Zaak T‑565/08

Corsica Ferries France SAS

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Sector cabotage in zeevervoer – Dienst van algemeen economisch belang – Toets van particuliere investeerder in markteconomie – Sociale politiek van lidstaten – Herstructureringssteun – Gevolgen van arrest houdende nietigverklaring”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vierde kamer) van 11 september 2012

1.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang

(Art. 253 EG)

2.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van de Commissie inzake staatssteun – Verhouding van motiveringsplicht tot geheimhoudingsplicht

(Art. 253 EG en 287 EG)

3.      Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van aangevoerde middelen

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Verplichting van de Commissie om belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen in te dienen – Belanghebbenden uitgesloten van rechten van verdediging

(Art. 88, lid 2, EG en 253 EG)

5.      Mededinging – Ondernemingen belast met beheer van diensten van algemeen economisch belang – Omschrijving van diensten van algemeen economisch belang – Beoordelingsvrijheid van lidstaten – Grenzen – Controle van de Commissie beperkt tot geval van kennelijke fout

(Art. 86, lid 2, EG)

6.      EG-Verdrag – Eigendomsregelingen – Vrijheid van lidstaten om economische activiteiten te verrichten – Verhouding tot bepalingen op gebied van staatssteun

(Art. 87, lid 1, EG en 295 EG)

7.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens criterium van particuliere investeerder – Noodzaak van vergelijking van gedrag van publieke investeerder met gedrag van particuliere holding of groep van ondernemingen die zich laat leiden door vooruitzicht van rendement op langere termijn

(Art. 87, lid 1, EG)

8.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens criterium van particuliere investeerder – Inaanmerkingneming van sociale aansprakelijkheid van ondernemer en van ondernemingscontext – Aanvullende ontslagvergoedingen – Beoordelingscriteria

(Art. 87, lid 1, EG)

9.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens criterium van particuliere investeerder – Verplichting van de Commissie om economische activiteiten van staat nauwkeurig af te bakenen om als maatstaf te hanteren particuliere investeerders te kunnen bepalen – Onjuiste rechtsopvatting door achterwege laten van dergelijke afbakening

(Art. 87, lid 1, EG)

10.    Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Rechtskarakter – Uitlegging aan hand van objectieve criteria – Rechterlijke toetsing

(Art. 87, lid 1, EG)

11.    Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Criterium van particuliere investeerder – Inbreng van kapitaal – Gelijktijdigheid van inbrengen van particuliere en publieke investeerders – Beoordelingscriteria

(Art. 87, lid 1, EG)

12.    Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Overheidsinterventie die lasten verlicht die normaliter op begroting van onderneming drukken – Daaronder begrepen – Voorschot in rekening‑courant ten behoeve van ontslagen personeelsleden van onderneming ter financiering van kosten van toekomstige aanvullende vergoedingen – Daaronder begrepen

(Art. 87, lid 1, EG)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 42)

2.      Artikel 287 EG legt de leden en de ambtenaren en personeelsleden van de instellingen van de Gemeenschap de verplichting op, inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen, niet openbaar te maken. Wat de in artikel 253 EG neergelegde verplichting tot motivering van de handelingen van de instellingen betreft, kan het ontbreken van een motivering echter niet worden gerechtvaardigd door de in artikel 287 EG geformuleerde geheimhoudingsplicht. De verplichting om de zakengeheimen te eerbiedigen mag namelijk niet zo ruim worden opgevat dat het motiveringsvereiste zijn wezenlijke inhoud verliest ten detrimente van de rechten van verdediging van de lidstaten en van de belanghebbende partijen. In het bijzonder kan voor het vereiste om een beschikking inzake staatssteun met redenen te omkleden niet bepalend zijn het belang dat alleen de lidstaat tot dewelke de beschikking is gericht, bij die informatie heeft. Ingeval de lidstaat van de Commissie heeft verkregen wat zij vroeg, te weten goedkeuring van haar steunvoornemen, heeft zij immers, anders dan de concurrenten van de steunontvanger, misschien maar zeer weinig belang meer bij het ontvangen van een met redenen omklede beschikking.

(cf. punt 43)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 44)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 50)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 56, 65)

6.      Deelnemingen van de overheid in het kapitaal van een onderneming, in welke vorm ook, kunnen staatssteun zijn. Volgens artikel 295 van het EG-Verdrag laat dit verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten echter onverlet. De lidstaten kunnen dus verder, rechtstreeks of indirect, economische activiteiten verrichten, net zoals particuliere ondernemingen. Dit beginsel van gelijke behandeling van de openbare en de particuliere sector impliceert dat de lidstaten in economische activiteiten kunnen investeren en dat het kapitaal dat de staat onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden al dan niet rechtstreeks ter beschikking van een onderneming stelt, niet als staatssteun kan worden aangemerkt.

(cf. punten 76, 77)

7.      Voor de toepassing, op het gebied van staatssteun, van de toets van de particuliere investeerder dient noodzakelijkerwijze onderscheid te worden gemaakt tussen de verplichtingen van de staat als onderneming die een economische activiteit uitoefent, en diens verplichtingen als overheid. Wanneer een staat in het kader van de uitoefening van zijn overheidsbevoegdheden een investering verricht, kan zijn gedrag immers nooit worden vergeleken met dat van een particuliere onderneming of investeerder in een markteconomie.

