SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 4. maja 2017(1)
Zadeva C‑18/16
K.
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (prvostopenjsko sodišče v Haagu, oddelek v Harlemu, Nizozemska)
„Azilna politika – Standardi za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito – Direktiva 2013/33/EU – Člen 9 – Pridržanje – Člen 8(3), prvi pododstavek, točki (a) in (b) – Preverjanje identitete ali državljanstva – Preverjanje elementov, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člena 6 in 52 – Sorazmernost“
1. Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (prvostopenjsko sodišče v Haagu, oddelek v Harlemu, Nizozemska) s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe sprašuje Sodišče, ali sta točki (a) in (b) člena 8(3), prvi pododstavek, Direktive 2013/33/EU o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito(2) veljavni. V bistvu želi predložitveno sodišče izvedeti, ali sta ti določbi združljivi s pravico do svobode in varnosti iz člena 6 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.(3) To vprašanje se je pojavilo v sporu v zvezi z odločbo z dne 17. decembra 2015, s katero je bilo na Nizozemskem odrejeno pridržanje K., prosilca za azil, ki so ga ustavili in pridržali na letališču Schiphol zaradi uporabe ponarejene potne listine, ko je potoval v Združeno kraljestvo.
Mednarodno pravo
Ženevska konvencija o statusu beguncev
2. S členom 31(1) Ženevske konvencije(4) je prepovedana naložitev kazenskih sankcij beguncem zaradi njihovega nezakonitega vstopa ali prebivanja (ali če prebivajo brez dovoljenja), če so prišli neposredno z ozemlja, kjer sta bila ogrožena njihovo življenje ali svoboda, če se brez odlašanja prijavijo oblastem in jim pojasnijo razloge, ki so priznani kot veljavni, za svoj nezakonit vstop ali prebivanje. Člen 31(2) določa, da se glede gibanja beguncev ne uporabljajo omejitve, razen tistih, ki so nujne. Take omejitve se smejo uporabljati samo, dokler ni urejen status begunca v državi ali begunec drugje pridobi dovoljenje za vstop.
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
3. S členom 5(1) Evropske konvencije varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(5) je zagotovljena pravica do svobode in osebne varnosti. Za to pravico so značilne številne izjeme, določene v členu 5(1), pri čemer mora biti vsaka „v skladu s postopkom, ki je predpisan z zakonom“. V obravnavani zadevi je sporno, ali za pravico do svobode v takem primeru velja izjema iz člena 5(1)(f), ki se uporablja v primerih „zakonit[ega] odvzem[a] prostosti osebi z namenom, da bi ji preprečili nedovoljen vstop v državo, ali pripor[a] osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali za izročitev“.
4. Če naj bo kršitev pravice do osebne svobode in varnosti na podlagi izjem iz člena 5(1), od (a) do (f), legitimna, mora biti skladna tudi z jamstvi iz člena 5, od (2) do (5), EKČP. V zvezi z prošnjo za azil ta jamstva obsegajo takojšnjo poučitev o informacijah o odvzemu prostosti; pravico do hitrega postopka za izpodbijanje odvzema prostosti pred sodišči, ki lahko zagotovijo izpustitev (če je odvzem prostosti nezakonit); in iztožljivo pravico do odškodnine, če so bile kršene določbe člena 5 EKČP.(6)
Pravo Unije
Listina
5. Člen 6 Listine ustreza členu 5(1) EKČP. V njem je navedeno: „Vsakdo ima pravico do svobode in varnosti“.
6. Člen 52 Listine ima naslov „Obseg pravic in načel ter njihova razlaga“. V njem je določeno:
„1. Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
2. Pravice, ki jih priznava ta listina in jih urejajo določbe Pogodb, se uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah.
3. Kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.
[…]
7. Sodišča Unije in držav članic ustrezno upoštevajo pojasnila, pripravljena kot vodilo za razlago te listine.“
Direktiva o vračanju
7. Cilj Direktive 2008/115/ES o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav(7) je zagotovitev vrste horizontalnih ukrepov, ki se uporabljajo za vse državljane tretjih držav, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop, bivanje ali prebivanje v državi članici.(8) V skladu s členom 1 ta direktiva „določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava [Unije] in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice“.
