přípravě uvedené právní úpravy, ale i veškeré skutkové poznatky, které existují ke dni, kdy soud rozhoduje. Upřesňuji, že neexistují žádná jiná zvláštní omezení pravomoci vnitrostátního soudu při přezkumu těchto písemností než ta, která vyplývají z uplatňování zásady kontradiktornosti, a, s výhradou zásad efektivity a rovnocennosti, z vnitrostátních procesních ustanovení, která upravují předkládání důkazů v soudním řízení.
7. Závěrem vyložím, že členský stát může v zájmu sledování cíle boje proti nadměrné spotřebě alkoholu, jenž je součástí cíle sledujícího ochranu veřejného zdraví, zvolit místo vyššího zdanění výrobků právní úpravu ukládající minimální maloobchodní prodejní cenu alkoholických nápojů, která omezuje obchod uvnitř Evropské unie a narušuje hospodářskou soutěž, pouze pokud prokáže, že přijaté opatření přináší dodatečné výhody nebo menší nevýhody než alternativní opatření. Okolnost, že alternativní opatření, jímž je vyšší zdanění, může přinášet dodatečné výhody tím, že přispívá k obecnému cíli boje proti nadměrné spotřebě alkoholu, neodůvodňuje, aby toto opatření bylo odmítnuto ve prospěch minimální jednotkové ceny.
I – Právní rámec
A – Právo EU
1. Smlouva o fungování EU
8. Podle čl. 39 odst. 1 písm. c) a e) SFEU je cílem společné zemědělské politiky (SZP) stabilizovat trhy a zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.
9. Článek 40 SFEU stanoví, že k dosažení cílů vymezených v článku 39 SFEU je zřízena společná organizace zemědělských trhů(8), která může zahrnovat zejména „regulaci cen“.
10. Článek 43 odst. 3 SFEU stanoví, že Rada Evropské unie přijme na návrh Evropské komise zejména „opatření týkající se stanovení cen“.
2. Společná organizace trhů
11. Nařízení o jednotné společné organizaci trhů stanoví společnou organizaci trhu, která se týká jmenovitě vína.
12. Článek 167 tohoto nařízení, nadepsaný „Pravidla pro uvádění na trh za účelem zlepšení a stabilizace fungování společného trhu s vínem“, stanoví v odstavci 1:
„Za účelem zlepšení a stabilizace fungování společného trhu s vínem, včetně vinných hroznů, moštů a vín, z nichž jsou získány, mohou producentské členské státy stanovit pravidla pro uvádění na trh s cílem regulovat nabídku, zejména prostřednictvím rozhodnutí mezioborových organizací uznaných podle článků 157 a 158.
Tato pravidla musí být úměrná sledovanému cíli a nesmějí:
a) se týkat transakcí provedených po prvním uvedení daného produktu na trh;
b) umožnit určování cen, a to ani orientačních nebo doporučených;
[...]“
B – Právo Spojeného království
13. Podle čl. 1 odst. 2 zákona z roku 2012 nesmí být alkohol prodáván za cenu nižší, než je minimální cena, která se vypočítává podle vzorce „MPU × S × V × 100“(9).
14. Podle zákona z roku 2012 stanoví výši minimální jednotkové ceny a datum, k němuž tato cena vstupuje v platnost, zákonodárná moc.
15. Skotští ministři vypracovali ke schválení skotským parlamentem návrh vládního nařízení z roku 2013, v němž se stanoví minimální jednotková cena ve výši 0,50 GBP.
II – Spor v původním řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
16. V návaznosti na přijetí zákona z roku 2012 The Scotch Whisky Association a další podaly proti tomuto zákonu a proti návrhu vládního nařízení z roku 2013 žalobu na přezkum legality („judicial review“).
17. Vzhledem k tomu, že Court of Session, Outer House, tuto žalobu v prvním stupni zamítl, The Scotch Whisky Association a další podaly odvolání.
18. Rozhodnutím ze dne 3. července 2015 se Court of Session, Extra Division, Inner House, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Pokud jde o řádný výklad práva EU o společné organizaci trhu s vínem, zejména pak nařízení o jednotné společné organizaci trhů, je členský stát oprávněn přijmout vnitrostátní právní předpis, který stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu vína v závislosti na množství alkoholu obsaženého v prodávaném výrobku a tím se odchýlí od zásady volné tvorby cen působením tržních sil, kterou se jinak trh s vínem řídí?
2) V případě, že by bylo uplatňováno odůvodnění článkem 36 SFEU, pokud
– členský stát dospěl k závěru, že v zájmu ochrany lidského zdraví je vhodné zvýšit náklady na spotřebu určitého zboží – v tomto případě alkoholických nápojů – pro spotřebitele nebo jejich část, a
– jedná se o zboží, ve vztahu k němuž je členský stát oprávněn stanovit spotřební nebo jinou daň (včetně daně nebo poplatku vycházejícího z obsahu nebo množství alkoholu či hodnoty zboží, případně kombinace těchto fiskálních opatření),
je podle unijního práva přípustné (a pokud ano, za jakých podmínek), aby členský stát tato fiskální opatření zvyšující cenu pro spotřebitele odmítl uplatnit a namísto nich použil legislativní opatření stanovující minimální maloobchodní ceny, která narušují trh uvnitř Unie a hospodářskou soutěž?
3) Má-li soud členského státu rozhodnout, zda lze vnitrostátní legislativní opatření, které představuje množstevní omezení obchodu, které je v rozporu s článkem 34 SFEU, odůvodnit článkem 36 SFEU na základě ochrany lidského zdraví, je jeho přezkum omezen pouze na informace, důkazy a jiné písemnosti, které byly dostupné a zohledněné zákonodárcem při přijetí tohoto právního předpisu? V případě záporné odpovědi, jakým jiným způsobem může být omezena pravomoc soudu zkoumat veškeré písemnosti a důkazy, které jsou dostupné a které byly předloženy účastníky řízení předtím, než o dané věci rozhodne?
4) Má-li soud členského státu v rámci výkladu a provádění práva EU rozhodnout o tvrzení vnitrostátního orgánu, že opatření představující množstevní omezení ve smyslu článku 34 SFEU je v zájmu ochrany lidského zdraví přípustné jako výjimka na základě článku 36 SFEU, v jakém rozsahu je vnitrostátní soud povinen, případně oprávněn, provést na základě důkazů mu předložených objektivní zhodnocení účinnosti takového opatření, pokud jde o dosažení tvrzeného cíle, možnosti zavedení alternativních opatření, jejichž přinejmenším rovnocenné účinky by menší mírou narušovaly hospodářskou soutěž v rámci EU, a obecně přiměřenosti tohoto opatření?
5) Je při posuzování (v kontextu sporu o to, zda je opatření odůvodněno ochranou lidského zdraví lidí podle článku 36 SFEU) existence jiného možného opatření, které nenarušuje vnitrounijní obchod a hospodářskou soutěž, případně je narušuje menší měrou, legitimním důvodem pro odmítnutí uvedeného alternativního opatření skutečnost, že jeho účinky nemohou být přesně rovnocenné účinkům opatření zpochybněného na základě článku 34 SFEU, avšak může přinášet další výhody a plnit širší a obecnější cíl?
6) Do jaké míry může soud při posouzení vnitrostátního opatření, které může být či je množstevním omezením ve smyslu článku 34 SFEU a ohledně kterého je uplatňováno odůvodnění na základě článku 36 SFEU, zohlednit své posouzení povahy a rozsahu porušování podmínek článku 34 SFEU, zejména při posouzení jeho přiměřenosti?“
III – Moje analýza
A – K příslušnosti Soudního dvora
19. Zvláštností této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je skutečnost, že byla podána v rámci původního řízení, jehož cílem je přezkoumat legalitu vnitrostátního zákona, který ještě nevstoupil v platnost, a prováděcího vládního nařízení, které je zatím ve stadiu pouhého návrhu.
20. Tato zvláštnost nemůže zpochybnit přípustnost této žádosti, která reaguje na objektivní, a nikoli hypotetickou potřebu související s řešením sporu, který byl předložen předkládajícímu soudu.
21. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr již uznal přípustnost předběžných otázek položených v rámci preventivních deklaratorních žalob a že se vyjádřil k přípustnosti žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce formulovaných v rámci žaloby na přezkum legality („judicial review“), kterou stanoví právo Spojeného království, a připustil, že možnost jednotlivců dovolávat se neplatnosti obecně závazného unijního aktu před vnitrostátními soudy nepodléhá podmínce, aby již byla přijata opatření provádějící uvedený akt do vnitrostátního práva. Podle Soudního dvora v tomto ohledu stačí, aby vnitrostátnímu soudu byl předložen skutečný spor, v němž incidenčně vyvstává otázka platnosti takového aktu(10).
22. V projednávaném případě vyplývá z předkládacího rozhodnutí, že The Scotch Whisky Association a další podaly ke Court of Session žalobu na přezkum legality, jejímž cílem je zpochybnit slučitelnost opatření přijatého skotským zákonodárcem, jehož skutečný vstup v platnost je podmíněn tím, že vláda přijme prováděcí nařízení, a dále návrhu tohoto vládního nařízení s právem EU.
23. V rámci řešení sporu v původním řízení, který není hypotetický, musí tedy předkládající soud rozhodnout o otázce výkladu práva EU, aby mohl posoudit, zda je zamýšlená vnitrostátní právní úprava slučitelná s tímto právem.
