SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
2 luglio 2015 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi al concorso EPSO/AD/230‑231/12 – Diniego implicito di accesso – Diniego di accesso – Richiesta di adeguamento delle conclusioni presentata nella replica – Termine – Ritiro della decisione implicita – Non luogo a statuire – Nozione di documento – Estrazione e organizzazione di informazioni contenute in banche dati elettroniche»
Nella causa T‑214/13,
Rainer Typke, residente a Hasbergen (Germania), rappresentato da B. Cortese e A. Salerno, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Eggers e F. Clotuche-Duvieusart, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento, da un lato, della decisione del Segretariato generale della Commissione del 5 febbraio 2013 di rigetto della prima domanda di accesso del ricorrente a taluni documenti relativi ai test di preselezione del concorso generale EPSO/AD/230‑231/12 (AD5‑AD7) (Gestdem 2012/3258) e, dall’altra parte, della decisione implicita del Segretariato generale della Commissione, che si ritiene esser stata assunta il 13 marzo 2013, di rigetto della seconda domanda di accesso del ricorrente a taluni documenti relativi agli stessi test (Gestdem 2013/0068).
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto da S. Papasavvas, presidente, N. J. Forwood (relatore) e E. Bieliūnas, giudici,
cancelliere: L. Grzegorczyk, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 febbraio 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il ricorrente, sig. Rainer Typke, è membro del personale della Commissione europea e ha preso parte ai test di accesso dei concorsi generali EPSO/AD/230/12, relativo all’assunzione di funzionari di grado AD5, e EPSO/AD/231/12, relativo all’assunzione di funzionari di grado AD7.
2 Una volta informato dei suoi risultati il 28 giugno 2012, il ricorrente ha depositato presso l’Ufficio europeo di selezione del personale (EPSO) una prima domanda tesa ad ottenere, nella sostanza, l’accesso ad una «tabella» contenente una serie di dati resi anonimi sui test in questione somministrati a circa 45 000 candidati (procedura GESTDEM 2012/3258), ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
3 Il ricorrente dichiara di aver preso questa iniziativa per verificare la fondatezza dei suoi sospetti secondo cui detti test non sarebbero stati organizzati nel rispetto del principio di parità di trattamento tra candidati, in particolare a causa dell’incidenza negativa che avrebbero avuto, per determinati gruppi linguistici, taluni errori di traduzione da cui i test erano viziati.
4 Secondo tale prima domanda, la tabella doveva contenere le seguenti informazioni:
– l’identificativo di ciascun candidato, che non permettesse la sua nominale identificazione, ma che permettesse tuttavia di metterlo in relazione con i quesiti ai quali egli aveva dovuto rispondere;
– l’identificativo di ciascun quesito posto, senza tuttavia rivelare il contenuto del quesito;
– la categoria di quesiti cui si riferiva ciascun quesito, vale a dire quesito di ragionamento verbale, di ragionamento astratto, di ragionamento numerico o situazionale;
– la lingua in cui ciascun quesito era stato posto a ciascun candidato;
– l’indicazione dell’eventuale neutralizzazione operata rispetto a certi quesiti;
– l’identificativo della risposta attesa che, senza rivelare il contenuto del quesito, doveva essere identico per la medesima combinazione di quesiti e risposte; il ricorrente ha precisato, a tal proposito, che, sebbene le risposte attese non fossero state presentate nello stesso ordine a tutti i candidati, ci si doveva assicurare che un medesimo identificativo fosse utilizzato per ciascuna risposta attesa; ha inoltre esposto che, per i quesiti relativi al test situazionale, si doveva indicare la risposta attesa complessiva, vale a dire la migliore opzione e la peggiore;
– la risposta data da ciascun candidato a ciascun quesito, con la precisazione che il ricorrente non mirava a conoscere il contenuto delle risposte, ma solamente ad identificare le risposte corrette o non corrette fornite dai candidati; il ricorrente ha precisato, a tal riguardo, da un lato, che per il caso in cui un candidato non avesse risposto ad un quesito andava utilizzato un identificativo distinto, e dall’altro lato che per i test situazionali doveva essere fornita l’intera risposta;
– infine, il tempo che ciascun candidato aveva dedicato ad ogni quesito.
5 Con decisione del 9 agosto 2012, l’EPSO respingeva questa prima domanda. Pur affermando di essere effettivamente in possesso delle informazioni menzionate in detta domanda, registrate in diverse banche dati, l’EPSO ha in sostanza dichiarato che la tabella richiesta dal ricorrente non esisteva.
6 Il 21 agosto 2012 il ricorrente ha depositato presso il Segretariato generale della Commissione (in prosieguo: il «Segretariato generale») una domanda di conferma di accesso fondata sull’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Il ricorrente, in tale occasione, ha aggiunto all’elenco di informazioni richieste il livello di difficoltà di ciascun quesito posto a ciascun candidato. Ha inoltre precisato che la sua domanda non mirava alla creazione da parte dell’EPSO di un nuovo documento che unisse le informazioni provenienti dai documenti esistenti, ma all’accesso ad una serie di documenti detenuti dall’EPSO in formato elettronico. In base alla domanda, sarebbe bastato comunicare al ricorrente una versione di detti documenti privata di ogni informazione coperta da una delle eccezioni al diritto di accesso previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
7 Il 30 agosto 2012 il Segretariato generale ha inviato al ricorrente una prima risposta alla sua domanda confermativa. Dopo aver respinto quest’ultima domanda perché irricevibile, in quanto ampliava la domanda iniziale, per quanto concerne il livello di difficoltà dei quesiti posti a ciascuno dei candidati, il Segretariato generale ha, in sostanza, confermato il punto di vista dell’EPSO secondo cui, da un lato, la tabella chiesta dal ricorrente non esisteva e, dall’altro, il regolamento n. 1049/2001 non aveva lo scopo di imporre alla Commissione di compiere operazioni informatiche al fine di estrarre informazioni registrate in diverse banche dati. Tale lettera non conteneva l’indicazione dei mezzi di ricorso, prevista all’articolo 8, paragrafo 1, ultima parte, del regolamento n. 1049/2001.
