KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 4. mail 2017(1)
Kohtuasi C‑18/16
K.
versus
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja, Madalmaad))
Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded – Direktiiv 2013/33/EL – Artikkel 9 – Kinnipidamine – Artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b – Isiku või kodakondsuse kontrollimine – Rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate asjaolude kontrollimine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 6 ja 52 – Proportsionaalsus
1. Käesoleva eelotsusetaotlusega palub rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja, Madalmaad) Euroopa Kohtul selgitada, kas direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded,(2) artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktid a ja b on kehtivad. Sisuliselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas need sätted on kooskõlas õigusega isikuvabadusele ja turvalisusele, mis on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta(3) artiklis 6. See küsimus on tekkinud vaidluses 17. detsembril 2015 tehtud otsuse üle, millega Ühendkuningriiki lennata soovinud varjupaigataotleja K. suhtes, kes oli Schipholi lennujaamas kinni peetud võltsitud passiga, kohaldati kinnipidamismeedet.
Rahvusvaheline õigus
Genfi pagulasseisundi konventsioon
2. Genfi konventsiooni(4) artikli 31 lõige 1 näeb ette, et kui pagulane on saabunud riiki otse territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud ohus, ei kohaldata karistust õigusvastase riiki sisenemise või seal viibimise eest (või loata viibimise eest), kui pagulane teatab endast viivitamata ametiasutusele ning põhjendab õigusvastast riiki sisenemist või seal viibimist. Artikli 31 lõige 2 sätestab, et pagulastele kehtestatakse üksnes selliseid liikumispiiranguid, mis on vajalikud. Need tuleb kohaldada ainult seni, kuni pagulase seisund on määratletud või kuni tal on lubatud asuda teise riiki.
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon
3. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni(5) artikli 5 lõige 1 näeb ette, et igaühel on õigus isikuvabadusele ja ‑puutumatusele. Muu hulgas artikli 5 lõikes 1 on sellest õigusest ette nähtud hulk erandeid, mida tohib kohaldada ainult „seaduses kindlaksmääratud korras“. Käesolevas asjas vajab lahendamist küsimus, kas õigust isikuvabadusele on siin õige piirata artikli 5 lõike 1 punktis f sätestatud erandiga, mida võib kohaldada „seaduslik[u] vahistami[s]e või kinnipidami[se korral], et vältida isiku loata sissesõitu riiki või et võtta meetmeid isiku väljasaatmiseks või ‑andmiseks“.
4. Isikuvabaduse ja ‑puutumatuse õiguse piiramine artikli 5 lõike 1 punktides a–f loetletud alustel peab selleks, et see oleks õiguspärane, olema kooskõlas ka EIÕK artikli 5 lõigetes 2–5 sätestatud tagatistega. Varjupaigataotlejate puhul näevad need tagatised ette, et igale vahistatule teatatakse viivitamata tema vahistamise põhjused; et igaühel on õigus taotleda menetlust, milles kohus otsustaks kiires korras tema kinnipidamise õiguspärasuse üle ning korraldaks tema vabastamise (kui kinnipidamine on õigusvastane), ning et igaühel, kes on vahistatud või kinni peetud vastuolus EIÕK artikliga 5, on õigus nõuda hüvitist.(6)
ELi õigus
Harta
5. Harta artikkel 6 vastab EIÕK artikli 5 lõikele 1. See sätestab: „Igaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele.“
6. Harta artikli 52 pealkiri on „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“. See sätestab:
„1. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.
2. Hartaga tunnustatud õigusi, mis rajanevad aluslepingute teiste osade sätetel, teostatakse neis määratletud tingimustel ja piires.
3. Hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduse kaitse konventsiooniga tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist.
[…]
7. Harta tõlgendamise juhendina koostatud selgitusi võetakse asjakohaselt arvesse liidu ja liikmesriikide kohtutes.“
Tagasisaatmisdirektiiv
7. Direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(7) on kantud eesmärgist kehtestada horisontaalsed normid, mis oleksid kohaldatavad kõigi kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei vasta liikmesriiki sisenemise, liikmesriigis viibimise või elamise tingimustele.(8) Direktiivi artikkel 1 sätestab: „Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas [ELi] õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvate põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega“.
8. Artikli 2 lõige 1 sätestab, et tagasisaatmisdirektiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes. „Kolmanda riigi kodanik“ on artikli 3 lõikes 1 määratletud kui „isik, kes ei ole Euroopa Liidu kodanik [ELTL artikli 20 lõike 1] tähenduses ja kes ei oma [ELi] vaba liikumise õigust vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 2 lõikele 5“.(9) „Tagasisaatmisotsus“ on artikli 3 lõikes 4 määratletud kui „haldus- või kohtuotsus või ‑akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus“.
Kvalifitseerimisdirektiiv
9. Direktiiv 2011/95/EL(10) sätestab nõuded, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks.(11) Artikli 2 punktis h on rahvusvahelise kaitse taotluse mõiste määratletud kui „kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole käesoleva direktiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi“.
10. Artikli 4 lõige 1 sätestab, et liikmesriigid võivad pidada taotleja kohuseks esitada niipea kui võimalik kõik andmed, mis on vajalikud rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendamiseks. Artikli 4 lõike 2 kohaselt on need andmed taotleja avaldused ning kõik taotleja käsutuses olevad dokumendid taotleja vanuse, tausta, sealhulgas asjaomaste sugulaste tausta, isiku, kodakondsus(t)e, varasema elukohariigi/‑riikide ja aadressi, varasemate varjupaigataotluste ja reisimarsruutide kohta, reisidokumendid ning rahvusvahelise kaitse taotlemise põhjused. Artikli 4 lõige 3 sätestab, et rahvusvahelise kaitse taotlus vaadatakse läbi individuaalselt ning selle käigus arvestatakse järgmist: asjaomased faktid, mis on seotud päritoluriigiga taotluse kohta otsuse tegemise ajal; taotleja esitatud asjaomased avaldused ja dokumendid; taotleja individuaalne seisund ja isiklikud asjaolud, sealhulgas sellised tegurid nagu taust, sugu ja vanus.(12) Sellega seoses on põhjenduses 22 märgitud: „Konsultatsioonid ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametiga võivad anda liikmesriikidele väärtuslikke suuniseid pagulasseisundi määratlemisel“.
11. Pagulasseisundit välistavad asjaolud on loetletud artiklis 12. Nende asjaolude kohaldamise tagajärg on, et taotlejale ei anta pagulasseisundiga kaasnevat kaitset. Seepärast on nende asjaolude näol tegemist varjupaigaõiguse eranditega, mida kohaldatakse isiku suhtes, kellel oleks muidu õigus pagulasseisundiga kaasnevale kaitsele.(13)
Menetluste direktiiv
12. Direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta(14) artikli 9 lõike 1 kohaselt lubatakse taotlejal jääda liikmesriiki seni, kuni tema taotlust läbi vaadatakse.