24. Z toho vyplývá, že Soudní dvůr je příslušný odpovědět na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Court of Session.
B – K předběžným otázkám
1. Slučitelnost minimální jednotkové ceny s nařízením o jednotné společné organizaci trhů
25. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda mají být ustanovení nařízení o jednotné společné organizaci trhů vykládána tak, že brání vnitrostátní právní úpravě, jež je dotčena v původním řízení a stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu vína v závislosti na množství alkoholu obsaženého v prodávaném výrobku.
26. Court of Session na podporu této otázky uvádí, že vnitrostátní právní předpis, který stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu, je na první pohled s nařízením o jednotné společné organizaci trhů neslučitelný, neboť základem trhu je volná tvorba cen, a tak je tomu i u stávající společné organizaci trhu s vínem. Vyjadřuje však v této věci pochybnosti a zabývá se zejména dopadem vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, která zařadila SZP do oblasti sdílené pravomoci mezi EU a členskými státy.
27. Ihned podotýkám, že se mi nezdá, že by skutečnost, že SZP nyní v souladu s čl. 4 odst. 2 písm. d) SFEU spadá do oblasti sdílené pravomoci mezi EU a členskými státy, měla nutně vliv na odpověď na položenou otázku. Tato změna sice má určité důsledky(11), avšak pravomoc svěřená členským státům může být vykonávána, jak upřesňuje čl. 2 odst. 2 SFEU, pouze „v rozsahu“, v jakém ji EU nevykonala nebo se rozhodla přestat ji vykonávat(12). Z podstaty sdílená pravomoc se tak může změnit na výhradní pravomoc výkonem, jestliže EU v příslušné oblasti přijme opatření a odejme tím členským státům jejich normativní pravomoc cestou vytěsnění pravomocí spojených s danou oblastí působnosti v důsledku opatření přijatých na úrovni EU.
28. Zbývá tedy určit, zda EU vykonávala svou pravomoc, a zda tedy odejmula členským státům jejich normativní pravomoc.
29. V oblasti SZP měl Soudní dvůr obecně za to, že předpisy, kterými se v 80. letech řídila společná organizace trhu v oblasti vína, tvořily „úplný systém“, „zejména v oblasti intervenčních cen, systému obchodování s třetími zeměmi, pravidel týkajících se produkce a některých vinařských postupů a rovněž podmínek označování vína“(13). Z toho vyvodil, že členské státy již v této oblasti nemají žádnou pravomoc, kromě zvláštního opatření v opačném smyslu(14).
30. Mimo to, pokud jde konkrétně o pravidla týkající se regulace cen prostřednictvím společné organizace trhů, Soudní dvůr vychází z předpokladu, že základem těchto organizací je otevřený trh, na který má každý producent volný přístup za faktických podmínek hospodářské soutěže, jehož fungování se řídí pouze nástroji, jež stanoví společné organizace trhů, a proto opakovaně rozhodl, že v oblastech, na něž se vztahuje společná organizace trhu, a to tím spíše, jestliže je tato společná organizace trhu založena na společném systému cen, členské státy již nemohou zasahovat prostřednictvím jednostranně přijatých vnitrostátních předpisů do systému tvorby cen, které se řídí společnou organizací trhu(15). Podle této judikatury se ustanovení nařízení Společenství v oblasti zemědělství obsahujícího systém cen, které se týkají fáze velkovýroby a velkoobchodu, nedotýkají pravomoci členských států přijímat vhodná opatření v oblasti tvorby cen ve fázi maloobchodu a spotřeby, aniž jsou tím dotčena jiná ustanovení Smluv(16).
31. Společné organizace trhů však prošly za posledních dvacet let zásadním vývojem. Zpočátku byly založeny na logice, jejíž podstatou bylo zaručit dotčeným zemědělcům příjmy pomocí systému cen a intervencí(17), společná organizace trhu s vínem však zaznamenala řadu změn, které, jak zdůrazňuje Komise, vedly postupně k tomu, že bylo upuštěno od klasických intervenčních systémů ve prospěch liberalizace trhu s vínem prostřednictvím stanovování cen volným působením nabídky a poptávky.
32. Co se tedy týče stávajících charakteristických rysů společné organizace trhu s vínem, která se stala pouhou součástí jednotné společné organizace trhů, je třeba zdůraznit, že její podstatou již není společný systém cen, jehož fungování by mohlo být narušeno působením opatření jednostranně přijatých členskými státy.
33. Je sice pravdou, že nařízení o jednotné společné organizaci trhů obsahuje v čl. 167 odst. 1 písm. b) ustanovení týkající se určování cen, podle něhož členské státy nesmí povolit určování cen, a to ani orientačních nebo doporučených, je třeba konstatovat, že jak správně tvrdí Lord Advocat, vláda Spojeného království, Irsko i Komise, toto ustanovení, které doslovně přejímá znění čl. 67 odst. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 479/2008(18), má omezený rozsah, neboť jeho cílem je pouze upřesnit rozsah oprávnění uděleného členským státům na základě čl. 167 odst. 1 první věty nařízení o jednotné společné organizaci trhů s cílem stanovit pravidla pro uvádění na trh týkající se regulace nabídky. V souladu s cílem volné hospodářské soutěže by toto oprávnění nemělo být chápáno tak, že povoluje přijímat vnitrostátní právní předpisy, jejichž cílem by bylo zejména umožňovat nebo podporovat zavádění rozhodnutí, jejichž prostřednictvím by mezioborové organizace určovaly cenu vína. Tento výklad podporuje i bod 44 odůvodnění nařízení č. 479/2008, v němž se uvádí, že v zájmu lepšího fungování trhu s vínem by mělo být členským státům umožněno provádět rozhodnutí přijatá mezioborovými organizacemi, do oblasti působnosti těchto rozhodnutí by však neměly spadat postupy, které by mohly narušit hospodářskou soutěž.
34. Docházím tedy k závěru, že součástí nařízení o jednotné společné organizaci trhů již není systém určování cen, v jehož důsledku by právní úprava určující minimální maloobchodní prodejní cenu alkoholických nápojů, včetně vína, byla ze své podstaty v rozporu s tímto systémem, který by přímo narušovala.
35. Jelikož byla vyloučena hypotéza čelního střetu mezi právní úpravou dotčenou v původním řízení a nařízením o jednotné společné organizaci trhů, zbývá zjistit, zda je tato právní úprava v rozporu se zásadou stanovenou v čl. 4 odst. 3 SEU z důvodu, že by mohla ohrozit cíle nebo fungování společné organizace trhu s vínem. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že jakmile bylo přijato nařízení o společné organizaci trhu v určitém odvětví, nesmějí členské státy přijmout jakékoli opatření, které by jej mohlo porušovat nebo k němu stanovit výjimky(19).
36. Komise tvrdí, že opatření přijatá členskými státy v oblasti maloobchodního prodeje, například systém minimálních cen, by mohla ohrozit společnou organizaci trhu s vínem dvojím různým způsobem, a sice znemožnit hospodářským subjektům plně využívat konkurenční výhody podporované méně intervencionistickou společnou organizací trhu, nebo ovlivnit „všechny důmyslně vypracované programy podpory zemědělců“(20), které částečně závisí na faktorech souvisejících s poptávkou po vinařských produktech ze strany konečných spotřebitelů, která by byla přímo ovlivněna maloobchodní prodejní cenou. Podle Komise by v případě, že by systém minimální jednotkové ceny byl schválen a poté přijat ve více členských státech, byl legislativní předpoklad, který je základem stávajícího nařízení o jednotné společné organizaci trhů a opírá se o vyváženou strukturu nabídky a poptávky a o volnou tržní tvorbu cen, neúčinný.
37. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že třebaže Soudní dvůr připomněl, že z článku 39 SFEU vyplývá, že je uznávána přednost zemědělské politiky před cíli Smlouvy v oblasti hospodářské soutěže a pravomoc Rady rozhodovat o tom, do jaké míry se pravidla hospodářské soutěže uplatní v zemědělství, opakovaně potvrdil, že společné organizace trhů „nepředstavují prostor bez hospodářské soutěže“(21) a že „zachování účinné hospodářské soutěže na trzích se zemědělskými produkty je součástí cílů SZP“(22). Při neexistenci mechanismu určování cen je tak volná tvorba prodejních cen v odvětvích, na něž se vztahuje společná organizace trhu, výrazem zásady volného pohybu zboží v podmínkách skutečné hospodářské soutěže.
38. Nezdá se mi přitom, že by bylo sporné, že pokud by jeden nebo více členských států určilo minimální maloobchodní prodejní cenu produktu, může to ohrozit konkurenční výhodu, která může vyplývat z nižších nákladů a vést k narušení hospodářské soutěže mezi producenty se sídlem v různých členských státech. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr opakovaně konstatoval a vzal v úvahu protisoutěžní účinek právní úpravy, která určuje minimální cenu(23).
39. Na rozdíl od tvrzení irské vlády si tedy myslím, že předkládající soud zcela správně usoudil, že vnitrostátní opatření, které narušuje zásadu volné tvorby cen působením nabídky a poptávky, je v zásadě neslučitelné s nařízením o jednotné společné organizaci trhů, které vzhledem k tomu, že již neobsahuje systém určování cen, opírá o zachování skutečné hospodářské soutěže mezi výrobci stejného produktu.