Bij het maken van dit onderscheid tussen economische activiteiten enerzijds en optreden als overheid anderzijds moet echter in aanmerking worden genomen dat het gedrag van een particuliere investeerder, waarmee de deelneming van een publieke investeerder moet worden vergeleken, niet noodzakelijkerwijs het gedrag hoeft te zijn van een gewone investeerder die kapitaal belegt om daaruit op min of meer korte termijn rendement te halen. Dit gedrag moet ten minste het gedrag zijn van een particuliere holding of een particuliere groep van ondernemingen met een algemeen of sectoraal structureel beleid die zich laat leiden door het vooruitzicht van rendement op langere termijn.

(cf. punten 79, 80)

8.      Het toezicht op staatssteun moet de evolutie van zowel de inhoud van de nationale sociale wetgevingen als de praktijk ter zake van de sociale betrekkingen binnen de grote concerns met betrekking tot zowel de investeringen door particuliere ondernemingen als de investeringen door de staat weerspiegelen overeenkomstig het beginsel van gelijke behandeling en zonder afbreuk te doen aan het nuttig effect ervan.

In een sociale markteconomie moet een voorzichtige particuliere investeerder enerzijds zijn aansprakelijkheid jegens alle bij de onderneming betrokken partijen en anderzijds de evolutie van de sociale, economische en het milieu betreffende context waarin hij opereert, in aanmerking nemen. De implicaties van de sociale aansprakelijkheid en van de ondernemingscontext kunnen immers een grote invloed hebben op de concrete beslissingen en de strategische keuzen van een voorzichtige particuliere ondernemer. De economische rationaliteit op lange termijn van het gedrag van een voorzichtige particuliere ondernemer mag dus niet worden beoordeeld zonder rekening te houden met dergelijke overwegingen.

In dit opzicht kan de betaling van aanvullende ontslagvergoedingen door een particuliere investeerder in beginsel naargelang van de omstandigheden van het concrete geval een legitieme en nuttige praktijk zijn om een serene sociale dialoog te bevorderen en de reputatie van een vennootschap of van een concern hoog te houden. De kosten van de aanvullende ontslagvergoedingen vallen immers niet samen met de kosten van de sociale zekerheid, die in geval van vereffening van een vennootschap noodzakelijkerwijze op de staat rusten. Op grond van het beginsel van gelijke behandeling staat de mogelijkheid om in geval van vereffening van een overheidsonderneming aanvullende ontslagvergoedingen te betalen ook open voor de lidstaten, ook al mogen de verplichtingen van de lidstaten a priori niet verder gaan dan wat volgens de wet en de overeenkomsten het strikte minimum is.

Het ten laste nemen van deze extra kosten op grond van rechtmatige overwegingen mag echter niet een uitsluitend sociaal of zelfs politiek doel dienen, omdat het daardoor buiten het kader van de toets van de particuliere investeerder zou vallen. Zonder enige economische rationaliteit, zij het op lange termijn, moet het ten laste nemen van kosten die verder gaan dan wat volgens de wet en de overeenkomsten strikt is verplicht, dus als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG worden beschouwd.

In dit verband kan de bescherming van de reputatie van een lidstaat als algemene investeerder in een markeconomie, behoudens in geval van bijzondere omstandigheden en van een bijzonder overtuigende motivering, geen voldoende bewijs van de economische rationaliteit op lange termijn van het ten laste nemen van extra kosten zoals aanvullende ontslagvergoedingen vormen. Toestaan dat de Commissie summier naar de reputatie van een lidstaat als algemene markdeelnemer verwijst ter staving van het ontbreken van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, zou immers enerzijds de mededingingsvoorwaarden op de gemeenschappelijke markt kunnen vervalsen ten voordele van ondernemingen die opereren in lidstaten waar de sector overheidsbedrijven in vergelijking met andere lidstaten vrij groot is, of waarin de sociale dialoog bijzonder slecht is, en zou anderzijds het nuttige effect van de communautaire regels inzake staatssteun ten onrechte verminderen.

(cf. punten 81‑85)

9.      In de context van de toets van de particuliere investeerder staat het aan de Commissie om in het kader van haar ruime beoordelingsmarge de economische activiteiten van de staat, met name geografisch en sectoraal, af te bakenen om de economische rationaliteit op lange termijn van het gedrag van deze staat te kunnen beoordelen.

Zonder voldoende nauwkeurige afbakening van de betrokken economische activiteiten is de Commissie immers niet in staat om, enerzijds, de als maatstaf te hanteren particuliere investeerders te bepalen en dus op basis van objectieve en verifieerbare elementen het bestaan van een voldoende aangetoonde praktijk van die investeerders vast te stellen. Anderzijds is, bij gebreke van een dergelijk vergelijkingspunt, het afbakenen van de betrokken economische activiteiten ook noodzakelijk om het bestaan van een redelijke en voldoende onderbouwde waarschijnlijkheid te kunnen aantonen dat de lidstaat, zelfs op lange termijn, indirect materieel voordeel haalt uit het betrokken gedrag.

