ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. ТАНЧЕВ
представено на 15 юли 2021 година(1)
Съединени дела C‑167/19 P и C‑171/19 P
Европейска комисия
срещу
Freistaat Bayern (C‑167/19 P)
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV,
Genossenschaftsverband Bayern eV,
Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV(C‑171/19 P)
„Обжалване — Държавни помощи — Помощ в полза на баварския млечен сектор — Финансиране на качествения контрол на млякото — Решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар — Решение за започване на процедурата — Задължения на Комисията — Права на засегнатата държава членка — Право на заинтересованите страни да участват в административното производство — Нарушение на съществени процесуални изисквания“
1. С разглежданите две жалби Европейската комисия иска да бъдат отменени решения на Общия съд Freistaat Bayern/Комисия(2) и Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns и др./Комисия(3). С тези решения Общият съд уважава жалбите на Freistaat Bayern (Свободна държава Бавария, наричана по-нататък „провинция Бавария“) и Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns и др. (наричани по-нататък „обединението с общ интерес“), с които се иска частична отмяна на Решение (ЕС) 2015/2432 на Комисията(4).
I. Обстоятелства, предхождащи споровете
2. Обстоятелствата, предхождащи споровете, са изложени в точки 1—21 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 1—20 от второто обжалвано съдебно решение. Ще се огранича само да посоча следните обстоятелства.
3. В Германия качеството на млякото традиционно се гарантира чрез независим качествен контрол. Този качествен контрол се финансира в Бавария (Германия), първо, от постъпления от таксата върху млякото, наложена на изкупвачите на мляко, и второ, от общия бюджет на провинция Бавария — един от ответниците в настоящите производства по обжалване.
4. С писмо от 17 юли 2013 г. Комисията уведомява Федерална република Германия за решението си да започне процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС (наричано по-нататък „решението за започване на процедурата“). Това решение се отнася за различни мерки, взети в няколко германски провинции въз основа на Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (германски федерален Закон за млякото и мазнините)(5) от 1952 г., за да се подпомогне млечният сектор, включително за помощта, посочена в оспорваното решение. По отношение на тази помощ Комисията, от една страна, цитира в точка 2.5 от решението за започване на процедурата, посветена на финансирането на разглежданите мерки, член 22 от MFG, който се отнася за таксата върху млякото. От друга страна, в съображение 264 от това решение Комисията изтъква, че разглежданите мерки са били финансирани чрез парафискална такса, позовавайки се на същата разпоредба от MFG.
5. Комисията констатира съвместимостта на спорната помощ с вътрешния пазар за периода от 28 ноември 2001 г. до 31 декември 2006 г., като същевременно изразява съмнение в съвместимостта ѝ с вътрешния пазар от 1 януари 2007 г. нататък.
6. С писмо от 20 септември 2013 г. Федерална република Германия представя становището си по решението за започване на процедурата. Комисията получава седем становища от заинтересовани страни, които се отнасят за мерките във връзка с качествения контрол на млякото, посочени в оспорваното решение. Получените становища са изпратени на Федерална република Германия, която изразява мнение по допълнително становище, представено на 8 юли 2014 година
7. На 18 септември 2015 г. Комисията приема оспорваното решение. Това решение се отнася само за финансирането на провеждания от 1 януари 2007 г. нататък качествен контрол на млякото в Баден-Вюртемберг (Германия) и Бавария.
8. На първо място, Комисията проверява дали получените от таксата върху млякото средства представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Освен това в член 22, параграф 2, точки 1—6 от MFG се определя за какви цели могат да се изразходват средствата от събираната такса върху млякото. Комисията съответно приема, че постъпленията от таксата върху млякото трябва да се разглеждат като подлежащи на публичен контрол и че мерките, финансирани със средства от таксата върху млякото, са приведени в действие чрез държавни ресурси и отговорността за тях се носи от държавата.
9. На второ място, Комисията установява, че мандрите в Бавария получават селективно предимство чрез възстановяване на разходите за качествен контрол на млякото със средства от таксата и от общия бюджет на провинция Бавария. Комисията счита, че този качествен контрол на млякото в крайна сметка е от полза за мандрите, защото законът ги задължава да изследват доставеното им мляко. Мандрите са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и разходите, свързани с плащането на контролна агенция с цел проверка на качеството на млякото, трябва да се разглеждат като типични оперативни разходи, които съответните предприятия, тоест мандрите, обикновено трябва да понасят сами(6). Освен това според Комисията всяко евентуално предимство се предоставя само на „определени предприятия“, защото освен сектора на мандрите в Германия съществуват и много други икономически сектори, които не се ползват от въпросните мерки. Ето защо евентуалното предоставено предимство има селективен характер. Освен това в провинции, различни от Баден-Вюртемберг и Бавария, тези разходи не са възстановявани на мандрите със средства от таксата върху млякото. Накрая, в съображение 145 от оспорваното решение Комисията взема предвид обстоятелството, че мярката е финансирана и чрез общия бюджет на провинция Бавария. Ето защо тя счита, че ползата, която мандрите са извлекли от поемането на разходите за качествен контрол на млякото, не съответства непременно на сумата, която са платили като такса върху млякото. Тя отнася тази констатация към финансирането, получено от общия бюджет на провинция Бавария.
10. На трето място, що се отнася до наличието на съществуваща помощ, Комисията счита, че освен MFG, с който не се въвежда въпросната схема за помощ, германските власти не са предоставили никаква информация, която да доказва наличието на прието преди 1958 г. правно основание, продължаващо да е приложимо в първоначалния му вид по време на разследвания период.
11. На четвърто и последно място, Комисията констатира, че помощите, предназначени за рутинен контрол на млякото, не отговарят на условията, определени в точка 109 от Насоките на Общността за държавна помощ за селскостопанския и горския сектор 2007—2013 г. (ОВ С 319, 2006 г., стр. 1) във връзка с член 16, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1857/2006 на Комисията(7), към който препраща посочената точка 109.
12. При това положение в член 1 от оспорваното решение Комисията приема, че предоставяната от 1 януари 2007 г. нататък помощ в Бавария е неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар. В членове 2—4 от това решение Комисията разпорежда възстановяването на помощта и определя подробните правила за това.
II. Производствата пред Общия съд и обжалваните съдебни решения
13. На 26 ноември 2015 г. и съответно на 4 декември 2015 г. Freistaat Bayern и обединението с общ интерес подават жалби за частична отмяна на оспорваното решение.
14. По-специално, първото основание, както на провинция Бавария, така и на обединението с общ интерес, е изведено от нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС, член 6, параграф 1 и член 20, параграф 1 от Регламент № 659/1999(8).
15. Второто основание на обединението с общ интерес е изведено от нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото средствата от таксата върху млякото са счетени за държавни ресурси.
16. В обжалваните съдебни решения, що се отнася до първото основание на жалбоподателите, първо, Общият съд припомня, че съгласно член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 в решението за започване на процедурата трябва да се обобщят релевантните фактически и правни въпроси, да се включи предварителна оценка на Комисията и да се изложат нейните съмнения в съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар, без да се лишава от смисъл правото на заинтересованите страни да представят становищата си.
17. Второ, Общият съд разглежда оспорваното решение в светлината на решението за започване на процедурата, за да определи дали финансирането със средства от общия бюджет на провинция Бавария вече е било включено в последното решение. Той констатира, че финансирането на качествения контрол на млякото чрез бюджетни средства на провинция Бавария не е споменато в решението за започване на процедурата. Във второто обжалвано съдебно решение той отбелязва липсата на твърдение от страна на Комисията, че това финансиране е изрично споменато в решението за започване на процедурата. Ето защо Общият съд приема, че заинтересованите страни са можели основателно да презумират, че анализът на Комисията в решението за започване на процедурата се е отнасял единствено за средствата от таксата върху млякото.
18. Трето, Общият съд отбелязва, че понятието „ресурси на държава“, използвано в член 107, параграф 1 ДФЕС, има много широк смисъл, тъй като в него се предвижда, че всяка помощ, предоставена „под каквато и да било форма“ чрез такива ресурси, е несъвместима с вътрешния пазар. Следователно тези ресурси можели да имат различни форми и заради това Комисията трябвало да ги идентифицира и анализира внимателно. Освен това той отбелязва, че държавните ресурси са един от съставните елементи на квалифицирането като помощ. В това отношение макар изразът „финансова подкрепа“, използван от Комисията в решението за започване на процедурата, да можел да се тълкува като отнасящ се за двата източника на финансиране, той трябвало да се счете за недостатъчно точен. Общият съд добавя, че несъмнено в окончателното решение може да има някои различия спрямо решението за започване на процедурата. В случая обаче подобна разлика не била обоснована. Както признала Комисията, тя била уведомена от държавата членка за финансирането чрез средства от общия бюджет на провинция Бавария много преди приемането на решението за започване на процедурата. Освен това Общият съд отбелязва, че в оспорваното решение Комисията изрично посочва финансирането на помощта чрез средства от общия бюджет на провинция Бавария, признавайки по този начин, че тази форма на финансиране не е ирелевантен фактор за нейния анализ. Общият съд заключава, че оспорваното решение е прието, без да се даде възможност на заинтересованите страни да вземат отношение по финансирането чрез средства от общия бюджет на провинция Бавария.
19. Поради това Общият съд стига до извода, че оспорваното решение е прието в нарушение на правото на жалбоподателите да участват в административното производство и следователно в нарушение на член 108, параграф 2 ДФЕС и на член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999. Той постановява също, че задължението на Комисията да даде възможност, на етапа на решението за започване на процедурата, на заинтересованите лица да представят своите мнения, представлява съществено процесуално изискване, чието нарушение поражда последици като например отмяната на опорочения акт, независимо дали това нарушение е причинило вреда на лицето, което се позовава на него, или административното производство е можело да приключи с друг резултат. Поради това той уважава първото основание.
20. За изчерпателност Общият съд приема, че не може да се изключи възможността, ако установеното процесуално нарушение го нямаше, тоест ако в хода на официалната процедура по разследване жалбоподателят действително бе имал възможност да представи становището си по финансирането от общия си бюджет, процедурата да доведе до различен резултат. В това отношение той по-специално отбелязва, че в оспорваното решение не се излага отделен анализ за всеки от двата начина на финансиране. Общият съд счита, че в оспорваното решение Комисията или извършва анализ без посочване на съответния начин на финансиране, или отнася съображенията си по финансирането чрез таксата върху млякото към финансирането чрез общия бюджет на провинция Бавария. Следователно не била изключена възможността доводи, свързани с финансирането чрез общия бюджет на провинция Бавария, да доведат до различен резултат, ако били изложени в хода на официалната процедура по разследване.