40. Soudní dvůr však opakovaně zdůraznil, že zřízení společné organizace trhu nebrání členským státům, aby uplatňovaly vnitrostátní pravidla, která sledují jiný cíl obecného zájmu než cíle, které jsou ošetřeny společnou organizací trhu, přestože tato pravidla mohou mít vliv na fungování společného trhu v příslušném odvětví(24). Sledování takového legitimního cíle, jako ochrana veřejného zdraví, tak může odůvodňovat kroky vnitrostátních orgánů, přestože byla zavedena společná organizace trhu.
41. Avšak třebaže na jedné straně Soudní dvůr opakovaně konstatoval, že sledování cílů SZP „nesmí obcházet“ požadavky obecného zájmu, jako je ochrana zdraví a života zvířat(25), a že ochrana zdraví „přispívá k realizaci cílů SZP“(26) stanovených v čl. 39 odst. 1 SFEU, zejména pokud je zemědělská produkce bezprostředně závislá na odbytu u spotřebitelů, kteří stále více pečují o své zdraví(27), a na druhé straně nařízení o jednotné společné organizaci trhů obsahuje několik ustanovení, která odrážejí zájem o ochranu zdraví lidí nebo zvířat(28), nemění to nic na tom, že účelem tohoto nařízení není realizovat na úrovni EU cíl ochrany zdraví obecně a cíl boje proti nebezpečné nebo nadměrné spotřebě alkoholických nápojů zvláště.
42. Přestože je ochrana zdraví skutečným cílem SZP, nic to nemění na tom, že jde o cíl vedlejší, takže členské státy se mohou dovolávat tohoto cíle, aby odůvodnily vnitrostátní právní úpravu, která má vliv na fungování společné organizace trhu v příslušném odvětví.
43. Je tomu tak tím spíše, že čl. 168 odst. 5 SFEU vylučuje jakoukoli harmonizaci právních a správních předpisů členských států, jejichž cílem je ochrana a zlepšení lidského zdraví, a že pro obejití tohoto výslovného vyloučení nelze jako právní základ použít další ustanovení primárního práva(29).
44. S ohledem na předchozí úvahy mám za to, že existence společné organizace trhu týkající se vína nebrání krokům vnitrostátních orgánů při výkonu jejich pravomoci s cílem přijmout opatření na ochranu zdraví, a zejména bojovat proti nadměrné spotřebě alkoholu. Jestliže však vnitrostátní opatření porušuje zásadu volné tvorby prodejních cen, která je nedílnou součástí nařízení o jednotné společné organizaci trhů, zásada proporcionality vyžaduje, aby skutečně splňovalo cíl ochrany lidského zdraví a aby nepřekračovalo meze toho, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
45. Stejně, jak uvádí Komise, si myslím, že přezkum přiměřenosti opatření je třeba provést v souvislosti s analýzou, kterou je bude třeba provést v rámci článku 36 SFEU.
46. V důsledku toho navrhuji odpovědět na první otázku tak, že nařízení o jednotné společné organizaci trhů musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena ve věci v původním řízení a která stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu vína v závislosti na množství alkoholu obsaženého v prodávaném výrobku, jestliže je tato právní úprava odůvodněna cíli ochrany lidského zdraví, a zejména cílem boje proti nadměrné spotřebě alkoholu, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné.
2. Slučitelnost minimální jednotkové ceny s článkem 34 SFEU
a) Úvodní poznámky
47. Je třeba konstatovat, že předkládající soud vychází z předpokladu, že sporné opatření musí být kvalifikováno jako „opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu“, které zakazuje článek 34 SFEU. Mám za to, že skutečnost, že účastníci původního řízení se na této kvalifikaci shodují, nezprošťuje Soudní dvůr povinnosti ověřit, zda je tento předpoklad správný, neboť pokud by byl chybný, nemusel by Soudní dvůr posuzovat, zda existuje odůvodnění podle článku 36 SFEU.
48. Aby bylo možno odpovědět na otázku, kterou položil předkládající soud, je třeba prošetřit, zda minimální jednotková cena představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu.
b) Existence opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu
49. Problematika, kterou přináší přezkum sporné právní úpravy z pohledu článku 34 SFEU, mne nutí k tomu, abych srovnal vývoj obecné judikatury týkající se výkladu pojmu opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu s judikaturou týkající se konkrétně právních úprav v oblasti cen.
50. Nemám v úmyslu se dlouze vracet k dobře známému vývoji judikatury týkající se výkladu tohoto pojmu.
51. Pouze v hlavních rysech připomenu, že Soudní dvůr v rozsudku Dassonville(30) definoval opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 34 SFEU jako „veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla, ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Společenství“(31).
52. V rozsudku Keck a Mithouard(32) měl Soudní dvůr dále za to, že použití vnitrostátních právních předpisů, které omezují či zakazují některé způsoby prodeje, na výrobky z jiných členských států, není způsobilé představovat takové narušení, pokud jsou tyto předpisy použitelné na všechny dotčené subjekty provozující činnost na území daného členského státu a postihují stejným způsobem, právně i fakticky, uvádění tuzemských výrobků i výrobků pocházejících z jiných členských států na trh(33).
53. Soudní dvůr následně v rozsudku Komise v. Itálie(34) upřesnil, že za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu je tedy třeba považovat opatření přijatá členským státem, jejichž cílem nebo účinkem je méně příznivé zacházení se zbožím pocházejícím z jiných členských států, jakož i pravidla týkající se podmínek, které musí toto zboží splňovat, i když se tato pravidla použijí bez rozdílu na všechny výrobky. Podle téhož rozsudku pod tentýž pojem spadá i „jakékoliv jiné opatření, které brání v přístupu výrobků pocházejících z jiných členských států na trh členského státu“(35).
54. Druhým směrem judikatury, podle kterého je třeba posuzovat povahu sporné právní úvahy, je směr týkající se výkladu právních úprav týkajících se určování cen, zejména těch, které stanoví minimální cenu. Podle této judikatury vyplývající z rozsudku van Tiggele(36) představují vnitrostátní právní úpravy určující minimální cenu opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu, které zakazuje článek 34 SFEU, neboť i když se použijí bez rozdílu na vnitrostátní i dovážené výrobky, mohou poškodit odbyt dovážených výrobků tím, že zabrání, aby se jejich nižší výrobní cena odrazila v prodejní ceně pro spotřebitele(37).
55. Postavíme-li tyto dvě judikatury vedle sebe, vzniknou dvě skupiny otázek, jedny týkající se předmětu opatření v oblasti regulace cen a druhé týkající se kritérií překážky. Má být na jednu stranu taková právní úprava, jaká je dotčena ve věci v původním řízení, kvalifikována jako pouhý „způsob prodeje“ ve smyslu rozsudku Keck a Mithouard(38)? A dotýká se na druhou stranu kritérium týkající se existence překážky případné konkurenční výhody vyplývající z nižších výrobních cen dovážených výrobků ve srovnání s vnitrostátními výrobky kritéria diskriminace nebo přístupu na trh?
56. Většina zúčastněných subjektů, které předložily připomínky, v tomto ohledu odkazovala zejména na rozsudek van Tiggele(39) a zastávala výklad, podle něhož je třeba právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení třeba kvalifikovat jako překážku obchodu mezi členskými státy, kterou zakazuje článek 34 SFEU. Irsko však ve svých písemných připomínkách tvrdilo, že tato právní úprava představuje pouhý „způsob prodeje“ ve smyslu rozsudku Keck a Mithouard(40), a nevztahuje se na ni tedy článek 34 SFEU. Pokud jde o finskou vládu, ta má v tomto ohledu pochybnosti. Komise má zase za to, že judikatura vyplývající z rozsudku van Tiggele(41) je stále platná, neboť minimální ceny představují diskriminaci dovozu, jelikož brání přístupu dovážených výrobků na trh nebo jej omezují.
57. Nedomnívám se, že je nutné přezkoumávat opatření dotčené ve věci v původním řízení z hlediska rozlišování mezi dvěma kategoriemi právních úprav, tedy těmi, které stanoví podmínky, jež musí splňovat výrobky, a těmi, které omezují nebo zakazují některé způsoby prodeje.
58. Víme totiž, že každé opatření, které brání přístupu výrobků pocházejících z jiných členských států na trh určitého členského státu, spadá pod pojem opatření s rovnocenným účinkem. Článek 34 SFEU odráží podle již ustálené judikatury povinnost dodržovat zásady zákazu diskriminace a vzájemného uznávání výrobků legálně vyráběných a uváděných na trh v jiných členských státech a povinnost, jejímž cílem je zajistit výrobkům z EU volný přístup na vnitrostátní trhy(42). Z této zásadní teze vyvozuji, že vnitrostátní opatření může představovat překážku nejen v případě, že představuje způsob prodeje, a je tak právně či fakticky diskriminační, ale i v případě, že bez ohledu na svou povahu brání přístupu na trh dotčeného členského státu. Z toho vyplývá, že pokud je zjištěna překážka přístupu na trh, není třeba se pouštět do srovnávacího přezkumu postavení vnitrostátních a dovážených výrobků s cílem zjistit, zda je s těmito výrobky zacházeno rozdílně.
59. Neutralizace konkurenční výhody vyplývající z dovozu, která je rozlišovacím kritériem, pokud jde o právní úpravy týkající se cen, má podle mne sama o sobě účinek překážky přístupu na trh. Zákaz maloobchodního prodeje za cenu nižší než minimální totiž subjektům z jiných členských států znemožňuje uvádět na trh vlastní výrobky za prodejní cenu, která odráží jejich případnou nižší výrobní cenu, a je překážkou jejich přístupu na dotčený trh.
60. Právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, u níž nikdo nepopírá, že se uplatňuje bez rozdílu na všechny dotčené subjekty, které vykonávají činnost na území daného členského státu, musí být tedy považována za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, které je v rozporu s článkem 34 SFEU, neboť může představovat překážku přístupu na trh z toho prostého důvodu, že brání tomu, aby se nižší výrobní cena dovážených produktů odrážela v prodejní ceně pro spotřebitele.
61. Je tedy zbytečné, abych se věnoval přezkumu povahy opatření dotčeného ve věci v původním řízení z pohledu rozlišování vyplývajícího z rozsudku Keck a Mithouard(43).
62. V rozsudku Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(44) měl Soudní dvůr za to, že pokud se vnitrostátní právní úprava týkající se ceny knih, která zakazuje mj. dovozci stanovit nižší cenu, než je prodejní cena pro veřejnost stanovená nebo doporučená nakladatelem pro stát, kde byly knihy vydány, „nevztahuje na vlastnosti těchto výrobků, ale týká se výhradně způsobu, jakým mohou být tyto výrobky prodávány“, musí být považována za právní úpravu, která se týká způsobů prodeje ve smyslu rozsudku Keck a Mithouard(45)(46).
63. Myslím si, že tak je tomu i v případě právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení. Na podporu tohoto tvrzení je třeba zdůraznit, že samotný rozsudek Keck a Mithouard(47) se týká zákazu dalšího prodeje se ztrátou, zatímco rozsudek Belgapom(48) kvalifikoval v návaznosti na tuto judikatury právní úpravu zakazující prodej, jehož výsledkem je jen mimořádně nízké ziskové rozpětí, jako „způsob prodeje“. Zdá se mi, že vnitrostátní právní úprava, která zakazuje prodej výrobku za cenu nižší, než je cena vypočtená v závislosti na množství alkoholu, má přitom stejný omezující účinek na volnou tvorbu cen, neboť prodejci ukládá minimální ziskové rozpětí. Obdobně jako u těchto právních úprav nebo u vnitrostátní právní úpravy ve věci, v níž byl vydán rozsudek Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft(49) ji tedy lze zařadit do kategorie způsobů prodeje.
64. Kvalifikace „způsob prodeje“ však neznamená, že by opatření dotčené ve věci v původním řízení nemohlo představovat překážku ve smyslu článku 34 SFEU. Je-li nesporné, že se použije na všechny dotčené subjekty, je podle terminologie použité v rozsudku Keck a Mithouard(50) ještě třeba prokázat, že postihuje „stejným způsobem, právně i fakticky, uvádění tuzemských i zahraničních výrobků pocházejících z jiných členských států na trh“(51). Jedná-li se o diskriminaci, spadá tedy opatření do oblasti působnosti článku 34 SFEU.
65. Otázka tedy spočívá v tom, zda kritérium, které vyplývá z rozsudku van Tiggele(52) a které se týká se neutralizace konkurenční výhody vyplývající z dovozu, pro kterou je typický účinek překážky přístupu na trh, může zároveň prokazovat existenci diskriminace. Rozsah tohoto kritéria vyvolal teoretické pochybnosti, které svědčí o tom, že je obtížné nahlížet na něj z hlediska diskriminace(53). Zdá se mi sice logičtější a metodičtější vycházet z toho, že cílem uvedeného kritéria je přímo odhalit účinek překážky přístupu na trh nezávisle na jakýchkoli úvahách týkajících se nestejného dotčení dovážených výrobků ve srovnání s vnitrostátními výrobky, jsem nicméně toho názoru, že stejně tak umožňuje prokázat přítomnost diskriminace. Znění rozsudku van Tiggele(54) totiž výklad z pohledu diskriminace umožňuje, neboť Soudní dvůr v něm uvádí, že „překážka dovozu by mohla být výsledkem zejména toho, že vnitrostátní orgán určí cenu nebo zisková rozpětí na takové úrovni, že dovážené výrobky jsou znevýhodněné oproti stejným vnitrostátním výrobkům [...], neboť konkurenční výhoda vyplývající z nižších výrobních cen je neutralizována“(55). Zdá se, že tato úvaha je tedy založena na srovnání dvou stejných výrobků, jednoho vnitrostátního a druhého dováženého, u něhož by konkurenční výhoda byla neutralizována plánovaným opatřením.
66. Předkládací rozhodnutí přitom obsahuje prvky srovnávací analýzy, která v každém případě ukazuje na diskriminační povahu sporné právní úpravy. Ze zjištění Court of Session totiž vyplývá, že podle statistických údajů o podílu alkoholických nápojů prodaných mimo kategorii zařízení rychlého občerstvení za ceny nižší, než je minimální jednotková cena, byl za cenu nižší než minimální jednotková cena prodán vyšší podíl vín dovezených z členských států než vín ze Spojeného království. Navíc, i když předkládající soud připouští, že nemá statistické údaje týkající se ostatních alkoholických nápojů, konstatuje nicméně, že nikdo nezpochybnil, že značný objem piva a lihovin pocházejících z jiných členských států než Spojeného království se prodává za jednotkové ceny nižší než 0,50 GBP.
67. Zákaz maloobchodního prodeje pod minimální cenou znevýhodňuje dovážené výrobky, které byly až doposud prodávány za ceny nižší, než je minimální jednotková cena, oproti stejným vnitrostátním výrobkům, neboť zbavuje subjekty z jiných členských států uvádějící tyto výrobky na trh možnosti, aby tak činily za prodejní cenu, která by odrážela jejich případnou nižší výrobní cenu.
68. Právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, u níž není zpochybňováno, že se použije bez rozdílu na všechny dotčené subjekty, které vykonávají činnost na vnitrostátním území, tak musí být považována za opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu.
69. Bez ohledu na to, z jakého úhlu je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, analyzována, se v konečném důsledku nemůže vyhnout právní kvalifikaci „opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu“, které je v rozporu s článkem 34 SFEU.
70. Nyní je třeba přezkoumat, zda je tato překážka objektivně odůvodněná.
c) K odůvodnění překážky volného pohybu zboží
71. Překážka volného pohybu zboží může být odůvodněna důvody obecného zájmu uvedenými v článku 36 SFEU nebo kategorickými požadavky. V obou případech však omezení uložená členskými státy musí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora týkající se jejich přiměřenosti.
72. V tomto ohledu, aby omezení bylo v souladu se zásadou proporcionality, je třeba přezkoumat nejen to, zda prostředky, které používá, mohou zaručit uskutečnění sledovaného cíle, ale také, zda nepřekračují meze toho, co je pro jeho dosažení nezbytné(56).
73. Přestože se zdá, že výrazy, které Soudní dvůr obvykle používá, vedou nejčastěji k rozlišení pouze dvou různých stadií kontroly přiměřenosti, myšlenkový pochod při stanovování toho, zda je vnitrostátní opatření přiměřené, se obvykle skládá ze tří po sobě následujících kroků.
74. První krok, který představuje posouzení způsobilosti nebo vhodnosti, spočívá v prověření, zda je přijatý akt způsobilý dosáhnout sledovaného cíle.
75. Druhý krok, který se týká posouzení nezbytnosti, někdy zvaného též „posouzení minimální překážky“, zahrnuje postup, při němž je sporné vnitrostátní opatření srovnáváno s alternativními řešeními, která by umožnila dosažení stejného cíle, jako je cíl sledovaný tímto opatřením, avšak s menším omezením obchodu.
76. Třetí krok, který spočívá v posouzení přiměřenosti v pravém slova smyslu, předpokládá zvážení přítomných zájmů. Přesněji řečeno, spočívá v tom, že se porovná to, do jaké míry vnitrostátní opatření poškozuje předmětnou svobodu, s tím, čím toto opatření může přispět k ochraně sledovaného cíle.
77. Dříve, než podrobím právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení tomuto trojímu testu, a odpovím tak na druhou a na pátou otázku položenou předkládajícím soudem, musím uvést několik předběžných upřesnění týkajících se způsobů výkonu kontroly přiměřenosti nutných k tomu, abych mohl odpovědět na třetí, čtvrtou a šestou otázku.
i) Způsoby provádění kontroly přiměřenosti
78. Čtvrtou a šestou otázku, které se obecně týkají úkolů vnitrostátního soudu při výkonu kontroly přiměřenosti, přezkoumám dříve než třetí otázku, která je konkrétněji zaměřena na důkazy, o něž se může vnitrostátní soud opřít.
– Ke čtvrté otázce
79. Ve čtvrté otázce se Court of Session táže, v jakém rozsahu je vnitrostátní soud, který má posoudit, zda je vnitrostátní právní úprava odůvodněna cílem stanoveným v článku 36 SFEU, povinen provést objektivní zhodnocení, zda je opatření způsobilé dosáhnout tvrzených cílů, zda je možno dosáhnout těchto cílů jinými, méně omezujícími prostředky, a obecně, zda je opatření přiměřené.