8 Il 17 settembre 2012 il ricorrente ha chiesto al Segretariato generale di riesaminare la sua domanda di decisione confermativa e di informarlo circa i mezzi di ricorso contro un diniego di accesso.
9 Il 23 ottobre 2012 il Segretariato generale ha informato il ricorrente che nella propria comunicazione del 30 agosto 2012 non aveva respinto la domanda di conferma, ma aveva solamente evidenziato come l’EPSO non avesse negato al ricorrente l’accesso a documenti esistenti in suo possesso. Il Segretariato generale ha peraltro informato che la domanda di conferma era oggetto di un riesame alla luce delle nuove osservazioni presentate dal ricorrente.
10 In mancanza di risposta definitiva alla propria domanda confermativa nella procedura GESTDEM 2012/3258, il ricorrente, in data 28 dicembre 2012, ha depositato presso l’EPSO una nuova domanda di accesso (procedura GESTDEM 2013/0068). Tale seconda domanda differiva dalla prima in quanto il ricorrente con essa non cercava di ottenere una tabella unica che raggruppasse tutte le informazioni richieste, ma piuttosto parti di documenti esistenti in formato elettronico. Con questa seconda domanda, il ricorrente mirava ad ottenere, in sostanza, le stesse informazioni già chieste nella sua domanda iniziale, nonché un’indicazione relativa al livello di difficoltà di ciascun quesito posto a ciascun candidato.
11 In mancanza di decisioni dell’EPSO su tale seconda domanda di accesso alla scadenza del termine di quindici giorni lavorativi a decorrere dalla registrazione della stessa, il ricorrente, in ossequio alla possibilità prevista all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, il 30 gennaio 2013 ha depositato presso il Segretariato generale una domanda confermativa.
12 Il febbraio 2013 l’EPSO ha esplicitamente respinto la domanda di accesso nell’ambito della procedura GESTDEM 2013/0068. Il giorno successivo il ricorrente ha informato il Segretariato generale del fatto che avrebbe mantenuto, a termini invariati, la propria domanda confermativa in detta procedura, depositata il 30 gennaio 2013.
13 Con decisione del 5 febbraio 2013 (in prosieguo: la «prima decisione impugnata»), il Segretariato generale ha respinto la domanda confermativa nella procedura GESTDEM 2012/3258. Il Segretariato generale ha innanzitutto concluso per l’irricevibilità della domanda confermativa per quanto concerne l’indicazione del livello di difficoltà di ciascun quesito posto a ciascun candidato, dal momento che tale aspetto non era contemplato nella domanda iniziale. Il Segretariato generale ha poi confermato, nella sostanza, il punto di vista dell’EPSO secondo cui la domanda mirava in realtà ad ottenere l’accesso a un documento inesistente, in quanto l’elaborazione della tabella richiesta non implicava solamente l’estrazione di informazioni relative a decine di migliaia di test riferibili a diverse banche dati, ma anche l’associazione di dette informazioni con altre banche dati, quali la banca dati generale dei quesiti. Anche a voler supporre che la domanda di accesso possa essere interpretata come diretta all’ottenimento di schede individuali dei risultati ottenuti per ciascuno dei candidati, rese anonime, una tale domanda sarebbe sproporzionata tenuto conto del carico di lavoro amministrativo che comporterebbe.
14 Il 20 febbraio 2013 il Segretariato generale ha informato il ricorrente, da un lato, di non essere ancora in grado di rispondere alla sua domanda confermativa nell’ambito della procedura GESTDEM 2013/0068, e, dall’altro lato, della proroga di quindici giorni del termine di risposta, in applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
15 Con comunicazione del 13 marzo 2013 il Segretariato generale ha informato il ricorrente di non essere ancora in grado di rispondere alla sua domanda confermativa nell’ambito della procedura GESTDEM 2013/0068. Ha quindi, in tale occasione, espresso dubbi quanto al fatto che la domanda avesse per oggetto documenti in una versione e in un formato già esistenti, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
16 Basandosi sulla regola prevista all’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, il ricorrente ha interpretato tale assenza di decisione come rigetto della propria domanda confermativa nella procedura GESTDEM 2013/0068 (in prosieguo: la «seconda decisione impugnata»).
Procedimento e conclusioni delle parti
17 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 aprile 2013, il ricorrente ha proposto il ricorso in esame.
18 Poiché con l’inizio del nuovo anno giudiziario la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Terza Sezione alla quale, di conseguenza, la presente causa è stata attribuita.
19 Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, previste all’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, del 2 maggio 1991, ha invitato la Commissione a depositare taluni documenti e ha posto per iscritto dei quesiti al ricorrente e alla Commissione, invitandoli a rispondere in udienza.
20 Le difese orali delle parti e le risposte di queste ultime ai quesiti scritti e orali posti dal Tribunale sono state sentite all’udienza del 4 febbraio 2015.
21 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la prima decisione impugnata;
– annullare la seconda decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
22 In seguito all’adozione da parte del Segretariato generale, il 27 maggio 2013, di una decisione esplicita di rigetto nella procedura GESTDEM 2013/0068, il ricorrente, nella sua memoria di replica, ha chiesto di poter adeguare le sue conclusioni per ottenere l’annullamento di tale ultima decisione.
