JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
4 päivänä toukokuuta 2017 (1)
Asia C‑18/16
K
vastaan
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat))
Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa koskevat vaatimukset – Direktiivi 2013/33/EU – 9 artikla – Säilöönotto – 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta – Henkilöllisyyden tai kansalaisuuden varmentaminen – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden tarkastaminen – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 6 ja 52 artikla – Oikeasuhteisuus
1. Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat) tiedustelee ennakkoratkaisupyynnössään, ovatko kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2013/33/EU(2) 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta päteviä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä tietää, ovatko nämä säännökset yhteensopivia Euroopan unionin perusoikeuskirjan(3) 6 artiklassa vahvistetun vapautta ja henkilökohtaista turvallisuutta koskevan oikeuden kanssa. Tämä kysymys on tullut esille riita-asiassa, joka koskee 17.12.2015 tehtyä päätöstä, jolla K – turvapaikanhakija, joka oli pysäytetty ja pidätetty Schipholin lentoasemalla hänen pyrkiessään matkustamaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan väärällä passilla – määrättiin otettavaksi säilöön Alankomaissa.
Kansainvälinen oikeus
Pakolaisten oikeusasemaa koskeva Geneven yleissopimus
2. Geneven yleissopimuksen(4) 31 artiklan 1 kohdassa kielletään sopimusvaltioita ryhtymästä rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun (tai luvattoman oleskelun) johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna, kuitenkin edellyttäen, että he ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen. Sen 31 artiklan 2 kohdassa määrätään, ettei pakolaisten liikkumiselle saa asettaa muita rajoituksia kuin mitä on välttämätöntä. Näitä rajoituksia on sovellettava vain siihen saakka, kunnes heidän asemansa maassa on saatettu säännölliselle kannalle tai he ovat saaneet luvan siirtyä johonkin toiseen maahan.
Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus
3. Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen(5) 5 artiklan 1 kappaleessa taataan jokaiselle oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Tähän oikeuteen määrätään 5 artiklan 1 kohdassa useita poikkeuksia, joista kutakin on sovellettava ”lain määräämässä järjestyksessä”. Käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, voidaanko oikeutta vapauteen tässä tapauksessa pätevästi rajoittaa 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa määrätyllä poikkeuksella, jota sovelletaan tapauksissa, joissa ”henkilö pidätetään tai häneltä riistetään vapaus lain nojalla, jotta estettäisiin hänen laiton maahantulonsa, tai jos on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen”.
4. Jotta puuttumista henkilön vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen 5 artiklan 1 kappaleen a–f kohdassa lueteltujen poikkeuksien nojalla voitaisiin pitää perusteltuna, siinä olisi lisäksi noudatettava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 2–5 kappaleessa vahvistettuja takeita. Turvapaikanhakijan tapauksessa näihin takeisiin kuuluvat velvollisuus ilmoittaa viipymättä pidätyksen perusteet, oikeus vaatia, että sen laillisuus tutkitaan viipymättä tuomioistuimessa, joka voi määrätä hakijan vapautettavaksi (mikäli vapaudenriisto ei ole laillinen), sekä täytäntöönpanokelpoinen oikeus vahingonkorvaukseen, jos Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan määräyksiä on rikottu.(6)
Unionin oikeus
Perusoikeuskirja
5. Perusoikeuskirjan 6 artiklan sanamuoto on sama kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen. Siinä vahvistetaan, että ”jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen”.
6. Perusoikeuskirjan 52 artiklan otsikko on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”. Siinä määrätään seuraavaa:
”1. Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
2. Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perussopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
3. Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.
– –
7. Unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet ottavat asianmukaisesti huomioon tämän perusoikeuskirjan tulkitsemisen ohjaamiseksi laaditut selitykset.”
Palauttamisdirektiivi
7. Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi annetun direktiivin 2008/115/EY(7) tarkoituksena on vahvistaa horisontaaliset säännöt, joita sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät täytä jäsenvaltioon saapumisen taikka jäsenvaltiossa oleskelun tai asumisen edellytyksiä.(8) Direktiivin 1 artiklan mukaan siinä ”säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on [unionin] oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet”.
8. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sitä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Sen 3 artiklan 1 alakohdan mukaan ”kolmannen maan kansalaisella” tarkoitetaan ”henkilöä, joka ei ole [SEUT 20 artiklan 1 kohdassa] tarkoitettu unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen [unionissa]”.(9) Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 4 alakohdan mukaan ”palauttamispäätöksellä” tarkoitetaan ”hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta”.
Määrittelydirektiivi
9. Direktiivissä 2011/95/EU(10) säädetään vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi.(11) Sen 2 artiklan h alakohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevalla hakemuksella tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön esittämää pyyntöä saada suojelua jostakin jäsenvaltiosta, kun hakijan voidaan katsoa tarkoittavan pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa ja kun hakija ei nimenomaisesti pyydä [kyseisen direktiivin] soveltamisalan ulkopuolelle jäävää muunlaista suojelua, jota voidaan pyytää erikseen”.
10. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Sen 4 artiklan 2 kohdan mukaan nämä seikat koostuvat hakijan lausumista sekä ”hakijan saatavissa olevista asiakirjoista, jotka koskevat hänen ikäänsä, taustaansa, myös asiaankuuluvien omaisten taustaa, henkilöllisyyttään, kansalaisuuttaan tai kansalaisuuksiaan, aikaisempaa tai aikaisempia asuinmaitaan ja ‑paikkojaan, aikaisempia turvapaikkahakemuksia, matkareittiään, matkustusasiakirjojaan sekä kansainvälisen suojelun hakemisen syitä”. Saman artiklan 3 kohdan mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi on suoritettava tapauskohtaisesti, ja se käsittää kaikki alkuperämaahan silloin, kun jäsenvaltiot tekevät hakemusta koskevan päätöksen, liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat; hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat; ja hakijan aseman ja henkilökohtaiset olosuhteet, kuten taustan, sukupuolen ja iän.(12) Tältä osin johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan, että ”Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa käytävät keskustelut voivat antaa jäsenvaltioille arvokkaita suuntaviivoja niiden määritellessä pakolaisasemaa”.
11. Direktiivin 12 artiklassa luetellaan perusteet, joiden nojalla pakolaisasema voidaan jättää myöntämättä. Näiden poissulkemisperusteiden soveltamisen vaikutuksena on, että hakijalta evätään pakolaisaseman tarjoama suoja. Ne ovat siten poikkeus sellaisten henkilöiden turvapaikkaoikeuteen, jotka muuten kuuluisivat tämän suojan soveltamisalaan.(13)
Menettelydirektiivi
12. Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä annetun direktiivin 2013/32/EU(14) 9 artiklan 1 kohdan mukaan hakijoiden on annettava jäädä jäsenvaltioon siihen asti, kunnes suojeluhakemus on tutkittu.