8. Člen 2(1) določa, da se Direktiva o vračanju uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice. „Državljan tretje države” je v členu 3(1) opredeljen kot „kater[a] koli oseb[a], ki ni državljan Unije v smislu [člena 20(1) PDEU] in ne uživa pravice [Unije] do prostega gibanja, kakor je opredeljena v členu 2(5) Zakonika o schengenskih mejah“.(9) Člen 3(4) opredeljuje „odločbo o vrnitvi“ kot „upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve“.
Direktiva o pogojih
9. Z Direktivo 2011/95/EU(10) so določeni standardi glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite.(11) Člen 2(h) „prošnjo za mednarodno zaščito“ opredeljuje kot „prošnjo državljana tretje države ali osebe brez državljanstva za zaščito s strani države članice, ki se lahko razume kot prošnjo za status begunca ali status subsidiarne zaščite in ki ne zahteva izrecno druge vrste zaščite izven področja uporabe te direktive, za katero se lahko zaprosi posebej“.
10. Člen 4(1) določa, da lahko države članice naložijo prosilcem dolžnost, da čim prej predložijo vse potrebne elemente za utemeljitev prošnje za mednarodno zaščito. V skladu s členom 4(2) med te elemente spadajo prosilčeve izjave in „vsa dokumentacija, s katero razpolaga prosilec, glede svoje starosti, porekla, vključno s poreklom ustreznih sorodnikov, identitete, državljanstva(-ev), nekdanje(-ih) držav(e) in kraja(-ev) stalnega prebivališča, prejšnjih prošenj za azil, prepotovanih poti, osebnih in potnih listih ter razlogov za prošnjo za mednarodno zaščito“. Na podlagi člena 4(3) je treba obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito izvesti v vsakem posameznem primeru posebej in pri njem upoštevati: ustrezna dejstva, ki se nanašajo na izvorno državo v času, ko se sprejme odločitev o prošnji; ustrezne izjave in dokumentacijo, ki jih predloži prosilec; ter njegov individualni položaj in osebne okoliščine, vključno s poreklom, spolom in starostjo.(12) V zvezi s tem je v uvodni izjavi 22 navedeno, da „[lahko] posvetovanja z Visokim komisarjem Združenih narodov za begunce […] prinesejo dragocene napotke državam članicam pri določanju statusa begunca“.
11. Razlogi za izključitev iz statusa begunca so našteti v členu 12. Učinek uporabe teh razlogov je, da je prosilec prikrajšan za varstvo, ki ga nudi status begunca. Zato pomenijo izjemo od pravice do azila za osebo, ki bi sicer spadala v obseg te zaščite.(13)
Direktiva o postopkih
12. Na podlagi člena 9(1) Direktive 2013/32/EU o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite(14) je treba prosilcem dovoliti ostati v državi članici med obravnavanjem prošenj za tako zaščito.
13. Člen 10 določa nekatere zahteve za to obravnavanje. Med njimi je potreba, da se najprej preveri, ali prosilci izpolnjujejo pogoje za status begunca, in če jih ne, ali so upravičeni do subsidiarne zaščite; da se zagotovi, da je prošnja ustrezno obravnavana; in da se zagotovi, da sta vsako tako obravnavanje in naknadna izdaja odločbe opravljena posamično, objektivno in nepristransko.(15)
14. V skladu s členom 13 morajo države članice prosilcem naložiti obveznost sodelovanja s pristojnimi organi, da se ugotovijo njihova identiteta in drugi elementi iz člena 4(2) Direktive o pogojih.
15. V členu 24 so za nekatere prosilce določena posebna jamstva, člen 25 pa ureja položaj mladoletnikov brez spremstva.
16. V členu 26(1) se odraža člen 31 Ženevske konvencije, saj je splošno pravilo, da države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zaradi tega, ker je državljan tretje države, ki prosi za mednarodno zaščito, dokler taka prošnja ni rešena. Če je prosilec pridržan, morajo biti razlogi in pogoji za njegovo pridržanje ter jamstva, ki so mu na voljo, v skladu z Direktivo o sprejemu.
17. V skladu s členom 33 Direktive o postopkih lahko države članice v nekaterih okoliščinah štejejo, da je prošnja za mednarodno zaščito nedopustna, med drugim, če je druga država že priznala mednarodno zaščito, kot je določeno v členu 33(2)(a).