21. Без да се произнася по другите изтъкнати от жалбоподателите основания, Общият съд отменя членове 1—4 от оспорваното решение в частта им, в която с тях е решено, че предоставянето от Федерална република Германия на държавна помощ е несъвместимо с вътрешния пазар, що се отнася до проведения качествен контрол на млякото в Бавария, и е разпоредено възстановяването на тази помощ.
III. Анализ
22. Комисията изтъква четири основания за обжалване.
А. По първото основание за обжалване: грешка при прилагане на правото, а именно при тълкуването и прилагането на член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999
1. По допустимостта
23. Провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват по същество, че първите основания за обжалване на Комисията в нейните жалби са недопустими, тъй като с тях се цели да се оспорят извършените от Общия съд фактически преценки, без да се твърди каквото и да било изопачаване на факти или доказателства.
24. Първо, според провинция Бавария Комисията не се оплаква, че Общият съд е нарушил член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, а по-скоро твърди, че той неправилно е тълкувал решението за започване на процедурата.
25. Второ, провинция Бавария изтъква, че противно на твърденията на Комисията, отбелязани в точки 60, 61 и 65 от първото обжалвано съдебно решение, Общият съд не е приел, че Комисията е имала позитивно задължение да опише конкретния начин на финансиране на мярката. Той само приел, че неизключването от Комисията на определен начин на финансиране в решението за откриване не е достатъчно, за да бъде това финансиране имплицитно включено в същото решение.
26. Трето, провинция Бавария и обединението с общ интерес считат това основание за обжалване за недопустимо, тъй като се състои в повторение на изложените пред Общия съд основания и доводи.
27. Както обаче ще обясня в следващите точки, тези доводи не могат да бъдат приети и първото основание за обжалване е допустимо.
28. Противно на твърденията на провинция Бавария и обединението с общ интерес, с първото основание за обжалване от Съда не се иска да извърши нова преценка на фактите.
29. Достатъчно е да се отбележи, че в рамките на настоящото основание за обжалване от Съда се иска да тълкува член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 в светлината на член 108, параграф 2 ДФЕС, за да определи изискваната степен на прецизност в решение за започване на официална процедура по разследване с оглед на задължението на Комисията да „обобщи релевантните фактически и правни въпроси“. Във всеки случай, ако в този контекст Съдът трябва да разгледа тълкуването на оспорваното решение от Общия съд, тогава от решение от 11 март 2020 г., Комисия/Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, наричано по-нататък „решение Gdynia“, т. 121) следва, че този аспект е правен въпрос, който е допустим на етапа на обжалване.
30. В допълнение това основание за обжалване не може да се счете за недопустимо, тъй като повтаряло вече изложени пред Общия съд доводи.
31. Съгласно съдебната практика, „[п]ри положение […] че страната оспорва тълкуването или прилагането на правото на Съюза от Общия съд, разгледаните в първоинстанционното производство правни въпроси могат отново да бъдат обсъдени в хода на производството по обжалване. Всъщност, ако страната не може да основе жалбата си пред Съда на вече изложени пред Общия съд основания и доводи, производството по обжалване отчасти би се обезсмислило“(9).
2. По същество
а) Кратко обобщение на доводите на страните
32. Комисията твърди, че в точки 60—67 от първото обжалвано съдебно решение и в точки 56—64 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, а именно при тълкуването и прилагането на член 108, параграф 2 ДФЕС, член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 и практиката на съдилищата на Съюза относно тези разпоредби, когато определя изискванията към съдържанието на решението за започване на процедурата. Комисията твърди, че източникът на финансирането на дадена помощ трябва да се посочи в решението за започване на процедурата само по изключение и при особени обстоятелства.
33. Комисията подчертава, че в такова решение за започване на процедурата тя посочва релевантните фактически и правни обстоятелства относно мярката, която евентуално представлява държавна помощ, и извършва предварителна оценка на тези обстоятелства(10). В настоящия случай Общият съд правилно постановил, че плащането на контролна агенция с цел проверка на качеството на млякото представлява една-единствена мярка за помощ. Тази мярка била финансирана от бюджета на провинция Бавария, средства от който са прехвърлени на агенцията за контрол на млякото Milchprüfring Bayern eV с решение за еднократното годишно използване на тези средства. Тази мярка била описана в съображения 3, 5 и 15—20 от решението за започване на процедурата.
34. В това решение за започване на процедурата Комисията представя бюджетната позиция относно посочената мярка в частта „разходи“ от бюджета на провинция Бавария. Общият съд обаче я упреква, че не е представила частта „приходи“ по тази бюджетна позиция, тоест източниците на финансиране на помощта. Комисията счита, че по този начин Общият съд е установил ново процедурно изискване, което не почива на никакво правно основание.
35. Според Комисията съгласно по-специално решение от 21 октомври 2003 г. van Calster и др. (C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571) само в изключителни случаи, когато съществува неразривна връзка между приходите и разходите и има индиции, които предполагат, че начинът на събиране на приходите нарушава друга разпоредба от правото на Съюза, изменението на схемата за помощ от държавата членка трябва да засяга и начина на финансиране на тази мярка. От тази съдебна практика следвало, че в решението за започване на процедурата Комисията не е длъжна да уточнява източника на финансиране на мярката за помощ, освен в изключителни случаи.
36. В случая финансирането било смесено и проблемно била единствено частта от финансирането чрез таксата върху млякото. Поради това Комисията счита, че не е била длъжна да посочва изрично другия начин на финансиране, тоест от общия бюджет на провинция Бавария.
37. Комисията добавя, че съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС наличието на помощ се установява единствено от факта, че мярката е финансирана с държавни ресурси. При това положение точният произход на тези държавни ресурси бил ирелевантен, що се отнася до въпроса за наличието на помощ.
38. Комисията също така прави разграничение между, от една страна, мярката за помощ (предоставянето на дадена сума на получателите на помощта) и от друга страна, финансирането на тази мярка (различните ѝ източници: таксата върху млякото и данъчните постъпления от провинция Бавария). Освен това Комисията отбелязва, че ответниците не са оспорили фактите, така както са установени от Комисията, и че Общият съд не е установил никаква грешка в това отношение. Поради това Комисията счита, че е определила мярката за помощ по един и същ начин в оспорваното решение и в решението за започване на процедурата. От общия бюджет, описан в тези решения, ясно следвало, че единствената мярка за помощ включва два източника на финансиране. Комисията се позовава на решение от 13 юни 2019 г. Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500, наричано по-нататък „решение Copebi“), което според нея потвърждава виждането ѝ, че не е задължително източниците на финансиране на мярката за помощ да бъдат посочени в най-дребните детайли в решението за започване на процедурата. Достатъчно било тази мярка за помощ да бъде описана.
39. Провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват на практика, че първото основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество. Първо, те твърдят, че Комисията основава довода си на неточен прочит на съдържанието на обжалваните съдебни решения. Второ, те изтъкват, че в решението на Комисията за започване на процедурата трябва винаги да се определя в достатъчна степен рамката на анализа на Комисията и съответно трябва ясно да се посочват всички различни методи на финансиране, които са взети предвид от Комисията. Трето, провинция Бавария и обединението с общ интерес оспорват твърдението на Комисията, че Общият съд е приел, че „плащането за качествен контрол на млякото“ представлява „една-единствена мярка за помощ“. Накрая, доколкото в решението за започване на процедурата Комисията изрично посочва конкретен начин на финансиране, според тях Комисията е обвързана от това посочване и не може a posteriori да включва в анализа си други източници на финансиране.
б) Анализ
40. Като предварителна бележка ще отбележа, че за мен остава неясно защо в решението за започване на процедурата Комисията не споменава бюджетния начин на финансиране на мярката за помощ (като се има предвид, че тя се позовава на финансирането, но само на един от двата начина, а именно финансирането чрез таксата върху млякото); най-правдоподобното обяснение е, че е допуснат пропуск по невнимание.
41. Както правилно приема Общият съд в точка 60 от първото обжалвано съдебно решение, Комисията не може да твърди само, че е достатъчно, че решението за започване на процедурата не е изключило финансирането чрез средства от общия бюджет на провинция Бавария. Действително член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 налага позитивно задължение на Комисията да обобщи релевантните фактически и правни въпроси, с оглед на което тя не може да се позовава на такъв довод, който би обезсмислил това задължение.
42. От член 108, параграф 2 ДФЕС следва, че Комисията е длъжна да уведоми заинтересованите страни официално, за да могат да представят своите мнения във фазата на официално разследване.
43. Както Общият съд вече е постановил в своята практика, официалната процедура по разследване позволява въпросите, повдигнати в решението за започване на процедурата, да бъдат разгледани по-задълбочено и изяснени(11).
44. Целта на решението за започване на процедурата е да се определи рамката на разследването на Комисията(12).
45. Ето защо ще подчертая, че решението за започване на процедурата трябва да позволи на заинтересованите страни да представят своите становища по полезен и ефективен начин в официалната процедура по разследване.
46. В член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 659/1999 ясно се предвижда, че „[р]ешението за започване на официална процедура по разследване обобщава релевантните фактически и правни въпроси, включва предварителна оценка от страна на Комисията за характера на помощ[ на] предложената мярка и излага съмненията по отношение на съвместимостта ѝ с Общия пазар“.
47. Според мен начинът на финансиране на дадена мярка за помощ безспорно представлява „релевантен фактически въпрос“ за определянето дали е налице мярка за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
48. Всъщност, както следва от съдебната практика(13), „квалифицирането като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС […] предполага едновременно наличието на четири условия, а именно [(i)] да става въпрос за намеса на държавата или с ресурси на държавата, [(ii)] тази намеса да е в състояние да засегне търговията между държавите членки, [(iii)] да дава [селективно] предимство на ползващия се от нея и [(iv)] да нарушава или да създава опасност от нарушаване на конкуренцията“.
49. Що се отнася до първото условие, което се разглежда по настоящото дело, в същата съдебна практика се уточнява, че „[з]а да могат да бъдат квалифицирани като държавни помощи […], предимствата трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени посредством държавни ресурси, и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата“(14).
50. Ето защо разграничението, което Комисията се опитва да установи между финансирането на дадена мярка и изплащането на помощта на ползващия се от нея, не е убедително.
51. Освен това, както подчертават провинция Бавария и обединението с общ интерес, в случая начинът на финансиране на мярката също може да играе роля в контекста на квалифицирането като селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, както и при преценката на понятието за съществуваща помощ.