13. Direktiivin 10 artiklassa vahvistetaan hakemusten tutkintaa koskevat vaatimukset. Niihin sisältyvät velvollisuus määrittää, voidaanko hakijoita pitää pakolaisina, ja jos näin ei ole, voidaanko heitä pitää henkilöinä, jotka voivat saada toissijaista suojelua, velvollisuus varmistaa, että hakemusten tutkinta on asianmukainen, ja velvollisuus huolehtia siitä, että hakemukset tutkitaan ja ratkaistaan yksilöllisesti, objektiivisesti ja puolueettomasti.(15)
14. Direktiivin 13 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on velvoitettava hakijat tekemään toimivaltaisten viranomaisten kanssa yhteistyötä henkilöllisyytensä ja muiden määrittelydirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen seikkojen toteamiseksi.
15. Direktiivin 24 artiklassa säädetään tietyille hakijoille myönnettävistä erityisistä takeista, ja sen 25 artiklassa määritellään ilman huoltajaa olevien alaikäisten asema.
16. Direktiivin 26 artiklan 1 kohdassa säädetään Geneven yleissopimuksen 31 artiklan mukaisesti, että niin kauan kuin suojeluhakemus on ratkaisematta, jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisesti saa ottaa henkilöä säilöön ainoastaan sen vuoksi, että hän on kolmannen maan kansalainen, joka hakee kansainvälistä suojelua. Jos hakija otetaan säilöön, hänen säilöönottonsa perusteiden ja olosuhteiden ja hänelle tarjolla olevien takeiden on oltava vastaanottodirektiivin mukaisia.
17. Menettelydirektiivin 33 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat tietyissä tilanteissa katsoa, että kansainvälistä suojelua koskevalta hakemukselta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset; 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan näin on muun muassa silloin, kun toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt kansainvälistä suojelua.
Vastaanottodirektiivi
18. Vastaanottodirektiivin johdanto-osassa esitetään seuraavat toteamukset:
– Turvapaikka-asioita koskeva yhteinen politiikka, johon sisältyy yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä (jäljempänä yhteinen turvapaikkajärjestelmä), on olennainen osa Euroopan unionin tavoitetta muodostaa asteittain vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, joka on avoin henkilöille, jotka olosuhteiden pakosta joutuvat oikeutetusti hakemaan suojelua unionista.(16)
– Yhteinen turvapaikkajärjestelmä perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen.(17)
– Vastaanottodirektiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden osalta jäsenvaltioita sitovat sellaisten kansainvälisen oikeuden välineiden mukaiset sitoumukset, joiden osapuolia jäsenvaltiot ovat.(18)
– Hakijoiden säilöönotossa olisi sovellettava periaatetta, jonka mukaan ketään ei pitäisi ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän hakee kansainvälistä suojelua, ja olisi erityisesti noudatettava jäsenvaltioiden kansainvälisiä oikeudellisia velvoitteita ja Geneven yleissopimuksen 31 artiklan määräyksiä. Hakijoiden säilöönoton olisi tapahduttava ainoastaan tässä direktiivissä säädetyissä selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa ja noudattaen tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteita sekä tällaisen säilöönoton toteuttamistavan että sen tarkoituksen osalta. Säilöön otetulla hakijalla olisi oltava tosiasiallinen mahdollisuus käyttää tarvittavia menettelyllisiä takeita, kuten oikeussuojakeinoja kansallisessa oikeusviranomaisessa.(19)
– Säilöönottoperusteisiin liittyvien hallinnollisten menettelyjen osalta ”asianmukaisen huolellisuuden” käsite edellyttää vähintään sitä, että jäsenvaltiot toteuttavat mahdollisimman nopeasti etenkin ”konkreettisia ja tarkoituksenmukaisia toimia” säilöönottoperusteiden tarkastamiseksi. Säilöönotto ei saa kestää kauempaa kuin sen ajan, joka kohtuudella voidaan olettaa tarvittavan asianomaisten menettelyjen loppuun saattamiseksi.(20)
– Hakijoiden fyysisen ja psyykkisen koskemattomuuden turvaamiseksi säilöönottoon olisi turvauduttava viimeisenä keinona, ja sitä saadaan käyttää vasta, kun kaikki säilöönotolle vaihtoehtoiset toimenpiteet, jotka eivät sisällä vapauden menettämistä, on tutkittu asianmukaisesti. Säilöönotolle vaihtoehtoisissa toimenpiteissä on kunnioitettava hakijoiden perustavanlaatuisia ihmisoikeuksia. (21)
– Vastaanottodirektiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita.(22)
19. Vastaanottodirektiivin 2 artiklan a alakohdassa toistetaan määrittelydirektiivissä vahvistettu ”kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen” määritelmä. Sen 2 artiklan b alakohdan mukaan ”hakijalla” tarkoitetaan ”kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, joka on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, jonka johdosta ei ole vielä tehty lopullista päätöstä”.(23) Saman artiklan h alakohdan mukaan ”säilöönotolla” tarkoitetaan ”sitä, että jäsenvaltio sulkee hakijan tiettyyn paikkaan, jossa hakijalta on viety hänen liikkumisvapautensa”.
20. Vastaanottodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan ”kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin ja kansalaisuudettomiin henkilöihin, jotka hakevat kansainvälistä suojelua jäsenvaltioiden alueella, myös rajalla, aluevesillä tai kauttakulkualueella, niin kauan kuin heidän sallitaan oleskella tällä alueelle hakijoina, sekä perheenjäseniin, jos tällainen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus koskee heitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti”.
21. Vastaanottodirektiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on [menettelydirektiivin] mukainen hakija.
2. Jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti.
3. Hakija voidaan ottaa säilöön ainoastaan
a) jotta voidaan määrittää tai varmentaa henkilön henkilöllisyys tai kansalaisuus;
b) jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee;
– –
Säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.”
– –
22. Vastaanottodirektiivin 9 artiklassa säädetään säilöön otetuille hakijoille myönnettävistä takeista. Niihin sisältyvät seuraavat takeet:
– hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen ja häntä on pidettävä säilöön otettuna ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa (9 artiklan 1 kohta);
– toimivaltaisten viranomaisten on annettava hakijoiden säilöönottomääräykset kirjallisina ja määräyksessä on ilmoitettava määräyksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat (9 artiklan 2 kohta);
– jäsenvaltioiden on 9 artiklan 3 kohdan mukaan varmistettava, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden;
– säilöön otetulle hakijalle on ilmoitettava välittömästi kirjallisesti kielellä, jota hän ymmärtää (tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän), säilöönoton perusteet ja menettelyt, joilla säilöönottomääräykseen voidaan hakea muutosta (9 artiklan 4 kohta);
– oikeusviranomaisen on tarkasteltava säilöönoton perusteita (9 artiklan 5 kohta); ja
– hakijoilla on oltava mahdollisuus saada oikeusapua ja oikeudellinen edustaja maksutta, jotta he voivat esittää 9 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun pyynnön (9 artiklan 6 ja 7 kohta).