13. Artikkel 10 sätestab sellisele läbivaatamisele teatavad nõuded. Nii tuleb kõigepealt teha kindlaks, kas taotleja vastab pagulaseks tunnistamise nõuetele, ja kui ta neile ei vasta, siis kas ta vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele; lisaks tuleb tagada, et otsus taotluse kohta tehakse pärast taotluse asjakohast läbivaatamist ja et taotlused vaadatakse läbi ja otsused tehakse individuaalselt, objektiivselt ja erapooletult.(15)
14. Artikkel 13 näeb ette, et liikmesriigid kohustavad taotlejaid tegema koostööd pädevate ametiasutustega, et teha kindlaks taotleja isik ja esitada muud dokumendid, millele on osutatud kvalifitseerimisdirektiivi artikli 4 lõikes 2.
15. Artiklis 24 on teatavatele taotlejatele ette nähtud spetsiaalsed menetlustagatised ning saatjata alaealiste olukorda käsitleb artikkel 25.
16. Artikli 26 lõige 1 peegeldab Genfi konventsiooni artiklit 31 üldise nõudega, et liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta on rahvusvahelist kaitset taotlev kolmanda riigi kodanik, kelle taotlus on veel läbivaatamisel. Kui taotlejat peetakse kinni, peavad sellise kinnipidamise alused ja tingimused ning olemasolevad tagatised vastama vastuvõtudirektiivile.
17. Menetluste direktiivi artikli 33 kohaselt võivad liikmesriigid rahvusvahelise kaitse taotlust pidada teatavatel juhtudel vastuvõetamatuks, sealhulgas artikli 33 lõike 2 punkti a kohaselt juhul, kui mõni teine liikmesriik on andnud rahvusvahelise kaitse.
Vastuvõtudirektiiv
18. Vastuvõtudirektiivi põhjendustes on märgitud järgmist:
– Ühine varjupaigapoliitika, sealhulgas Euroopa ühine varjupaigasüsteem, on osa Euroopa Liidu eesmärgist luua järk-järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, mis on avatud isikutele, kes neist sõltumatute asjaolude tõttu taotlevad õiguspäraselt kaitset Euroopa Liidu territooriumil.(16)
– Euroopa ühine varjupaigasüsteem põhineb Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel.(17)
– Vastuvõtudirektiivi reguleerimisalasse kuuluvate isikute kohtlemisel on liikmesriigid seotud kohustustega, mis tulenevad rahvusvahelise õiguse aktidest, millega nad on ühinenud.(18)
– Taotlejate kinnipidamist tuleks kohaldada kooskõlas põhimõttega, et isikut ei või kinni pidada üksnes selle alusel, et ta taotleb rahvusvahelist kaitset, eelkõige kooskõlas liikmesriikide rahvusvaheliste õiguslike kohustustega ja Genfi konventsiooni artikliga 31. Taotlejaid võib kinni pidada ainult direktiiviga ette nähtud väga selgelt kindlaksmääratud erandlike asjaolude korral ning nii sellise kinnipidamise viisi kui ka eesmärgi puhul tuleb lähtuda vajaduse ja proportsionaalsuse põhimõttest. Kui taotlejat peetakse kinni, peaks tal olema tõhus juurdepääs vajalikele menetlustagatistele, näiteks õiguskaitsevahendile siseriiklikus kohtus.(19)
– Nõuetekohase hoolsuse põhimõte eeldab kinnipidamise alustega seotud administratiivmenetluste korral vähemalt seda, et liikmesriik võtab võimalikult kiiresti „konkreetseid ja asjakohaseid meetmeid“ kinnipidamise aluste kontrollimiseks. Kinnipidamine ei tohi ületada aega, mida on mõistlikult vaja asjakohaste menetluste lõpule viimiseks.(20)
– Selleks et tagada paremini taotlejate kehaline ja vaimne puutumatus, peaks nende kinnipidamine olema viimane abinõu ja seda võib kohaldada alles siis, kui kõik muud alternatiivsed vabadusekaotust mittehõlmavad kinnipidamismeetmed on nõuetekohaselt läbi vaadatud. Mis tahes alternatiivne kinnipidamismeede peab austama taotlejate põhilisi inimõigusi.(21)
– Vastuvõtudirektiivis austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis hartas tunnustatud põhimõtteid.(22)
19. Artikli 2 punkt a võtab vastuvõtudirektiivi üle kvalifitseerimisdirektiivis määratletud mõiste „rahvusvahelise kaitse taotlus“. „Taotleja“ on artikli 2 punktis b määratletud kui „kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud“.(23) „Kinnipidamine“ on artikli 2 punktis h määratletud kui „liikmesriigi korraldusel taotleja hoidmine teatavas kohas, kus taotlejalt on võetud liikumisvabadus“.
20. Artikli 3 lõike 1 kohaselt kohaldatakse direktiivi „kõikide kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute suhtes, kes esitavad liikmesriigi territooriumil, sealhulgas piiril, territoriaalvetes või transiiditsoonis, rahvusvahelise kaitse taotluse, niikaua kuni neil on lubatud viibida sellel territooriumil taotlejana, ning samuti nende pereliikmete suhtes, kui nad on vastavalt siseriiklikule õigusele selle rahvusvahelise kaitse taotlusega hõlmatud“.
21. Artikkel 8 sätestab:
„1. Liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et ta on taotleja vastavalt [menetluste direktiivile].
2. Liikmesriigid võivad vajaduse korral ja igat juhtumit eraldi hinnates pidada taotlejat kinni, kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada.
3. Taotlejat võib pidada kinni üksnes:
a) selleks, et tuvastada tema isik või kodakondsus või seda kontrollida;
b) selleks, et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht;
[…]
Kinnipidamise alused sätestatakse siseriiklikus õiguses.“
22. Artiklis 9 on sätestatud teatavad tagatised kinnipeetud taotlejatele. Need näevad ette, et:
– taotleja peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja teda hoitakse kinni ainult seni, kuni artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad (artikli 9 lõige 1);
– taotleja kinnipidamiseks annavad kirjaliku korralduse pädevad ametiasutused ning korralduses esitatakse selle aluseks olevad faktilised ja õiguslikud põhjendused (artikli 9 lõige 2);
– vastavalt artikli 9 lõikele 3 peavad liikmesriigid ette nägema kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise;
– kinnipeetud taotlejat teavitatakse viivitamata kirjalikult keeles, millest ta saab aru (või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama), kinnipidamise põhjustest ja menetlustest kinnipidamiskorralduse vaidlustamiseks (artikli 9 lõige 4);
– kinnipidamine allub kohtulikule kontrollile (artikli 9 lõige 5); ja
– taotlejal peab kinnipidamiskorralduse kohtuliku läbivaatamise korral artikli 9 lõike 3 alusel olema võimalus saada tasuta õigusabi ja esindamist (artikli 9 lõiked 6 ja 7).