52. В решение от 21 октомври 2003 г. van Calster и др. (C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571, т. 49) Съдът постановява, че „начинът на финансиране на дадена помощ може да доведе до несъвместимост на цялата схема за помощи с общия пазар. Следователно разглеждането на помощта не може да бъде отделено от последиците от начина ѝ на финансиране […]. Напротив, при разглеждането на дадена мярка за помощ от Комисията непременно трябва да се вземе предвид и начинът на финансиране на помощта, когато последният е неразделна част от мярката“.
53. Вярно е, че „упражняваният от съда на Съюза контрол за законосъобразност на решенията за започване на официална процедура по разследване, когато жалбоподателят оспорва преценката на Комисията по отношение на квалифицирането на спорната мярка като „държавна помощ“, е ограничен до проверка на това дали Комисията не е допуснала явни грешки в преценката“(15).
54. Въпреки това определянето на релевантните фактически и правни въпроси, които, както изисква член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, трябва да се съдържат в решението на Комисията за започване на процедурата, трябва да се основава на обективни критерии.
55. Това обаче няма да е така, ако Съдът приеме, че в това решение могат да останат неупоменати релевантни фактически и правни въпроси само защото според Комисията, която е авторът на този акт, тези въпроси са очевидни.
56. При това положение, макар да е възможно, както твърди Комисията, финансирането чрез общия бюджет на държава членка да представлява държавни ресурси, факт е, че това не оправдава пропускането от Комисията на този елемент в решението за започване на процедурата, тъй като става дума за конститутивен елемент от мярката за държавна помощ.
57. Този елемент очевидно представлява „релевантен фактически и правен въпрос“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999.
58. Всъщност това разрешение следва и от принципа на определяемост (или „принцип на точност“ — на немски език Bestimmtheitsgrundsatz, който е израз на принципа на правна сигурност) на задължителните актове на публичните органи, който изисква съдържанието на акта да има определена степен на яснота и точност. Член 2 ДЕС, в който се обявява, че Съюзът се основава по-специално на правовата държава, може действително да се счита за формалната основа в Договора на този принцип. Както Съдът многократно е постановявал, принципът на правната сигурност представлява основен принцип на правото на Съюза, който изисква правната уредба да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях(16).
59. Следователно, противно на твърденията на Комисията в точка 52 от жалбата ѝ по дело C‑167/19 P, тази институция не може да се ограничи само до излагане на релевантни обстоятелства или „фактически или правни въпроси“, които според нея не са „очевидни“.
60. Член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 се фокусира върху релевантността на фактически и правни въпроси за официалното разследване: от значение е не презумираната и субективна „очевидност“ на тези въпроси, а тяхната релевантност за решението. В случая тези въпроси се отнасят до финансирането чрез държавни ресурси, което е едно от условията по член 107, параграф 1 ДФЕС. Ето защо това финансиране трябва да се счита за релевантно за окончателното решение.
61. Освен това считам, че Комисията не може да се позовава на предварителния характер на решението за започване на процедурата, за да обоснове пропуска да се спомене такъв релевантен въпрос. Съгласен съм с обединението с общ интерес, че заинтересованото лице трябва да може да представи вижданията си по фактически и правни въпроси, които са необходими за преценката на разглежданата мярка за помощ.
62. Противно на твърденията на Комисията, според мен от решение от 21 юли 2011 г. Alcoa Trasformazioni/Комисия (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, т. 103) следва, че Комисията трябва да мотивира „в достатъчна степен [решението за започване на процедурата], като [изложи] ясно мотивите, поради които тя е направила временен извод, че разглежданата мярка съставлява помощ и че е имала сериозни съмнения по отношение на съвместимостта ѝ с общия пазар“.
63. На следващо място считам също така, че Комисията погрешно твърди, че становището ѝ се потвърждава от решения от 30 май 2013 г., Doux Élevage и Coopérative agricole UKL-ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348) и от 21 октомври 2003 г., van Calster и др. (C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571).
64. Тези съдебни решения не са пряко релевантни в настоящия контекст. Първо, както подчертават провинция Бавария и обединението с общ интерес, първото от тези решения се отнася за материалноправен въпрос: обхвата на понятието „ресурси на държавата“.
65. Второ, с решение от 21 октомври 2003 г., van Calster и др. (C‑261/01 и C‑262/01, EU:C:2003:571) не може да се обоснове изводът, че източникът на финансиране на помощта трябва да бъде посочен в решението за започване на процедурата само в изключителни случаи и при особени обстоятелства. Всъщност това съдебно решение не се отнася за съдържанието на решението за започване на процедурата, а за обхвата на задължението на държавите членки за уведомяване. На първо място, извежданата от Комисията аналогия не е уместна, тъй като уведомяването за мярка за помощ и решението за започване на процедурата се отнасят за различни етапи на процедурата, имат различни функции и се подчиняват на различни правни критерии. На второ място, при всички положения в това решение се посочва само, че в някои случаи начинът на финансиране на помощта трябва да бъде посочен в уведомлението за мярката. Във всеки случай по настоящото дело се обсъжда не просто липсата на информация за начина на финансиране в решението за започване на процедурата, а неупоменаването в това решение на един от двата начина на финансиране изцяло.
66. Считам, че доводите на Комисията, изведени от собственото ѝ тълкуване на решение Copebi, не подкрепят нейната теза.
67. Всъщност, противно на твърденията на Комисията, разглежданите в настоящото дело правни въпроси очевидно не са разрешени с горепосоченото съдебно решение. Фактическото положение в основата на това решение е различно от настоящото. В решение Copebi се разглежда не съдържанието на решението за започване на процедурата, а окончателното решение, и по-специално кръгът от адресати на окончателното решение.
68. Както отбелязва обединението с общ интерес, по дело Copebi Комисията уведомява за започването на процедурата, касаеща съответната помощ, при спазване на всички изисквани формалности, поради което не е имало нарушение на правото на участие в процедурата(17). В решение Copebi от различните констатации става ясно, че са посочени както източникът на финансиране Oniflhor (Национална междубраншова служба по плодове, зеленчуци и градинарство, Франция), така и разглежданата мярка, а в качеството си на производител на плодове и зеленчуци Copebi SCA е включено в кръга на лицата, които ще бъдат евентуално засегнати от възстановяването на помощта. Земеделският комитет CEBI(18), който не е посочен, само разпределя ресурсите, гарантирани от правителствения орган, и следователно в крайна сметка действа просто като разплащателна агенция. Той не представлявала нито източник на финансиране, нито „релевантен въпрос“ за целите на квалифицирането като държавна помощ.
69. Отбелязвам, че подходът ми по първото основание за обжалване се подкрепя и от множество съдебни решения, като следва да се има предвид, че досега само Общият съд е имал възможност да разгледа този въпрос.
70. От решение Diputación Foral de Álava и др./Комисия(19) следва, че в решението за започване на процедурата Комисията трябва ясно да посочи кои елементи от съответната мярка оспорва.
71. Общият съд също така вече е постановил, че решението за започване на процедурата трябва да бъде достатъчно точно, за да позволи на заинтересованите лица да преценят дали желаят да представят становища(20).
72. Той постановява също, че „Комисията трябва да определи в достатъчна степен рамките на своята проверка, за да не лиши от смисъл правото на заинтересованите лица да представят становища“(21).
73. Освен това той постановява, че „Комисията трябва да определи в достатъчна степен рамките на своята проверка, за да позволи на държавата членка, срещу която е започната процедурата, да се произнесе по всички фактически и правни елементи, съставляващи мотивите на окончателното решение, с което Комисията се произнася по съвместимостта на разглежданата мярка с общия пазар“(22).
74. В решение от 22 февруари 2006 г. Le Levant 001 и др./Комисия (T‑34/02, EU:T:2006:59, т. 77—83) Общият съд приема, че Комисията е нарушила член 108, параграф 2 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, тъй като не е поканила частните инвеститори да представят становищата си. Той приема, че определянето на получателя на помощта непременно представлява един от „релевантните фактически и правни въпроси“ по смисъла на член 6, параграф 1, първо изречение. Следователно по силата на тази разпоредба то трябва да се съдържа в решението за започване на процедурата, ако това е възможно на този етап от процедурата, тъй като именно въз основа на това определяне Комисията ще може да вземе решението за възстановяване. Ако не е посочено, че дадена страна е получател на спорната помощ, било в решението за започване на процедурата или на по-късен етап от официалната процедура по разследване преди приемането на окончателното решение, с което се установява несъвместимостта на помощта с общия пазар, не може да се счита, че този вид заинтересована страна е била надлежно поканена да представи своето становище, тъй като тя може легитимно да счита, че такова становище не е необходимо, след като не е назована като получател на подлежащата на възстановяване помощ.
75. Така например в решение Гърция/Комисия(23), което се отнася за помощ в полза на Olympic Airways, прехвърлена на дружество правоприемник чрез пренаемането на самолети на цена, за която се твърди, че е по-ниска от цената по основния договор за наем, решението на Комисията е отменено с мотива, че решението за започване на официалното разследване не съдържа предварителна оценка на заплащаните наеми с цел определяне дали съдържат елемент на помощ(24).
76. С решение от 1 юли 2009 г. KG Holding и др./Комисия (T‑81/07—T‑83/07, EU:T:2009:237, т. 134) решението на Комисията е частично отменено, доколкото предметът на разпореждането за възстановяване не е споменат в решението за започване на процедурата.
77. Моят подход се подкрепя и от решение на Общия съд Ferriere Nord/Комисия(25): „принципът на защита на оправданите правни очаквания, на който се позовава жалбоподателят, означава, че при провеждането на процедурата по проверка на държавна помощ Комисията трябва да вземе предвид оправданите правни очаквания, които са могли да бъдат породени у заинтересованите лица от информацията, съдържаща се в решението [за започване на процедурата] […], и след това да не основава окончателното си решение на липсата на данни, които с оглед на тази информация заинтересованите лица не са могли да считат, че трябва да ѝ предоставят“.
78. От изложеното по-горе следва, че първото основание за обжалване следва да се отхвърли по същество.
Б. По второто основание за обжалване: липса на мотиви в резултат на неправилно тълкуване на решението за започване на процедурата
1. По допустимостта
79. Провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват, че и двете части на второто основание за обжалване са недопустими, тъй като Комисията оспорва направената от Общия съд преценка на фактите и повтаря доводи и основания, изложени в първоинстанционното производство.
80. Считам, че тези твърдения трябва да бъдат отхвърлени по съображения, аналогични на изложените в точки 28—31 от настоящото заключение.