Kansallinen lainsäädäntö
23. Vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000, jäljempänä Vw) 59b §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. [Turvallisuus- ja oikeusministeri] voi ottaa säilöön ulkomaalaisen, jonka oleskelu on 8 §:n f – – kohdan perusteella laillista,[(24)] siltä osin kuin oleskelu koskee turvapaikkamenettelyssä myönnettävää määräaikaista oleskelulupaa koskevaa hakemusta, jos:
a) säilöönotto on välttämätöntä ulkomaalaisen henkilöllisyyden tai kansalaisuuden määrittämiseksi;
b) säilöönotto on välttämätöntä sellaisten tietojen saamiseksi, jotka ovat välttämättömiä – – määräaikaisen oleskeluluvan myöntämistä koskevan hakemuksen arvioimiseksi, erityisesti, jos on olemassa vaara, että ulkomaalainen pakenee;
– –
2. Tämän pykälän 1 momentin a, b tai c kohdan nojalla tehty säilöönotto ei saa kestää yli neljää viikkoa – –.”
Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
24. Pääasia koskee K:ta (jäljempänä kantaja), joka on Iranin kansalainen. Hän saapui 30.11.2015 Amsterdamiin (Alankomaihin) Schipholin lentoasemalle Wienistä (Itävallasta) tulleella lennolla. Hän aikoi matkustaa samana päivänä jatkolennolla Edinburghiin (Yhdistyneeseen kuningaskuntaan). Asiakirjatarkastuksessa ennen siirtymistä Edinburghiin lähtevään koneeseen kantajan epäiltiin käyttävän väärää passia. Asiakirjan tarkemman tutkimisen jälkeen todettiin, että kantajan passi oli tosiaankin väärä.
25. Kantaja määrättiin tutkintavankeuteen, kun häntä vastaan aloitettiin rikosoikeudellinen menettely, koska hän oli esittänyt väärän passin Alankomaiden viranomaisille. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan mikään ei viittaa siihen, että tutkintavankeuden tarkoituksena olisi ollut estää kantajaa saapumasta laittomasti Alankomaihin. Hänen määräämisensä aluksi tutkintavankeuteen johtui siitä, että hänet oli pidätetty epäiltynä rikoksesta (tai rikoksista). Ennakkoratkaisupyynnössä ei määritellä tarkemmin kantajaa vastaan esitettyjen syytteiden luonnetta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin mainitsee rikosoikeudellisen menettelyn perustuneen seuraaviin seikkoihin: kantaja oli tullut laittomasti Alankomaihin, hän oli rikkonut ulkomaalaislainsäädäntöä, hän ei ollut ollenkaan tai riittävästi halukas yhteistyöhön henkilöllisyytensä ja kansalaisuutensa varmentamiseksi, hän ei ollut esittänyt perusteltua syytä sille, miksi hän oli hankkiutunut eroon matkustus- tai henkilöllisyysasiakirjoistaan, ja hän oli käyttänyt vääriä tai väärennettyjä asiakirjoja. Näitä luonnehditaan ”painaviksi perusteiksi”. Lisäksi mainitaan seuraavat ”lievät perusteet”: K ei ollut noudattanut yhtä tai useampaa muuta häntä koskevaa vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000) 4 luvun mukaista velvollisuutta, hän oli vailla vakinaista asuin- tai oleskelupaikkaa ja riittävää toimeentuloa ja oli ollut epäiltynä tai hänet oli tuomittu rikoksesta.
26. Tutkintavankeutensa aikana K ilmoitti aikovansa hakea turvapaikkaa Alankomaissa, koska hän pelkäsi henkensä puolesta Iranissa. Kertomansa mukaan hän jätti turvapaikkahakemuksen 9.12.2015.
27. Kansallinen rikostuomioistuin päätti 15.12.2015, ettei K:ta koskevaa rikossyytettä oteta tutkittavaksi. Ilmeisesti tämän seurauksena toimivaltaiset viranomaiset päättivät olla jatkamatta menettelyä häntä vastaan.(25) Syyttäjä määräsi 16.12.2015 tekemällään välitöntä vapauttamista koskevalla päätöksellä kantajan vapautettavaksi. K jätti 17.12.2015 virallisen turvapaikkahakemuksen. Samana päivänä hänet otettiin säilöön Vw:n 59b §:n 1 momentin a ja b kohdan nojalla (jäljempänä säilöönottopäätös).
28. Säilöönottopäätöksen perusteeksi esitettiin, että säilöönotto oli välttämätöntä ensinnäkin kantajan henkilöllisyyden tai kansalaisuuden määrittämiseksi(26) ja toiseksi niiden tietojen saamiseksi, jotka olivat välttämättömiä hänen turvapaikkahakemuksensa arvioimisessa. Erityisesti katsottiin, että oli olemassa vaara, että kantaja pakenee.(27)
29. K nosti 17.12.2015 kanteen säilöönottopäätöksestä ja vaati samalla vahingonkorvausta. Hän väittää, että unionin tuomioistuimen tuomion N.(28) perusteella hänen säilöönottamisensa oli vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklaa ja että vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta ovat tämän artiklan ja siten myös perusoikeuskirjan 6 artiklan vastaisia.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää seuraavat huomautukset. K:lle ei ensinnäkään ole annettu palauttamispäätöstä. Toiseksi menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa vahvistetun pääsäännön mukaan (direktiivissä tarkoitetun) hakijan on annettava jäädä kyseiseen jäsenvaltioon, kunnes hänen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksestaan on tehty päätös. Tällaisen henkilön oleskelua jäsenvaltion alueella ei siten voida pitää palauttamisdirektiivissä tarkoitetulla tavalla laittomana. Kolmanneksi sekä menettelydirektiivi että kansallinen lainsäädäntö näyttävät tässä tilanteessa sulkevan pois hakijan maastapoistamisen. Neljänneksi tätä näkemystä vahvistaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Nabil ym. v. Unkari,(29) jossa tulkitaan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohtaa. Viidenneksi vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa (jäljempänä riidanalaiset säännökset) säädetyillä perusteilla määrätyn säilöönoton tarkoituksena ei näytä olevan kolmannen maan kansalaisen maastapoistaminen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että edellä kuvattu tulkinta olisi ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan kanssa. Tämän vuoksi se katsoo, että kyseisen direktiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan pätevyys on aiheellista tutkia.
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tuomiosta Foto-Frost(30) ilmenevän, ettei kansallisella tuomioistuimella ole toimivaltaa todeta unionin toimielinten toimia pätemättömiksi. Tästä syystä se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta päteviä perusoikeuskirjan 6 artiklan valossa
1) tilanteessa, jossa kolmannen maan kansalainen on otettu vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan nojalla säilöön ja hänellä on menettelydirektiivin 9 artiklan nojalla oikeus jäädä jäsenvaltioon siihen asti, kunnes hänen turvapaikkahakemuksestaan on tehty päätös ensimmäisen asteen käsittelyssä, ja
2) kun otetaan huomioon perusoikeuskirjan selitys (EUVL 2007, C 303, s. 17), jonka mukaan rajoitukset, jotka perusoikeuskirjan 6 artiklan mukaisiin oikeuksiin laillisesti voidaan tehdä, eivät voi ylittää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa sallittuja rajoituksia, sekä viimeksi mainittua määräystä koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta, joka sisältyy muun muassa [tuomioon Nabil] ja jonka mukaan turvapaikanhakijan säilöönotto on edellä mainitun 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan vastaista, jos kyseistä säilöönottoa ei ole määrätty maastapoistamista varten?”
32. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Belgia, Viro, Irlanti ja Alankomaat sekä Euroopan unionin neuvosto, Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio. Suullista käsittelyä ei ole pyydetty, eikä sitä ole järjestetty.
Tapauksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
33. Parlamentti katsoo, ettei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämää kysymystä voida ottaa tutkittavaksi. Se väittää, että ongelmanasettelu ja sen taustalla olevat syyt ovat olennaisin osin samat kuin ne, jotka Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) esitti asiassaN.(31) Toisin kuin K:sta kyseisen asian kantajasta oli tehty palauttamispäätös. Parlamentti väittää, etteivät ennakkoratkaisupyynnössä esiin tuodut seikat ole merkityksellisiä sen ratkaisemisessa, ovatko riidanalaiset säännökset perusoikeuskirjan mukaisia.
34. Olen eri mieltä parlamentin kanssa seuraavista syistä.
35. Ensinnäkin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jos kansallinen tuomioistuin epäilee unionin toimen pätevyyttä, sillä on velvollisuus esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö.(32) Toiseksi on niin, että kun kansallisessa tuomioistuimessa nousee esiin kysymys Euroopan unionin toimielinten toteuttaman toimen pätevyydestä, kansallisen tuomioistuimen asiana on ratkaista, onko vastaus kysymykseen tarpeen sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseksi, ja siis päättää pyytää unionin tuomioistuimelta ratkaisua kysymykseen. Jos siis kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat unionin oikeuden oikeussäännön pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti annettava asiassa ratkaisu. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen ainoastaan, jos on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä unionin oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, tai jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen.(33)
36. Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää ennakkoratkaisupyyntönsä johdantokappaleessa ”Perustelut”, että jos riidanalaiset säännökset ovat pätemättömiä, K:n säilöönotolle ei ole mitään laillista perustetta ja kanne on todettava perustelluksi. Asiaa koskevan oikeudenkäynnin lopputuloksella on merkitystä myös K:n väitetysti lainvastaisen säilöönottonsa vuoksi esittämän vahingonkorvausvaatimuksen ratkaisemisen kannalta. Näin ollen on kiistatonta, että riidanalaisten säännösten pätevyys vaikuttaa suoraan kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevaan oikeudenkäyntiin.
37. Neljänneksi SEU 6 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taatut perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta. Tältä osin perusoikeuskirjan selityksissä tehdään selväksi, että perusoikeuskirjan 6 artiklassa tarkoitetut oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa turvattuja oikeuksia.(34) Jos siis riidanalaiset säännökset eivät Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta tarkasteltuina sovellu yhteen perusoikeuskirjan kanssa, ne eivät voi olla päteviä, eikä K:n säilöönotto, joka perustui vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan kansallisiin täytäntöönpanosäännöksiin, voi olla lainmukainen.
38. Viidenneksi kansallinen tuomioistuin pyytää ennakkoratkaisua lähinnä siitä syystä, että se on tulkinnut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiota Nabil siten, että henkilöiden (kuten turvapaikanhakijoiden) säilöönotto on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdassa tarkoitetulla tavalla perusteltu vain sen ajan, kun karkottamis- tai luovuttamismenettely on kesken. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että menettelydirektiivin 9 artiklan 1 kohta estää poistamasta turvapaikanhakijaa maasta niin kauan kuin kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta ei ole tehty päätöstä. Se korostaa, ettei K:sta ole tehty palauttamisdirektiivissä tarkoitettua palauttamispäätöstä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ettei K:n riidanalaisten säännösten nojalla määrätyn säilöönoton tarkoituksena ole hänen poistamisensa Euroopan unionin alueelta.
39. Koska perusoikeuskirjan 6 artiklassa tarkoitetut oikeudet vastaavat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa taattuja oikeuksia ja koska niillä on perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan sama merkitys ja ulottuvuus,(35) on seuraavaksi tarpeen tarkastella Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiota Nabil sen määrittämiseksi, onko kyseisellä oikeustapauksella vaikutuksia vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan tulkintaan ja pätevyyteen. Tämä tarkastelu, kuten ennakkoratkaisupyynnön esittämiselle esitetyt syytkin, liittyvät kiistatta ennakkoratkaisupyynnössä mainittuihin tosiseikkoihin. Unionin tuomioistuimen antamalla vastauksella on olennainen merkitys ratkaistaessa pääasian oikeudenkäynnin ydinkysymystä eli sitä, onko K:n säilöönotto lainmukainen. Kansallisen tuomioistuimen esittämät kysymykset eivät myöskään selvästikään ole hypoteettisia. Näin ollen ennakkoratkaisupyyntö on otettava tutkittavaksi.
Alustavat huomautukset
40. Kuten SEUT 78 artiklan 1 kohdassa tehdään selväksi, yhteisen turvapaikkapolitiikan on oltava Geneven yleissopimuksen ja muiden asiaan liittyvien sopimusten mukaista. SEUT 78 artiklan 2 kohdan c ja f alakohdan mukaan unionin lainsäätäjällä on toimivalta säätää tähän järjestelmään liittyvistä toimenpiteistä, kuten ”turvapaikkaa – – hakevien vastaanotto-olosuhteita koskevista vaatimuksista”.
41. Geneven yleissopimuksen 31 artiklassa jäsenvaltioita kielletään ryhtymästä rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna. Tätä periaatetta sovelletaan pakolaisiin, jotka ovat tulleet luvatta tai oleskelevat luvatta sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että kyseiset henkilöt ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen. YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun viraston turvapaikanhakijoiden säilöönotossa sovellettavista kriteereistä ja standardeista antamissa suuntaviivoissa(36) todetaan, että ”kansainvälisen oikeuden mukaan henkilön säilöönotto maahanmuuton yhteydessä ei ole sinänsä kiellettyä eikä oikeus vapauteen ole absoluuttinen”. Suuntaviivoissa vahvistetaan seuraavat yleisperiaatteet: maahanmuuton yhteydessä tapahtuvan säilöönoton i) on oltava lainmukaista ja lailla sallittua; ii) se ei saa olla mielivaltaista, ja sen on perustuttava asianomaisen henkilön tilanteen yksilölliseen arviointiin; iii) se on poikkeuksellinen toimenpide, joka voidaan oikeuttaa vain legitiimissä tarkoituksessa, kuten henkilöllisyyden varmentamiseksi ja siksi, että voitaisiin määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa; ja iv) sen on oltava oikeasuhteista.(37)
42. Unionin tuomioistuin viittasi suuntaviivojen aiempaan versioon(38) tuomiossaan N. Siinä kyseessä olleessa tapauksessa kantaja oli kuitenkin otettu säilöön vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohdan perusteella (kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamisen vuoksi). Hänestä oli tehty palauttamispäätös (eli hänet oli määrätty poistumaan unionin alueelta), ja hänelle oli asetettu 10 vuoden maahantulokielto, joka oli annettu jo aiemman turvapaikkahakemuksen hylkäämisen yhteydessä. Näistä toimenpiteistä oli päätetty palauttamisdirektiivin täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten säännösten nojalla.(39) N. oli tosiaan säilöön otettuna sinä ajankohtana, kun hänen asiassaan esitettiin ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle.