80. Na podporu této otázky předkládající soud uvádí, že i když účastníci nepopírají, že členský stát má při rozhodování o úrovni ochrany zdraví, které chce dosáhnout, prostor pro uvážení, neshodují se na tom, zda vnitrostátní soud může postupovat podle svého vlastního uvážení, nebo zda by měl ponechat dotčenému zákonodárnému nebo správnímu orgánu širokou pravomoc posoudit, zda je k dispozici jiné opatření, které je přinejmenším stejně účinné, avšak méně rušivé, a zda napadená právní úprava splňuje kritérium přiměřenosti. Dodává, že odvolací soudy ve Spojeném království vykládají judikaturu Soudního dvora různě, když některé používají kritérium týkající se absence zjevně nepřiměřeného rozhodnutí vnitrostátních orgánů a jiné se omezují pouze na stanovení, zda objektivně existují důvody, které by opatření odůvodnily z hlediska sledovaného cíle.
81. V rámci rozdělení pravomocí mezi Soudní dvůr, který rozhoduje o žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, a vnitrostátní soudy přísluší konečné posouzení přiměřenosti předkládajícímu soudu, který je jako jediný oprávněn posuzovat skutkové okolnosti sporu, který mu je předložen, a vykládat platné vnitrostátní právní předpisy. Právě tyto soudy stanoví v posledním stupni, zda vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení může zaručit dosažení sledovaného cíle a zda nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle. Soudní dvůr však musí podat předkládajícímu soudu upřesnění, která jej povedou při jeho výkladu, zejména pokud jde o kritéria, jež musí vzít v úvahu při provádění posouzení.
82. Skutečnost, že se soudní přezkum přiměřenosti opatření vyznačuje určitou zdrženlivostí, má podle mého názoru tři důvody.
83. Především je nutné připomenout, že je věcí členských států, aby rozhodly o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu veřejného zdraví, a o způsobu, jakým má být této úrovně dosaženo. Vzhledem k tomu, že se tato úroveň ochrany může v jednotlivých členských státech lišit, je třeba členským státům přiznat v tomto směru prostor pro uvážení(57). Díky tomuto prostoru pro uvážení se přezkum nezbytně zmírní, neboť odráží zájem vnitrostátního soudu nenahradit posouzení vnitrostátních orgánů svým vlastním posouzením.
84. Zadruhé je nezbytné počítat se složitostí posouzení, která mají být provedena, a s mírou nejistoty, která existuje, pokud jde o účinky takových opatření, jaká dotčena ve věci v původním řízení.
85. Zatřetí Lord Advocate ve svých písemných připomínkách uvedl, že zákon z roku 2012 po skotských ministrech požaduje, aby vyhodnotili účinek stanovení minimální jednotkové ceny a aby do pěti let po vstupu právní úpravy, která je předmětem sporu v původním řízení, v účinnost předložili zprávu o této právní úpravě, jejíž platnost v každém případě skončí po šesti letech, pokud skotský parlament nerozhodne o jejím dalším trvání. Zdá se mi, že poněkud experimentální povaha nebo omezená doba trvání této právní úpravy je skutečností, kterou musí vnitrostátní soud vzít v úvahu, neboť ta pravděpodobně předem určuje revizi uvedené právní úpravy, pokud se ukáže, že došlo ke změně důvodů, které vedly k jejímu přijetí.
86. Prostor pro uvážení, který mají členské státy, by jim však neměl umožňovat, aby zbavily zásadu volného pohybu zboží své podstaty. Jelikož článek 36 obsahuje výjimku z této zásady, přísluší vnitrostátním orgánům, aby i tehdy, kdy mají prostor pro uvážení, prokázaly, že opatření splňuje zásadu proporcionality. I když tento prostor může být v závislosti na dotčených legitimních zájmech různě široký, takže je obtížné generalizovat intenzitu přezkumu, kterou musí provádět vnitrostátní soud, zdá se mi, že však není možné spokojit se s pouhým prokázáním zjevně nepřiměřené povahy opatření, což by v konečném důsledku přispělo k obrácení důkazního břemene.
87. Kromě toho, bez ohledu na rozsah tohoto prostoru pro uvážení, to nic nemění na tom, že odůvodnění, která mohou být uplatňována členským státem, musí být doprovázena vhodnými důkazy nebo analýzou způsobilosti a přiměřenosti omezujícího opatření přijatého tímto státem, jakož i konkrétními skutečnostmi umožňujícími podpořit jeho argumentaci(58).
88. Proto navrhuji na čtvrtou otázku odpovědět, že při posouzení, zda opatření splňuje zásadu proporcionality, musí vnitrostátní soud ověřit, zda důkazy, které mu má předložit členský stát, umožňují rozumně posoudit, zda jsou zvolené prostředky způsobilé splnit sledovaný cíl a zda členský stát při jejich volbě nepřekročil svůj prostor pro uvážení.
– K šesté otázce
89. Podstatou šesté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být při posouzení přiměřenosti vnitrostátního opatření zohledněna míra, do jaké může ohrozit volný pohyb zboží.
90. Na odůvodnění své otázky předkládající soud uvádí stanovisko Lord Advocate, kteří jsou toho názoru, že bylo-li nějaké opatření shledáno za opatření, které představuje omezení obchodu, je z přezkumu přiměřenosti vyloučeno jakékoli posouzení povahy a účinků narušení hospodářské soutěže.
91. I když míra, do jaké vnitrostátní opatření narušuje volný oběh zboží, nemá nic společného s posouzením vhodnosti, které má prokázat, zda opatření může nezávisle na svém restriktivním účinku účinně přispět k dosažení sledovaného cíle, musí být zohledněna v obou následujících stadiích kontroly přiměřenosti.
92. Zvažování, které s sebou nese zásada proporcionality, předpokládá posouzení více či méně restriktivní povahy zvoleného opatření při jeho srovnání s alternativními opatřeními, která by mohla být použita. Jedná se tedy o to, aby bylo ověřeno, zda neexistuje jiné opatření, které by umožnilo dosáhnout stejného výsledku a způsobilo menší narušení volného pohybu zboží.
93. Je ovšem třeba rovněž zohlednit závažnost překážky při přezkumu přiměřenosti vnitrostátního opatření v pravém slova smyslu, který předpokládá zvážení výhod a nevýhod tohoto opatření zejména za účelem zjištění, zda rozsah omezení obchodu uvnitř EU je přiměřený významu sledovaných cílů a předpokládaným přínosům.
94. Na šestou otázku je tedy třeba odpovědět, že míra, do jaké vnitrostátní opatření narušuje volný pohyb zboží, musí být při srovnávání s alternativními opatřeními, která by umožňovala dosažení stejného cíle, a při zvažování všech přítomných zájmů zohledněna.
– Ke třetí otázce
95. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být přiměřenost vnitrostátního opatření posouzena výhradně na základě skutečností, které měly orgány dotčeného členského státu k dispozici ke dni přijetí tohoto opatření, a zda existují jiná omezení vztahující se na pravomoc vnitrostátního soudu.
96. Předkládající soud uvádí, že účastníci původního řízení se neshodnou na okamžiku, k němuž má být zákonnost sporného opatření posuzována, a tedy ani na důkazech, které vnitrostátní soud může zkoumat v rámci přezkumu přiměřenosti. Připomíná, že tato otázka je v tomto případě rozhodující, neboť má k dispozici nové studie, které nemohly být přezkoumány vnitrostátním zákonodárcem, a některé z nich dokonce ani soudem prvního stupně.
97. Na rozdíl od Lord Advocate, který tvrdí, že vnitrostátní soud musí posoudit zákonnost opatření při jeho přijetí, z čehož vyvozují, že nemůže zohlednit skutečnosti, které nezkoumal vnitrostátní zákonodárce, se shodně s The Scotch Whisky Association a dalšími, Irskem, norskou vládou, Komisí a Evropským sdružením volného obchodu (ESVO) domnívám, že vnitrostátní soud musí za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, zohlednit veškeré údaje, které má k dispozici v okamžiku, kdy rozhoduje, bez ohledu na to, zda se jedná o údaje existující v okamžiku, kdy bylo opatření přijato, o nichž však vnitrostátní zákonodárné nebo správní orgány nevěděly nebo je nepoužily, nebo zda se jedná o údaje dostupné až po přijetí opatření.
98. Zdá se, že argument ve prospěch tvrzení Lord Advocate je možno per analogiam čerpat z ustálené judikatury, podle níž musí být v rámci žaloby na neplatnost legalita aktu EU v zásadě posuzována v závislosti na právních a skutkových okolnostech existujících ke dni, kdy byl tento akt přijat(59). Podle stejné judikatury tato legalita „nezávisí na zpětném posouzení týkajícím se stupně jeho účinnosti“(60) a pokud má unijní zákonodárce posoudit budoucí účinky přijímané právní úpravy, kdy její účinky nemohou být s přesností předvídány, může být jeho posouzení kritizováno pouze tehdy, pokud se jeví jako zjevně nesprávné z pohledu skutečností, o kterých věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy(61).
99. Dva argumenty směřující stejným směrem mě však přivádějí k tomu, abych hájil opačné řešení.
100. První argument se týká zásad přednosti a účinnosti práva EU.
101. Jak Soudní dvůr zdůraznil v rozsudku Seymour-Smith a Perez(62), požadavky práva EU musí být dodržovány „v každém relevantním okamžiku bez ohledu na to, zda se jedná o okamžik přijetí opatření, jeho provádění nebo jeho použití v konkrétním případě“(63).