2. По същество
а) Кратко обобщение на доводите на страните
81. С изтъкнатото при условията на евентуалност основание за обжалване, което формално се състои от две части, Комисията оспорва точки 53—58 и 62 от първото обжалвано съдебно решение и точки 47—53 и 56 от второто обжалвано съдебно решение.
1) По първата част от второто основание за обжалване
82. Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е тълкувал избирателно решението за започване на процедурата, основавайки се на ограничен брой съображения, при положение че е длъжен да вземе предвид всички съображения от това решение(26).
83. Комисията припомня, първо, че в решението за започване на процедурата (съображение 5) се споменават „суми с бюджетен произход“ и „суми, предназначени за подпомагането“. Макар последният израз да се отнасял за финансирането чрез средства от отделен бюджет, формиран по-специално от приходите от таксата върху млякото, Комисията счита, че този израз очевидно се отнася и за финансирането от общия бюджет. Според нея от съображение 18 от решението за започване на процедурата е видно също, че финансирането се осигурява чрез бюджетни средства и средствата от таксата върху млякото.
84. Второ, Комисията изтъква четири грешки при прилагане на правото, допуснати от Общия съд при тълкуването на решението за започване на процедурата.
85. Първата твърдяна грешка при прилагане на правото се отнася за точка 53 от първото обжалвано съдебно решение и точка 48 от второто обжалвано съдебно решение. Комисията твърди, че Общият съд не е разгледал първия изтъкнат от Комисията довод и следователно не е изпълнил задължението си за мотивиране и за анализиране на всички изтъкнати пред него защитни доводи.
86. Втората твърдяна грешка при прилагане на правото се отнася за точки 54 и 57 от първото обжалвано съдебно решение и точки 49, 52 и 53 от второто обжалвано съдебно решение. Комисията изтъква, че примерното посочване в съображение 17 от решението за започване на процедурата на разпоредбите на провинция Баден-Вюртемберг позволява на провинция Бавария да стигне до извода, че решението за започване на процедурата се отнася и за идентичните разпоредби на провинция Бавария, посочени от нея във фазата на предварителното разглеждане и в отговора ѝ във връзка с официалната процедура по разследване.
87. Третата твърдяна грешка при прилагане на правото се отнася за точка 55 от първото обжалвано съдебно решение и точка 50 от второто обжалвано съдебно решение, в които Общият съд тълкува раздел 3.3.1 от решението за започване на процедурата в смисъл, че ограничава фазата на предварителното разглеждане само до един начин на финансиране (таксата върху млякото). Комисията припомня, че този раздел от решението за започване на процедурата съдържа само предварителна преценка на естеството на разглежданата помощ. Ето защо този анализ не можел да води до ограничаване на описанието на релевантни фактически и правни въпроси, съдържащо се в раздел 2 от посоченото решение.
88. В контекста на четвъртата твърдяна грешка при прилагане на правото Комисията изтъква същите основания, отнасящи се за точка 56 от първото обжалвано съдебно решение и точка 51 от второто обжалвано съдебно решение, в които Общият съд приел, че в съображение 264 от решението за започване на процедурата се споменава само финансирането чрез таксата върху млякото.
89. По същество според провинция Бавария и обединението с общ интерес Комисията неправилно твърди, че при преценката на изложените в решението за започване на процедурата факти Общият съд избирателно се е основал на някои съображения от това решение. Те оспорват и довода, че от позоваването на финансовата правна уредба на провинция Баден-Вюртемберг може да се заключи, че правната уредба на провинция Бавария също попада в обхвата на решението за започване на процедурата.
2) По втората част от второто основание за обжалване
90. Комисията оспорва виждането на Общия съд в точка 62 от първото обжалвано съдебно решение и в точка 56 от второто обжалвано съдебно решение, че съдържанието на административната преписка е ирелевантно за целите на тълкуването на решението за започване на процедурата. Напротив, Комисията твърди, че при прочита на разменените писма в рамките на предварителното разглеждане нито провинция Бавария, нито Общият съд са могли да се съмняват, че официалната процедура по разследване обхваща и финансирането чрез общи данъчни постъпления.
91. Освен това Комисията изтъква, че в точки 53—58 и 62 от първото обжалвано съдебно решение и точки 47—53 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е нарушил съдебната практика относно задължението за мотивиране и не е отговорил на доводите на Комисията.
92. Провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват на практика, че тази част от второто основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество. Противно на твърденията на Комисията, Общият съд не приел, че съдържанието на преписката по административното производство е ирелевантно за тълкуването на решението за започване на процедурата. Обединението с общ интерес добавя, че примерното цитиране на законодателството на провинциите не е достатъчно, за да бъдат надлежно уведомени заинтересованите лица. Обединението с общ интерес изтъква също, че преценката, извършена от Комисията в решението за започване на процедурата, се отнася единствено за мерките, приети по силата на MFG.
б) Анализ
93. Считам, че двете части на това основание за обжалване трябва да се разгледат заедно.
94. Както констатира Общият съд в точка 57 от първото обжалвано съдебно решение, самата Комисия потвърждава в първоинстанционното производство, че финансирането на качествения контрол на млякото чрез средствата от бюджета на провинция Бавария не е споменато в решението за започване на процедурата.
95. Според мен не е необходимо да се разглеждат многобройните доводи на Комисията, доколкото от моя анализ на първото основание за обжалване непременно следва, че релевантен за процедурата по разследване фактически или правен въпрос по смисъла на член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 не може просто да се счита за имплицитно „обобщен“ или логически изведен от решението на Комисията за започване на процедурата.
96. Както следва от точка 41 от настоящото заключение: i) член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999 въвежда позитивно задължение за Комисията, което съответно изключва всякакво такова имплицитно обобщаване или логическо извеждане, а ii) ако Съдът приеме такова имплицитно обобщаване или логическо извеждане, това би обезсмислило правото на заинтересованите лица да представят становищата си в производства в областта на държавните помощи.
97. Според мен релевантните за процедурата по разследване фактически или правни въпроси трябва да бъдат изрично изложени в решението за започване на процедурата.
98. Съгласно постоянната съдебна практика „изискваните от [член 296 ДФЕС] мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други пряко и лично засегнати от акта лица могат да имат от получаване на разяснения“(27).
99. Може да се направи една последна бележка: ако се приемат доводите на Комисията по настоящото дело, как в производство за отмяна Съдът би могъл да се произнесе по евентуалната липса на мотиви на дадено решение, ако е позволено в това решение някои релевантни фактически и правни въпроси да бъдат посочени само имплицитно?
100. От това следва, че и двете части на второто основание за обжалване трябва да бъдат отхвърлени по същество или като неотносими. Следователно второто основание за обжалване също следва да се отхвърли.
В. По третото основание за обжалване: грешка при прилагане на правото при тълкуването на член 263, параграф 2 ДФЕС
1. По допустимостта
101. Провинция Бавария и обединението с общ интерес оспорват допустимостта на това основание за обжалване с довода, че само по себе си то не може да доведе до отмяна на обжалваните съдебни решения, тъй като то е тясно свързано с четвъртото основание за обжалване.
102. Въпреки това, дори третото и четвъртото основание за обжалване да са тясно свързани (третото основание за обжалване може да бъде уважено само ако четвъртото основание бъде уважено), това само по себе си не е достатъчно за обвяването на което и да е от тях за недопустимо. Според мен третото основание за обжалване не може да се счита за неотносимо, тъй като от прочита на жалбите на Комисията е видно, че тя не изтъква четвъртото основание за обжалване само при условията на евентуалност спрямо третото основание — всъщност и двете основания за обжалване са поставени на едно и също равнище.
103. Провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват също, че третото основание за обжалване е недопустимо, тъй като Комисията оспорва направената от Общия съд преценка на фактите и повтаря доводи и основания, изложени пред Общия съд.
104. Считам, че тези твърдения трябва да бъдат отхвърлени по съображения, аналогични на изложените в точки 28—31 от настоящото заключение.
2. По същество
а) Кратко обобщение на доводите на страните
105. Комисията твърди по същество, че в точки 70 и 71 от първото обжалвано съдебно решение и точки 66—68 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че правото на участие на трети лица представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС.
106. Провинция Бавария и обединението с общ интерес изтъкват по същество, че това основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество. Те твърдят, че нарушението на съществено процесуално изискване автоматично води до отмяна на оспорваното решение. Те изтъкват също, че решение от 8 май 2008 г., Ferriere Nord/Комисия (C‑49/05 P, непубликувано, EU:C:2008:259, наричано по-нататък „решение Ferriere Nord“) е ирелевантно в настоящия случай. Що се отнася до решение от 11 декември 2008 г., Комисия/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, наричано по-нататък „решение Freistaat Sachsen“), тези страни изтъкват, че съгласно посоченото решение задължението на Комисията по член 108, параграф 2 ДФЕС да позволи на заинтересованите лица да представят становищата си в хода на официалната процедура по разследване, представлява съществено процесуално изискване.
б) Анализ
107. В някои скорошни решения на Общия съд в областта на контрола върху държавните помощи(28) се прилага много формалистично виждане и се поставят твърде строги изисквания към Комисията и решенията ѝ. Тази съдебна практика надхвърля изискванията, установени в практиката на Съда. Освен настоящите дела (що се отнася до третото и четвъртото основание за обжалване) такъв пример е делото, което е подробно коментирано в настоящото заключение (делото, по което е постановено решение Gdynia), в което Съдът отхвърля подхода на Общия съд и отменя решението му.
108. Освен това отбелязвам също, че в заключението си от 3 юни 2021 г. по дело C‑57/19 P, Tempus Energy (висящо в момента) обяснявам, че по това дело подходът на Общия съд трябва да бъде отхвърлен, а решението му — отменено, тъй като Общият съд е допуснал грешки при прилагане на правото, като е приел, че мярката за помощ, за която е отправено уведомление, поражда сериозни съмнения относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Според мен Общият съд е допуснал грешка в това отношение, отчитайки като главен индикатор за съмнения продължителността и обстоятелствата, свързани с контактите, предхождащи уведомлението, както и сложността и новаторското естество на мярката, и неправилно е упрекнал Комисията, че не е извършила подходящо разследване на някои аспекти от пазара на капацитет в Обединеното кралство(29).
109. Както ще посоча по-нататък, основният проблем с обжалваните съдебни решения е, че ако Съдът приеме подхода на Общия съд, това несъмнено би замъглило отдавна установеното разграничение в практиката на Съда между правата на държава членка, адресат в производствата по държавни помощи, от една страна, и (по-ограничените) права на заинтересованите страни, от друга страна.