43. K:n tilanne on hyvin toisenlainen. Ei ole kiistanalaista, että hänen säilöönottonsa merkitsi vapaudenriistoa.(40) K:n tapauksessa säilöönoton perusteena olivat kuitenkin vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei mainitse, että K:n tapauksessa olisi koskaan ryhdytty palauttamisdirektiivissä tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Häntä ei ole määrätty poistumaan unionin alueelta, eikä hänelle ole määrätty maahantulokieltoa; näitä toimenpiteitä ei siten myöskään ole lykätty siihen asti, kunnes kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta on tehty päätös.
44. Mielestäni unionin tuomioistuimen olisi tästä huolimatta sovellettava käsiteltävässä asiassa samaa arviointimenetelmää kuin asiassa N. Arviointi olisi siten tehtävä ainoastaan perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien kannalta.(41)
Pätevyys perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan kannalta tarkasteltuna
45. Kaikki käsiteltävässä asiassa kirjallisia huomautuksia esittäneet asianosaiset ja osapuolet – joihin ei kuitenkaan kuulu K – ovat yhtä mieltä siitä, ettei vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan pätevyyttä voida kyseenalaistaa.
46. Olen samaa mieltä.
47. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan kantaja määrättiin aluksi tutkintavankeuteen rikoksesta epäiltynä. Vastaanottodirektiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleessa todetaan, että 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt säilöönottoperusteet eivät rajoita muita säilöönottoperusteita, kuten säilöönottoa rikosoikeudellisten menettelyjen yhteydessä. Kantajan määrääminen alun perin tutkintavankeuteen siitä syystä, että Alankomaiden viranomaiset epäilivät hänen syyllistyneen rikokseen eli väärän passin esittämiseen, ei siten ole tämän oikeudenkäynnin kohteena.
48. Kun rikossyyte oli päätetty jättää tutkimatta, K otettiin säilöön hänen turvapaikkahakemukseensa liittyvistä syistä. Tältä osin oli kiistatta kyse vastaanottodirektiivissä tarkoitetusta säilöönotosta.(42) Alankomaiden viranomaiset esittivät K:n säilöönotolle kaksi syytä: se oli välttämätöntä kantajan henkilöllisyyden ja/tai kansalaisuuden määrittämiseksi ja sellaisten tietojen saamiseksi, jotka ovat tarpeen hakemuksen arvioimiseksi, ja lisäksi katsottiin, että oli olemassa vaara, että kantaja pakenee.
49. Perusoikeuskirjan 6 artiklassa taatulla perusoikeudella vapauteen on sama merkitys kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa, vaikka jälkimmäinen ei sisällykään unionin säännöstöön.(43) Siksi ”rajoitukset, jotka voidaan laillisesti tehdä kyseisessä 6 artiklassa vahvistettujen oikeuksien käyttöön, eivät voi ylittää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa sallittuja rajoituksia”.(44) Yleisen tulkintaperiaatteen mukaan unionin tointa on lisäksi tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista tavalla, joka ei aseta sen pätevyyttä kyseenalaiseksi, ja kaiken primaarioikeuden sekä erityisesti perusoikeuskirjan määräysten mukaisesti.(45)
50. Koska 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa sallitaan jäsenvaltioille turvapaikanhakijoiden säilöönotto, niissä sallitaan perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden käytön rajoittaminen.(46) Kyseinen rajoitus on peräisin direktiivistä, joka on unionin lainsäädäntötoimi. Näin ollen siitä on säädetty lailla perusoikeuskirja 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(47)
51. Soveltuvatko riidanalaiset säännökset yhteen perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden kanssa?
52. Nähdäkseni vastaus on ”kyllä”.
53. Ensinnäkin vastaanottodirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa on lähtökohtana se, että jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.(48) Toiseksi vastaanottodirektiivin mukaan säilöönotto on ”erityisen äärimmäinen toimenpide, joka toteutetaan kansainvälisen suojelun hakijaa vastaan”(49) ja josta voidaan määrätä ”vain selvästi määritellyissä poikkeuksellisissa olosuhteissa”.(50) Kolmanneksi 8 artiklan 2 kohdan mukaan säilöönotto voidaan sallia määritellyin edellytyksin eli i) jos se on tarpeen, ii) kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ja iii) jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti. Neljänneksi hakija voidaan ottaa säilöön ainoastaan, jos siihen on jokin 8 artiklan 3 kohdassa mainittu peruste. Kukin näistä perusteista vastaa tiettyä tarvetta ja on luonteeltaan itsenäinen.(51)
54. Näihin tiukkoihin edellytyksiin on liitetty vaatimus siitä, että säilöönoton perusteista on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä ja että säilöön otetuille hakijoille myönnettäviä menettelytakeita noudatetaan.(52) Yksi näistä takeista on se, että hakijan säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytkestoinen ja että hänen vapauttaan rajoitetaan ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa esitetyt perusteet ovat sovellettavissa (9 artiklan 1 kohta).
55. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan sanamuoto sellaisenaan ei ole ristiriidassa perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden kanssa.(53)
56. SEUT 78 artiklasta seuraa, että yhteisen turvapaikkajärjestelmän perustaminen ja moitteeton toiminta on unionin tunnustama yleistä etua koskeva tavoite.