Siseriiklik õigus
23. Madalmaade 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000; edaspidi „Vw“) artikli 59b lõike 1 punktid a ja b sätestavad:
„1. Kui tegemist on ajutise elamisloa väljastamise taotlusega (varjupaik), võib julgeoleku- ja justiitsminister artikli 8 punkti f […][(24)] alusel seaduslikult riigis viibiva välismaalase kinni pidada, kui:
a) kinnipidamine on vajalik välismaalase isiku või kodakondsuse tuvastamiseks;
b) kinnipidamine on vajalik, et koguda andmeid, mida on vaja […] ajutise elamisloa väljastamise taotluse kohta otsuse tegemiseks, eelkõige juhul, kui esineb põgenemise oht;
[…]
2. Lõike 1 punkti a [või] b alusel toimuv kinnipidamine […] ei ületa nelja nädalat […]“.
Asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
24. Põhikohtuasja kaebaja on Iraani kodanik K. (edaspidi „kaebaja“). Ta saabus Amsterdami Schipholi lennujaama (Madalmaad) 30. novembril 2015 lennuga Viinist (Austria). Tal oli kavas samal päeval jätkata lendu Edinburghi (Ühendkuningriik). Enne Edinburghi lennuki pardale minekut tehtud passikontrollis tekkisid kahtlused, et ta kasutab võltsitud passi. Need kahtlused said kinnitust pärast täiendavat kontrollimist, mille käigus tuvastati, et ta kasutab tõepoolest võltsitud passi.
25. Ta peeti kinni, kui tema vastu algatati kriminaalmenetlus Madalmaade ametiasutustele esitatud võltsitud passi kasutamise eest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et mitte miski ei viita sellele, et ta peeti kinni selleks, et takistada tema ebaseaduslikku sisenemist Madalmaadesse. Esimest korda peeti ta kinni hoopis kahtlustatavana kuriteo (või kuritegude) toimepanemises. Milline süüdistus (või süüdistused) talle täpselt esitati, seda eelotsusetaotluses täpsustatud ei ole. Küll aga selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kriminaalmenetlus tema vastu algatati järgmistel põhjustel: ebaseaduslik sisenemine Madalmaadesse; sisserändeseaduste rikkumine; keeldumine koostööst isiku ja kodakondsuse tuvastamisel; suutmatus mõjuvalt põhjendada isikut tõendavate ja reisidokumentide puudumist; ja vale- või võltsitud dokumentide kasutamine. Eelotsusetaotluse esitanud kohus nimetab neid „olulisteks põhjusteks“. Lisaks on eelotsusetaotluses välja toodud K.‑ga seotud „kõrvalised põhjused“: asjaolud, et ta ei ole kinni pidanud ühest või mitmest muust 2000. aasta välismaalaste määruse (Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb)) 4. peatükis sätestatud kohustusest, et ta ei oma kindlat ega alalist elukohta, et ta ei oma piisavaid elatusvahendeid ja et ta on kahtlustatav süüteo toimepanemises või on sellise teo toimepanemise eest süüdi mõistetud.
26. Kinnipidamise ajal väljendas K. kavatsust taotleda Madalmaades varjupaika, kuna ta kartis oma elu pärast Iraanis. Enda väitel esitas ta selle taotluse 9. detsembril 2015.
27. 15. detsembril 2015 tunnistas siseriiklik kriminaalkohus K. vastu esitatud süüdistuse vastuvõetamatuks. Näib, et sellest tulenevalt otsustasid ametiasutused menetlust tema vastu mitte algatada.(25) 16. detsembri 2015 korraldusega „koheseks vabastamiseks“ andis prokurör korralduse ta vabastada. 17. detsembril esitas K. ametliku varjupaigataotluse. Samal päeval tehti Vw artikli 59b lõike 1 punktide a ja b alusel otsus tema kinnipidamise kohta (edaspidi „kinnipidamisotsus“).
28. Kinnipidamisotsus oli põhjendatud sellega, et kinnipidamine oli vajalik esiteks kaebaja isiku või kodakondsuse tuvastamiseks(26) ja teiseks tema varjupaigataotluse menetlemise jaoks vajalike andmete kogumiseks. Eelkõige väljendas kinnipidamisotsus seisukohta, et K. puhul esineb põgenemise oht.(27)
29. 17. detsembril 2015 esitas K. kinnipidamisotsuse peale kaebuse ja nõudis samas kahjuhüvitise väljamõistmist. K. väidab, et nagu Euroopa Kohus järeldas kohtuotsuses N.,(28) oli ka tema kinnipidamine vastuolus EIÕK artikliga 5 ning et vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktides a ja b sisalduvad sätted on vastuolus selle reegliga ja ka harta artikliga 6.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu märkused on järgmised. Esiteks ei ole K. kohta tehtud tagasisaatmisotsust. Teiseks on menetluste direktiivi artikli 9 lõikes 1 sätestatud põhireegel, et taotlejal tuleb lubada jääda liikmesriiki seni, kuni on vastu võetud otsus tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta. Seega ei saa sellist isikut tagasisaatmisdirektiivi tähenduses pidada liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibijaks. Kolmandaks paistab, et taotleja väljasaatmine ei ole sellises olukorras võimalik ei menetluste direktiivi ega siseriikliku õiguse alusel. Neljandaks kinnitab seda seisukohta kohtuotsus Nabil jt vs. Ungari,(29) kus Strasbourgi kohus tõlgendas EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f. Viiendaks paistab, et K. kinnipidamisel vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b alusel (edaspidi „vaidlusalused sätted“) ei olnud eesmärgiks tema väljasaatmine. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et see seisukoht oleks vastuolus EIÕK artikli 5 lõike 1 punktiga f. Sel põhjusel peab ta vajalikuks analüüsida nimetatud direktiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b kehtivust.