23 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il non luogo a statuire sul ricorso nella parte in cui si chiede l’annullamento della seconda decisione impugnata, tenuto conto della decisione esplicita di rigetto nella procedura GESTDEM 2013/0068, emessa il 27 maggio 2013;
– respingere il ricorso per quanto riguarda la prima decisione impugnata;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
24 Prima di esaminare il ricorso nel merito, è opportuno esaminare gli argomenti della Commissione volti a contestare la ricevibilità della domanda di adeguamento delle conclusioni, presentata dal ricorrente nell’ambito della propria replica, nonché la ricevibilità della domanda di annullamento della seconda decisione impugnata.
Sulla ricevibilità
Sulla ricevibilità della domanda di annullamento della decisione esplicita nella procedura GESTDEM 2013/0068.
25 Nella replica, depositata in cancelleria del Tribunale il 15 ottobre 2013, il ricorrente ha chiesto di poter adeguare le proprie conclusioni, per ottenere l’annullamento della decisione della Commissione, del 27 maggio 2013, recante rigetto esplicito della domanda di accesso nella procedura GESTDEM 2013/0068.
26 La Commissione contesta la ricevibilità di tale richiesta di adeguamento, che qualifica come tardiva in considerazione del termine di ricorso previsto all’articolo 263, comma 6, TFUE.
27 A questo proposito occorre rammentare che, secondo una consolidata giurisprudenza, quando una decisione o un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato sono sostituiti, nel corso del giudizio, da un atto avente lo stesso oggetto, questo va considerato come un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto con una sana amministrazione della giustizia e con il requisito dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in parola, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro un atto, potesse adeguare l’atto impugnato o sostituirgliene un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’atto successivo, o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di questo (v. sentenza del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, T‑228/02, Racc., EU:T:2006:384, punto 28 e la giurisprudenza ivi citata; sentenza del 6 settembre 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Consiglio, T‑110/12, Racc. (Per estratto), EU:T:2013:411, punto 16).
28 Tuttavia, per essere ricevibile, una domanda di adeguamento delle conclusioni deve essere presentata entro il termine di ricorso previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE. Infatti, secondo costante giurisprudenza, tale termine è di ordine pubblico e deve essere applicato dal giudice dell’Unione in modo da garantire la certezza del diritto e l’uguaglianza dei soggetti giuridici dinanzi alla legge (v., in tal senso, sentenze del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P, Racc., EU:C:2007:32, punto 101, e Iranian Offshore Engineering & Construction/Consiglio, punto 27 supra, EU:T:2013:411, punto 17).
29 Per quanto concerne il computo del termine di ricorso, occorre ricordare che ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, il ricorso di annullamento deve essere proposto nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell’atto impugnato, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. Conformemente all’articolo 102 del regolamento di procedura, del 2 maggio 1991, tale termine è aumentato di un termine forfettario, in ragione della distanza, di dieci giorni.
30 Nella specie, la decisione esplicita di diniego di accesso nella procedura GESTDEM 2013/0068, adottata il 27 maggio 2013, è stata notificata al ricorrente quel giorno stesso, per posta elettronica. Ne consegue che il termine per il ricorso di annullamento contro tale decisione è spirato, per il ricorrente, il 6 agosto 2013.
31 Poiché la replica contenente la richiesta di adeguamento delle conclusioni è stata depositata il 15 ottobre 2013, si deve quindi considerare tardiva tale richiesta di adeguamento e, pertanto, rigettare in quanto irricevibili le conclusioni dirette all’annullamento della decisione esplicita di diniego di accesso nella procedura GESTDEM 2013/0068.
Sulla ricevibilità delle conclusioni dirette all’annullamento della seconda decisione impugnata
32 In tali circostanze, occorre valutare l’eventuale persistere di un interesse, per il ricorrente, ad ottenere l’annullamento della seconda decisione impugnata, sorta allo spirare del termine di 15 giorni lavorativi successivi alla proroga del termine iniziale di risposta alla domanda confermativa nella procedura GESTDEM 2013/0068. La Commissione sostiene che detto interesse sia venuto meno dal momento che essa, con l’adozione della decisione del 27 maggio 2013, ha ritirato tale decisione implicita.
33 Va ricordato a tal riguardo che, in base ad una giurisprudenza costante, un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo ove la medesima abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato (v. sentenza del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione, T‑355/04 e T‑446/04, Racc., EU:T:2010:15, punto 40 e giurisprudenza citata).
34 L’interesse ad agire del ricorrente, tenuto conto dell’oggetto del ricorso, deve sussistere non solo al momento della proposizione dello stesso, ma anche fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire, il che presuppone che il ricorso possa procurare, con il suo esito, un beneficio alla parte che l’ha proposto (v. sentenza Co-Frutta/Commissione, punto 33 supra, EU:T:2010:15, punto 43, e giurisprudenza citata).
35 Se l’interesse ad agire del ricorrente viene meno nel corso del procedimento, una decisione del Tribunale sul merito non gli può procurare alcun beneficio (v. sentenza Co-Frutta/Commissione, punto 33 supra, EU:T:2010:15, punto 44, e giurisprudenza citata).
36 Peraltro, dal momento in cui una decisione implicita di diniego di accesso è stata ritirata per effetto delle decisioni adottate successivamente dalla Commissione, non è più necessario statuire sul ricorso nei limiti in cui esso sia diretto contro la citata decisione implicita (v., in tal senso, sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C‑127/13 P, Racc., EU:C:2014:2250, punto 89).