Direktiva o sprejemu
18. V uvodnih izjavah Direktive o sprejemu je navedeno:
– skupna azilna politika, vključno s skupnim evropskim azilnim sistemom (v nadaljevanju: SEAS), je sestavni del cilja Evropske unije, da bi se postopoma uvedlo območje svobode, varnosti in pravice, odprto za tiste, ki jih okoliščine prisilijo v zakonito iskanje zaščite na ozemlju Evropske unije;(16)
– SEAS temelji na celoviti in vseobsežni uporabi Ženevske konvencije;(17)
– države članice so glede obravnavanja oseb, ki spadajo na področje uporabe Direktive o sprejemu, zavezane z obveznostmi iz instrumentov mednarodnega prava, katerih pogodbenice so;(18)
– pridržanje prosilcev bi bilo treba uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se oseba ne bi smela pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije. Prosilci se smejo pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Kadar je prosilec pridržan, bi moral imeti dejanski dostop do potrebnih procesnih jamstev, kot je pravno sredstvo pred nacionalnim sodnim organom;(19)
– s pojmom „primerna skrbnost“ je zahtevano najmanj to, da so upravni postopki v zvezi z razlogi za pridržanje opravljeni v najkrajšem možnem času, zlasti v zvezi s „konkretnimi in smiselnimi ukrepi“ za preverjanje razlogov za pridržanje. Pridržanje prosilca ne bi smelo biti daljše, kot je razumno potrebno za dokončanje vseh zadevnih postopkov;(20)
– da se bolje zagotovi telesna in psihološka integriteta prosilcev, bi moralo biti pridržanje zadnja možnost in bi se smelo uporabiti le, ko so že bili ustrezno preučeni vsi drugi ukrepi, ki ne vključujejo pridržanja. Pri vsakem drugem ukrepu, ki ne vključuje pridržanja, je treba spoštovati temeljne človekove pravice prosilcev;(21)
– Direktiva o sprejemu spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki so priznana z Listino.(22)
19. S členom 2(a) je v Direktivo o sprejemu vključena opredelitev „prošnje za mednarodno zaščito“ iz Direktive o pogojih. „Prosilec“ je v členu 2(b) opredeljen kot „državlja[n] tretje države ali oseb[a] brez državljanstva, ki je vložil oziroma vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev“.(23) V skladu s členom 2(h) pomeni „pridržanje“, „da država članica prosilca pridrži na nekem mestu, kjer se mu odvzame svoboda gibanja“.
20. V skladu s členom 3(1) se Direktiva uporablja za „vse državljane tretjih držav in osebe brez državljanstva, ki podajo prošnjo za mednarodno zaščito na ozemlju, vključno na meji, v teritorialnih vodah ali na tranzitnih območjih države članice, dokler jim je kot prosilcem dovoljeno ostati na ozemlju, ter tudi za družinske člane, če so po nacionalnem pravu vključeni v tako prošnjo za mednarodno zaščito“.
21. Člen 8 določa:
„1. Države članice ne smejo pridržati osebe zgolj zato, ker je prosilec v skladu z [Direktivo o postopkih].
2. Kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa.
3. Prosilca se sme pridržati le:
(a) da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo;
(b) da se določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil;
[…]
Razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu.“
22. Nekatera jamstva za pridržane prosilce so določena v členu 9. Vključujejo zahteve, da:
– morajo biti prosilci pridržani za čim krajše obdobje in biti obdržani v pridržanju le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3) (člen 9(1));
– morajo pridržanje prosilcev pisno odrediti pristojni sodni ali upravni organi, v odredbi o pridržanju pa morajo biti navedeni dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje (člen 9(2));
– morajo države članice na podlagi člena 9(3) zagotoviti hitro sodno preučitev zakonitosti pridržanja;
– se morajo pridržani prosilci nemudoma pisno in v jeziku, ki ga razumejo (ali bi ga domnevno lahko razumeli), obvestiti o razlogih za pridržanje in o postopkih za izpodbijanje takih odločitev (člen 9(4));
– je pridržanje predmet nadzora sodnega organa (člen 9(5)); in
– bi morala biti prosilcem za vložitev pravnega sredstva iz člena 9(3) omogočena brezplačna pravna pomoč in zastopanje (člen 9(6) in (7)).