1) Правото на защита на засегнатата държава членка, съпоставено с правото на участие на заинтересованите страни
110. Действително от практиката на Съда следва, че правата на заинтересованите страни имат по-ограничен обхват от правото на защита на засегнатата държава членка(30) и тяхното нарушаване може да не доведе до отмяна на окончателното решение, освен ако държавата членка докаже, че при липсата на това нарушение производството би могло да доведе до различен резултат(31).
111. В това отношение от съдебната практика следва, че макар всички заинтересовани страни да се приканват да представят становища в рамките на официалната процедура по разследване, тази процедура не води до обсъждане inter partes с оплакващия се или дори с получателя на помощта. Становищата, получени в рамките на официалната процедура по разследване, се изпращат само на засегнатата държава членка(32).
112. Освен това само засегнатата държава членка може да постигне успех, ако се позове на нарушение на правото ѝ на защита в производство за отмяна пред съдилищата на Съюза(33).
113. В това отношение следва да отбележа, че — дори по отношение на засегнатата държава членка — Съдът не е склонен говори за право на изслушване в началния етап на разследването(34).
114. Всъщност съдебната практика на съдилищата на Съюза потвърждава, че в областта на контрола върху държавните помощи третите страни не се ползват от никое от следните права: правото да бъдат уведомени, че Комисията разследва помощ в предварителната фаза(35), правото да бъдат уведомени за основните факти преди приемането на решение за започване на процедурата(36), правото да представят становище в предварителната фаза(37) или правото на достъп до преписката на Комисията(38). Третите лица освен това нямат право да подадат жалба до служителя по изслушването по процедурни въпроси, пълно право на изслушване (освен представянето на становище по решението за започване на процедурата) или право на участие в срещите между Комисията и съответната държава членка.
115. Както Съдът припомня в точки 80—82 от решение от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия (C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524; наричано по-нататък решение Falck), „[…] в производства по прилагане на член [108, параграф 2 ДФЕС] публикуването на обявление в Официален вестник на [Европейския съюз] представлява подходящо средство за оповестяване на всички заинтересовани страни, че дадена процедура е открита […]. С това известие се цели от последните да бъде получена всякаква информация, предназначена да даде яснота на Комисията при бъдещите ѝ действия […]. Такава процедура осигурява също на другите държави членки и на засегнатите среди гаранция, че ще могат да бъдат изслушани […]. Предвид общата ѝ структура процедурата по контрол върху държавните помощи […] обаче е процедура, която е открита спрямо държавата членка, отговорна за предоставянето на помощта, предвид задълженията ѝ [към Съюза]. Поради това, за да се спази правото на защита, ако на тази държава членка не е било позволено да коментира определена информация, Комисията не може да използва последната в решението си срещу същата държава […]. В процедурата по контрол върху държавни помощи заинтересованите страни, различни от засегнатата държавата членка, имат само ролята, припомнена в точка 80 от настоящото решение, и в това отношение самите те не могат да претендират за обсъждане с Комисията при условията на състезателност като това, в което може да участва посочената държава членка“.
116. Разглежданото основание за обжалване съответно трябва да се обсъди в светлината на тази практика на Съда.
117. Както ще видим по-нататък, изводът на Общия съд в точки 70 и 71 от първото обжалвано съдебно решение и точки 66—68 от второто обжалвано съдебно решение, че правото на участие на трети лица представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263, втора алинея ДФЕС, е в противоречие с цитираната по-горе практика на Съда и представлява грешка при прилагане на правото.
118. Освен това подобен подход трябва да се отхвърли и тъй като води до заемане на правна позиция, която е в съществено противоречие с правото на защита на засегнатата държава членка спрямо Комисията и която, парадоксално, би защитавала в по-голяма степен правата на заинтересованите страни, отколкото тези на посочената държава членка.
119. В решение Ferriere Nord Съдът отнася съдебната практика, свързана с правото на защита, към правото на участие в административното производство. Следователно нарушение на това право не може да доведе до отмяна на окончателно решение на Комисията, освен ако — при липсата на това нарушение — изходът от процедурата би бил различен.
120. В точка 70 от първото обжалвано съдебно решение и точка 67 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд основава своите мотиви на точка 55 от решение Freistaat Sachsen(39). Той обаче пропуска точка 56 от това решение, в която изрично се потвърждава решение Ferriere Nord(40).
121. Съгласен съм с Комисията, че привидното противоречие между решения Ferriere Nord и Freistaat Sachsen става безпредметно, ако ги разбираме в смисъл, че съществено процесуално изискване е само задължението за започване на официална процедура по разследване. С други думи, Комисията не може да приеме решение за закриване на официалната процедура по разследване по член 7 от Регламент № 659/1999, ако преди това не е открила официалната процедура по разследване с решение по член 4, параграф 4 и член 6, параграф 1 от посочения регламент.
122. Именно липсата на приемане на решение за започване на процедурата съставлява нарушението на съществено процесуално изискване.
123. Действително тук може да се направи паралел с факта, че по принцип съществените процесуални изисквания изразяват основно институционално правило(41). Това съответства на горепосоченото изискване от практиката на Съда, а именно че Комисията трябва да започне официална процедура по разследване и да приеме решение за започване на процедурата, което с основание представлява съществено процесуално изискване.
124. Евентуалната липса на релевантен фактически или правен въпрос в процедурата по откриване — като липсата в решението за започване на процедурата на изрично посочване на един от източниците на финансиране на мярката за помощ — обаче не засяга основно институционално правило и по-скоро представлява „по-маловажно“ нарушение: а именно нарушение на правото на трети страни да участват в административното производство, тъй като такава липса ги възпрепятства да представят своите становища по този въпрос.
125. Това нарушение не може да доведе до автоматична отмяна на окончателното решение. Последното може да бъде отменено само след като заинтересованите страни успеят да докажат, че информацията, която са щели да предоставят по този въпрос, е можела да измени съдържанието на решението, с което е приключила официалната процедура по разследване.
126. В това отношение може да се отбележи, че решение от 8 септември 2016 г. Goldfish и др./Комисия (T‑54/14, EU:T:2016:455), цитирано в точка 70 от първото обжалвано съдебно решение и точка 67 от второто обжалвано съдебно решение, не подкрепя тълкуването на Общия съд. Всъщност това решение по-скоро потвърждава моето тълкуване на решение Freistaat Sachsen. В точка 47 от решение Goldfish и др./Комисия Общият съд квалифицира като недопустими „доказателства, събрани при пълно неспазване на процесуалните действия, предвидени за тяхното събиране и имащи за цел да защитят основните права на заинтересованите лица“ (курсивът е мой).
127. Разликата между съществено процесуално изискване и субективно право (каквото в случая е правото на заинтересованите страни да участват в административното производство в областта на контрола върху държавните помощи) е уместно обобщена от генералния адвокат Fennelly по дело Комисия/ICI(42): „Въпреки че Съдът се стреми да избягва абстрактни определения на понятието за съществено процесуално нарушение, според мен от съдебната практика следва, че това понятие се отнася само за процесуални изисквания, които са неразривно свързани с формирането и изразяването на волята на приемащия акта орган, и че, както става ясно от член [263 ДФЕС], всяко нарушение на такова изискване обосновава отмяната на цялата мярка. Тъй като нарушението засяга цялата мярка, нито е необходимо, нито в повечето случаи е възможно страната, която се позовава на него, да покаже определен неблагоприятен ефект върху своите субективни права или интереси; нарушението представлява неспазване на толкова основно правило, засягащо приемането или формата на мярката, че тя не може да се счита за валиден и автентичен акт на институцията“.
128. За да се подчертае защо нарушението на правата на заинтересованите страни да участват в процедурата в областта на държавните помощи не е нарушение на съществено процесуално изискване, е удачно да се посочат примери за онова, което съдилищата на Съюза квалифицират като съществено процесуално изискване: консултациите с държавите членки, предвидени преди въвеждането на окончателно антидъмпингово мито или решение в областта на правото на конкуренцията(43). Пълната липса на такива консултации води автоматично до отмяна на антидъмпинговия регламент. Съществена грешка или забавяне на консултациите води до отмяна само ако може да повлияе на резултата от консултациите.
129. Вследствие на това може да се направи аналогия с решението за започване на процедурата: пълната му липса автоматично води до отмяна на окончателното решение, докато съществен пропуск в решението за започване на процедурата не води до този резултат, освен ако се установи, че той може да засегне резултата от разследването на държавната помощ.
2) С решение Gdynia вече са отхвърлени опитите на Общия съд да превърне нарушението на правата на заинтересованите страни в нарушение на съществено процесуално изискване
130. В решение Gdynia, и по-специално в точки 78—82 от него(44), Съдът категорично отхвърля подхода на Общия съд и потвърждава, че правото на третите страни да участват в административното производство на основание член 108, параграф 2 ДФЕС, не представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263 ДФЕС.
131. В своята жалба по посоченото дело Комисията по същество твърди, че Общият съд неправилно е приложил правото на заинтересованите страни да представят становища, предоставено им с член 108, параграф 2 ДФЕС — правейки това по начин, който е в противоречие с решение Ferriere Nord — като при обстоятелствата по случая Общият съд неправилно е квалифицирал това право като съществено процесуално изискване, чието неспазване автоматично води до отмяна на обжалваното решение.
132. Следва да се отбележи, че Gdynia, PLGK и Република Полша по същество твърдят, че Комисията минимизира важността на правото на заинтересованите страни. Според тях доводът на Комисията, изведен от съдебна практика, съгласно която ролята на заинтересовани страни в официална процедура по разследване е единствено да служат като източник на информация за Комисията, противоречи на сегашното състояние на правото на Съюза, тъй като цитираните от Комисията в това отношение съдебни решения били постановени преди влизането в сила на Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). Тези страни изтъкват, че правото на заинтересованите страни да им бъде дадена възможност да представят становища в хипотеза като разглежданата по посоченото дело, трябва да се прецени с оглед на основните права, защитени от Хартата, и по-специално с оглед на предвиденото в член 41 от нея право на добра администрация, от което е съставна част. Затова занапред трябвало да се държи сметка за правото на заинтересованите страни да бъдат изслушвани преди приемането на решение на Комисията.
133. Съгласно посочените доводи на Gdynia, PLGK и Република Полша правото на третите страни да участват в административното производство по член 108, параграф 2 ДФЕС, е съществено процесуално изискване и по същество именно това е изводът, до който Общият съд е стигнал в решението си от 17 ноември 2017 г., Gmina Miasto Gdynia и Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Комисия (T‑263/15, EU:T:2017:820) и който се опитва да обоснове в обжалваните съдебни решения.
134. Считам обаче, че това обсъждане по настоящото дело е ирелевантно, тъй като с решение Gdynia ясно се отхвърля такъв подход.
