Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 16 de noviembre de 2023 (1)
Asunto C‑671/22
T GmbH
contra
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria)]
«Petición de decisión prejudicial — Medio ambiente — Política de la Unión en el ámbito del agua — Directiva 2000/60/CE — Artículo 4, apartado 1, letra a) — Objetivos medioambientales relativos a las aguas superficiales — Obligación de los Estados miembros de no autorizar un proyecto que pueda causar un deterioro del estado de una masa de agua — Anexo V, punto 1.2.2 — Clasificación del estado ecológico del indicador de calidad biológica “fauna ictiológica”»
Introducción
1. El Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) ha planteado al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial en el contexto de un recurso de casación interpuesto por T GmbH (en lo sucesivo, «recurrente») a raíz de la denegación de su solicitud de autorización para construir un cobertizo para embarcaciones en un lago situado en el Land de Carintia (Austria), basada en que el estado de las aguas de dicho lago parecía no cumplir los requisitos impuestos por el Derecho de la Unión, a causa de una gestión deficiente de los recursos piscícolas.
2. El presente caso me llevará a determinar si, a para definir el estado ecológico de un lago según los criterios establecidos en el cuadro 1.2.2 del anexo V de la Directiva 2000/60/CE, (2) debe tenerse en cuenta exclusivamente la «incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica», con exclusión de otros efectos antropogénicos.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3. El artículo 1 de la Directiva 2000/60, titulado «Objeto», dispone:
«El objeto de la presente Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:
a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos;
[…]»
4. El artículo 2 de la Directiva, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1) “aguas superficiales”: las aguas continentales, excepto las aguas subterráneas, las aguas de transición y las aguas costeras, y, en lo que se refiere al estado químico, también las aguas territoriales;
[…]
10) “masa de agua superficial”: una parte diferenciada y significativa de agua superficial, como un lago, un embalse, una corriente, río o canal, parte de una corriente, río o canal, unas aguas de transición o un tramo de aguas costeras;
[…]
17) “estado de las aguas superficiales”: la expresión general del estado de una masa de agua superficial, determinado por el peor valor de su estado ecológico y de su estado químico;
18) “buen estado de las aguas superficiales”: el estado alcanzado por una masa de agua superficial cuando tanto su estado ecológico como su estado químico son, al menos, buenos;
[…]
21) “estado ecológico”: una expresión de la calidad de la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales, que se clasifica con arreglo al anexo V;
22) “buen estado ecológico”: el estado de una masa de agua superficial, que se clasifica como tal con arreglo al anexo V;
[…]»
5. El artículo 4 de la Directiva, titulado «Objetivos medioambientales», tiene el siguiente tenor:
«1. Al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca:
a) para las aguas superficiales
i) los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial, sin perjuicio de los apartados 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8,
ii) los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial, sin perjuicio de la aplicación del inciso iii) por lo que respecta a las masas de agua artificiales y muy modificadas, con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas superficiales a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, de conformidad con lo dispuesto en el anexo V, sin perjuicio de la aplicación de las prórrogas establecidas de conformidad con el apartado 4, de la aplicación de los apartados 5, 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8,
[…]»
6. El punto 1.2 del anexo V de la Directiva, titulado «Definiciones normativas de las clasificaciones del estado ecológico», establece:
«Cuadro 1.2. Definición general para ríos, lagos, aguas de transición y aguas costeras
El siguiente texto proporciona una definición general de la calidad ecológica. A efectos de la clasificación, los valores correspondientes a los indicadores de calidad del estado ecológico para cada categoría de aguas superficiales son los que figuran seguidamente en los cuadros 1.2.1 a 1.2.4.
Indicador | Muy buen estado | Buen estado | Estado aceptable |
General | No existen alteraciones antropogénicas de los valores de los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos correspondientes al tipo de masa de agua superficial, o existen alteraciones de muy escasa importancia, en comparación con los asociados normalmente con ese tipo en condiciones inalteradas. Los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes a la masa de agua superficial reflejan los valores normalmente asociados con dicho tipo en condiciones inalteradas, y no muestran indicios de distorsión, o muestran indicios de escasa importancia. Estas son las condiciones y comunidades específicas del tipo. | Los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes al tipo de masa de agua superficial muestran valores bajos de distorsión causada por la actividad humana, pero solo se desvían ligeramente de los valores normalmente asociados con el tipo de masa de agua superficial en condiciones inalteradas. | Los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes al tipo de masa de agua superficial se desvían moderadamente de los valores normalmente asociados con el tipo de masa de agua superficial en condiciones inalteradas. Los valores muestran signos moderados de distorsión causada por la actividad humana y se encuentran significativamente más perturbados que en las condiciones correspondientes al buen estado. |
Las aguas que alcancen un estado inferior al aceptable se clasificarán como deficientes o malas.