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus mõistab, et kohtuotsusest Foto-Frost(30) tulenevalt ei ole liikmesriigi kohtud pädevad tunnistama ELi institutsioonide õigusakte kehtetuks. Seepärast ongi ta esitanud Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktid a ja b on kooskõlas harta artikliga 6:
1) olukorras, kus kolmanda riigi kodanik on vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b alusel kinni peetud ja tal on [menetluste direktiivi] artikli 9 kohaselt õigus jääda liikmesriiki seni, kuni tema varjupaigataotluse kohta on esimeses astmes otsus tehtud, ning
2) arvestades selgitusi (ELT 2007, C 303, lk 17), mille kohaselt piirangud, mida võib harta artiklis 6 ette nähtud õigustele õiguspäraselt kehtestada, ei või olla laiemad, kui on EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f sõnastuse enda kohaselt lubatavad piirangud, ning tõlgendust, mille [Strasbourgi kohus] on viimati nimetatud sättele andnud eelkõige oma [kohtuotsuses Nabil] ja mille kohaselt varjupaigataotleja kinnipidamine on nimetatud artikli 5 lõike 1 punktiga f vastuolus, kui kinnipidamine ei toimu väljasaatmise eesmärgil?“
32. Kirjalikud seisukohad on esitanud Belgia, Eesti, Iirimaa ja Madalmaad ning Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon. Kohtuistungit taotletud ei ole ja seda ei ole ka toimunud.
Hinnang
Vastuvõetavus
33. Parlament peab eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust vastuvõetamatuks. Ta väidab, et see küsimus ja selle esitamise põhjused on sisuliselt samad kui Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsimused kohtuasjas N.(31) Selles kohtuasjas oli kaebaja kohta tehtud tagasisaatmisotsus, K. kohta seda aga tehtud ei ole. Parlament väidab, et eelotsusetaotluses tõstatatud küsimused ei ole olulised selle kindlakstegemisel, kas vaidlusalused sätted on hartaga kooskõlas või mitte.
34. Ma ei ole parlamendiga nõus järgmistel põhjustel.
35. Esiteks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui liikmesriigi kohtul on kahtlusi ELi õigusakti kehtivuses, peab ta esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.(32) Teiseks, kui siseriiklikus kohtus tõusetub küsimus ELi meetme kehtivusest, on siseriikliku kohtu ülesanne hinnata, kas asjas otsuse langetamiseks on vaja see küsimus lahendada, ning seejärel otsustada, kas tal tuleks esitada Euroopa Kohtule selles küsimuses eelotsusetaotlus. Järelikult juhtudel, kui siseriikliku kohtu esitatud küsimused puudutavad ühenduse õigusnormi kehtivust, on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud vastama. Euroopa Kohus võib keelduda siseriikliku kohtu poolt esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid juhul, kui on ilmne, et ELi õigusnormi tõlgendamine või kehtivuse hindamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline.(33)
36. Kolmandaks selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma taotluse „Analüüsi“ osa avalõigus, et kui vaidlusalused sätted ei ole kehtivad, ei ole K. kinnipidamisel õiguslikku alust ning tema kaebus tuleb rahuldada. Käesoleva menetluse tulemusest sõltub ka K. kahjunõude lahendamine seoses tema väidetava ebaseadusliku kinnipidamisega. Seega on selge, et siseriikliku kohtu menetlus sõltub otseselt vaidlusaluste sätete kehtivuse küsimusest.
37. Neljandaks kinnitab ELL artikli 6 lõige 3, et EIÕKiga tagatud põhiõigused kuuluvad liidu õiguse üldpõhimõtete hulka. Selles osas nähtub harta selgitustest üheselt, et harta artiklis 6 ette nähtud õigused vastavad EIÕK artikliga 5 tagatud õigustele.(34) Järelikult, kui vaidlusalused sätted on EIÕKi vaatenurgast hartaga vastuolus, ei saa need olla kehtivad ja K. kinnipidamine, mis toimus siseriiklike õigusnormide alusel, mis rakendavad vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkte a ja b, ei saa olla seaduslik.
38. Viiendaks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsust sisuliselt põhjusel, et nii, nagu tema tõlgendab Strasbourgi kohtu otsust kohtuasjas Nabil, on kinnipidamine EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f alusel õigustatud ainult, siis kui on käimas menetlus isiku (k.a varjupaigataotleja) väljasaatmiseks või ‑andmiseks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et varjupaigataotleja väljasaatmine ei ole menetluste direktiivi artikli 9 lõike 1 kohaselt lubatud seni, kuni tehakse otsust tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta. Ta juhib tähelepanu asjaolule, et K. kohta ei ole tehtud tagasisaatmisotsust tagasisaatmisdirektiivi tähenduses. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et K. kinnipidamine vaidlusaluste sätete alusel ei toimunud tema ELi territooriumilt väljasaatmisega seotud põhjustel.
39. Arvestades, et harta artiklis 6 ette nähtud õigused vastavad EIÕK artikliga 5 tagatud õigustele ning et vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 omavad nad sama tähendust ja ulatust,(35) pean vajalikuks analüüsida Strasbourgi kohtu otsust kohtuasjas Nabil, et hinnata, kas see kohtuotsus mõjutab vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b tõlgendamist ja kehtivust. On selge, et see hindamine on seotud eelotsusetaotluses kirjeldatud faktiliste asjaoludega, nagu seda on ka eelotsusetaotluse esitamise põhistus. Euroopa Kohtu vastus on otsustav tähtsusega põhikohtuasja põhiküsimuse lahendamisel – kas K. kinnipidamine oli seaduslik. Lisaks on ilmne, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus ei ole hüpoteetiline. Seega on eelotsusetaotlus vastuvõetav.
Sissejuhatavad märkused
40. Nagu ELTL artikli 78 lõikes 1 sätestatud, peab ühine varjupaigapoliitika vastama Genfi konventsioonile ja teistele asjakohastele lepingutele. Vastavalt ELTL artikli 78 lõike 2 punktidele c ja f on ELi seadusandja pädev vastu võtma meetmeid Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kohta, mis hõlmab muu hulgas „varjupaiga […] taotlejate vastuvõtmise tingimusi käsitlevaid norme“.
41. Genfi konventsiooni artikkel 31 näeb ette, et kui pagulane on saabunud riiki otse territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud ohus, ei kohaldata karistust ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise eest. See põhimõte kehtib juhul, kui selline pagulane teatab endast viivitamata ametiasutusele ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku juhistes kinnipidamise kohta(36) on märgitud, et „sisserändega seotud kinnipidamine ei ole iseenesest rahvusvahelise õiguse alusel keelatud, nagu ei ole absoluutne ka isiku õigus vabadusele“. Juhistes on sätestatud järgmised üldpõhimõtted: kinnipidamine nimetatud kontekstis i) peab toimuma kooskõlas seadusega; ii) ei tohi olla põhjendamatu ja mis tahes kinnipidamisotsus peab põhinema üksikisiku konkreetsete asjaolude hindamisel; iii) on erakordne meede ja seda võib rakendada ainult õiguspärasel eesmärgil, k.a isiku esmaseks kontrollimiseks ja selliste rahvusvahelise kaitse taotluse põhjenduseks nimetatud asjaolude tuvastamiseks, mida ilma kinnipidamiseta hankida ei ole võimalik, ja iv) peab olema proportsionaalne.(37)
42. Euroopa Kohus viitas nende juhiste varasemale versioonile oma otsuses kohtuasjas N.(38) Selles kohtuasjas aga oli kaebaja kinni peetud vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkti e alusel (eesmärgiga kaitsta riiklikku julgeolekut ja avalikku korda). Tema kohta oli tehtud tagasisaatmisotsus (st talle oli määratud kohustus Euroopa Liidust lahkuda) ja talle oli pärast ühe varasema varjupaigataotluse rahuldamata jätmist kehtestatud kümneaastane sisenemiskeeld. Need meetmed olid võetud vastavalt siseriiklikele õigusnormidele, mis rakendavad tagasisaatmisdirektiivi.(39) N. oli ka vahi all ajal, mil tema asjas esitati Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus.