Nacionalno pravo
23. Člen 59b(1)(a) in (b) zakona o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenwet 2000, v nadaljevanju: Vw) določa:
„1. [Minister za varnost in pravosodje] lahko odredi pridržanje tujca, ki zakonito prebiva na podlagi člena 8(f) […],[(24)] kadar je to povezano s prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, ki se izda osebam, ki jim je odobren azil, če:
(a) je pridržanje nujno za ugotovitev identitete ali državljanstva tujca;
(b) je pridržanje nujno za pridobitev podatkov, potrebnih za presojo prošnje za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje […], zlasti če obstaja nevarnost, da bi prosilec pobegnil;
[…]
2. Pridržanje na podlagi člena 1(a) [ali] (b) […] ne sme trajati več kot štiri tedne […].“
Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje
24. Postopek v glavni stvari se nanaša na K. (v nadaljevanju: prosilec), iranskega državljana. Na amsterdamsko letališče Schiphol (Nizozemska) je prispel 30. novembra 2015 na letu z Dunaja (Avstrija). Istega dne je nameraval leteti v Edinburg (Združeno kraljestvo). Ob preverjanjih pri kontroli potne listine, preden se je vkrcal na let za Edinburg, se je vzbudil sum, da uporablja ponarejeno potno listino. Sum je bil potrjen z nadaljnjimi preverjanji, pri katerih se je ugotovilo, da je njegova potna listina resnično ponarejena.
25. Med potekom kazenskega postopka zaradi ponarejene potne listine, ki jo je predložil nizozemskim organom, je bilo zoper njega odrejeno pridržanje. Predložitveno sodišče navaja, da nič ne kaže na to, da je bil dan v pridržanje zaradi preprečitve nezakonitega vstopa na Nizozemsko. Pač pa je bilo njegovo prvotno pridržanje povezano s sumom storitve kaznivega dejanja (ali kaznivih dejanj). V predložitveni odločbi ni natančno navedeno, česa je bil obdolžen. Kljub temu pa predložitveno sodišče pojasnjuje, da je kazenski postopek temeljil na naslednjem: nezakonit vstop na Nizozemsko; kršitev zakonodaje o tujcih; nesodelovanje ali nezadostno sodelovanje pri ugotavljanju identitete in državljanstva; nenavedba razlogov za zavrženje potovalnih in identifikacijskih dokumentov; uporaba lažnih ali ponarejenih dokumentov. Ti razlogi so opisani kot „bistveni razlogi“. Navedeni so tudi ti „nebistveni razlogi“ v zvezi s K.: ni ravnal v skladu z eno ali več drugimi obveznostmi iz poglavja 4 uredbe o tujcih iz leta 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000); ni imel določenega prebivališča; ni imel zadostnih finančnih sredstev; bil je osumljen ali obsojen zaradi storitve kaznivega dejanja.
26. Med pridržanjem je K. navedel, da je na Nizozemskem nameraval zaprositi za azil, ker se v Iranu boji za svoje življenje. Po lastnih navedbah je to prošnjo podal 9. decembra 2015.
27. Nacionalno kazensko sodišče je 15. decembra 2015 razglasilo, da je kazenski pregon zoper K. nedopusten. Zdi se, da so se pristojni organi zato odločili, da proti njemu ne bodo ukrepali.(25) Državni tožilec je z odredbo „Immediate release“ (takojšen izpust) z dne 16. decembra 2015 odredil, naj se izpusti iz pridržanja. K. je 17. decembra podal uradno prošnjo za azil. Istega dne je bil dan v pridržanje na podlagi člena 59b(1)(a) in (b) Vw (v nadaljevanju: odločba o pridržanju).
28. Odločba o pridržanju je temeljila na razlogih, prvič, da je pridržanje nujno zaradi ugotovitve identitete ali državljanstva prosilca(26) in, drugič, da je nujno zaradi pridobitve podatkov, potrebnih za presojo njegove prošnje za azil. Še posebej se je štelo, da obstaja nevarnost, da pobegne.(27)
29. K. je 17. decembra 2015 vložil pritožbo zoper odločbo o pridržanju in hkrati zahteval odškodnino. K. trdi, da je bilo njegovo pridržanje glede na sodbo Sodišča v zadevi N.(28) v nasprotju s členom 5 EKČP ter da sta določbi člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu v nasprotju s tem pravilom in tudi v nasprotju s členom 6 Listine.