Las aguas que muestren indicios de alteraciones importantes de los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes al tipo de masa de agua superficial y en que las comunidades biológicas pertinentes se desvíen considerablemente de las comunidades normalmente asociadas con el tipo de masa de agua superficial en condiciones inalteradas, se clasificarán como deficientes.
Las aguas que muestren indicios de alteraciones graves de los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes al tipo de masa de agua superficial y en que estén ausentes amplias proporciones de las comunidades biológicas pertinentes normalmente asociadas con el tipo de masa de agua superficial en condiciones inalteradas se clasificarán como malas.»
7. Esta definición general, recogida en el punto 1.2 de la Directiva 2000/60, va seguida de definiciones específicas del «estado ecológico muy bueno, bueno y aceptable en los ríos» (punto 1.2.1), los «lagos» (punto 1.2.2), las «aguas de transición» (punto 1.2.3) y las «aguas costeras» (punto 1.2.4). (3) En cada una de estas cuatro categorías, la evaluación del estado ecológico se basa en tres tipos de indicadores: indicadores de calidad biológicos, indicadores de calidad hidromorfológicos e indicadores de calidad fisicoquímicos, cada uno de los cuales comprende una larga lista de parámetros.
8. Por lo que respecta a los lagos en particular, el cuadro 1.2.2 del anexo V de esta Directiva, titulado «Definiciones de los estados ecológicos muy bueno, bueno y aceptable en los lagos», establece lo siguiente:
«Indicadores de calidad biológicos
Indicador | Muy buen estado | Buen estado | Estado aceptable |
[…] | […] | […] | […] |
Fauna ictiológica | La composición y abundancia de las especies corresponden totalmente o casi totalmente a condiciones inalteradas. Están presentes todas las especies sensibles a las perturbaciones específicas del tipo. Las estructuras de edad de las comunidades ictiológicas muestran pocos signos de perturbaciones antropogénicas y no son indicativas de que una especie concreta no logre reproducirse o desarrollarse. | Existen leves cambios en la composición y abundancia de las especies en comparación con las comunidades específicas del tipo atribuibles a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos. Las estructuras de edad de las comunidades ictiológicas muestran signos de perturbaciones atribuibles a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos o hidromorfológicos, y, en algunos casos, son indicativas de que una especie concreta no logra reproducirse o desarrollarse, hasta el punto de que algunos grupos de edad pueden estar ausentes. | La composición y abundancia de las especies ictiológicas difieren moderadamente de las comunidades específicas del tipo, lo que se puede atribuir a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos o hidromorfológicos. La estructura de edad de las comunidades ictiológicas muestra signos importantes de perturbaciones atribuibles la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos o hidromorfológicos, hasta el punto de que una proporción moderada de especies específicas del tipo esté ausente o muestre una presencia muy escasa. |
[…] | […] | […] | […] |
Indicadores de calidad hidromorfológicos
Indicador | Muy buen estado | Buen estado | Estado aceptable |
[…] | […] | […] | […] |
Indicadores de calidad fisicoquímicos
Indicador | Muy buen estado | Buen estado | Estado aceptable |
[…] | […] | […] | […] |
[…]»
Derecho austriaco
9. El artículo 30a, apartado 1, de la Wasserrechtgesetz 1959 (Ley de Protección de las Aguas de 1959), de 16 de octubre de 1959, (4) modificada el 22 de noviembre de 2018, (5) establece, en esencia, que las aguas superficiales deben protegerse, mejorarse y restaurarse para evitar el deterioro de su estado. El estado que ha de lograrse en una masa agua superficial se alcanza cuando esta presenta un estado ecológico y un estado químico como mínimo buenos.
10. El artículo 104a, apartado 1, punto 1, letra b), de la WRG establece, en esencia, que los proyectos para los que, a causa de modificaciones de las características hidromorfológicas de una masa de agua superficial o de modificaciones del nivel de las masas de agua subterránea, sea previsible que el estado de una masa de agua superficial o subterránea se deteriore son, en cualquier caso, proyectos que pueden tener incidencias en intereses de orden público.