43. K. olukord on hoopis teistsugune. On vaieldamatu, et tema kinnipidamise näol oli tegemist temalt vabaduse võtmisega.(40) K. peeti aga kinni vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b alusel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei märgi, et K. suhtes oleks kunagi võetud meetmeid tagasisaatmisdirektiivi alusel. K.‑le ei ole määratud kohustust ELi territooriumilt lahkuda ega sinna sisenemise keeldu ning seega ei ole kumbagi neist meetmetest kuni tema rahvusvahelise kaitse taotluse lahendamiseni peatatud.
44. Sellegipoolest leian, et Euroopa Kohus peaks käesolevas asjas järgima sama metoodikat kui kohtuasjas N. Seega peaks hindamine toimuma üksnes hartaga tagatud põhiõiguste alusel.(41)
Kehtivus harta artikli 52 lõike 1 valguses
45. Ükski käesolevas asjas Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad esitanud pool – peale K. – ei kahtle vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b kehtivuses.
46. Nii ka mina.
47. Eelotsusetaotluse kohaselt peeti kaebaja algselt kinni kuriteo toimepanekus kahtlustatavana. Vastuvõtudirektiivi põhjenduses 17 on märgitud, et artikli 8 lõikes 3 sätestatud kinnipidamise alused ei piira muude kinnipidamise aluste, sealhulgas kriminaalmenetluse raames kinnipidamisaluste kohaldamist. Seega ei ole käesolevas asjas vaidlust küsimuses, et kaebaja algne kinnipidamine Madalmaade ametiasutuste poolt toimus põhjusel, et teda kahtlustati kuriteo toimepanekus – võltsitud passi kasutamises.
48. Pärast seda, kui K. vastu esitatud süüdistus oli tunnistatud vastuvõetamatuks, peeti ta kinni seoses tema varjupaigataotlusega. Pooled jagavad seisukohta, et tema kinnipidamine toimus vastuvõtudirektiivi tähenduses.(42) Madalmaade ametiasutused nimetasid K. kinnipidamiseks kaks põhjust: esiteks toimus see eesmärgiga tuvastada tema isik ja/või kodakondsus, ning teiseks oli tema kinnipidamine vajalik selleks, et teha kindlaks tema taotluse menetlemiseks vajalikud asjaolud ning lisaks oldi seisukohal, et K. puhul esineb põgenemise oht.
49. Harta artiklis 6 sätestatud põhiõigusel isikuvabadusele on sama tähendus kui EIÕK artiklis 5, kuigi viimane ei kuulu ELi õigustikku.(43) „[…] [P]iirangud, mida võib [harta] artiklis [6] ette nähtud õigustele seadusega kehtestada, ei või olla laiemad, kui on […] EIÕK […] enda kohaselt lubatavad piirangud“.(44) Tõlgendamise üldpõhimõte on samuti, et liidu õigusakti tuleb võimaluste piires tõlgendada viisil, mis ei sea kahtluse alla selle kehtivust, ning kooskõlas kogu esmase õiguse, eelkõige harta sätetega.(45)
50. Kuivõrd artikli 8 lõike 3 punktid a ja b lubavad liikmesriikidel varjupaigataotlejaid kinni pidada, lubavad need sätted ka piirata harta artiklis 6 sätestatud isikuvabadust.(46) See piirang tuleneb direktiivist, mis on Euroopa Liidu seadusandlik akt. Seega on see vabadus harta artikli 52 lõike 1 tähenduses seadusega piiratud.(47)
51. Kas vaidlusalused sätted on kooskõlas harta artiklis 6 sätestatud õigusega isikuvabadusele?
52. Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastata jaatavalt.
53. Esiteks on vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõikes 1 sätestatud, et liikmesriigid ei tohi isikut kinni pidada ainult sel põhjusel, et see on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse.(48) Teiseks on kinnipidamine vastuvõtudirektiivi tähenduses „eriti drastiline meede rahvusvahelise kaitse taotleja suhtes“,(49) mida võib rakendada „ainult […] selgelt kindlaksmääratud erandlike asjaolude esinemise korral“.(50) Kolmandaks on kinnipidamine artikli 8 lõike 2 kohaselt lubatud kindlaksmääratud juhtudel: i) vajaduse korral; ii) igat juhtumit eraldi hinnates; ja iii) kui muid leebemaid alternatiivseid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Neljandaks võib taotlejat kinni pidada ainult ühel artikli 8 lõikes 3 loetletud alusel. Igaüks neist alustest vastab erinevale vajaduse korrale ning on teistest sõltumatu.(51)
54. Lisaks neile rangetele tingimustele kehtib ka nõue, et kinnipidamise alused peavad olema sätestatud siseriiklikus õiguses ning kinnipeetud taotlejate menetluslikke tagatisi austatakse.(52) Nende tagatiste hulka kuulub tingimus, et taotleja peetakse kinni võimalikult lühikeseks ajaks ja tema vabadust piiratakse ainult seni, kuni direktiivi artikli 8 lõikes 3 sätestatud alused on kohaldatavad (artikli 9 lõige 1).
55. Vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b sõnastus kui selline ei ole vastuolus harta artiklis 6 sätestatud õigusega isikuvabadusele.(53)
56. ELTL artiklist 78 johtub, et Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomine ja nõuetekohane toimimine on Euroopa Liidu tunnustatud üldist huvi pakkuv eesmärk.