37 Nel caso in questione, per quanto concerne la domanda di annullamento della seconda decisione impugnata, occorre constatare che, con l’adozione della decisione esplicita del 27 maggio 2013 in questa stessa procedura, la Commissione, di fatto, ha provveduto al ritiro di detta decisione implicita.
38 Ne consegue che non è più necessario statuire sul ricorso di annullamento nei limiti in cui esso è diretto contro la seconda decisione impugnata.
Nel merito
39 Tenuto conto delle conclusioni intermedie esposte al precedente punto 38, occorre unicamente decidere sulle conclusioni volte all’annullamento della prima decisione impugnata, con cui il Segretariato generale ha respinto la domanda confermativa proposta dal ricorrente nella procedura GESTDEM 2012/3258. Il ricorrente invoca, a tal riguardo, un unico motivo, basato sulla violazione del regolamento n. 1049/2001. Tale motivo si suddivide, per quanto riguarda la prima decisione impugnata, in tre parti. La seconda e terza parte sono, per loro natura, accessorie alla prima, che è relativa alla questione se l’oggetto della domanda di accesso di cui trattasi rientri nel campo di applicazione del regolamento n. 1049/2001.
40 Il ricorso contiene anche una quarta parte, con cui il ricorrente sostiene che l’accesso alle informazioni richieste, con riguardo alla neutralizzazione di taluni quesiti e al livello di difficoltà del complesso dei quesiti posti nell’ambito dei test di accesso in questione, non è tale da mettere a rischio la riservatezza dei lavori della commissione giudicatrice e il processo decisionale della stessa. Il ricorrente ha tuttavia precisato, al punto 34 della replica, che questa quarta parte era rivolta «contro la decisione di diniego nella seconda procedura di accesso». Dal momento che non occorre più decidere sulla domanda di annullamento relativa a tale decisione, una disamina di questa quarta parte appare subito superflua.
41 Con la prima parte del suo motivo unico, il ricorrente sostiene, in sostanza, che è errata la conclusione del Segretariato generale per cui le sue domande di accesso non avevano ad oggetto un «documento esistente» ai sensi del regolamento n. 1049/2001, ma implicavano la creazione di un nuovo documento, se non la creazione di nuovi dati.
42 Il ricorrente sottolinea, a tal proposito, che l’EPSO ha riconosciuto di essere in possesso dei dati richiesti. Il Segretariato generale, da parte sua, ha dichiarato che i dati citati erano registrati nelle banche dati esistenti. Orbene, ciò comporterebbe necessariamente, secondo il ricorrente, che l’EPSO è in possesso di uno o più documenti contenenti i dati in questione.
43 Inoltre, il ricorrente sostiene che, secondo la giurisprudenza, la nozione di «documento» che è al centro del regolamento n. 1049/2001 può essere applicata senza difficoltà ai dati contenuti nelle banche dati, visto che l’articolo 3, lettera a), di detto regolamento indica che tale nozione designa qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal supporto. La circostanza che una domanda di accesso possa comportare un carico di lavoro notevole per l’istituzione interessata non avrebbe rilevanza a tal proposito.
44 La posizione del Segretariato generale, secondo cui l’anonimizzazione dei dati richiesti porterebbe alla creazione di un nuovo documento, disattenderebbe inoltre la regola fissata all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, per il quale un accesso parziale dev’essere concesso quando solo alcune parti di un documento sono interessate da una delle eccezioni elencate in detto articolo. Il ricorrente ritiene, infatti, che si sarebbe potuto accogliere la sua domanda di accesso selezionando una serie di dati conservati nelle banche dati dell’EPSO, avendo comunque cura di escludere i dati personali riguardanti gli altri candidati a cui erano stati somministrati i test preselettivi in questione.
45 Il ricorrente contesta inoltre l’argomento del Segretariato generale secondo cui i dati richiesti non potrebbero essere selezionati in un’unica banca dati in quanto sono registrati in diversi archivi. Così, le schede individuali inviate ai candidati per informarli dei loro risultati nei test che hanno sostenuto, come la prassi dell’EPSO di fornire a taluni dei suoi subcontraenti dati statistici relativi ai risultati dei test, testimoniano il fatto che le operazioni che comporterebbero un accesso alle informazioni richieste nel caso di specie non sono insolite o anormali per l’EPSO.
46 Si dovrebbe tener conto, a tal proposito, del fatto che tutte le informazioni in questione sono collegate attraverso una banca dati «relazionale» (Oracle), a partire da cui si potrebbe facilmente selezionare le informazioni desiderate. Ciò varrebbe, a maggior ragione, in quanto gli archivi in cui sono registrati i dati relativi agli esami individuali effettuati contengono una «sintassi stretta di marcatura», di modo che i risultati ottenuti da ciascun candidato possono essere trattati in modo uniforme.
47 La Commissione contesta tale argomentazione, sulla base del rilievo che i dati chiesti dal ricorrente non sono conservati in una banca dati specifica, dalla quale essi possano essere facilmente estratti per mezzo di una ricerca normale o di routine. La Commissione dichiara di detenere una banca dati Talent che contiene tutti i dati relativi ai candidati e i risultati dei test e dunque tutti i dati necessari per rispondere alla domanda di accesso del ricorrente, ad eccezione dei dati concernenti la difficoltà dei quesiti che, da parte loro, sono conservati in una «banca dei quesiti» gestita da un contraente esterno. La banca dati Talent è accessibile attraverso una certa quantità di interrogazioni in linguaggio d’interrogazione strutturato (in prosieguo: le «interrogazioni SQL») o di istruzioni preprogrammate ai fini di un trattamento veloce dei dati per analisi, statistiche, calcolo ed estrazione, secondo dei modelli predefiniti. Tuttavia, la Commissione non dispone, tra le interrogazioni SQL preprogrammate, di quelle che le permettano di estrarre la combinazione di dati richiesta dal ricorrente, secondo lo schema che ha indicato nella sua domanda di accesso.