11. El artículo 105, apartado 1, de la WRG establece, en esencia, que la solicitud de autorización de un proyecto podrá denegarse por razones de interés público, en particular cuando pueda producirse un deterioro significativo del estado ecológico de las aguas o cuando se produzca un menoscabo sustancial de los objetivos derivados de otras disposiciones de la legislación de la Unión.
Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
12. El 7 de noviembre de 2013 la recurrente presentó ante el Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (Autoridad administrativa del distrito de Spittal an der Drau, Austria) una solicitud de autorización para construir un cobertizo para embarcaciones (en lo sucesivo, «proyecto») en el lago Weißensee, que es una masa de agua estancada natural con una superficie de 6,53 km², situada en el estado federado de Carintia, Austria (en lo sucesivo, «lago»).
13. La solicitud fue denegada mediante resolución de 25 de mayo de 2016, que la recurrente impugnó ante el Landesverwaltungsgericht Kärnten (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Carintia, Austria), el cual, mediante sentencia de 21 de febrero de 2020, confirmó la resolución denegatoria. Según dicho tribunal, la calidad de la fauna ictiológica y, por consiguiente, el estado general de las aguas superficiales del lago era «deficiente», debido a la mala gestión de las poblaciones piscícolas. (6) Por consiguiente, debía prohibirse el proyecto, habida cuenta de las obligaciones que incumben al Estado miembro en cuestión, en virtud de la Directiva 2000/60, de adoptar medidas para alcanzar un «buen estado» de las aguas superficiales y de prohibir cualquier medida que pueda obstaculizar o no contribuya a la mejora de la calidad de esas aguas. (7)
14. El Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), órgano jurisdiccional remitente ante el que la recurrente interpuso su recurso, considera que la Directiva 2000/60 no obliga a denegar la autorización de los proyectos «neutros» —es decir, proyectos que no contribuyen a que se alcance un buen estado de las aguas superficiales, pero que tampoco dan lugar a su deterioro— sino únicamente a denegar la autorización de un proyecto con una incidencia significativa sobre el estado de las masas de agua.
15. Según el órgano jurisdiccional remitente, debe apreciarse, por consiguiente, si el proyecto menoscaba de manera significativa las medidas previstas o necesarias para alcanzar un buen estado de las aguas superficiales, (8) lo que suscita la cuestión de si debe darse al estado ecológico del lago una calificación inferior a «bueno», lo que generaría la obligación de mejorar el estado de las aguas conforme a la Directiva 2000/60. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de si una perturbación de la fauna ictiológica debida únicamente a medidas de gestión de la pesca y no a la incidencia antropogénica sobre los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos, afecta a la clasificación del estado de calidad biológica «fauna ictiológica» en el punto 1.2.2 del anexo V de la Directiva 2000/60 como «muy bueno», de una parte, y como «bueno» o «aceptable», de otra.
16. En este contexto, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el punto 1.2.2 del anexo V (Definiciones de estado ecológico muy bueno, bueno y aceptable en los lagos), de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, en el sentido de que por las alteraciones a las que se refiere (mediante la expresión “condiciones inalteradas”) el cuadro “Indicadores de calidad biológicos”, fila “fauna ictiológica”, columna “muy buen estado”, debe entenderse exclusivamente la incidencia antropogénica sobre los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos?
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial:
2) ¿Debe interpretarse dicha disposición en el sentido de que una desviación de un muy buen estado del indicador de calidad biológico “fauna ictiológica” que sea atribuible a alteraciones distintas de la incidencia antropogénica sobre los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos implica que el indicador de calidad biológico “fauna ictiológica” tampoco deba ser clasificado como en “buen estado” o en “estado aceptable”?»
17. La recurrente, los Gobiernos austriaco e irlandés y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
Análisis
18. Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que deben examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, para definir el estado ecológico de un lago (como «muy bueno», «bueno» y «aceptable») en relación con el indicador de calidad biológica «fauna ictiológica» que figura en el cuadro 1.2.2 del anexo V de la Directiva 2000/60 (en lo sucesivo, «definición del estado ecológico de la fauna ictiológica»), debe tenerse en cuenta exclusivamente la «incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos», con exclusión de otros tipos de incidencia antropogénica, como la derivada de medidas de gestión de los recursos piscícolas. (9)
19. Las dudas del tribunal remitente se basan en el hecho de que, al definir el estado ecológico de la fauna ictiológica como «muy bueno», el cuadro se refiere en particular a la ausencia de perturbaciones antropogénicas sin hacer referencia a ninguna otra precisión, mientras que, cuando define el estado ecológico de la fauna ictiológica como «bueno» y «aceptable», este cuadro se refiere en particular a la presencia, en mayor o menor medida, de signos de perturbaciones atribuibles a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos o hidromorfológicos.