57. Seega tuleb analüüsida, kas vaidlusalustest sätetest tulenev isikuvabaduse piirang läheb kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Põhjus on selles, et õigusnormidest tulenevad piirangud ei tohi olla seatud eesmärke arvestades ebaproportsionaalsed.(54)
58. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi üks tunnus seisneb selles, et isikutele, kes kvalifitseeruvad rahvusvahelise kaitse saamiseks, antakse ühetaoline seisund, mis põhineb Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel.(55) Süsteemi aluseks on põhimõte, et liikmesriigid peaksid sellist kaitset tõeliselt vajavate isikute kindlakstegemisel kohaldama ühiseid kriteeriume.(56)
59. Seoses vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktiga a on taotleja isiku või kodakondsuse tuvastamine eriti oluline selleks, et teha kindlaks, kas taotleja vastab pagulasseisundi andmise tingimustele. Kvalifitseerimisdirektiivi artikli 2 punktis d määratletud mõiste „pagulane“ tähenduses tuleb välja selgitada, kas taotleja viibib väljaspool kodakondsuse riiki „põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse gruppi kuulumisel põhineva tagakiusamise ees ega saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes viibib väljaspool varasema alalise elukoha riiki samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda“. Taotleja kodakondsus on tähtis kriteerium, mida nimetatud direktiivi artikli 4 lõike 3 alusel toimuval hindamisel arvesse võetakse. Teave olukorra kohta taotleja päritoluriigis on just seda sorti üksikasi, mida liikmesriigid võivad tahta organisatsioonide kaudu nagu UNHCR kontrollida.(57) Selliseid järelepärimisi ei ole aga võimalik teha, kui taotleja kodakondsus (või kodakondsuseta isiku staatus) ei ole teada.
60. Lisaks peavad liikmesriigid välja selgitama, kas taotleja ei vääri rahvusvahelist kaitset põhjusel, et talle ei saa pagulasseisundit anda kvalifitseerimisdirektiivi artikli 12 alusel. Seda ei saa teha, kui enne ei ole tuvastatud taotleja isikut.
61. Üldisemalt on taotleja isikul Euroopa ühises varjupaigasüsteemis oluline roll ja see on eriti oluline nn Dublini süsteemi toimimise seisukohalt.(58) Nimetatud süsteem kehtestab menetluse selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab niisuguse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, mille kolmanda riigi kodanik on esitanud mõnes liikmesriigis. Taotleja isikut tuvastamata ei saaks liikmesriigid määruses nr 604/2013 sätestatud vastutava liikmesriigi kindlaksmääramise kriteeriume konkreetsel juhul kohaldada.
62. Taotleja isik on samuti vaja tuvastada selleks, et teha kindlaks, kas tema taotlus on menetluste direktiivi artikli 33 tähenduses vastuvõetamatu. Varjupaigataotlus tuleb selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti a kohaselt lugeda vastuvõetamatuks juhul, kui mõni teine liikmesriik on rahvusvahelise kaitse juba andnud.
63. Lõpetuseks on taotleja isikut vaja teada ka selle küsimuse lahendamiseks, kas taotlejale laienevad menetluste direktiivi artiklis 24 sätestatud spetsiaalsed tagatised, või saatjata alaealiste puhul (sama direktiivi artikkel 25).
64. Arvestades Euroopa ühise varjupaigasüsteemi eespool kirjeldatud tunnuseid, tundub mulle, et taotleja kinnipidamine vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkti a alusel tema isiku või kodakondsuse tuvastamiseks võib konkreetsel juhul olla asjakohane meede.
65. Vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkt b näeb ette, et taotlejat võib kinni pidada üksnes selleks, et „määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha“. Meenutan siinkohal kvalifitseerimisdirektiivi artikli 4 lõiget 1, mis sätestab, et liikmesriigid võivad rahvusvahelise kaitse taotlustega seotud faktide ja asjaolude hindamise raames pidada taotleja kohuseks esitada niipea kui võimalik kõik andmed, mis on vajalikud rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendamiseks. Paljudel juhtudel annab teavet taotleja ise, kuivõrd liikmesriigid keskenduvad tema taotluse läbivaatamisel tema taustale, mida saab kontrollida teistest allikatest.(59) Liikmesriigid peavad kõiki rahvusvahelise kaitse taotlusi hindama individuaalselt, objektiivselt ja erapooletult.(60) Seejuures peavad liikmesriigid kontrollima ka taotleja väidete tõesust.(61)
66. Seega kui isik taotleb varjupaika põhjendusega, et ta kardab oma poliitiliste vaadete pärast tagakiusamist, peavad liikmesriikide ametiasutused selliseid väiteid kontrollima kooskõlas kvalifitseerimisdirektiiviga ja menetluste direktiiviga. Lisaks paneb viimati nimetatud direktiivi artikkel 13 taotlejatele kohustuse teha koostööd pädevate ametiasutustega, et teha kindlaks taotleja isik ja esitada muud dokumendid, millele on osutatud kvalifitseerimisdirektiivi artikli 4 lõikes 2.
67. Kui taotleja keeldub koostööst pädevate ametiasutustega ja eriti vestlustest või kui ta põgeneb, ei ole see hindamine võimalik.
68. Seepärast leian, et selleks, et saavutada Euroopa ühise varjupaigasüsteemi eesmärki, s.o kohaldada ühiseid kriteeriume nende isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja nende eristamiseks taotlejatest, kes sellise kaitse saamiseks ei kvalifitseeru, on vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkt b asjakohane meede.
69. Euroopa Kohus on rõhutanud, et arvestades, kuivõrd oluline on harta artiklis 6 ette nähtud õigus vabadusele ja kuivõrd tõsist selle õiguse riivet kujutab endast kinnipidamine, tuleb nimetatud õiguse kasutamise suhtes piirangute kohaldamisel piirduda rangelt vajalikuga.(62)
70. Mõlema vaidlusaluse sätte kohaldamine on allutatud reale tingimustele, mille eesmärk on luua rangelt piiritletud raamistik, mille piirides on iga meedet lubatud kasutada.(63)
71. Artikli 8 lõike 3 punktid a ja b näevad ette teineteisest sõltumatud kinnipidamise alused. Seepärast analüüsin mõlemat eraldi, et teha kindlaks, kas nad vastavad vajalikkuse tingimusele.
72. Arvestades, et varjupaigataotlejad põgenevad tagakiusamise eest, on alust arvata, et paljud neist liiguvad võltsitud või puudulike dokumentidega. Vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktist a koostoimes artikli 8 lõigetega 1 ja 2 tuleneb, et taotlejat võib sellel alusel kinni pidada üksnes juhul, kui ta oma isikut või kodakondsust ei avalda või kui pädevad ametiasutused ei usu tema väiteid. Isiku või kodakondsuse tuvastamise eesmärgil ei või kinni pidada iga taotlejat. Lisaks tuleb artikli 8 lõike 3 punkti a kohaldamisel silmas pidada vastuvõtudirektiivi eesmärke. Nende hulka kuuluvad proportsionaalsuse ja vajalikkuse põhimõtted, nagu ka põhimõte, et kinnipidamise aluste kontrollimiseks vajalik aeg on võimalikult lühike.(64)
73. Artikli 8 lõike 3 punkti b kohaldamine on sõnaselgelt lubatud üksnes juhul, kui „taotluse aluseks oleva[i]d asjaolu[si]d [ei ole] ilma kinnipidamiseta […] võimalik kindlaks teha“. See sõnastus näitab, et seadusandja soovis rõhutada, et liikmesriigid ei saa seda alust kohaldada meelevaldselt. Seda piirangut rõhutab fraas „eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht“. Samamoodi kinnitavad põhjendustes 15 ja 16 kirjeldatud eesmärgid, et seda sätet tohib kohaldada ainult siis, kui see on rangelt vajalik.