57. Seuraavaksi on tarpeen tutkia, ylitetäänkö riidanalaisissa säännöksissä säädetyllä vapautta koskevan oikeuden rajoituksella se, mikä on tarpeen niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Kyseisistä oikeussäännöistä aiheutuvat haitat eivät näet saa olla liian suuria niillä tavoiteltuihin päämääriin nähden.(54)
58. Yhteisen turvapaikkajärjestelmän keskeisiin osatekijöihin kuuluu periaate kansainvälistä suojelua nauttivien henkilöiden yhdenmukaisesta asemasta, joka perustuu Geneven yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen.(55) Järjestelmän perusajatus on, että jäsenvaltioissa sovelletaan yhteisiä perusteita kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimiseen.(56)
59. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a alakohdasta on todettava, että hakijan henkilöllisyyden tai kansalaisuuden määrittäminen tai varmentaminen on keskeinen vaihe sen varmistamisessa, täyttääkö hän pakolaisaseman saamiselle asetetut edellytykset. Tätä varten on määrittelydirektiivin 2 artiklan d alakohdassa olevan ”pakolaisen” määritelmän soveltamiseksi tarkistettava, onko kyse hakijasta, joka on kolmannen maan kansalainen, ”– – jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi ja joka oleskelee kansalaisuusmaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan, [tai] kansalaisuudeton – – henkilö – –, joka oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella edellä mainittujen seikkojen tähden ja on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne – –”. Hakijan kansalaisuus on tärkeä kriteeri, joka otetaan huomioon tämän direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti suoritettavassa arvioinnissa. Hakijan alkuperämaan tilannetta koskevat tiedot ovat juuri sellaisia seikkoja, jotka jäsenvaltiot voivat yrittää tarkistaa UNHCR:n kaltaisilta organisaatioilta.(57) Tällaisia tiedusteluja ei voida kuitenkaan tehdä, jollei hakijan kansalaisuus (tai se, että hän on kansalaisuudeton henkilö) ole tiedossa.
60. Jäsenvaltioiden on tarpeen myös selvittää, voiko kyseessä olla henkilö, joka ei ansaitse kansainvälistä suojelua, koska hän ei ole määrittelydirektiivin 12 artiklan perusteella oikeutettu pakolaisasemaan sisältyviin etuihin. Tätä ei voida tarkistaa, ellei ensin määritetä hakijan henkilöllisyyttä.
61. Yleensäkin hakijan henkilöllisyys on yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä merkittävä seikka, ja erityisen merkityksellinen se on ns. Dublinin järjestelmän(58) toiminnan kannalta. Kyseisessä järjestelmässä säädetään menettelystä sen jäsenvaltion määrittämiseksi, joka on vastuussa kolmannen maan kansalaisen unionin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Ilman tietoa hakijoiden henkilöllisyydestä jäsenvaltiot eivät voisi yhdessäkään yksittäistapauksessa soveltaa asetuksessa N:o 604/2013 hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion nimeämiseksi määriteltyjä perusteita.
62. Henkilöllisyydellä on merkitystä myös määritettäessä sitä, puuttuvatko hakemukselta tutkittavaksi ottamisen edellytykset menettelydirektiivin 33 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Turvapaikkahakemus on nimittäin tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jätettävä tutkimatta, jos toinen jäsenvaltio on jo myöntänyt kansainvälistä suojelua.
63. Lisäksi hakijan henkilöllisyydellä on oma merkityksensä sen selvittämisessä, onko häneen sovellettava menettelydirektiivin 24 artiklan mukaisia erityisiä menettelyllisiä takeita, ja myös ilman huoltajaa olevien alaikäisten tapauksessa (direktiivin 25 artikla).
64. Kun otetaan huomioon nämä yhteisen turvapaikkajärjestelmän systeemiset piirteet, vaikuttaa siltä, että hakijan säilöönotto hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa selvittämiseksi vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella voi yksittäistapauksessa olla asianmukaista.
65. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohta liittyy niiden ”kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden määrittämiseen, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa”. Tässä kohden muistutettakoon, että määrittelydirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyvien tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointia varten, että jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Monissa tapauksissa pääasiallinen tietolähde on hakija itse, koska jäsenvaltion suorittama arviointi perustuu ensisijaisesti hänen kertomukseensa, jonka paikkansapitävyys voidaan tarkistaa muista lähteistä.(59) Jäsenvaltioiden on tutkittava kaikki kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset yksilöllisesti, objektiivisesti ja puolueettomasti.(60) Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden on myös arvioitava hakijan lausumien uskottavuus.(61)
66. Jos siis henkilö hakee turvapaikkaa sillä perusteella, että pelkää joutuvansa vainotuksi poliittisten mielipiteidensä tähden, jäsenvaltioiden viranomaisilla on velvollisuus tarkistaa tällaisten väitteiden paikkansapitävyys määrittely- ja menettelydirektiivin mukaisesti. Jälkimmäisen direktiivin 13 artiklassa myös velvoitetaan hakijat tekemään toimivaltaisten viranomaisten kanssa yhteistyötä henkilöllisyytensä ja muiden määrittelydirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen seikkojen toteamiseksi.
67. Jos hakija ei suostu yhteistyöhön toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja varsinkin, jos hän kieltäytyy saapumasta haastatteluun tai pakenee, tätä arviointia ei voida suorittaa.
68. Näin ollen katson, että vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohtaa on pidettävä asianmukaisena toimenpiteenä yhteisen turvapaikkajärjestelmän yleisen tavoitteen saavuttamiseksi eli yhteisten perusteiden soveltamiseksi kansainvälistä suojelua todella tarvitsevien henkilöiden yksilöimisessä ja heidän erottamisessaan hakijoista, jotka eivät täytä tällaisen suojelun saamisen edellytyksiä.
69. Unionin tuomioistuin on painottanut, että kun perusoikeuskirjan 6 artiklassa vahvistetun vapautta koskevan oikeuden tärkeys ja tähän perusoikeuteen puuttumisen, jota kyseinen säilöönottotoimenpide merkitsee, vakavuus otetaan huomioon, mainitun oikeuden käytön rajoitukset on toteutettava täysin välttämättömän rajoissa.(62)
70. Kummankin riidanalaisen säännöksen soveltaminen on mahdollista, jos noudatetaan tiettyjä edellytyksiä, joilla on tarkoitus rajata tiukasti turvautumista kuhunkin toimenpiteeseen.(63)
71. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohta ovat kumpikin itsenäisiä säilöönottoperusteita. Sen vuoksi tutkin kummankin niistä erikseen sen selvittämiseksi, täyttävätkö ne tarpeellisuutta koskevan vaatimuksen.
72. Koska turvapaikanhakijat pakenevat vainoa, monien voidaan odottaa matkustavan väärillä tai vajailla matkustus- tai henkilöllisyysasiakirjoilla. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a alakohdan, luettuna yhdessä sen 8 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, sanamuodosta ilmenee implisiittisesti, että hakija voidaan ottaa säilöön tällä perusteella vain, jos hän ei ilmaise henkilöllisyyttään tai kansalaisuuttaan tai jos toimivaltaiset viranomaiset eivät usko hänen kertomustaan. Jokaista hakijaa ei siis voida ottaa säilöön hänen henkilöllisyytensä tai kansalaisuutensa varmentamiseksi. Lisäksi 8 artiklan 3 kohdan a alakohtaa sovellettaessa on otettava huomioon vastaanottodirektiivin tavoitteet. Niihin sisältyvät suhteellisuus- ja tarpeellisuusperiaatteen noudattaminen ja pyrkimys pitää säilöönottoperusteiden tarkistamiseen tarvittava aika mahdollisimman lyhyenä.(64)
73. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohta rajataan nimenomaisesti koskemaan tapauksia, joissa hakemuksen tueksi tarvittavia tietoja ”ei voitaisi saada ilman säilöönottoa”. Käytetty sanamuoto osoittaa lainsäätäjän halunneen korostaa, etteivät jäsenvaltiot voi käyttää tätä perustetta mielivaltaisesti. Tätä rajoitusta korostetaan ilmauksella ”erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee”. Myös direktiivin johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappaleessa asetetut tavoitteet vahvistavat, että tähän järjestelyyn olisi turvauduttava vain, jos se on ehdottoman tarpeellista.