20. En los puntos siguientes, tras algunas observaciones previas sobre la pertinencia de las cuestiones prejudiciales, examinaré el alcance de las disposiciones controvertidas, teniendo en cuenta, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tanto los términos de dichas disposiciones y su contexto, como los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte y, en el caso de autos, la génesis legislativa de la citada normativa. (10)
Observaciones previas
21. No cabe duda de que la incidencia de las medidas de gestión de los recursos piscícolas, como la repoblación de un lago con especies foráneas, es «incidencia antropogénica», es decir, que se trata de efectos causados por actividades humanas. (11)
22. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente considera que las medidas de gestión de los recursos piscícolas de que se trata, si bien tienen incidencia antropogénica, no son medidas con incidencia en los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos. (12) Comparten este planteamiento la recurrente y los Gobiernos austriaco e irlandés, (13) mientras que, según la Comisión, las medidas de gestión de los recursos piscícolas podrían tener incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica. (14)
23. Comparto la posición de la Comisión. En mi opinión, la propia etimología del término «hidromorfológico» demuestra que incluye cualquier medida que afecte al estado de las aguas, incluidas las medidas de gestión de los recursos piscícolas. (15) Más concretamente, creo que la perturbación de la fauna ictiológica da lugar por definición a efectos perturbadores en los indicadores fisicoquímicos e hidromorfológicos de una masa de agua. (16)
24. Pues bien, si el Tribunal de Justicia adoptara esta interpretación, las cuestiones prejudiciales carecerían de pertinencia, ya que las medidas de gestión de los recursos piscícolas controvertidas en el litigio principal constituirían, en cualquier caso, medidas con incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica y deberían tomarse en consideración para definir el estado ecológico de la fauna ictiológica del lago.
25. Así las cosas, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE, que se basa en una clara separación de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, las cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la Unión formuladas por el juez nacional en el marco normativo y fáctico que este define bajo su propia responsabilidad, (17) y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia, gozan de una presunción de pertinencia. (18)
26. Por consiguiente, en los puntos que siguen, propondré una respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, que se refieren esencialmente a si la incidencia antropogénica en los indicadores distintos de los de calidad fisicoquímica e hidromorfológica también son pertinentes a efectos de la clasificación del estado ecológico de un lago en lo que atañe al indicador de calidad biológica «fauna ictiológica», conforme a la definición de los estados ecológicos de la fauna ictiológica.
Sobre la interpretación literal de las disposiciones aplicables
27. La definición de los estados ecológicos de la fauna ictiológica comprende tres categorías («muy bueno», «bueno» y «aceptable») cuyos criterios se formulan de forma compleja e incluso incoherente.
28. Por un lado, la clasificación del estado ecológico de la fauna ictiológica como «muy bueno» exige que se cumplan los tres requisitos siguientes:
– El primero es que la composición y abundancia de las especies correspondan totalmente o casi totalmente a «condiciones inalteradas»;
– el segundo requiere que estén presentes todas las especies características sensibles a las perturbaciones; (19)
– la tercera requiere que las estructuras de edad de las comunidades muestren pocos signos de «perturbación antropogénica» (sin más) y no indiquen que una especie concreta tiene dificultades para reproducirse o desarrollarse. (20)
29. Por otro lado, la clasificación del estado ecológico de la fauna ictiológica como «bueno» y «aceptable» se refiere a dos requisitos, que coinciden con el primero y el tercero del «muy buen estado», pero se definen de forma enteramente distinta:
– el primero exige que los cambios en la composición y abundancia de las especies sean leves en comparación con las comunidades específicas («buen estado») o difieran moderadamente de las de estas comunidades («estado aceptable»), debido a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica;
– el segundo consiste en que las estructuras de edad de las comunidades indiquen o bien signos de perturbación atribuibles a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos y, en algunos casos, revelen perturbaciones en la reproducción o el desarrollo de una especie concreta, en el sentido de que puedan faltar determinadas clases de edad («buen estado»), o bien signos significativos de perturbación antropogénica, en el sentido de que una proporción moderada de la especie característica esté ausente o muestre una presencia muy escasa («estado aceptable»). (21)
30. Por consiguiente, según el tenor literal de las disposiciones pertinentes, procedería responder a las dos cuestiones prejudiciales, por un lado, que la clasificación del estado ecológico de la fauna ictiológica como «muy bueno» no se refiere únicamente a perturbaciones debidas a «la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos» y, por otro lado, que las clasificaciones del estado ecológico de la fauna ictiológica como «bueno» y «aceptable» se refieren únicamente a las perturbaciones debidas a la «incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos». (22)
31. Sin embargo, la redacción compleja, imprecisa y contradictoria de las definiciones examinadas dificulta enormemente su aplicación y hace necesario subsanar estas dificultades mediante una interpretación sistemática y teleológica, que tenga asimismo en cuenta la génesis de dichas disposiciones.