48 Così, secondo la Commissione, un’estrazione del tipo richiesto dal ricorrente necessiterebbe di un’elaborazione di nuove interrogazioni SQL e di istruzioni di ricerca e di trattamento di dati, di cui la Commissione non dispone. Per poter soddisfare il ricorrente, tali formule di interrogazione dovrebbero permettere, innanzitutto, di identificare i codici di ciascuno dei quesiti posti a ciascun candidato, in quanto i quesiti non erano gli stessi per tutti i candidati, in secondo luogo di ricondurre ciascun quesito al suo livello di difficoltà, come risultante da una banca dati distinta (in prosieguo: la «banca dei quesiti»), in terzo luogo di raggruppare i differenti archivi e in quarto luogo di rendere anonimi gli identificativi dei candidati per mezzo di un nuovo identificativo che consenta di ricondurre il candidato ai quesiti che gli sono stati posti. Le informazioni ottenute dovrebbero ancora essere sottoposte ad un controllo. Una tale procedura implicherebbe necessariamente, secondo la Commissione, l’elaborazione di un nuovo documento.
49 Un’eventuale trattamento «manuale» della domanda di accesso, tale che ciascuna scheda individuale dei risultati relativa a ciascun candidato risponda ai criteri specificati nella domanda, sarebbe praticamente impossibile da attuare da parte dell’EPSO senza paralizzare le sue attività.
50 A tal proposito, occorre anzitutto precisare che il carico eccessivo di lavoro che la domanda di accesso in parola potrebbe eventualmente comportare per l’amministrazione, che è oggetto della seconda parte del ricorso, ma invocato anche dalla Commissione in risposta alla prima parte, è di per sé inconferente rispetto alla valutazione se detta domanda verta proprio sull’accesso ad uno o più documenti ai sensi dell’articolo 3, lettera a), del regolamento n. 1049/2001.
51 Infatti, emerge dalla sentenza del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione (T‑2/03, Racc., EU:T:2005:125, punti 101 e 102), che, nell’ambito di una domanda di accesso proposta ai sensi del regolamento n. 1049/2001, la qualifica di documento non è connessa all’ingente carico di lavoro che una tale domanda eventualmente comporti per l’amministrazione interessata. Così, anche nel caso in cui una siffatta domanda rischi di paralizzare il buon funzionamento dell’amministrazione, ciò non rende irricevibile la domanda. Il Tribunale ha considerato che, in un siffatto caso eccezionale, il diritto per l’istituzione di ricercare una «soluzione equa» con il richiedente, in applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, rifletteva la possibilità di tener conto, seppur in modo particolarmente limitato, della necessità di conciliare gli interessi del richiedente e quelli relativi ad un buon andamento dell’amministrazione (sentenza del 10 settembre 2008, Williams/Commissione, T‑42/05, EU:T:2008:325, punto 85).
52 Quindi, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 3, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, un documento, ai fini di detto regolamento, va inteso come «qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell’istituzione» destinataria della domanda di accesso.
53 Nonostante tale ampia definizione, che non comporta in particolare alcuna limitazione quanto al supporto del contenuto di cui trattasi, appare necessario, secondo una giurisprudenza consolidata, mantenere distinte la nozione di documento e quella di informazione ai fini dell’applicazione del regolamento n. 1049/2001.
54 Infatti, un’informazione si distingue da un documento, in particolare, in quanto la prima è definita come un dato che, segnatamente, può figurare in uno o più documenti. A tal proposito, poiché nessuna delle disposizioni del regolamento n. 1049/2001 tratta dei diritti di accesso ad un’informazione propriamente detta, non si può dedurne che il diritto di accesso del pubblico a un documento della Commissione, che discende dall’articolo 2, paragrafo 1, di detto regolamento, implichi per l’istituzione il dovere di rispondere a ogni richiesta d’informazione di un privato (v., per analogia, l’ordinanza del 27 ottobre 1999, Meyer/Commissione, T‑106/99, Racc., EU:T:1999:272, punti 35 e 36, e la sentenza del 25 aprile 2007, WWF European Policy Programme/Consiglio, T‑264/04, Racc., EU:T:2007:114, punto 76).
55 Pertanto, anche se una banca dati, per sua natura, offre ampie possibilità di accesso parziale mirato ai soli dati che possono interessare il richiedente, occorre tenere altresì conto della considerazione che in linea di principio, secondo la giurisprudenza, il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 riguarda solamente i documenti esistenti e di cui l’istituzione interessata sia in possesso (sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, punto 36 supra, EU:C:2014:2250, punto 38). Una domanda di accesso che porti la Commissione a creare un nuovo documento, anche sulla base di elementi già contenuti in documenti esistenti e da essa detenuti, non costituisce quindi una domanda di accesso parziale ed esula dall’ambito del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso e per analogia, la sentenza del 26 ottobre 2011, Dufour/BCE, T‑436/09, Racc., EU:T:2011:634, punto 149). Questa conclusione è implicitamente confermata dalla regola contenuta all’articolo 10, paragrafo 3, di detto regolamento, secondo cui i documenti ai quali è consentito accedere «vengono forniti in una versione e in un formato già esistenti (compreso quello elettronico o un formato alternativo, quale il braille, la stampa a grandi caratteri o il nastro magnetico), tenendo pienamente conto della preferenza espressa dal richiedente».