74. Lisäksi 8 artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetut lainsäädännölliset takeet ilmentävät kumpikin Euroopan neuvoston ministerikomitean suositusta Rec(2003)5 ja säilöönottoa koskevia UNHCR:n suuntaviivoja, joiden mukaan säilöönotto on varattava ainoastaan poikkeustapauksiin.
75. Muistutettakoon myös, että vastaanottodirektiiviä on luettava yhdessä menettelydirektiivissä säädettyjen menettelyvaatimusten kanssa. Menettelydirektiivin 26 artiklassa kielletään ottamasta ketään säilöön pelkästään sen vuoksi, että hän on turvapaikanhakija. Myös yhteisen turvapaikkajärjestelmän laajemmasta asiayhteydestä käy selvästi ilmi, että vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan säilöönottoa koskevat säännökset on tarkoitettu sovellettaviksi poikkeustapauksissa eikä pääsääntöisesti.
76. Vastaanottodirektiivin lainsäädäntöhistoria vahvistaa, että säilöönottokysymystä on tarkasteltu yhteisen turvapaikkajärjestelmän yleisen systematiikan ja tavoitteiden kannalta ja että säilöönottoa pidetään hyväksyttävänä vain, jos se on perusoikeuksien mukaista ja jos se on tarpeellista ja oikeasuhteista.(65)
77. Lopuksi todettakoon, että riidanalaisissa säännöksissä on mielestäni saatettu oikeaan tasapainoon yksityinen etu ja yleinen etu perustaa moitteettomasti toimiva yhteinen turvapaikkajärjestelmä, jossa annetaan vaatimukset täyttäville kolmansien maiden kansalaisille kansainvälistä suojelua ja hylätään hakemukset, jotka eivät näitä vaatimuksia täytä, ja niiden avulla jäsenvaltiot voivat käyttää rajallisia resurssejaan täyttääkseen niille kuuluvat kansainväliset velvoitteet, mukaan lukien Geneven yleissopimuksessa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa vahvistettujen periaatteiden pohjalta muotoutuneet unionin oikeuden vaatimukset.(66)
Pätevyys perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan kannalta tarkasteltuna
78. Kuten edellä totesin, perusoikeuskirjan 6 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaletta.(67) Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan perusoikeuskirjan 6 artiklassa taatun vapautta ja henkilökohtaista turvallisuutta koskevan oikeuden merkitys ja ulottuvuus ovat siksi samat kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa.(68) Tutkiessaan, ovatko riidanalaiset säännökset päteviä perusoikeuskirjan 6 artiklan kannalta, unionin tuomioistuimen on siten otettava huomioon Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artikla, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut.
79. Viimeksi mainittu tuomioistuin on antanut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklasta runsaasti oikeuskäytäntöä. Kyseisessä määräyksessä taattu oikeus vapauteen ja turvallisuuteen ei ole absoluuttinen. Sitä rajoittaa tyhjentävä luettelo sallittuja perusteita, joiden täyttyessä henkilöltä voidaan riistää hänen vapautensa.(69) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohtaa on luonnehdittu perusteeksi, jonka nojalla valtiot voivat ottaa ”ulkomaalaisen” (tai kolmannen maan kansalaisen) säilöön siinä yhteydessä, kun ne hoitavat maahanmuuttoon tai turvapaikanhakuun liittyviä tehtäviä. Tämä peruste jakautuu kahteen osaan. Ensinnäkin säilöönotto voidaan sallia, jos se on tarpeen laittoman maahantulon estämiseksi. Toiseksi kolmannen maan kansalainen voidaan ottaa säilöön, jos on ryhdytty toimiin hänen karkottamisekseen tai luovuttamisekseen.
80. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt tosiseikat huomioon ottaen vaikuttaa siltä, että riidanalaisten säännösten pätevyys on tarpeen tutkia ainoastaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan ensimmäisen osan kannalta.
81. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tulkitsi kyseistä osaa ensimmäisen kerran tuomiossa Saadi.(70) Se muistutti, että ”jollei Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määrätyistä velvoitteista muuta johdu, valtioilla on ’kiistatta täysivaltainen oikeus valvoa ulkomaalaisten tuloa alueelleen ja oleskelua siellä’ – –. Tarpeellisena täydennyksenä tälle oikeudelle on määrätty, että valtiot saavat ottaa säilöön maahanmuuttajiksi pyrkiviä, jotka ovat hakeneet maahantulolupaa joko turvapaikanhakijoina tai muuten. Selvästikin – – mahdollisten maahanmuuttajien, kuten turvapaikanhakijoiden, säilöönottoa voidaan pitää [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan mukaisena”.(71)
82. Tämän jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, että ”– – maahantulo on joka tapauksessa ’luvaton’ siihen asti, kunnes valtio on antanut siihen ’luvan’, ja maahan pyrkivä henkilö, jolla ei vielä ole siihen vaadittavaa lupaa, voidaan hyvällä syyllä ottaa säilöön, jotta ’estetään häntä tulemasta luvattomasti maahan’. [Suuri jaosto] ei pidä hyväksyttävänä, että turvapaikanhakija pyrkii välittömästi maahanmuuttoviranomaisille ilmoittauduttuaan tekemään maahantulostaan ’luvallisen’, jolloin hänen säilöönottoaan ei voida perustella 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan ensimmäisellä osalla. Näin ollen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan ensimmäisen osan tulkitseminen siten, että säilöönotto on sallittua vain, jos henkilön osoitetaan yrittävän kiertää maahantulorajoituksia, merkitsisi liian suppean merkityksen antamista tämän määräyksen sanamuodolle ja valtion oikeudelle käyttää edellä mainittua kiistatonta valvontavaltaansa”.(72) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että tällainen tulkinta olisi ristiriidassa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun viraston toimeenpanevan komitean antaman päätelmän nro 44, UNHCR:n suuntaviivojen ja Euroopan neuvoston ministerikomitean suosituksen Rec(2003)5 kanssa.(73) Näissä asiakirjoissa katsotaan, että turvapaikanhakija voidaan tietyissä olosuhteissa ottaa säilöön, jotta voitaisiin tarkistaa hänen henkilöllisyytensä tai määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet.