Sobre la interpretación sistemática de las disposiciones aplicables
32. La definición de los estados ecológicos de la fauna ictiológica figura en el punto 1.2 del anexo V de la Directiva 2000/60, titulado «Definiciones normativas de las clasificaciones del estado ecológico».
33. El cuadro 1.2 de dicho anexo, titulado «Definición general para ríos, lagos, aguas de transición y aguas costeras» (en lo sucesivo, «definición general de calidad ecológica»), ofrece una definición general de la calidad ecológica de ríos, lagos, aguas de transición y aguas costeras, seguida de definiciones específicas del estado ecológico de los ríos (punto 1.2.1), lagos (punto 1.2.2), aguas de transición (punto 1.2.3) y aguas costeras (punto 1.2.4). (23) En cada una de estas categorías de aguas superficiales, para evaluar el estado ecológico los Estados miembros deben basarse en tres categorías de indicadores de calidad: indicadores de calidad biológica, indicadores de calidad fisicoquímica e indicadores de calidad hidromorfológica, cada una de las cuales comprende parámetros específicos. (24)
34. Por lo tanto, en principio, el estado ecológico de estos tres indicadores de calidad se define de forma independiente. La fauna ictiológica se examina en el contexto del indicador de calidad biológica y no en el de los indicadores de calidad hidromorfológica y fisicoquímica. Sin embargo, la definición de los estados ecológicos de la fauna ictiológica, aunque se recoge en los indicadores de calidad biológica, se refiere a su vez, en lo que respecta a las categorías de «buen estado» y «estado aceptable» (pero no a la categoría de «muy buen estado»), a los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica. (25)
35. En este contexto, considero que la definición del estado ecológico de la fauna ictiológica debe interpretarse en relación con la definición general de la calidad ecológica de las aguas superficiales.
36. A este respecto, por una parte, en lo que se refiere a la categoría de «muy buen estado», la definición general de la calidad ecológica hace referencia al hecho de que «los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes a la masa de agua superficial reflejan los valores normalmente asociados con dicho tipo en condiciones inalteradas, y no muestran indicios de distorsión, o muestran indicios de escasa importancia» y precisa que «estas son las condiciones y comunidades específicas del tipo». (26) Por consiguiente, en lo que respecta a los indicadores de calidad biológica, esta definición no hace referencia a las alteraciones antropogénicas de los valores de los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica.
37. Por otro lado, en lo que respecta a las categorías de «buen estado» y «estado aceptable», dicha definición exige, respectivamente, que «los valores de los indicadores de calidad biológicos correspondientes al tipo de masa de agua superficial muestr[e]n valores bajos de distorsión causada por la actividad humana, pero solo se desví[e]n ligeramente de los valores normalmente asociados con el tipo de masa de agua superficial en condiciones inalteradas» (categoría de «buen estado») y que estos valores «se desví[e]n moderadamente de los valores normalmente asociados con el tipo de masa de agua superficial en condiciones inalteradas y muestr[e]n signos moderados de distorsión causada por la actividad humana y se encuentr[e]n significativamente más perturbados que en las condiciones correspondientes al buen estado» (categoría «estado aceptable»).