135. Първо, в точка 70 от решение Gdynia Съдът припомня, че съгласно съдебната практика „предприятията, които са потенциални получатели на държавните помощи, се считат за заинтересовани страни и […] Комисията е длъжна по време на фазата по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, да ги покани да представят становищата си“.
136. По-нататък, в точка 71 от посоченото решение Съдът подчертава, че „[м]акар тези заинтересовани страни да не могат да се позоват на право на защита, те същевременно разполагат с право да бъдат приобщени към административното производство, провеждано от Комисията, в подходяща степен предвид обстоятелствата в конкретния случай“.
137. Моят подход в настоящото заключение освен това се потвърждава от факта, че в точките, които ще посоча по-долу (а именно т. 72—75 от решение Gdynia), Съдът се позовава на решение Falck (т. 80—83)(45), за да подчертае ясно разликата между правото (на защита) на засегнатата държава членка да участва (пряко) в административното производство и правото на третите страни да бъдат (непряко) приобщени към административното производство.
138. В точка 72 от решение Gdynia Съдът припомня по същество, че заинтересованите страни се ползват с такива права (единствено), за да може Комисията да бъде информирана по подходящ начин.
139. В точка 73 Съдът подчертава, че предвид общата ѝ структура процедурата по контрол върху държавните помощи е процедура, която е открита спрямо засегнатата държавата членка.
140. Както Съдът отбелязва — позовавайки се отново на решението Falck(46) — в точка 74 от решение Gdynia, „заинтересованите страни, различни от засегнатата държава[…] членка, имат само ролята, припомнена в точка 72 [от това решение], и в това отношение самите те не могат да претендират за обсъждане с Комисията при условията на състезателност като това, в което може да участва посочената държава членка“ (курсивът е мой).
141. В точка 75 от решение Gdynia Съдът добавя, че „[н]икоя разпоредба от процедурата по контрол върху държавните помощи не отрежда специална роля сред заинтересованите страни на получателя на такава помощ“, не на последно място защото процедурата не е процедура, открита срещу получателя на помощ, което би означавало той да може да се ползва с права, които са също толкова широки, колкото и самото право на защита.
142. По делото, по което е постановено решение Gdynia, заинтересованите страни не са били поканени да представят становища относно приложимостта и евентуалното въздействие на Насоките на Комисията от 2014 г.(47) преди приемането на оспорваното решение, въпреки че тези насоки са публикувани след приемането на решението за започване на процедурата и съответно след приключването на първоначалната процедура по разследване. С оглед на това възниква въпросът дали Общият съд е имал основание да приеме по това дело, че правото на заинтересованите страни да представят становища по новия правен режим (по-специално по Насоките от 2014 г.) преди приемането на оспорваното решение представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263 ДФЕС, чието нарушение води до отмяна на това решение, без да е необходимо да се доказва, че административното производство е могло да приключи с различен резултат.
143. Съдът отговаря отрицателно.
144. Съдът приема, че поканата до заинтересованите страни да представят становища относно обстоятелства, които не са посочени в решението за започване на процедурата, като например приемането на нови правила за преценка след публикуването на решението за започване на процедурата съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС, не представлява съществено процесуално изискване, а е процедурна нередовност, която съответно не води автоматично до отмяната на окончателното решение (т. 78—82 от посоченото съдебно решение).
145. По-специално в точка 78 Съдът обяснява, че трябва да се провери дали Общият съд е имал основание да констатира, че правото на заинтересованите страни в случая да представят становища по новия правен режим преди приемането на спорното решение представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263 ДФЕС.
146. В следващата точка (т. 79 от решение Gdynia) Съдът се позовава на решение Ferriere Nord и уточнява, че „Комисията не може да основе решението си на нови принципи, въведени с нов правен режим, без да покани заинтересованите страни да представят становищата си в това отношение, тъй като в противен случай накърнява процесуалните им права“.
147. Същевременно такава „процедурна нередовност води до пълна или частична отмяна на решение само ако е установено, че без тази нередовност обжалваното решение би могло да има различно съдържание“(48). Тук Съдът цитира решение от 23 април 1986 г., Bernardi/Парламент (150/84, EU:C:1986:167).
148. По-конкретно в точка 81 Съдът подчертава, че „що се отнася до процесуалните права на заинтересованите страни, когато е настъпила промяна в правния режим след даването от Комисията на възможност на заинтересованите страни да представят становищата си и преди приемането от Комисията на решение относно проект за помощ, а Комисията основе това решение на новия правен режим, без да покани тези страни да представят становищата си по него, самото наличие на различия между правния режим, по който посочените страни са имали възможност за представят становищата си, и този, на който се основава въпросното решение, не може като такова да доведе до отмяна на същото решение. Всъщност, макар разглежданите правни режими да са се променили, възниква въпросът дали предвид разпоредбите на тези режими, които са релевантни за конкретния случай, въпросната промяна е могла да промени смисъла на обжалваното решение“.
149. С оглед на това в точка 82 от решение Gdynia Съдът постановява, че „в точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд допуска грешка при прилагане на правото, приемайки че правото на заинтересованите страни да представят становища при обстоятелства като разглежданите в настоящия случай представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263 ДФЕС, чието нарушение води до отмяна на обжалваното решение, без да е необходимо да се доказва, че нарушението на това право е могло да засегне смисъла на същото решение“.
150. В точка 86 от посоченото решение Съдът приема, че „Общият съд не е можел — без да пренебрегне съдебната практика относно процесуалните права на заинтересованите страни, изложена в точки 70—75 и 79—81 от [решение Gdynia] — нито да счете за ненужно да разгледа отражението върху спорното решение на липсата на покана заинтересованите страни да изразят становище по Насоките от 2014 г. преди приемането на това решение, нито да установи такова отражение, без да разгледа доводите на Комисията, с които тя цели да докаже наличието на самостоятелно и независимо правно основание, на което почива спорното решение“.
151. Може също да се отбележи, че в точки 87 и 88 от решение Gdynia Съдът се позовава на решение Freistaat Sachsen (т. 55) само в отговор на доводите на ответниците и повтаря изложеното преди това свое становище, че правото на заинтересованите страни да представят становища при обстоятелства като разглежданите в този случай не представлява съществено процесуално изискване.
152. Съдът не основава мотивите си в това отношение на съдържанието на решението за започване на процедурата, а на задължението на Комисията, „когато [тя] реши да открие официалната процедура по разследване във връзка с проект за помощ, […] да даде възможност на заинтересованите страни, сред които [е] засегнатото предприятие […], да представят становищата си“ (т. 87 от решение Gdynia).
153. Както Съдът отбелязва в точка 88, от една страна, решение Freistaat Sachsen „се отнася за задължения, които се носят от Комисията към момента на откриване на официалната процедура по разследване. От друга страна, то повдига въпроса за прилагането на нови правни норми, приети след уведомяването за проект за помощ. Следователно в него се обсъждат въпроси, които са различни от повдигнатите в настоящото производство по обжалване, тъй като правото на даване на възможност за предоставяне на становища, на което се позовават община Гдиня и дружеството PLGK, се отнася за промяна на правен режим, извършена, след като посочените страни са поканени да представят становищата си и преди приемането на спорното решение“.
154. От това следва, че същественото процесуално изискване на член 108, параграф 2 ДФЕС по отношение на заинтересованите страни се състои изключително в поканата, отправена до заинтересованите страни, за да им се позволи да представят становищата си непосредствено след приемането на решението за започване на процедурата.
3) Довод, изложен за изчерпателност във връзка с решение Freistaat Sachsen
155. Както е обичайно за заключение на генерален адвокат, от съображения за изчерпателност ще разгледам дали моят извод следва да бъде различен, ако се приеме (quod non), че Общият съд (в т. 70 от първото обжалвано съдебно решение и т. 67 от второто обжалвано съдебно решение) правилно се е позовал на решение Freistaat Sachsen (т. 55), за да приеме, че „задължението на Комисията да даде възможност, на етапа на решението за започване на процедурата, на заинтересованите лица да представят своите мнения представлява съществено процесуално изискване […], чието нарушение поражда последици, като например отмяната на опорочения акт, независимо от това дали е причинило вреда на лицето, което се позовава на него, или […] административното производство е можело да приключи с друг резултат“.
156. Изводът ми е валиден дори и в тази хипотеза: на практика, логическата последица от тази констатация на Общия съд е, че тогава с решение Gdynia се отменя (или дори поправя) практиката от решение Freistaat Sachsen.
157. Всъщност, вместо да провери дали при обстоятелствата по това дело такова съществено процесуално изискване е нарушено (в решение Gdynia, т. 78), както видяхме по-горе в анализа ми, Съдът се позовава на решение Bernardi/Парламент (150/84, EU:C:1986:167, т. 28), за да прецени „дали Общият съд е имал основание да констатира […], че правото на заинтересованите страни в случая да представят становища по този нов правен режим, и по-специално по Насоките от 2014 г., преди приемането на спорното решение представлява съществено процесуално изискване по смисъла на член 263 ДФЕС, чието нарушение води до отмяна на това решение, без да е необходимо да се доказва, че административното производство е могло да приключи с различен резултат“.
158. От това следва, че в точки 70 и 71 от първото обжалвано съдебно решение и точки 66—68 от второто обжалвано съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че „задължението на Комисията да даде възможност, на етапа на решението за започване на процедурата, на заинтересованите лица да представят своите мнения представлява съществено процесуално изискване“.
159. Това е така, тъй като накърняването на правото на заинтересованите страни да участват в административното производство — като например поради невъзможността те да представят становища — не представлява съществено процесуално нарушение, което автоматично би довело до отмяна на оспорваното решение.
160. Съгласен съм с Комисията, че макар настоящото дело да се отнася не за становища на заинтересованите страни по правни норми (като например насоките на Комисията за разследванията на държавни помощи, какъвто е случаят по дело Gdynia), а за техните становища по фактически въпрос (а именно втория начин на финансиране на разглеждания в случая режим на помощ: средствата от бюджета на провинция Бавария), тази разлика, засягаща предмета на липсващите становища, не пречи на прилагането на решение Gdynia.
161. И в двата случая проблемът е един и същ — а именно че заинтересованите страни не са имали възможност да изложат гледната си точка по съответните въпроси, съдържащи се в решението за започване на процедурата.
162. Разликата между причините за липсата на становища от заинтересованите страни по тези две дела — а именно липсата на споменаване в решението за започване на процедурата или приемането на нови насоки на Комисията след публикуването на решението за започване на процедурата — е ирелевантна. Важното е, че и в двата случая е нарушено правото на заинтересованите страни да участват в административното производство.