83. Tästä seuraa, että 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan ensimmäistä osaa voidaan soveltaa poikkeuksena oikeutta vapauteen koskevaan pääsääntöön, jos kyse on turvapaikanhakijasta, jota ei ole määrätty poistumaan unionin alueelta. Lähtökohtaisesti ei ole tämän määräyksen eikä siten myöskään perusoikeuskirjan 6 artiklan vastaista, että turvapaikanhakija otetaan säilöön hänen pyrkiessään unionin alueelle, jotta voitaisiin määrittää tai varmentaa hänen henkilöllisyytensä (vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a alakohta). Kyseisen määräyksen vastaista ei ole myöskään se, että hakija otetaan säilöön, jotta voitaisiin määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee (vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohta).
84. Hakijan mahdollisesta pakenemisesta on todettava, ettei mielestäni ole välttämätöntä osoittaa, että säilöönotto on tarpeen henkilön pakenemisen estämiseksi.(74) Tässä edellytetään ennen muuta toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että toimivaltaiset viranomaiset kykenevät suoriutumaan määrittelydirektiivin 4 artiklan ja menettelydirektiivin 10 artiklan mukaisista tehtävistään kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arvioimiseksi, minkä lisäksi on oltava kyse mahdollisesta vaarasta, että hakija muutoin pakenee.
85. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin useita kertoja todennut, että vapaudenriiston on sen lisäksi, että sen on kuuluttava jonkin 5 artiklan 1 kappaleen a–f kohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan, oltava aina ”laillista”. Tältä osin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ”viitataan lähinnä kansalliseen lainsäädäntöön ja velvoitetaan noudattamaan kansallisen lainsäädännön aineellisia oikeussääntöjä ja siinä säädettyjä menettelyjä”.(75)
86. Henkilön 5 artiklan 1 kappaleen f kohtaan perustuva säilöönotto ei voi olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukainen, jos se on mielivaltainen.(76) Sille, milloin on kyse kansallisten viranomaisten mielivallasta, ei ole annettu mitään yleistä määritelmää. Tapauskohtaisessa tutkinnassa sovelletaan keskeisenä perusteena sitä, onko säilöönottoon siitä huolimatta, että se on ollut lain kirjaimen mukainen, liittynyt viranomaisten vilpillistä mieltä tai harhaanjohtamista.(77) Jos turvapaikanhakija otetaan säilöön, säilöönoton ”on liityttävä läheisesti tavoitteeseen estää hakijan laiton maahantulo”. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös todennut, että säilöönottopaikan ja ‑olosuhteiden on oltava asianmukaiset, koska ”toimenpidettä ei sovelleta henkilöihin, jotka ovat syyllistyneet rikokseen, vaan ulkomaalaisiin, jotka ovat usein henkensä edestä paenneet kotimaastaan”. Sen vuoksi säilöönoton kesto ei saisi ylittää kohtuullista aikaa, joka on tarpeen sillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.(78)
87. Vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdasta, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan kanssa, esittämäni tarkastelun perusteella pidän säilöönottoa vapautta koskevan oikeuden oikeasuhteisena rajoituksena, kunhan se tapahtuu soveltuvissa tilanteissa ja kyseisissä säännöksissä asetetuin edellytyksin. Tämä toteamus pätee myös sovellettaessa perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohtaa.(79)
88. Lisättäköön, että vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa säädettyjä rajoituksia on luettava yhdessä sen 9 artiklan kanssa, jossa säädetään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 2 ja 5 kappaleen mukaisista säilöön otetuille hakijoille myönnettävistä takeista. Näihin kuuluvat velvollisuus ilmoittaa välittömästi vapaudenriiston perusteet, velvollisuus tutkia viipymättä pidätyksen tai vapaudenriiston laillisuus, oikeus vaatia tuomioistuimessa, että vapaudenriiston laillisuus tutkitaan viipymättä, ja täytäntöönpanokelpoinen oikeus vahingonkorvaukseen, jos pidätys tai vapaudenriisto on ollut perusteeton. Vastaavat takeet säädetään vastaanottodirektiivin 9 artiklassa ja erityisesti sen 1–5 kohdassa. Kuten asiassa N. esittämässäni kannanotossa totesin, vaikkei direktiiviin sisällykään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 5 kappaletta vastaavaa säännöstä, siinä kuitenkin ”jätetään kaikki tarvittava harkintavalta jäsenvaltioille, jotta nämä voivat noudattaa velvollisuuttaan säätää täytäntöönpanokelpoisesta oikeudesta vahingonkorvaukseen”.(80)
89. Näin ollen vapautta koskevalle oikeudelle vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdassa, luettuna yhdessä säilöön otetuille hakijoille myönnettäviä takeita koskevien säännösten kanssa, asetetuilla rajoituksilla varmistetaan, että tätä ”’demokraattisessa yhteiskunnassa’ ensiarvoisen tärkeäksi” luonnehdittua oikeutta(81) sovelletaan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan tarkoituksen että sen hengen mukaisesti.
90. Lopuksi huomauttaisin, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on rajannut kysymyksensä viittauksella Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon Nabil. Kyseisessä tapauksessa Unkari oli antanut turvapaikanhakijoille sekä maastapoistumismääräyksen että maahantulokiellon. Nämä toimenpiteet oli määrätty ennen kuin he olivat jättäneet turvapaikkahakemuksensa. Hakijoiden tapaukset tutkittiin sen selvittämiseksi, oliko 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan toisen osan nojalla – eli sillä perusteella, että heidän karkottamisekseen tai luovuttamisekseen oli ryhdytty toimiin – määrätyllä säilöönotolla loukattu heidän oikeuttaan vapauteen.(82)
91. Koska K:n turvapaikkahakemuksesta ei ole tehty päätöstä ja koska ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista ei ilmene, että häntä vastaan olisi ryhdytty palauttamisdirektiivin mukaisiin toimiin, mikään ei viittaa siihen, että hänet olisi määrätty ”karkotettavaksi tai luovutettavaksi”. Hän on siten hyvin eri tilanteessa kuin tuomiossa Nabil kyseessä olleet hakijat. Tästä syystä ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät tosiseikat huomioon ottaen K:n tilanne ei voi kuulua Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 5 artiklan 1 kappaleen f kohdan toisen osan soveltamisalaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa Nabil tästä määräyksestä esittämä tulkinta ei siten vaikuta mitenkään 8 artiklan 3 kohdan a alakohdan pätevyyden arvioimiseen nyt käsiteltävässä asiassa.
92. Johdonmukaisuuden vuoksi lisättäköön, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen näkemys on joka tapauksessa paljon monivivahteisempi kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin otaksuu, sillä unionin tuomioistuin toteaa tuomiossa N., ettei se, että turvapaikkamenettely on kesken, tuomion Nabil mukaan välttämättä merkitse, ettei turvapaikkaa hakeneen henkilön säilöönottoa toteuteta enää ”karkotusta varten”.(83)
Ratkaisuehdotus
93. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlemin unionin tuomioistuimelle esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt mitään sellaisia tekijöitä, jotka kyseenalaistaisivat kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU 8 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan pätevyyden Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artiklan ja 52 artiklan 1 ja 3 kohdan kannalta.