38. Por consiguiente, la definición general de la calidad ecológica de las aguas superficiales no hace referencia a perturbaciones que tengan causas específicas, como las alteraciones antropogénicas de los valores de los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica. (27)
39. En tales circunstancias, por lo que respecta en primer lugar a la categoría «muy buen estado», me parece que las expresiones utilizadas tanto en la definición general de calidad ecológica como en la definición del estado ecológico de la fauna ictiológica no permiten limitar la apreciación a las perturbaciones o distorsiones de carácter fisicoquímico e hidromorfológico. (28)
40. En segundo lugar, por lo que respecta a las categorías de «buen estado» y «estado aceptable», he de señalar, con carácter previo, en primer lugar que la definición general de la calidad ecológica y la de estado ecológico de la fauna ictiológica mencionan, en mi opinión de forma indistinta y accidental, bien la existencia de «incidencia antropogénica» o «distorsión causada por la actividad humana», bien la existencia de «perturbaciones» o «distorsión» sin más (no relacionadas, en principio, con la actividad humana). Ahora bien, teniendo en cuenta la dificultad de interpretar estas formulaciones imprecisas e incoherentes, considero, en primer lugar, que si todas estas referencias (expresas o implícitas) se refieren a una intervención humana, (29) ello se debe a que las perturbaciones en cuestión son normalmente resultado de la actividad humana y no de la voluntad del legislador de la Unión de limitar esta apreciación a las intervenciones humanas. A continuación, creo que las referencias a la incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica se utilizan, de forma no exhaustiva, para incluir cualquier intervención humana, ya que normalmente es esta incidencia (de carácter fisicoquímico e hidromorfológico) la que da lugar a las modificaciones de los indicadores de calidad biológica y, por tanto, de la fauna ictiológica. (30) Por último, dado que los estados «bueno» y «aceptable» se definen valiéndose de los mismos indicadores que el estado «muy bueno» (en función de la diferencia observada), sería contradictorio, en mi opinión, tener en cuenta cualquier perturbación al evaluar este último estado y no tener en cuenta algunas de estas perturbaciones al medir la diferencia entre dicho estado y los estados «bueno» y «aceptable».
41. Estas consideraciones me llevan a responder a las cuestiones prejudiciales en el sentido de que, para definir el estado ecológico de la fauna ictiológica, debe tenerse en cuenta cualquier perturbación o alteración antropogénica.
Génesis legislativa de las disposiciones aplicables
42. En cuanto al proceso legislativo para la adopción de las disposiciones pertinentes, quisiera señalar que la redacción de la Directiva 2000/60, y más concretamente de su anexo V, dio lugar a numerosos debates.
43. En efecto, las primeras propuestas de directiva de la Comisión (31) basaban las definiciones del estado ecológico en indicadores descriptivos, sin exigir una incidencia específica. (32) Las referencias a la «incidencia antropogénica» y, más concretamente, a la «incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica» se introdujeron durante el procedimiento legislativo. (33) No obstante, al no constar expresamente la razón de ser de tales cambios, creo que no pueden extraerse conclusiones particulares de esta circunstancia. (34)
44. Por consiguiente, en mi opinión, el estudio de la génesis de las disposiciones aplicables no aporta ninguna información útil para responder a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la interpretación teleológica de las disposiciones aplicables
45. La Directiva 2000/60 es una directiva marco adoptada sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente 192 TFUE, apartado 1) . Establece principios comunes y un marco global de acción para la protección de las aguas y garantiza la coordinación, la integración y, a más largo plazo, el desarrollo de los principios generales y de las estructuras que permiten la protección y una utilización ecológicamente viable del agua en la Unión Europea. Los principios comunes y el marco global de acción que instituye deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros mediante la adopción de una serie de medidas particulares de conformidad con los plazos previstos por la Directiva. Sin embargo, esta no tiene como objetivo una armonización total de la normativa de los Estados miembros en el ámbito del agua. (35)
46. Según el artículo 1, letra a), de la Directiva, esta tiene por objeto establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los sistemas acuáticos. (36)