56 Trasposta al caso delle banche dati, quest’ultima considerazione significa che, nell’ipotesi di una domanda di accesso diretta ad ottenere dalla Commissione che venga effettuata una ricerca in una o più delle sue banche dati secondo parametri definiti dal richiedente, la Commissione è tenuta, fatta salva un’applicazione eventuale dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, a dare risposta positiva a tale domanda, se la ricerca che le serve può essere effettuata utilizzando gli strumenti di ricerca messi a disposizione per tale banca dati (v., per analogia, la sentenza Dufour/BCE, punto 55 supra, EU:T:2011:634, punto 150).
57 Infatti, è lecito supporre che, a causa delle relazioni complesse che, in seno ad una banca dati, collegano ciascun dato a diversi altri dati, varie presentazioni dell’insieme di dati contenuti in una siffatta banca dati siano possibili. Allo stesso modo, è possibile selezionare una parte dei dati inclusi in una di tali presentazioni e occultarne altri (v. in tal senso e per analogia la sentenza Dufour/BCE, punto 55 supra, EU:T:2011:634, punto 151).
58 Non può invece pretendersi dalla Commissione, nell’ambito di una domanda di accesso ai documenti presentata in base al regolamento n. 1049/2001, che venga comunicata al richiedente una parte o l’insieme dei dati contenuti in una delle sue banche dati, o addirittura in più d’una, classificati secondo uno schema non previsto dalla detta banca dati. Una siffatta domanda tende alla creazione di un nuovo documento e, di conseguenza, esula dall’ambito di applicazione del regolamento n. 1049/2001. Infatti, ciò a cui si mira con tale domanda non è un accesso parziale ad un documento contenente dati trattati secondo una classificazione già esistente e quindi utilizzabile con gli strumenti di cui la Commissione dispone attualmente per la banca o le banche dati di cui trattasi, ma la creazione di un documento contenente dati trattati e collegati tra di loro secondo una nuova classificazione e, pertanto, di un nuovo documento ai sensi dell’articolo 3, lettera a), del citato regolamento, così come interpretato dalla giurisprudenza (v., per analogia, la sentenza Dufour/BCE, punto 55 supra, EU:T:2011:634, punto 152).
59 Ne consegue che, per quanto concerne le banche dati, tutto ciò che può essere estratto dalle stesse effettuando una ricerca normale o di routine può formare oggetto di una domanda di accesso presentata sulla base del regolamento n. 1049/2001 (v., per analogia, la sentenza Dufour/BCE, punto 55 supra, EU:T:2011:634, punto 153).
60 Nel caso di specie, sebbene il Tribunale noti una certa confusione relativa al numero, alla denominazione e al contenuto esatto delle diverse banche dati di cui trattasi, si può comunque constatare che vale sempre l’affermazione per cui i dati grezzi relativi ai test preselettivi cui si riferisce la domanda di accesso del ricorrente sono detenuti dalla Commissione. La Commissione ha detto a tal proposito, senza che il fascicolo faccia emergere elementi tali da revocare in dubbio tale affermazione, che i dati citati sono conservati nella banca dati Talent richiamata al precedente punto 47.
61 Tuttavia, il ricorrente non ha richiesto un accesso, in quanto tale, all’intera banca dati citata o ad una parte dei dati grezzi contenuti nella stessa. L’oggetto della domanda è diverso, poiché con essa il ricorrente intende ottenere, in sostanza, un complesso di informazioni relative ai test preselettivi di cui trattasi, ma selezionate secondo parametri e in un formato che egli stesso ha definito nella propria domanda di accesso.
62 La selezione delle informazioni chiesta dal ricorrente richiede quindi più operazioni distinte, tra le quali talune operazioni di trattamento dei dati in parola.
63 Si tratterebbe, innanzitutto, di attribuire un identificativo specifico a ciascuno dei quesiti posti a ciascun candidato, chiarito che, come dichiarato dalla Commissione, i quesiti posti non erano gli stessi per ogni candidato. Il ricorrente ha precisato, a tal proposito, che non voleva ottenere alcuna indicazione circa il contenuto dei quesiti posti a ciascun candidato. Si tratterebbe inoltre, per ogni quesito, di indicare la lingua in cui è stato posto, mantenendo lo stesso identificativo per il medesimo quesito indipendentemente dalla lingua, di indicare il tipo di quesito di cui si tratta, di indicare se il quesito sia stato o meno oggetto di neutralizzazione, il tempo impiegato da ciascun candidato per rispondervi e, infine, di fornire un identificativo della risposta attesa nonché della risposta data. In base alla domanda di accesso, gli identificativi delle risposte attese e delle risposte fornite non dovrebbero invece fornire indicazioni quanto al contenuto di dette risposte, ma solamente permettere di comparare, per ciascun quesito, la risposta attesa e la risposta fornita. A tal proposito, il ricorrente ha precisato nella sua domanda, in sostanza, che nell’ipotesi in cui, per un dato quesito, le opzioni di risposta non fossero state presentate nello stesso ordine a tutti i candidati ai quali tale quesito era stato posto, occorrerebbe assicurare che un medesimo identificativo sia utilizzato per ciascuna opzione di risposta, per garantire la comparabilità delle informazioni ottenute. Quanto ai quesiti relativi ai test situazionali, occorrerebbe, secondo il ricorrente, indicare la risposta voluta e la risposta ottenuta nella loro interezza, ossia la migliore e la peggiore opzione. Infine, occorrerebbe rendere anonimi tutti i candidati a cui i test di preselezione erano stati somministrati attribuendo a ciascuno di essi un identificativo specifico.