163. Всъщност самият Общ съд подчертава в точка 71 от първото обжалвано съдебно решение, че е нарушено правото на участие в административното производство.
164. Предвид всички изложени по-горе съображения третото основание за обжалване следва да бъде уважено.
Г. По четвъртото основание за обжалване: грешка при прилагане на правото при тълкуването на правото на заинтересованите страни да представят своите становища
1. По допустимостта
165. Провинция Бавария и обединението с общ интерес считат, че четвъртото основание за обжалване е недопустимо. В точки 72 и 75 от първото обжалвано съдебно решение Общият съд заключил, че нарушението на правото на заинтересованите страни да представят становища се е отразило върху резултата от производството; това било направено въз основа на чисто фактическо твърдение. Обединението с общ интерес твърди, че основанието е недопустимо, тъй като се отнася до преценката на факти от Общия съд и с него се повторят вече изложени пред Общия съд основания и доводи.
166. Първо, провинция Бавария не може да упреква Комисията, че се е позовала на нови факти, тъй като последната се позовава на съдържанието на оспорваното решение, което е правен акт. Второ, достатъчно е да се отбележи, че тези твърдения могат да бъдат отхвърлени по същите причини като изложените в точки 28—31 от настоящото заключение.
2. По същество
а) Кратко обобщение на доводите на страните
167. Комисията упреква Общия съд, че в точки 72—75 от първото обжалвано съдебно решение и точки 70—72 от второто обжалвано съдебно решение неправилно е приел, че становищата на заинтересованите страни по въпроса дали финансирането от бюджета представлява държавни ресурси можели да окажат влияние върху резултата от производството. Комисията твърди, че Общият съд не само е нарушил член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС и член 6, параграф 1 от Регламент № 659/1999, а и е тълкувал неправилно понятието „ресурси на държавата“ по член 107, параграф 1 ДФЕС и понятието „съществуваща помощ“ по член 108, параграф 1 ДФЕС. Накрая, Комисията упреква Общия съд, че също така е изопачил установените в оспорваното решение факти и че не е разгледал нейните защитни доводи.
168. На първо място, Комисията оспорва констатацията в точка 73 от първото обжалвано съдебно решение и точка 71 от второто обжалвано съдебно решение, че провинция Бавария не е могла да представи становището си по въпроса дали качественият контрол на млякото, финансиран чрез общи данъчни приходи, представлява контрол, надхвърлящ наложеното законово задължение. Комисията твърди, че доводите на тази провинция, изложени в рамките на официалното разследване, не са променили резултата от тази процедура, тъй като финансирането на допълнителните тестове попада извън приложното поле на оспорваното решение. На следващо място, Комисията упреква Общия съд, че не е разгледал нейните защитни доводи: на първо място, че дори доводите на провинция Бавария относно допълнителните тестове да се приемели за верни, във всички случаи било безспорно, че последните са извършвани съгласно MFG. Решението за започване на процедурата обаче обхващало всички видове контрол, предвидени в посочената правна уредба, и следователно обхващало и тези тестове.
169. На второ място, Комисията оспорва преценката в точка 74 от първото обжалвано съдебно решение, че провинция Бавария не е имала възможност да бъде изслушана по въпроса дали разглежданата мярка представлява съществуваща помощ. Общият съд не отговорил на защитните доводи на Комисията.
170. В това отношение Комисията посочва, че съображения 140—152 от решението за започване на процедурата позволяват на заинтересованите страни да вземат отношение по въпроса за наличието на съществуваща помощ. Тя добавя, че както е видно от съображения 41—56 от оспорваното решение, провинция Бавария е представила подробно становище по този въпрос.
171. Провинция Бавария и обединението с общ интерес твърдят на практика, че това основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество, тъй като почива на погрешно тълкуване на обжалваните съдебни решения. Според тях въпросът дали бюджетните средства представляват държавни ресурси, е ирелевантен. По-нататък, тези страни твърдят, че въпросът дали — ако правото на участие на заинтересованите страни не бе нарушено — процедурата е щяла да приключи с различен резултат, също е ирелевантен. Освен това според обединението с общ интерес Комисията не може да твърди, че допълнителните тестове са предмет на отделно решение на Комисията.
б) Анализ
172. Като се има предвид, че третото основание за обжалване трябва да бъде уважено, следва да се разгледа и четвъртото основание за обжалване.
173. При това положение следва да се провери дали — при липса на нарушение на правото на заинтересованите страни да участват в процедурата (тоест ако заинтересованите страни са имали възможност да представят становища по втория начин на финансиране на мярката за помощ) — процедурата е могла да приключи с различен резултат, както посочва Общият съд в обжалваните съдебни решения.
1) Подходът в обжалваните съдебни решения
174. Най-напред, провинция Бавария и обединението с общ интерес неправилно твърдят, че в настоящия контекст е достатъчно да се приеме, че всяко евентуално представено от тях становище е щяло да има необходимото отражение.
175. Всъщност в решение Ferriere Nord (т. 83) ясно се посочва, че Съдът трябва да провери дали позицията „може да промени смисъла на обжалваното решение“.
176. Съображенията на Общия съд в точки 73—75 от първото обжалвано съдебно решение обаче се основават изключително на хипотези и догадки.
177. Както ще стане ясно по-нататък, Общият съд дори не е анализирал — а още по-малко доказал — че становищата на заинтересованите страни по втория източник на финансиране на разглежданата мярка за помощ (а именно бюджета на провинция Бавария) биха могли да променят процедурата по разследване.
178. Съгласен съм с Комисията, че Общият съд е следвало да постъпи така: заинтересованата страна трябва да му представи фактите, които е щяла да изложи в административното производство, но е била възпрепятствана да го направи поради нарушаването на правото ѝ на участие — Общият съд трябва да презумира истинността на тези факти. Въз основа на това Общият съд трябва да провери дали тези факти, ако Комисията бе проверила тяхната истинност в хода на административното производство, биха могли да променят правната преценка на случая.
179. В случая обаче Общият съд напълно е пропуснал втория етап от този анализ. Този етап не се отнася за установяването на фактите, а за преценката на правните последици от тези факти, „дори да се предположи, че са верни“(49).
180. Следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
181. Като прилага подхода си към фактите по настоящото дело, Общият съд стига до извода, че не може да се изключи възможността, ако установеното процесуално нарушение го нямаше (ако жалбоподателят в първоинстанционното производство действително бе имал възможността в рамките на официалната процедура по разследване да представи мнението си относно финансирането чрез общия бюджет), процедурата да приключи с различен резултат.
182. Той основава този извод на два довода. Първо, провинция Бавария не е могла да представи становище по въпроса дали тестовете, финансирани с нейните бюджетни средства, надхвърлят задължителното по закон (т. 73 от първото обжалвано съдебно решение). Второ, Общият съд констатира, че на провинция Бавария не е дадена възможност да бъде изслушана за това дали в случая възниква въпрос за наличие на съществуваща помощ (т. 74 от него).
183. Във връзка с първия довод (т. 73 от първото обжалвано съдебно решение) твърдението на провинция Бавария, че чрез общите данъчни приходи са финансирани други мерки, а не финансираните чрез таксата върху млякото тестове (т.е. тестовете за контрол на качеството на млякото, „които надхвърлят това, което е било задължително“, чиято „цел“ е „друга“), е неоснователно, не на последно място защото в съображения 25 и 27 от оспорваното решение Комисията посочва следното: „Германия твърди, че тези мерки не представляват […] помощ по следните причини: […] Допълнителните изследвания на суровото мляко, които значително надхвърлят изискванията на [MGV], са от съществено значение[(50)] […] Комисията отбелязва, че финансовата помощ за тези допълнителни изследвания ще бъде предмет на отделно решение“.
184. Тази констатация не е оспорена пред Общия съд. Според мен от това следва, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 73 от първото обжалвано съдебно решение. Това се отнася mutatis mutandis и за точки 70—72 от второто обжалвано съдебно решение.
185. Общият съд също така допуска грешка при прилагане на правото, като тълкува неправилно практиката на Съда относно последиците от нарушение на правото на участие в производството. Само по себе си представянето на довод пред Общия съд не е достатъчно. Необходимо е след това Общият съд да извърши преценка по същество на този довод, за да провери дали той може да измени резултата от административното производство(51).
186. Довод на провинция Бавария, изложен в рамките на официалната процедура по разследване по въпроса дали тестовете за качествен контрол на млякото надхвърлят изискваното от закона, не би могъл да измени резултата от процедурата, не на последно място защото Комисията е изключила именно тези допълнителни тестове от приложното поле на оспорваното решение.
187. Освен това Общият съд не е разгледал двата довода, изтъкнати пред него от Комисията, с които тя цели да докаже, че доводът относно допълнителните тестове при всички положения е по същността си неоснователен.
188. По същество Комисията твърди пред Общия съд, от една страна, че дори доводът на провинция Бавария относно тези тестове да е правилен (quod non), във всички случаи за страните е безспорно, че става въпрос за вземане на проби съгласно MGV, тоест регулирано със закон вземане на проби. Следователно всички тестове се извършвали по силата на MFG. Като се има предвид, че решението за започване на процедурата се отнасяло за всички предвидени в MGV тестове, то обхващало и вземането на посочените по-горе проби(52).
189. На второ място, Комисията твърди, че не може да се направи извод „a fortiori“, че разходите за тестове, „[за които се твърди, че] надхвърлят това, което е било задължително“, обикновено не трябва да се понасят от изкупвачите на мляко, както твърди провинция Бавария пред Общия съд. Всъщност, напротив, това били именно разходите, които предприятията правят при доброволно вземане на мерки, без никакво правно задължение и в техен собствен интерес, и които те поначало следвало да поемат сами(53).
190. Следователно фактът, че Общият съд не е разгледал тези доводи, сам по себе си представлява грешка при прилагане на правото(54).
191. Що се отнася до втория довод (т. 74 от първото обжалвано съдебно решение), той също не може да се сподели поради изложените от Комисията пред Общия съд съображения, който не споменава — а още по-малко анализира — тези съображения в обжалваните съдебни решения.
192. Тези съображения са следните: първо, самото решение за започване на процедурата позволява на страните да изразят становище по наличието на „съществуваща помощ“ във връзка с финансирането чрез общи данъчни приходи (съображения 140—152 от посоченото решение).
193. Второ, във всеки случай от самото естество на схемата за помощ следва, че всяка година или на всеки две години тя се предоставя наново(55). Член 1, буква б) от Регламент № 659/1999 обаче пречи на квалифицирането ѝ като съществуваща помощ в настоящия случай.