47. Los objetivos medioambientales que los Estados miembros deben alcanzar en lo que respecta a las aguas superficiales se enumeran en el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva, disposición que, como ha precisado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, impone dos objetivos distintos, pero intrínsecamente relacionados. Por una parte, en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la misma Directiva, los Estados miembros han de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial (obligación de prevenir el deterioro). Por otra parte, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), incisos ii) y iii), de la Directiva 2000/60, los Estados miembros han de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial para alcanzar un «buen estado» a más tardar a finales de 2015 (obligación de mejorar las aguas superficiales). (37) Tanto la obligación de mejorar las aguas superficiales como la obligación de prevenir que se deteriore su estado tienen como finalidad alcanzar los objetivos cualitativos impuestos por el legislador de la Unión, es decir, la conservación o la regeneración de un buen estado, de un buen potencial ecológico y de un buen estado químico de las aguas superficiales. (38)
48. En este contexto, el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 2000/60 no se limita a fijar, en términos programáticos, meros objetivos de planificación de la gestión, sino que tiene efectos vinculantes, una vez determinado el estado ecológico de la masa de agua de que se trate, en cada una de las fases del procedimiento establecido por dicha Directiva. Por consiguiente, esta disposición no solo contiene obligaciones de principio, sino que también se refiere a proyectos concretos. (39)
49. Durante el procedimiento de autorización de los proyectos, y por tanto antes de adoptar su decisión, las autoridades competentes están obligadas, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/60, a comprobar si el proyecto puede causar en el agua efectos negativos que resulten contrarios a las obligaciones de evitar el deterioro y mejorar el estado de las masas de agua superficiales y subterráneas. (40)
50. En tales circunstancias, considero que, como señala la Comisión, sería cuando menos difícil garantizar la protección completa (preservación y mejora) del estado de los ecosistemas acuáticos si, al evaluar el estado de la fauna ictiológica de los lagos, se ignorasen las perturbaciones antropogénicas (en la composición y abundancia de las especies de peces u otras) que no estuvieran causadas por una alteración de los indicadores de calidad fisicoquímicos e hidromorfológicos. (41)
51. Además, como alega el Gobierno austriaco, una interpretación estricta, según la cual la definición del estado «muy bueno» aplicada al estado ecológico de la fauna ictiológica no debería tener en cuenta determinadas alteraciones antropogénicas, privaría de relevancia al propio indicador «fauna ictiológica». (42) En efecto, conforme a los objetivos de la Directiva 2000/60, sería difícil aceptar que determinados deterioros de la fauna ictiológica (como, en su caso, los deterioros de las poblaciones de peces) no afectan a la clasificación de la calidad de la fauna ictiológica con arreglo a las disposiciones pertinentes del anexo V de dicha Directiva.
52. Por consiguiente, una interpretación teleológica de las disposiciones aplicables confirma, a mi juicio, que, para definir los estados ecológicos de la fauna ictiológica, deben tenerse en cuenta todas las perturbaciones en la composición y la abundancia de las especies de peces y en las estructuras de edad de las comunidades.
Consideraciones finales
53. Reitero mi posición de que las medidas de gestión de los recursos piscícolas tienen una incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica. Esta interpretación privaría de pertinencia a las cuestiones planteadas, ya que dichas medidas de gestión de los recursos piscícolas estarían comprendidas en cualquier caso en la definición de la «incidencia antropogénica en los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica» y deberían tenerse en cuenta para definir todos los estados ecológicos de la fauna ictiológica.
54. Aclarado este punto, y dejando al tribunal remitente la tarea de definir el marco fáctico pertinente, me he centrado la cuestión más general de si la definición de los estados ecológicos de la fauna ictiológica exige tener en cuenta toda medida que tenga incidencia antropogénica, de manera que la referencia a los indicadores de calidad fisicoquímica e hidromorfológica no deba interpretarse en el sentido de que limita la pertinencia de cualquier otra medida que tenga efectos antropogénicos.
55. A este respecto, habida cuenta de lo anterior, propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente que la definición de los estados ecológicos de la fauna ictiológica como «muy buen estado», «buen estado» y «estado aceptable» debe interpretarse en el sentido de que por «perturbación antropogénica» ha de entenderse toda perturbación causada por una actividad humana, incluida cualquier modificación que pueda afectar a la composición y abundancia de las especies de peces.
Conclusión
56. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria) del siguiente modo:
«La definición de los estados ecológicos del indicador de calidad biológica “fauna ictiológica” como “muy buen estado”, “buen estado” y “estado aceptable” que figura en el cuadro 1.2.2 del anexo V de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas,
debe interpretarse en el sentido de que
por “perturbación antropogénica” ha de entenderse toda perturbación causada por una actividad humana, incluida cualquier modificación que pueda afectar a la composición y abundancia de las especies de peces.»