102. Z této judikatury vyplývá, že přezkum legality opatření přijatých vnitrostátními orgány z důvodů obecného zájmu vyjmenovaných v článku 36 SFEU musí mít povahu nikoli statickou, ale dynamickou, neboť zahrnuje, stejně jako ve věci v původním řízení, zohlednění údajů, které se mohou vyvíjet v čase v závislosti na řadě společenských parametrů, jako jsou zvyky související se spotřebou alkoholu nebo příjmy kupujících, nebo stavu vědeckého poznání týkajícího se zkoumaného jevu.
103. Soudní dvůr ostatně rozhodl, že pokud členský stát přijme vnitrostátní právní úpravu, která spadá do rámce politiky v oblasti ochrany zdraví lidí a zvířat, musí tuto právní úpravu přezkoumat, pokud se jeví, že důvody, které vedly k jejímu přijetí, se změnily, zejména v důsledku vývoje dostupných údajů, jež jsou výsledkem vědeckého výzkumu(64).
104. Tato judikatura se odráží v judikatuře týkající se uplatňování zásady obezřetnosti orgány EU. Soudní dvůr sice připustil, že pokud se vyskytnou pochybnosti týkající se existence nebo rozsahu rizik pro lidské zdraví, orgány EU uplatní zásadu obezřetnosti a preventivního postupu a mohou přijmout ochranná opatření, aniž by čekaly, až se plně projeví skutečný rozsah a závažnost těchto rizik, ale naproti tomu rozhodl, že pokud nové skutečnosti změní vnímání rizika nebo prokáží, že toto riziko může být sníženo pomocí méně omezujících opatření, než jsou ta stávající, musí orgány EU, a zejména Komise, která má právo iniciativy, dbát na to, aby právní úprava byla přizpůsobena novým údajům(65).
105. Je pravda, že pokud je členským státům uložena povinnost přizpůsobit nebo aktualizovat právní úpravu v závislosti na vývoji vědeckých poznatků, neznamená to nutně, že ustanovení, které není upraveno, by mělo být prohlášeno za nezákonné, a tedy se zpětnou platností zrušeno.
106. Je však třeba zdůraznit, a to je druhý argument, že soudní přezkum legality, který iniciovaly The Scotch Whisky Association a další, má, jak jsem již zdůraznil, tu zvláštnost, že se týkal zákona, který ještě nevstoupil v platnost, a nařízení, které je ve stadiu pouhého návrhu.
107. Za těchto konkrétních okolností je logické považovat za vhodný k posouzení souladu s právem EU okamžik, kdy vnitrostátní soud rozhoduje. Nemá žádný smysl přihlížet k datu přijetí právní úpravy, neboť vládní nařízení, které je nedílnou součástí právní úpravy, jejíž soulad s právem EU je zpochybňován, nebylo ještě přijato. V tomto případě není možné přihlédnout ani k datu uplatnění této právní úpravy, neboť právní úprava ještě nebyla uplatněna.
108. Na základě toho docházím k závěru, že vnitrostátní soud musí přezkoumat veškeré příslušné materiály, které existují v okamžiku, kdy rozhoduje. Kromě toho neexistují žádná jiná zvláštní omezení pravomoci vnitrostátního soudu při přezkumu těchto materiálů než ta, která vyplývají z uplatňování zásady kontradiktornosti a, s výhradou zásad efektivity a rovnocennosti, z vnitrostátních procesních ustanovení, která upravují předkládání důkazů v soudním řízení.
109. Navrhuji tedy odpovědět na třetí otázku tak, že jestliže je k vnitrostátnímu soudu, stejně jako ve věci v původním řízení, podána žaloba na přezkum legality vnitrostátní právní úpravy, která ještě nevstoupila v platnost a která je zčásti pouhým návrhem, musí vnitrostátní soud při posuzování, zda je tato právní úprava přiměřená sledovanému cíli, přezkoumat nejen skutečnosti, které měly k dispozici vnitrostátní orgány a které zkoumaly při přípravě uvedené právní úpravy, ale i veškeré skutkové poznatky, které existují ke dni, kdy soud rozhoduje. Neexistují žádná jiná zvláštní omezení pravomoci vnitrostátního soudu při přezkumu těchto materiálů než ta, která vyplývají z uplatňování zásady kontradiktornosti a, s výhradou zásad efektivity a rovnocennosti, z vnitrostátních procesních ustanovení, která upravují předkládání důkazů v soudním řízení.
110. Zahajme nyní skutečný přezkum přiměřenosti.
ii) Provádění přezkumu přiměřenosti
111. Druhou a pátou otázku položenou předkládajícím soudem je třeba zkoumat společně, neboť tyto otázky spolu souvisejí.
112. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda, a v případě kladné odpovědi za jakých podmínek, může členský stát za účelem boje proti nadměrné spotřebě alkoholu, který souvisí s cílem ochrany veřejného zdraví, zvolit místo vyššího zdanění alkoholických nápojů právní úpravu, která reguluje jejich minimální maloobchodní prodejní cenu, která narušuje obchod uvnitř EU a hospodářskou soutěž.
113. Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda opatření, které umožňuje dosáhnout stejného cíle jako právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, přičemž méně omezuje volný pohyb zboží, může být odmítnuto z toho důvodu, že by mohlo přinášet další přínosy a plnit širší a obecnější cíl.
114. Konstatuji, že tyto otázky se týkají výhradně druhého posouzení přiměřenosti, které spočívá ve zhodnocení, zda vnitrostátní opatření nemůže být nahrazeno alternativním opatřením, které by bylo stejně prospěšné, ale méně by narušovalo volný pohyb zboží. Z předkládacího rozhodnutí však vyplývá, že vnitrostátní soud se ptá konkrétněji na přesný cíl právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení a na její způsobilost dosáhnout předpokládaného cíle. Aby mu mohla být dána užitečná odpověď, zdá se mi nezbytné, abych k uvedeným otázkám uvedl některá upřesnění.
– Stanovení cíle právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení
115. Je třeba stanovit cíl sledovaný opatřením dotčeným ve věci v původním řízení, aby bylo možno určit, zda je tomuto cíli přiměřené.
116. Předkládající soud zdůrazňuje, že sporná opatření byla představena v důvodové zprávě k návrhu zákona předloženému ve skotském parlamentu jako opatření, jejichž cílem je zavedení obecných a současně cílených strategií a postupů zaměřených na veškeré obyvatelstvo a zejména na spotřebitele oddávající se „škodlivé“ konzumaci, to znamená konzumaci více než 50 jednotek alkoholu týdně u mužů a více než 35 jednotek alkoholu týdně u žen. Dodává však, že v nedávné studii předložené skotskému parlamentu, nazvané „Business and Regulatory Impact Assessment“ (posouzení obchodního a právního dopadu), se mezi cíli těchto opatření uvádí boj proti „nebezpečné“ konzumaci, která je definována jako konzumace více než 21 jednotek alkoholu týdně u mužů a 14 jednotek alkoholu týdně u žen. Tato studie dochází k závěru, že zavedení minimální ceny umožňuje dosažení cíle snížení míry konzumace levnějších alkoholických nápojů ve vztahu k množství alkoholu v nich obsaženému, jelikož spotřebitelé s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací jí budou dotčeni více než umírnění konzumenti, pokud jde o množství, které vypijí, kolik za alkohol utratí a jak velký budou mít užitek z omezení sobě způsobované újmy na zdraví. Court of Session však uvádí, že když byla opatření oznámena na základě směrnice 98/34/ES(66) Komisi, byla prezentována jako cílená opatření, omezená na spotřebitele se škodlivou nebo nebezpečnou konzumací.
117. Písemné připomínky Lord Advocate nevysvětlují nejednoznačnost, která vyplývá z tohoto vývoje uváděných cílů opatření ze strany vnitrostátních orgánů, neboť sice připomínají, že opatření, jímž se stanoví minimální jednotková cena, se zavádí proto, aby bylo dosaženo dvojího cíle, tedy zaměření se na tu část populace, jejíž zdraví je nejvíce ohroženo, a dále dosažení pozitivního účinku na zdraví celé populace, avšak uznávají, že odůvodnění tohoto opatření se opírá pouze o první z těchto cílů.
118. Tato přetrvávající nejednoznačnost vyvolává nepříjemný dojem, že cíl, jímž je snížení spotřeby alkoholu obecně, je vědomě přecházen, aby sporné opatření mohlo lépe uspět v přezkumu nezbytnosti ve srovnání s daňovým opatřením, které by vedlo k celkovému zvýšení ceny alkoholických nápojů.
119. Připomeňme si, že je pouze na vnitrostátním soudu, který je jediný oprávněn k posouzení skutečností týkajících se sporu, který mu byl předložen, a k výkladu platných vnitrostátních právních předpisů, aby v konečném výsledku určil cíl, který opatření sleduje(67).
120. V projednávaném případě bude vnitrostátní soud muset posoudit, zda opatření sleduje dvojí cíl, obecný i zacílený, nebo zda sleduje cíl výhradně zacílený, neboť ostatně připomínám, že tyto cíle se mohou vzájemně zcela vhodně doplňovat a nemusí vůbec být v rozporu. Aby mohla být dána předkládajícímu soudu užitečná odpověď, která mu umožní vyřešit spor v původním řízení, přezkoumám dále tyto dvě hypotézy.
– Způsobilost opatření dosáhnout sledovaného cíle
121. Omezení uložená členskými státy musí být nejdříve podrobena přezkumu, zda jsou způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle.
122. Z ustálené judikatury v této souvislosti vyplývá, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé pouze v případě, že skutečně odpovídají snaze dosáhnout jej „soudržným a systematickým“ způsobem(68).
123. Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že členský stát, který se hodlá dovolávat cíle, jenž je způsobilý ospravedlnit určitou překážku, musí poskytnout soudu, který má o této otázce rozhodnout, všechny informace, které mu umožní ověřit, že vnitrostátní právní úprava skutečně splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality(69).
124. Lord Advocate tvrdí, že minimální jednotková cena bude mít přímý účinek pouze na produkty prodávané v maloobchodě za cenu nižší, než je minimální jednotková cena, a že vzhledem k tomu, že tento účinek bude progresivní, dojde u produktů s nejnižší cenou za jednotku alkoholu k největšímu zvýšení ceny.
125. Polská vláda má za to, že neexistují objektivní a vědecky prokázané údaje, které by potvrdily, že by spotřebitele s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací alkoholu požívali především levnější alkoholické nápoje ve vztahu k jejich obsahu alkoholu. Tato vláda se domnívá, že skotské právní předpisy postihnou pouze osoby s nízkými příjmy a nebudou mít naopak žádný vliv na spotřebu alkoholu osobami s vysokými příjmy, přestože se u těchto osob nebezpečná nebo škodlivá konzumace alkoholu vyskytuje ještě častěji než u osob s nízkými příjmy. Uvedená vláda z toho vyvozuje, že cíle, který skotské orgány sledují, nebude účinně dosaženo.
126. Komise má za to, že s přihlédnutím k nezanedbatelnému prostoru pro uvážení, který mají v tomto ohledu členské státy, není minimální jednotková cena v rámci kampaně, jejímž cílem je snížit spotřebu alkoholu v celé populaci, zejména pak u osob vyznačujících se jeho nebezpečnou či dokonce škodlivou konzumací, zjevně nerozumným opatřením.
127. S přihlédnutím, na jedné straně, k prostoru pro uvážení, který mají členské státy nejen při volbě sledování určitého cíle v oblasti politiky veřejného zdraví, ale i při určování opatření, která jsou způsobilá tohoto cíle dosáhnout, a na druhé straně k odborným rozporům, které uvádí předkládající soud(70) a které se týkají míry cenové pružnosti poptávky nebo oblasti daní, tedy i nejistoty, pokud jde o účinnost veřejných politik opírajících se o kontrolu cen nebo o vyšší zdanění alkoholických nápojů s cílem snížit tak spotřebu, se mi zdá, že se tyto státy mohou nikoli nerozumně domnívat, že zavedení opatření, jakým je minimální jednotková cena, může být vhodná cesta k dosažení výše uvedených cílů.
128. Diskutabilnější se mi však zdá soudržnost a systematičnost tohoto opatření.
129. Z předkládacího rozhodnutí v tomto ohledu vyplývá, že na základě výsledků studií týkajících se příjmů a majetku spotřebitelů s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací se ukazuje, že tento typ konzumace, ostatně jako konzumace alkoholických nápojů obecně, roste spolu s příjmy, neboť zatímco zejména z osob z nejnižšího příjmového kvintilu je 4,8 % konzumentů klasifikováno jako osoby se škodlivou konzumací a 10,9 % jako osoby s nebezpečnou konzumací, u osob z nejvyššího příjmového kvintilu se jedná o 7,7 %, resp. 25,7 %.
130. Mimoto, podle údajů vycházejících z nákupů alkoholických nápojů v Anglii a ve Walesu za cenu nižší než 0,45 GBP, a nikoli za cenu 0,50 GBP, která byla nakonec ve sporné právní úpravě použita, se množství nejlevnějších alkoholických nápojů nakoupených za týden snižuje spolu s tím, jak se zvyšují příjmy spotřebitelů s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací.
131. Předkládající soud dodává, že na základě výsledků této studie by u kategorie spotřebitelů se škodlivou konzumací z nejnižšího příjmového kvintilu mohla být roční spotřeba alkoholu snížena o 300 jednotek za rok, zatímco u takových spotřebitelů z nejvyššího příjmového kvintilu by mohla být snížena pouze o 34 jednotek. U kategorie spotřebitelů s nebezpečnou konzumací z nejnižšího příjmového kvintilu by došlo ke snížení o 42 jednotek, zatímco u konzumentů z nejvyššího příjmového kvintilu by kupodivu došlo ke zvýšení o 5 jednotek.
132. Z údajů analyzovaných předkládajícím soudem tak vyplývá, že zavedení minimální ceny by sice mohlo snížit konzumaci alkoholu u spotřebitelů, jejichž konzumace je škodlivá nebo nebezpečná, avšak výsledek by byl rozhodně mnohem významnější ve skupině konzumentů s nízkými příjmy než mezi konzumenty s nejvyššími příjmy.
133. V odpověď na písemné dotazy položené Soudním dvorem Lord Advocate uvedl, že doplňková studie týkající se spotřeby alkoholických nápojů za cenu nižší než 0,50 GBP ve Skotsku ukázala, že spotřeba alkoholických nápojů kupovaných za méně než 0,50 GBP za jednotku alkoholu je vyšší u spotřebitelů s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací žijících v nouzi než u spotřebitelů s tímto typem konzumace, kteří však v nouzi nežijí(71).
134. Skotští ministři dále s odkazem na několik studií provedených v rámci Skotska i v rámci celého Spojeného království a na mezinárodní úrovni uvedli, že existují důkazy, že mladí konzumenti, pravidelní konzumenti a osoby se škodlivou konzumací mají tendenci vybírat si nejlevnější nápoje. Zároveň zdůraznili, že ve Spojeném království se alkohol dnes stal mnohem dostupnějším než v roce 1980 a že spotřeba piva, vína a lihovin mimo hotely, restaurace a kavárny vzrostla od roku 1994 o 45 %, zatímco v hotelech, restauracích a kavárnách klesla o téměř 40 %. Vysvětlení je podle nich třeba hledat ve skutečnosti, že velcí konzumenti, kteří vyhledávají největší množství těchto levných, s ohledem na obsah alkoholu, nápojů, změnili své chování a za peníze, které mají, konzumují co nejvíce. Zavedení minimální jednotkové ceny by tedy přineslo tu výhodu, že by bránilo velkým konzumentům vyhledávat méně nákladné alternativy, aby si udrželi stávající míru konzumace.
135. Podrobná vysvětlení Lord Advocate v odpověď na dotaz Soudního dvora a na jednání mne nakonec přesvědčila a domnívám se, že soudržně a systematicky odůvodňují, že opatření odpovídá cíli boje proti nadměrné konzumaci alkoholu, když zejména uplatňují, že opatření je součástí obecnější strategie, jejímž cílem je bojovat proti škodlivým následkům požívání alkoholu a jež zahrnuje další opatření, například zákaz konkrétních akčních nabídek, a že zacílení na levné alkoholické nápoje může být zdůvodněno skutečností, že spotřebitelé s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací, mezi něž patří zejména mládež, kterou je třeba chránit především, konzumují především tuto kategorii nápojů.
– Nezbytnost opatření
136. Nabízí se otázka, zda by cíl ochrany veřejného zdraví, který sledují skotské orgány, nemohl být dosažen méně omezujícím způsobem a stejně účinně pomocí daňového opatření. Jinak řečeno, umožnilo by vyšší zdanění alkoholických nápojů dosáhnout stejného cíle jako právní úprava ukládající minimální cenu, přičemž by způsobilo menší omezení obchodu? Aby bylo možno odpovědět na všechny otázky položené předkládajícím soudem, je kromě toho třeba v případě kladné odpovědi určit, zda tato méně omezující alternativa může být odmítnuta z toho důvodu, že by mohla přinést dodatečné výhody a splnit širší a obecnější cíl.
137. The Scotch Whisky Association a další, stejně jako bulharská, polská a portugalská vláda podporují názor, že vhodnějším opatřením by bylo zvýšení spotřební daně u alkoholických výrobků, který může zjevně najít oporu i v judikatuře Soudního dvora týkající se minimálních maloobchodních prodejních cen tabákových výrobků, neboť Soudní dvůr v několika rozsudcích rozhodl, že cíl ochrany veřejného zdraví lze odpovídajícím způsobem sledovat tak, že se zvýší zdanění těchto výrobků při zachování zásady volné tvorby cen.
138. Lord Advocate a ESVO, kteří jsou zastánci opačné myšlenky, však tvrdí, že judikaturu týkající se tabáku nelze přenášet na alkoholické nápoje, neboť se opírá o zohlednění zvláštních ustanovení obsažených ve směrnici 95/59/ES(72), a že zatímco snížení spotřeby tabáku je univerzálním cílem, který se týká celé populace, cíl zavedení minimální jednotkové ceny je jiný, neboť se nejedná o snížení celkové spotřeby, ale o dosažení úzce směřovaného cíle, jímž je snížení spotřeby alkoholu u spotřebitelů s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací.
139. Finská vláda a Komise mají za to, že volba mezi stanovením minimální ceny a zvýšením daní závisí na prostoru pro uvážení, který mají členské státy při rozhodování o tom, do jaké míry chtějí zajistit ochranu veřejného zdraví, a o způsobu, jak této úrovně ochrany dosáhnout.