64 Tali diverse operazioni dovrebbero permettere al ricorrente di disporre di dati comparabili per tutti i candidati cui erano stati somministrati i test di cui trattasi, in modo da consentirgli di costruire una tabella e di elaborare delle statistiche a tal proposito.
65 La Commissione afferma, in sostanza, di non disporre di uno strumento di ricerca che le permetta di estrarre una siffatta combinazione di dati per mezzo di una ricerca normale o di routine nelle proprie banche dati. Al contrario, dal momento che una tale combinazione non corrisponde ad alcuno schema previsto dalla banca dati che essa detiene, accogliere la domanda del ricorrente presupporrebbe la predisposizione di una nuova formula di ricerca, in forma di interrogazione SQL, e non semplicemente lo svolgimento di una ricerca nella citata banca dati in base a parametri esistenti per mezzo di interrogazioni SQL esistenti.
66 Orbene, in base ad una giurisprudenza consolidata, qualsiasi dichiarazione delle istituzioni relativa all’inesistenza di documenti richiesti gode di una presunzione semplice di legalità (v. sentenza del 26 aprile 2005, Sison/Consiglio, T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, Racc., EU:T:2005:143, punto 29 e giurisprudenza citata; sentenza del 30 gennaio 2008, Terezakis/Commissione, T‑380/04, EU:T:2008:19, punto 155). Questa presunzione si applica anche nell’ipotesi in cui un’istituzione dichiari che la combinazione di dati oggetto della domanda di accesso inviatale non è prevista dalla o dalle banche dati in cui tali dati sono registrati e che, pertanto, una siffatta combinazione non può essere ottenuta operando una ricerca normale o di routine.
67 Nel caso di specie, il ricorrente non ha tentato di contestare l’affermazione della Commissione secondo cui l’EPSO non deteneva, in quanto tale, una tabella con le combinazioni di dati che egli voleva ottenere. Al contrario, il ricorrente in sostanza ammette che l’accesso alla combinazione di dati cui aspira presuppone un lavoro di programmazione informatica, ossia l’elaborazione di nuove interrogazioni SQL e, pertanto, la creazione di un nuovo risultato di ricerca nella banca dati (vale a dire un «rapporto», nella nomenclatura delle banche dati), non eseguibile utilizzando gli strumenti attualmente a disposizione per le banche dati di cui trattasi. È peraltro certo che il ricorrente non ha chiesto l’accesso a dati grezzi contenuti nelle banche dati in parola.
68 Orbene, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, le operazioni che richiederebbero tale lavoro di programmazione, sintetizzate al precedente punto 63, non possono essere assimilate ad una ricerca normale o di routine nella banca dati interessata, fatta per mezzo degli strumenti di ricerca che sono a disposizione della Commissione per dette banche dati. Lo svolgimento di siffatte operazioni avrebbe piuttosto per fine una classificazione secondo uno schema non previsto dalle citate banche dati, utilizzando strumenti di ricerca – interrogazioni SQL – che devono essere sviluppati perché la domanda di accesso possa essere proficuamente soddisfatta.
69 Infatti, nel caso di specie, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, lo strumento di ricerca associato alla banca dati in questione ai sensi del punto 150 della sentenza Dufour/BCE, punto 55 supra (EU:T:2011:634), non è costituito da tutte le interrogazioni SQL astrattamente ipotizzabili e concepite per ricercare, aggiungere, modificare o eliminare dati nella banca dati in questione.
70 Tale strumento di ricerca consiste piuttosto in interrogazioni SQL esistenti, già utilizzate in modo più o meno abituale per la banca dati in questione nel caso di specie. Così, le ricerche normali e di routine ai sensi del punto 153 della sentenza Dufour/BCE, punto 55 supra (EU:T:2011:634), sono quelle fatte per mezzo di dette interrogazioni SQL preprogrammate. Solamente tali ricerche conducono alla produzione di documenti esistenti. Concludere diversamente equivarrebbe a snaturare il concetto di documento esistente estendendolo a tutti i documenti che possono, astrattamente, essere generati a partire da dati contenuti nella banca dati in questione, per mezzo di uno o più interrogazioni SQL. Siffatti documenti, quand’anche teoricamente producibili dalla Commissione, costituiscono documenti nuovi ai sensi dell’articolo 3, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 così come interpretato dalla giurisprudenza. Occorre d’altronde sottolineare, a tal proposito, che la facilità o semplicità di elaborazione dei citati nuovi strumenti di ricerca non costituisce un criterio pertinente al fine di valutare l’esistenza o la novità del documento richiesto.
71 Tale conclusione non è revocata in dubbio dalla circostanza, avanzata dal ricorrente, che schede individuali dei risultati siano inviate dall’EPSO a ciascuno dei candidati che abbiano superato dei test.
72 Vero è che l’elaborazione di tali schede rientra nell’attività abituale dell’EPSO e dette schede individuali contengono taluni dei dati richiesti che il ricorrente desidera ottenere. Così, ad esempio, la scheda individuale dei risultati del ricorrente ai testi di preselezione di cui trattasi, inviatagli il 28 giugno 2012, contiene segnatamente un elenco delle risposte attese e delle risposte fornite, senza indicazioni circa il contenuto di dette risposte, il tempo impiegato per rispondere a ciascun quesito e l’eventuale neutralizzazione di un quesito.