74. Lisaks peegeldavad artikli 8 lõigetes 1 ja 2 sätestatud tagatised Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovitust Rec(2003)5 ja UNHCR kinnipidamisjuhist, et taotlejaid tohib kinni pidada ainult erakorralistel juhtudel.
75. Lisaks tuleb meeles pidada, et vastuvõtudirektiivi tuleb tõlgendada koostoimes menetluste direktiivis sätestatud menetlusnõuetega. Viimase artikkel 26 keelab taotlejat kinni pidada pelgalt põhjusel, et see on taotleja. Ka Euroopa ühise varjupaigasüsteemi laiemast kontekstist nähtub, et vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõikes 3 sisalduvad sätted kinnipidamise kohta on mõeldud kohaldamiseks erand-, mitte üldkorras.
76. Vastuvõtudirektiivi ettevalmistavad materjalid kinnitavad, et kinnipidamise temaatika kaalumisel võeti arvesse Euroopa ühise varjupaigasüsteemi üldist ülesehitust ja eesmärke ning et kinnipidamine on lubatud üksnes juhul, kui see on kooskõlas põhiõigustega ning vajalik ja proportsionaalne.(65)
77. Lõpetuseks tundub mulle, et vaidlusalused sätted on piisavalt tasakaalustanud üksikisiku huvid ja üldise huvi luua nõuetekohaselt toimiv Euroopa ühine varjupaigasüsteem, mis annab rahvusvahelise kaitse nendele kolmandate riikide kodanikele, kes vastavad kriteeriumidele, lükates tagasi nende taotlused, kes kriteeriumidele ei vasta, ja võimaldavad liikmesriikidel rakendada nende käsutuses olevaid piiratud vahendeid oma rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks, nende hulgas ELi õigusest tulenevaid nõudeid, mida on Genfi konventsioonis ja EIÕKis sätestatud põhimõtete valguses edasi arendatud.(66)
Kehtivus harta artikli 52 lõike 3 valguses
78. Nagu ma eespool juba mainisin, vastab harta artikkel 6 EIÕK artikli 5 lõikele 1.(67) Vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 on isikuvabaduse ja ‑puutumatuse õigusel seega sama tähendus ja ulatus kui EIÕKis sätestatul.(68) Euroopa Kohus peab seega vaidlusaluste sätete kehtivuse analüüsimisel harta artikli 6 taustal arvesse võtma EIÕK artiklit 5, nii nagu Strasbourgi kohus on seda tõlgendanud.
79. EIÕK artikli 5 kohta on Euroopa Inimõiguste Kohtul rikkalikult lahendeid. Selle sättega tagatud õigus isikuvabadusele ja turvalisusele ei ole absoluutne. Selle suhtes kehtib ammendav loetelu põhjustest, mille alusel on lubatud isikutelt vabadust võtta.(69) Artikli 5 lõike 1 punktis f sätestatud põhjust on nimetatud selliseks, mis lubab riikidel „välismaalast“ (ehk kolmanda riigi kodanikku) kinni pidada immigratsiooni või varjupaigaga seotud ametiülesannete täitmise raames. See konkreetne põhjus koosneb kahest osast. Esiteks võib kinnipidamine olla lubatud selleks, et vältida isiku loata sisenemist riiki. Teiseks võib kolmanda riigi kodanikku kinni pidada tema väljasaatmise või ‑andmise eesmärgil.
80. Arvestades eelotsusetaotluses kirjeldatud asjaolusid, tundub mulle, et vaidlusaluste sätete kehtivust on vaja analüüsida ainult seoses EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f esimese osaga.
81. Strasbourgi kohus tõlgendas seda osa esimest korda kohtuotsuses Saadi.(70) Selles meenutas ta, et „liikmesriikidel on konventsioonist tulenevaid kohustusi arvesse võttes „vaidlustamatu suveräänne õigus kontrollida välismaalaste sisenemist oma territooriumile ja seal viibimist“ […] Selle õigusega kaasneb paratamatult, et riigid võivad kinni pidada isikuid, kes on palunud luba nende territooriumile siseneda kas siis selleks varjupaigataotlust esitades või mitte. On ilmne, et […] võimalike sisserändajate, nende hulgas varjupaigataotlejate kinnipidamine võib olla kooskõlas [EIÕK] artikli 5 lõike 1 punktiga f“.(71)
82. Strasbourgi kohus lisas, et „[…] seni, kuni riik ei ole isikule oma territooriumile sisenemise „luba“ andnud, on sisenemine „keelatud“ ja niisuguse isiku, kes soovib riiki siseneda ning vajab selleks luba, kuid ei oma seda, võib kinni pidada, et – ilma igasuguste keelemoonutusteta – „vältida tema loata sisenemist riiki“. [Suurkoda] ei nõustu seisukohaga, et kohe kui varjupaigataotleja on end immigratsiooniasutustele üles andnud, toimub tema riiki sisenemine „loaga“, mille tagajärg on, et tema kinnipidamine ei saa olla artikli 5 lõike 1 punkti f esimese osa alusel õigustatud. Artikli 5 lõike 1 punkti f tõlgendamine nii, et selle kohaselt on kinni lubatud pidada ainult isikut, kes tõendatult püüab vältida mis tahes piiranguid, oleks selle sätte ja eespool osutatud riikide vaidlustamatu kontrollimisõiguse liiga kitsas tõlgendamine.“(72) Strasbourgi kohus väljendas seisukohta, et selline tõlgendus oleks vastuolus ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku programmi täitevkomitee järeldusega nr 44, UNHCR kinnipidamisjuhistega ja Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovitusega Rec (2003)5.(73) Nende dokumentide kohaselt on varjupaigataotlejate kinnipidamine lubatud teatavatel asjaoludel, näiteks isiku või rahvusvahelise kaitse taotluse põhjenduseks nimetatud asjaolude tuvastamiseks.
83. Järelikult on artikli 5 lõike 1 punkti f esimest osa võimalik kohaldada erandina üldreeglist, mis tagab õiguse isikuvabadusele, varjupaigataotlejate suhtes, kelle kohta ei ole tehtud Euroopa Liidu territooriumilt väljasaatmise otsust. Selle sättega ja seepärast ka harta artikliga 6 ei ole põhimõtteliselt vastuolus varjupaigataotleja kinnipidamine hetkel, mil see püüab ELi territooriumile siseneda, et tuvastada tema isik või seda kontrollida (vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkt a). Samamoodi ei ole selle sättega vastuolus taotleja kinnipidamine selleks, et määrata kindlaks tema rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevad asjaolud, mida ilma kinnipidamiseta ei olnud võimalik kindlaks teha, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht (vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punkt b).