194. Трето, независимо от истинността на довода на провинция Бавария, че намаляването на разходите на мандрите чрез предоставяне на общи данъчни приходи „винаги е било прилагано“, което Комисията оспорва, това не променя факта, че то не би могло да докаже наличието на съществуваща помощ по член 1, буква б). Всъщност определящ в това отношение е не начинът на финансиране на дадена мярка, а самата мярка. Мярката обаче се състои в ежегодно отпускане на безвъзмездни средства от годишния или двугодишния бюджет.
195. Четвърто, провинция Бавария (например за разлика от провинция Баден-Вюртемберг) никога не е твърдяла в хода на административното производство, че става въпрос за съществуваща помощ.
196. Като се има предвид, че тези доводи са били представени пред Общия съд и последният не ги е споменал, а още по-малко — разгледал, в точка 74 от първото обжалвано съдебно решение е допусната грешка при прилагане на правото(56).
2) Сравнение на подхода в обжалваните съдебни решения с решение Gdynia на Съда
197. Правилният подход, който Общият съд е трябвало да следва, е описан в решение Gdynia.
198. В това решение, след като установява наличието на процедурна нередовност, Съдът проверява дали нарушението на процесуалните права на заинтересованите страни може да има отражение върху резултата от процедурата по разследване.
199. След подробен анализ (т. 83—86 и 123—160 от решение Gdynia) въз основа на мотивите на оспорваното решение Съдът стига до извода, че то щеше да има същото съдържание, ако заинтересованите страни бяха имали възможност да представят становищата си по Насоките от 2014 г.
200. Считам (също като Комисията), че след като е установил нарушение на правото на заинтересованите страни да представят становища, Общият съд не е можел да основе хипотезата за различен резултат от процедурата по разследване, ако нямаше такова нарушение, само на презумпции или предположения.
201. Той е могъл да направи това само въз основа на подробна преценка (като направената от Съда в решение Gdynia) на мотивите на оспорваното решение и на анализ на доводите на страните. Общият съд е трябвало да разгледа всички доводи на Комисията и едва след като те се окажат неотносими, той би могъл да обясни защо според него е било възможно процедурата по разследване да приключи с различен резултат, основавайки се на обстоятелства, съдържащи се в оспорваното решение.
202. С оглед на гореизложеното мотивите на Общия съд в точки 72—75 от първото обжалвано съдебно решение и точки 70—72 от второто обжалвано съдебно решение, съгласно които нарушението на правото на заинтересованите страни да представят становища води до отмяна на оспорваното решение, са опорочени от грешка при прилагане на правото.
203. Всъщност Общият съд само е приел, че е възможно, ако установената в това съдебно решение нередовност я нямаше, процедурата да приключи с различен резултат (т. 72 от първото обжалвано съдебно решение).
204. Възможността за различен резултат от процедурата обаче е недостатъчна, за да обоснове отмяната на акт на Съюза.
205. От решение Gdynia ясно следва, че е необходимо да е налице положително установяване на различен резултат.
206. В това отношение следва да се отбележат точка 81 от решение Gdynia: „дали предвид разпоредбите на тези режими, които са релевантни за конкретния случай, въпросната промяна е могла да промени смисъла на обжалваното решение“; точка 95 от него: „установените грешки в точки 82—86 [от това решение] могат да доведат до отмяна на обжалваното съдебно решение в частта, в която Общият съд отменя спорното решение, само ако разпоредбите от Насоките от 2014 г., на които се позовава Комисията в спорното решение, действително не могат да променят смисъла на последното“; и точка 132: „[в] това отношение, както следва от точка 81 [от това решение], трябва да се припомни, че в хипотеза като разглежданата в настоящия случай съдът на Съюза не може само да посочи изменения, извършени с новия правен режим, за да обоснове отмяната на решение на Комисията, с което този режим е приложен, а освен това трябва да провери дали промяната на правния режим е могла да окаже влияние върху това решение“.
207. Ще добавя, че и тук разликата между липсата на становище по нови критерии за съвместимост (новите Насоки от 2014 г. в решение Gdynia), от една страна, и по частта от финансирането, която безспорно представлява елемент от държавни ресурси (както е в случая), от друга страна, е ирелевантна за прилагането на посочения по-горе критерий за правна преценка.
3) Във всеки случай съдебната практика, предхождаща решение Gdynia, също е ясна по отношение на правилния подход
208. По дело Съвет/Interpipe Niko Tube и Interpipe NTRP(57) един ден преди приемането на регламент страна в производството научава за обстоятелства, използвани за извършване на някои изчисления. Въз основа на тази информация посочената страна постига частична отмяна на спорния регламент от Общият съд. Въпросната страна твърди, че е щяло да бъде възможна отмяна в по-голям обхват въз основа на допълнителна информация, която тя е щяла да представи, ако е била информирана по-рано за тези обстоятелства. Съдът приема този довод, вземайки предвид, че правната релевантност на информацията се потвърждава от частичната отмяна на регламента.
209. По дело Stahl-Metallurgie и SKW Stahl-Metallurgie Holding/Комисия(58) поради нарушаване на правото им на защита жалбоподателите не са могли да вземат отношение по въпроса за влиянието на предприятието Degussa върху друго предприятие (SKW). Съдът приема, че вменяването на отговорността за картела се основава на няколко обстоятелства и че поради това, дори доводът да се приеме за правилен, въпросът за това влияние е без значение за решението.
210. По дело Германия/Комисия(59) Комисията пропуснала да изпрати някои писма от конкурентите на получателя на помощта до засегнатата държава членка (Германия), която твърди, че правото ѝ на защита е нарушено, поради което решението трябва да бъде отменено. Съдът обсъжда дали, ако бе получило тези становища, германското правителство е щяло да може да представи доводи, които биха накарали Комисията да разреши мярката за помощ. Германското правителство обаче не е могло да изтъкне никакво фактическо или правно обстоятелство, което би накарало Комисията да вземе различно решение. Отговорът на Съда е отрицателен: забраната на държавните помощи произтича от приложимите насоки, така че Jadekost се е ползвало от оперативна помощ, която не е можела да бъде разрешена нито по силата на тези насоки, нито по принцип.
211. В решение Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия(60) Съдът следва същия подход. Той проверява дали доводите, които не са могли да бъдат представени поради нарушаването на правото на защита, дори да се приемат за правилни, биха могли да доведат до разрешаването на мярката за помощ. Съдът постановява, че това не е така, тъй като липсата на план за преструктуриране при всички положения би довело до налагането на забрана.
212. По дело Westdeutsche Landesbank(61) германското правителство твърди, че е нарушено правото му да бъде изслушано, тъй като Комисията е отказала да предостави достъп до някои документи. След като изследва съдържанието на документите, Общият съд стига до извода, че правото на защита не е нарушено по-специално тъй като документите представляват по същество доразвиване или уточняване на вече изразени становища.
213. Накрая, в подкрепа на доводите си провинция Бавария и обединението с общ интерес се позовават по-специално на решение Foshan Shunde (т. 94). Това решение обаче не носи полза за тяхната теза. Както отбелязва Комисията, в точка 81 от това решение Съдът припомня постоянната съдебна практика относно възможността за различен резултат от производството.
214. Фактът, че критерият не е променен в тази съдебна практика, се потвърждава например и от по-скорошното решение от 10 септември 2013 г., G. и R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 40), където Съдът се позовава на решение Foshan Shunde. Тук Съдът ясно обяснява този критерий: „[з]а да бъде установена подобна незаконосъобразност, [е необходимо да се] провери дали в зависимост от характерните за случая фактически и правни обстоятелства разглежданата административна процедура би могла да приключи с друг резултат, поради това че засегнатите [страни] биха могли да посочат доказателства, които да [показват, че резултатът от процедурата следва да бъде различен]“.
215. В точка 94 от решение Foshan Shunde само се взема предвид особеност на това дело, а именно че антидъмпинговите правила (също като тези в областта на конкурентното право) предвиждат истинско право на защита на предприятията, и по-специално диалог с Комисията, докато съгласно правилата относно държавните помощи правото на участие на заинтересованите страни в процедурата несъмнено не включват такъв диалог(62).
4) Заключение по четвъртото основание за обжалване
216. Така както оперативните помощи по дело Jadekost и помощите за преструктуриране без план за преструктуриране в решение от 11 януари 2007 г., Technische Glaswerke Ilmenau/Комисия (C‑404/04 P, непубликувано, EU:C:2007:6) при всички случаи са забранени, общите бюджетни средства по принцип могат да представляват ресурси на държавата по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
217. Поради това съм съгласен с Комисията, че подходът, възприет от Общия съд в обжалваните съдебни решения, трябва да се отхвърли, тъй като би създал опасен прецедент, който противоречи на практиката на Съда и пренебрегва ефективността на филтъра, осигурен от критерия за потенциално различен резултат от административното производство.
218. Следователно четвъртото основание за обжалване трябва да бъде уважено.
219. Тъй като третото и четвъртото основание за обжалване трябва да бъдат уважени, обжалваните съдебни решения следва да се отменят.
IV. По връщането на делото на Общия съд
220. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, ако решението на Общия съд бъде отменено, Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
221. Първото основание в първоинстанционното производство може да бъде разгледано от Съда, тъй като във връзка с него са разменени множество доводи между страните пред Общия съд, както настоящем и пред Съда. Считам, че Съдът следва да отхвърли това основание по съображенията за отмяна на обжалваните съдебни решения.
222. Що се отнася обаче до останалите основания, делото следва да се върне на Общия съд, тъй като те трябва да бъдат обсъдени и разгледани в първоинстанционното производство.
V. По съдебните разноски
223. Тъй като делото трябва да се върне на Общия съд, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски, направени в настоящото производство по обжалване.
VI. Заключение
224. С оглед на изложеното по-горе предлагам на Съда:
1. Да отхвърли първите две основания за обжалване;
2. Да отмени решения на Общия съд на Европейския съюз от 12 декември 2018 г., Freistaat Bayern/Европейска комисия (T‑683/15, EU:T:2018:916) и Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns e.V. и др./Европейска комисия (T‑722/15—T‑724/15, непубликувано, EU:T:2018:920);
3. Да отхвърли първото основание от жалбите за отмяна в първоинстанционното производство, доколкото с него се твърди, че процесуалните права на заинтересованите страни в разглежданите случаи са нарушени, тъй като не им е дадена възможност да изразят своето становище по финансирането на помощта от общия бюджет;
4. Да върне делото на Общия съд за разглеждане на останалите основания в първоинстанционното производство;
5. Да не се произнася по съдебните разноски.