73 Tuttavia, è pacifico che la comunicazione al ricorrente del complesso delle schede individuali di tal fatta inviate ai candidati che hanno superato i test di preselezione di cui trattasi, occultando le informazioni relative alla sfera privata di detti candidati, non gli consentirebbe di predisporre le tabelle statistiche che egli vuole utilizzare per verificare la fondatezza dei suoi sospetti di discriminazione relativamente a tali test. Infatti, come emerge dal precedente punto 63, ciò presupporrebbe, quantomeno, che fosse attribuito un identificativo distinto a ciascuno dei candidati cui tali test sono stati somministrati così come a ciascuno dei quesiti posti a detti candidati, e che ciascuna scheda sia accompagnata dall’indicazione della lingua in cui il singolo quesito è stato posto.
74 Inoltre, la scheda individuale dei risultati del ricorrente ai test di preselezione, allegata al ricorso, contiene tabelle dettagliate dei risultati solo per tre delle quattro prove somministrate, ossia il test di ragionamento verbale, il test di ragionamento numerico e il test di ragionamento astratto. Non contiene invece una tabella individuale dei risultati relativa al test di ragionamento situazionale. Orbene, la domanda di accesso proposta dal ricorrente riguarda tutti i quesiti posti nell’ambito di tali test, ivi compresi quelli afferenti alla prova di ragionamento situazionale.
75 Infine, sebbene le schede individuali possano essere comunicate al ricorrente, su sua domanda, con riserva delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001 e, in particolare, delle disposizioni relative alla protezione dei dati personali, i mezzi di ricerca e lo schema di classificazione che utilizza la Commissione per produrre dette schede individuali non le consentono di estrarre i dati secondo le indicazioni del ricorrente esposte nella sua domanda di accesso a meno di mettere a punto una nuova interrogazione SQL.
76 Quanto alla prassi dell’EPSO, a cui si riferisce il ricorrente nel suo ricorso, di fornire a taluni subcontraenti dati statistici relativi ai risultati dei test, essa non è atta a dimostrare che la combinazione di dati che egli vuole ottenere corrisponde ad uno schema di classificazione previsto dalle banche dati detenute dall’EPSO, cosicché la messa a punto di una nuova formula di interrogazione non sarebbe necessaria.
77 Il ricorrente fa riferimento più nello specifico, a tal proposito, al bando di gara d’appalto dell’EPSO per un contratto quadro relativo alla creazione di una banca dati. Ai sensi di tale bando, i questionari preparati dal subcontraente devono essere privi di distorsioni legate al sesso, all’età e/o alla nazionalità. Qualora, entro un termine di due anni dalla consegna di un questionario all’EPSO, dovesse emergere una differenza statisticamente significativa tra i risultati a seconda del sesso, della fascia di età e della nazionalità, l’EPSO si riserva il diritto di far sostituire gratuitamente il questionario da parte del subcontraente, impegnandosi, in tal caso, a fornire al contraente la matrice delle risposte e i dati statistici grezzi corrispondenti generati dalla o dalle sessioni di test al fine di consentire l’analisi del problema.
78 Occorre tuttavia rilevare, da un lato, che i criteri legati al sesso, all’età e alla nazionalità dei candidati, sui quali vertono le statistiche a cui fa riferimento il bando di gara in questione, non corrispondono ad alcuna delle categorie di informazioni che il ricorrente vuole ottenere nel caso di specie, sintetizzate al precedente punto 6. Dall’altro lato, il bando di gara citato mira unicamente alla creazione di una banca dati di questionari contenenti quesiti di ragionamento astratto/induttivo, con esclusione in particolare di quesiti di ragionamento verbale o numerico. Orbene, occorre ricordare che la domanda del ricorrente è relativa non solo ai quesiti di ragionamento astratto, ma anche a quelli di ragionamento verbale e numerico nonché ai quesiti relativi ai test situazionali posti ai candidati a cui sono stati somministrati i test di preselezione per cui è causa. Infine, in base a quanto dichiarato dalla Commissione, essa non ha ancora mai prodotto la matrice delle risposte e i dati statistici grezzi corrispondenti come previsti nel bando di gara.
79 Pertanto, si deve constatare che la domanda di accesso per cui è causa presenta rilevanti differenze rispetto ai dati statistici ai quali si riferisce il bando di gara richiamato dal ricorrente, e quindi il detto bando di gara non vale a dimostrare che la citata domanda ha per oggetto uno o più documenti esistenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001 così come interpretato dalla giurisprudenza. Peraltro, il solo fatto che sia possibile generare tali documenti non può essere utilizzato per dimostrare che la loro produzione rientra tra ricerche normali o di routine ai sensi del punto 153 della sentenza Dufour/BCE, punto55 supra (EU:T:2011:634).
80 Dall’insieme delle considerazioni che precedono emerge, come constatato dal Segretariato generale nella prima decisione impugnata, che la domanda proposta dal ricorrente nella procedura GESTDEM 2012/3258 non riguarda un accesso, anche parziale, a uno o più documenti esistenti detenuti dall’EPSO, ma riguarda piuttosto la produzione di nuovi documenti, che non possono essere estratti da una banca dati effettuando una ricerca normale o di routine per mezzo di strumenti di ricerca esistenti.
81 Di conseguenza, si deve respingere il ricorso nella parte in cui mira all’annullamento della prima decisione impugnata.
Sulle spese
82 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Peraltro, in forza dell’articolo 137 del regolamento di procedura, in caso di non luogo a statuire, il Tribunale decide sulle spese in via equitativa. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il ricorrente, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non vi è luogo a statuire sulle conclusioni dirette all’annullamento della decisione implicita di diniego di accesso nella procedura GESTDEM 2013/0068.
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) Il sig. Rainer Typke è condannato alle spese.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 luglio 2015.
Firme