84. Mis puudutab taotleja põgenemise ohtu, tundub mulle, et selle tõendamine, et isiku kinnipidamine on vajalik tema põgenemise vältimiseks, ei ole imperatiivne.(74) Vaja on hoopis võtta meetmeid selle tagamiseks, et pädevad asutused on suutelised täitma kvalifitseerimisdirektiivi artiklist 4 ja menetluste direktiivi artiklist 10 tulenevaid ülesandeid seoses rahvusvahelise kaitse taotluste hindamisega ning peaks esinema võimalik oht, et varjupaigataotleja muidu põgeneb.
85. Strasbourgi kohus on aga mitmes oma otsuses järeldanud, et peale selle, et igasugune isikult vabaduse võtmine peab kuuluma mõne artikli 5 lõike 1 punktides a–f loetletud erandi alla, peab see ka olema „seaduslik“. Selles osas osutab EIÕK „sisuliselt siseriiklikule õigusele ja kehtestab kohustuse järgida siseriiklikke materiaal- ja menetlusõiguse norme“.(75)
86. Kinnipidamine ei saa artikli 5 lõike 1 punkti f tähenduses olla EIÕKiga kooskõlas, kui see on meelevaldne.(76) Seda, millal võib riikide ametiasutuste tegevust lugeda meelevaldseks, üldkehtivalt määratletud ei ole. Juhtumipõhisel hindamisel on keskse tähtsusega selle kindlakstegemine, kas kinnipidamisega oli vaatamata tõsiasjale, et see toimus täielikus kooskõlas seadusega, seotud pahausksus või ametiasutustepoolne pettus.(77) Varjupaigataotleja kinnipidamine „peab olema tihedalt seotud eesmärgiga vältida tema loata sisenemist riiki“. Strasbourgi kohus on muu hulgas sedastanud, et kinnipidamise koht ja tingimused peavad olema asjakohased, arvestades et „seda meedet ei rakendata kurjategijate suhtes, vaid välismaalaste suhtes, kes sageli oma elu pärast kartes on oma kodumaalt põgenenud“. Seepärast ei tohigi nende kinnipidamine kesta kauem, kui on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks.(78)
87. Vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktide a ja b analüüsimisel seoses harta artikli 52 lõikega 1 jõuan järeldusele, et kinnipidamine on neis sätetes kindlaks määratud asjaoludel asjakohasel juhul isikuvabaduse proportsionaalne piirang. Samale järeldusele tulen ka seoses artikli 52 lõikega 3.(79)
88. Lisan, et vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktides a ja b sätestatud piirangute tõlgendamisel tuleb arvesse võtta ka direktiivi artiklit 9, mis peegeldab taotlejatele EIÕK artikli 5 lõigetest 2–5 tulenevaid tagatisi. Nende hulgas on järgmised: vahistamise põhjuste viivitamata teatamine, vahistamise või kinnipidamise kohene kohtulik kontrollimine, õigus taotleda menetlust nõudega tunnistada kinnipidamine ebaseaduslikuks ja täitmisele kuuluv õigus hüvitisele ebaseadusliku vahistamise või kinnipidamise eest. Samasugused tagatised on ette nähtud vastuvõtudirektiivi artiklis 9, eriti selle lõigetes 1–5. Ma märkisin juba oma seisukohas kohtuasjas N., et kuigi vastuvõtudirektiiv ei sisalda EIÕK artikli 5 lõikega 5 võrdväärset sätet, „jätab [see] liikmesriikidele vajaliku kaalutlusruumi eespool meenutatud nõude järgimiseks“.(80)
89. Seega tagavad piirangud, mis tulenevad isikuvabadusele vastuvõtudirektiivi artikli 8 lõike 3 punktidest a ja b koostoimes kinnipeetud taotlejatele ette nähtud tagatistega, et õigus isikuvabadusele, mille kohta on öeldud, et sel on „demokraatlikus ühiskonnas“ suurim tähtsus,(81) kehtib kooskõlas nii EIÕK artikli 5 mõtte kui ka vaimuga.
90. Lõpetuseks juhiksin tähelepanu tõsiasjale, et eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab oma küsimuses Strasbourgi kohtu otsusele kohtuasjas Nabil. Selles kohtuasjas oli varjupaigataotlejate kohta tehtud nii Ungarist väljasaatmise otsus kui ka kehtestatud nende sinna sisenemise keeld. Mõlemad meetmed olid rakendatud enne seda, kui nad oma varjupaigataotluse esitasid. Kohtuasjas analüüsiti küsimust, kas taotlejate kinnipidamine oli kooskõlas õigusega isikuvabadusele vastavalt artikli 5 lõike 1 punkti f esimesele osale, mis käsitleb isiku kinnipidamist, et võtta meetmeid tema väljasaatmiseks või ‑andmiseks.(82)
91. Kuivõrd K. varjupaigataotlus on endiselt menetlemisel ja eelotsusetaotluses ei viita samuti miski sellele, et tema vastu oleks vastuvõtudirektiivi alusel võetud meetmeid, ei saa ka millegi põhjal järeldada, et ta on otsustatud välja saata või anda. Seega on ta kohtuasjas Nabil kõne all olnud taotlejatest väga erinevas olukorras. Sellegipoolest ja arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaolusid, ei saa tema olukorras EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f teine osa kohaldatav olla. Seega ei ole Strasbourgi kohtu poolt kohtuotsuses Nabil sellele sättele antud tõlgendusel mingit tähtsust artikli 8 lõike 3 punkti a kehtivuse hindamise jaoks käesolevas asjas.
92. Selguse huvides lisan, et arvestades Euroopa Kohtu järeldust kohtuotsuses N., mille kohaselt kohtuotsusest Nabil ei johtu tingimata, et pooleliolev varjupaigamenetlus tähendab, et varjupaigataotluse esitanud isiku kinnipidamine ei toimu enam tema „väljasaatmiseks“, on järeldus igal juhul nüansseeritum kui eelotsusetaotluse esitanud kohus välja pakub.(83)
Ettepanek
93. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata järgmiselt:
Analüüsides küsimust, mille rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagi esimese astme kohus, Haarlemi kohtumaja, Madalmaad) Euroopa Kohtule esitas, ei ilmnenud ühtki tegurit, mis mõjutaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded artikli 8 lõike 3 esimese lõigu punktide a ja b kehtivust Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 6 ning artikli 52 lõigete 1 ja 3 valguses.