140. Předkládající soud odkazuje na přístup Soudního dvora v judikatuře týkající se tabákových výrobků a má za to, že cíle ochrany zdraví sledovaného právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení by bylo možno dosáhnout přijetím daňového opatření, které by mělo méně omezující účinek na obchod mezi členskými státy, méně by narušovalo hospodářskou soutěž a navíc by představovalo tu výhodu, že by vedlo k celkovému zvýšení cen alkoholických nápojů, které by mohlo mít za následek snížení jejich spotřeby a s tím souvisejících společenských nákladů.
141. Členský stát má povinnost použít opatření, které bude klást co nejméně překážek volnému obchodu uvnitř Unie pouze v případě, kdy má možnost volby mezi různými opatřeními, která mohou dosáhnout stejný cíl.
142. Před přezkumem, zda je i daňové opatření způsobilé dosáhnout cíle ochrany zdraví sledovaného právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení a zda má méně omezující účinky na volný pohyb zboží, je vhodné ověřit, zda právo EU umožňuje, aby členský stát takové opatření použil.
143. V tomto ohledu postačuje konstatovat, že směrnice 92/83/EHS(73) a 92/84/EHS(74) členským státům pouze ukládají, aby uplatňovaly minimální spotřební daň. Zachovávají tak dostatečný prostor pro uvážení, aby členské státy mohly přistoupit k celkovému zvýšení spotřební daně, zejména pak za účelem dosažení konkrétních cílů veřejného zdraví, pod podmínkou, že daňový systém, který za tímto účelem zavedou, může být považován za slučitelný s článkem 110 SFEU, což předpokládá, aby byl koncipován tak, aby v každém případě vylučoval, že dovážené produkty budou zdaněny vyšší sazbou než vnitrostátní produkty, a aby tak v žádném případě neměl diskriminační účinky.
144. Zbývá určit, zda vyšší zdanění alkoholických nápojů představuje méně omezující opatření.
145. Pokud jde o tabákové výrobky, Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že daňová právní úprava tvoří důležitý a účinný nástroj boje proti spotřebě těchto výrobků, a tudíž nástroj ochrany veřejného zdraví, a že cíle zajistit, aby ceny uvedených výrobků byly stanoveny na vysoké úrovni, může být uspokojivě dosaženo zvýšením daní, jelikož zvýšení spotřební daně dříve nebo později musí vést ke zvýšení maloobchodních prodejních cen, aniž by zasahovalo do volné tvorby cen(75).
146. Je možno tuto judikaturu přenést na právní úpravu dotčenou ve věci v původním řízení, která se týká ceny alkoholických nápojů?
147. Oba argumenty, jichž se dovolávají Lord Advocate a ESVO ve svém postoji proti tomuto přenesení a které vyplývají jednak ze zvláštních ustanovení obsažených ve směrnici 95/59 a jednak ze úzce směřované povahy cíle snížení spotřeby alkoholu pomocí právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení, která je zaměřena na spotřebitele s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací, mě nepřesvědčují.
148. Především je třeba zdůraznit, že v rozsudku Komise v. Řecko(76), který se týkal žaloby pro nesplnění povinnosti, Soudní dvůr nejprve konstatoval, že vnitrostátní opatření byla v rozporu se směrnicí 95/59, ale následně je nicméně rovněž přezkoumával z pohledu případného odůvodnění podle článku 36 SFEU a dospěl k závěru, že cíl ochrany veřejného zdraví mohl být odpovídajícím způsobem sledován i zvýšením daní u tabákových výrobků, které by umožnilo zachovat zásadu volné tvorby cen. I v oblasti, která není řízena žádným ustanovením sekundárního práva, které by výslovně stanovovalo volnou tvorbu cen, je tak třeba dát přednost zvýšení daní, které má menší dopad na obchod a zároveň umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, před opatřením stanovujícím minimální ceny, které tvoří významnější překážku.
149. Dále, předpokládám-li, že cíl právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení je skutečně omezen na boj proti nebezpečné a škodlivé konzumaci alkoholických nápojů, což musí posoudit předkládající soud, mám za to, že skotští ministři musí prokázat, že zvýšené zdanění nemůže tento úzce směřovaný cíl splnit. Skotští ministři však nepředkládají žádný seriózní důkaz, který by prokazoval, že zvýšení daní by mělo v souvislosti se sledovaným cílem „nepřiměřený“ dopad, jak tito ministři tvrdí. Je třeba konstatovat, že skotští ministři především tvrdí, že toto opatření by se „zbytečně“ dotklo umírněných konzumentů, kteří nepodstupují stejnou míru rizika. Připojuji se k předkládajícímu soudu v tom, že mi není jasné, jak by mohl být tento vedlejší efekt celkového zvýšení daní vnímán v rámci boje proti nebezpečné nebo škodlivé konzumaci alkoholu jako negativní, když navíc odborné studie zřejmě prokazují, že nebezpečná nebo škodlivá konzumace roste společně s tím, jak rostou příjmy spotřebitelů, zatímco množství nejlevnějších alkoholických nápojů zakoupených za týden se snižuje současně s tím, jak rostou příjmy spotřebitelů s nebezpečnou nebo škodlivou konzumací.
150. Budu-li předpokládat, že právní úprava dotčená ve věci v původním řízení by sledovala zároveň úzce směřovaný cíl boje proti nebezpečné nebo škodlivé konzumace alkoholu a obecnější cíl boje proti nadměrné konzumaci alkoholu, představovala by okolnost, že alternativní opatření spočívající ve zvýšení daní může přinést dodatečné výhody a přispět k dosažení tohoto obecného cíle, dokonce rozhodující skutečnost, která by mohla odůvodnit použití tohoto opatření místo opatření zavádějícího minimální jednotkovou cenu.
151. V konečném důsledku přezkoumá přínosy i nevýhody opatření spočívajícího ve zvýšení daní vnitrostátní soud, který posoudí, zda tato alternativa vykazuje lepší poměr nákladů a výhod než stanovení minimální ceny.
152. Navrhuji proto odpovědět na druhou a pátou otázku tak, že v zájmu cíle boje proti nadměrné konzumaci alkoholu, který je součástí ochrany veřejného zdraví, může členský stát místo zvýšení daní u alkoholických nápojů zvolit právní úpravu ukládající minimální maloobchodní prodejní cenu těchto výrobků, která omezuje obchod uvnitř EU a narušuje hospodářskou soutěž, pouze pod podmínkou, že prokáže, že zvolené opatření přináší ve srovnání s alternativním opatřením dodatečné výhody nebo menší nevýhody. Okolnost, že alternativní opatření spočívající ve zvýšení daní může přinést dodatečné výhody tím, že přispěje k obecnému cíli boje proti nadměrné konzumaci alkoholu, není důvodem, proč by toto opatření mělo být odmítnuto ve prospěch opatření stanovujícího minimální jednotkovou cenu.
IV – Závěry
153. S ohledem na předchozí úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na otázky předložené Court of Session následovně:
1) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007, musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena ve věci v původním řízení a která stanoví minimální maloobchodní prodejní cenu vína v závislosti na množství alkoholu obsaženého v prodávaném výrobku, jestliže je tato právní úprava odůvodněna cíli ochrany lidského zdraví, a zejména cílem boje proti nadměrné spotřebě alkoholu, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení uvedeného cíle nezbytné.
2) Při posouzení, zda opatření splňuje zásadu proporcionality, musí vnitrostátní soud:
– ověřit, zda důkazy, které mu má předložit členský stát, umožňují rozumně posoudit, zda jsou zvolené prostředky způsobilé splnit sledovaný cíl a zda členský stát při jejich volbě nepřekročil svůj prostor pro, a
– zohlednit míru, do jaké toto opatření narušuje volný pohyb zboží, srovnáváním s alternativními opatřeními, která by umožňovala dosažení stejného cíle, a zvážením všech přítomných zájmů.
3) Jestliže je k vnitrostátnímu soudu, stejně jako ve věci v původním řízení, podána žaloba na přezkum legality vnitrostátní právní úpravy, která ještě nevstoupila v platnost a která je zčásti pouhým návrhem, musí vnitrostátní soud při posuzování, zda je tato právní úprava přiměřená sledovanému cíli, přezkoumat nejen skutečnosti, které měly k dispozici vnitrostátní orgány a které zkoumaly při přípravě uvedené právní úpravy, ale i veškeré skutkové poznatky, které existují ke dni, kdy soud rozhoduje. Neexistují žádná jiná zvláštní omezení pravomoci vnitrostátního soudu při přezkumu těchto materiálů než ta, která vyplývají z uplatňování zásady kontradiktornosti a, s výhradou zásad efektivity a rovnocennosti, z vnitrostátních procesních ustanovení, která upravují předkládání důkazů v soudním řízení.
4) Články 34 SFEU a 36 SFEU je třeba vykládat v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát v zájmu sledování cíle boje proti nadměrné konzumaci alkoholu, který je součástí ochrany veřejného zdraví, zvolil právní úpravu ukládající minimální maloobchodní prodejní cenu alkoholických nápojů spíše než zvýšení daní těchto výrobků, které méně omezuje obchod uvnitř EU, ledaže by tento členský stát prokázal, že zvolené opatření přináší ve srovnání s alternativním opatřením dodatečné výhody nebo menší nevýhody. Okolnost, že alternativní opatření spočívající ve zvýšení daní může přinést dodatečné výhody tím, že přispěje k obecnému cíli boje proti nadměrné konzumaci alkoholu, není důvodem, proč by toto opatření mělo být odmítnuto ve prospěch opatření stanovujícího minimální jednotkovou cenu.