Bij gebreke van een dergelijke afbakening is het voor het Gerecht in beginsel onmogelijk de economische rationaliteit op lange termijn van de betrokken maatregel te beoordelen. Dienaangaande geeft de Commissie blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

(cf. punten 86, 87, 94)

10.    Het begrip staatssteun, zoals omschreven in het Verdrag, is een juridisch begrip en moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om deze reden moet de rechter van de Unie in beginsel, gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als de technische of ingewikkelde aard van de door de Commissie gemaakte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt. De rechter van de Unie moet namelijk niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan controleren, hij moet ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader voor de beoordeling van een complexe toestand vormen en de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen.

(cf. punt 88)

11.    Om uit te maken of een overheidsinbreng elementen van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG bevat, moet worden nagegaan of een particuliere investeerder in vergelijkbare omstandigheden een dergelijke inbreng zou hebben gedaan. Ingeval de staat een onderneming rechtstreeks of indirect kapitaal ter beschikking heeft gesteld in omstandigheden die overeenkomen met normale marktomstandigheden, kan dit kapitaal op grond van het beginsel van gelijke behandeling van de overheidssector en de particuliere sector niet als staatssteun worden aangemerkt. Een kapitaalinbreng door de overheid moet dus onder meer dan worden geacht aan het criterium van de particuliere investeerder te voldoen en geen staatssteun in te houden, wanneer hij plaatsvindt tegelijk met een aanzienlijke kapitaalinbreng die in vergelijkbare omstandigheden door een particuliere investeerder wordt gedaan.

De gelijktijdigheid van de inbreng door de particuliere investeerders en de inbreng door de overheid is als zodanig echter hooguit een aanwijzing dat er mogelijkerwijze geen sprake is van steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG. De inbrengen moeten immers in vergelijkbare omstandigheden zijn gedaan. Aangezien de toets van de particuliere investeerder tot doel heeft, het gedrag van de staat te vergelijken met dat van een hypothetische particuliere investeerder, kan niet worden ontkend dat het bestaan van particuliere investeerders die op hetzelfde ogenblik bereid zijn een aanzienlijk bedrag te investeren, het slagen voor die toets kan vergemakkelijken. Om de rechtmatigheid van de betrokken inbrengen ten aanzien van de communautaire regels inzake staatssteun te beoordelen, dient echter rekening te worden gehouden met alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens. Het tijdsaspect is dus uiteraard belangrijk, maar de gelijktijdigheid kan niet worden geacht in beginsel op zichzelf voldoende te zijn.

Aangezien de gelijktijdigheid slechts als een aanwijzing dat er mogelijkerwijze geen sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, kan worden opgevat, mag zij dus redelijkerwijze niet strikt worden uitgelegd.

(cf. punten 115, 117, 118)

12.    Op het gebied van staatssteun volstaat het feit alleen dat een maatregel een sociaal doel nastreeft, niet om deze maatregel zonder meer van de kwalificatie als steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG uit te sluiten. Lid 1 van dit artikel maakt immers geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, maar definieert deze aan de hand van de gevolgen ervan. Het begrip steun omvat overheidsinterventies die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken.

Het begrip steun impliceert niet noodzakelijk dat een wettelijke verplichting wordt nagekomen, maar veeleer dat lasten worden verlicht die normaliter op het budget van een onderneming drukken. De omschrijving van de lasten van het dagelijks beheer van de onderneming kan dus uiteraard niet worden beperkt tot verplichtingen op grond van de wet of van overeenkomsten. Ook het feit dat de rechtstreekse begunstigden van de persoonsgebonden steun werknemers zijn, is geen voldoende bewijs dat er geen sprake is van steun ten behoeve van hun werkgever.

Ter zake van een maatregel die erin bestaat dat een overheidsentiteit ten behoeve van de ontslagen personeelsleden van een onderneming een voorschot in rekening‑courant ter beschikking stelt dat is bedoeld voor de financiering van de kosten van de aanvullende vergoedingen ingeval de overnemers in de toekomst een inkrimping van het personeelsbestand zouden doorvoeren, kan de omstandigheid dat deze maatregel niet voortvloeit uit de verplichtingen die strikt genomen uit de wet en de overeenkomsten voortvloeien, in beginsel niet uitsluiten dat het gaat om staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG.

Bovendien kan het bestaan van een geblokkeerde rekening, waarop het geld voor de persoonsgebonden steun is geplaatst, de personeelsleden van de onderneming ertoe kan aanzetten de onderneming te verlaten of althans de onderneming te verlaten zonder te onderhandelen over hun vertrek, in het bijzonder over de eventuele toekenning van aanvullende ontslagvergoedingen, allemaal elementen die deze onderneming een indirect economisch voordeel opleveren.

De Commissie maakt dus een kennelijke beoordelingsfout wanneer zij deze persoonsgebonden steun beschouwt als een maatregel die geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormt.

(cf. punten 136, 137, 139, 143, 144, 147)