30. Predložitveno sodišče ugotavlja naslednje. Prvič, K. ni bila izdana odločba o vrnitvi. Drugič, s členom 9(1) Direktive o postopkih je določeno temeljno pravilo, da je treba prosilcu (v smislu te direktive) dovoliti, da ostane v zadevni državi članici, dokler ni odločeno o njegovi prošnji za mednarodno zaščito. Tako za tako osebo ni mogoče šteti, da nezakonito prebiva na ozemlju države članice v smislu Direktive o vračanju. Tretjič, očitno tako Direktiva o postopkih kot nacionalno pravo v takih okoliščinah nasprotujeta izgonu prosilca. Četrtič, to stališče je potrjeno z odločitvijo ESČP, ki je v zadevi Nabil in drugi proti Madžarski razlagalo člen 5(1)(f) EKČP.(29)Petič, ne zdi se, da bi bilo pridržanje na podlagi razlogov iz člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu (v nadaljevanju: sporni določbi) namenjeno odstranitvi državljana tretje države. Po mnenju predložitvenega sodišča bi bil opisani položaj nezdružljiv s členom 5(1)(f) EKČP. Zato meni, da je treba preučiti veljavnost člena 8(3)(a) in (b) te direktive.
31. Predložitveno sodišče ugotavlja, da iz sodbe Foto‑Frost(30) izhaja, da nacionalno sodišče ni pristojno za razglasitev neveljavnosti aktov institucij Unije. V skladu s tem je Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je člen 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu skladen s členom 6 Listine:
1. v položaju, ko je državljan tretje države pridržan v skladu s členom 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu in ima v skladu s členom 9 [Direktive o postopkih] pravico, da ostane v državi članici, dokler se o njegovi prošnji za azil ne odloči na prvi stopnji, in
2. ob upoštevanju Pojasnil k Listini (UL 2007, C 303, str. 17), v skladu s katerimi omejitve, ki se lahko legitimno uvedejo za pravice iz člena 6 Listine, ne smejo presegati omejitev iz člena 5(1)(f) EKČP, in razlage zadnjenavedene določbe, ki jo je [ESČP] med drugim dalo v sodbi [Nabil], v skladu s katero je pridržanje prosilca za azil v nasprotju z zgoraj navedenim členom 5(1)(f), če to pridržanje ni namenjeno odstranitvi?“
32. Pisna stališča so predložili Belgija, Estonija, Irska in Nizozemska ter Svet Evropske unije, Evropski Parlament in Evropska komisija. Obravnava ni bila niti zahtevana niti opravljena.
Presoja
Dopustnost
33. Po mnenju Parlamenta je vprašanje predložitvenega sodišča nedopustno. Trdi, da so vprašanje in razlogi zanj v bistvu enaki vprašanjem, ki jih je postavilo Raad van State v zadevi N.(31) V bistvu je bil prosilcu v tisti zadevi izdana odločba o vrnitvi, K. pa ne. Parlament navaja, da zadeve, navedene v predložitveni odločbi, niso upoštevne za ugotovitev, ali so sporne določbe skladne z Listino.
34. S Parlamentom se ne strinjam iz naslednjih razlogov.
35. Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso mora nacionalno sodišče, če dvomi o veljavnosti akta Unije, Sodišču predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe.(32) Drugič, če se pred nacionalnim sodiščem zastavi vprašanje o veljavnosti akta Unije, je to sodišče pristojno za presojo, ali je treba pred izrekom sodbe odločiti o tem vprašanju, in tudi za to, da predlaga Sodišču, naj odloči o tem vprašanju. Če se vprašanja, ki jih zastavi nacionalno sodišče, nanašajo na veljavnost pravila prava Unije, je tako Sodišče o tem načeloma dolžno odločiti. Sodišče lahko odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča zavrne – med drugim – samo, če je očitno, da zahtevana razlaga ali presoja veljavnosti pravila prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali namenom spora v glavni stvari, ali če je problem hipotetičen.(33)
36. Tretjič, predložitveno sodišče v uvodnem odstavku predložitvene odločbe v zvezi z „razlogi“ za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe pojasnjuje, da če sta sporni določbi neveljavni, za pridržanje K. ni pravne podlage in je treba njegovi pritožbi ugoditi. Izid tega postopka je upošteven tudi za njegov zahtevek za odškodnino zaradi domnevno nezakonitega pridržanja. Zato je jasno, da veljavnost spornih določb neposredno vpliva na postopek pred nacionalnim sodiščem.
37. Četrtič, s členom 6(3) PEU je potrjeno, da temeljne pravice, priznane z EKČP, pomenijo splošna načela prava Unije. V zvezi s tem je v pojasnilih k Listini navedeno, da pravice iz člena 6 Listine ustrezajo pravicam iz člena 5 EKČP.(34) Če sta tako sporni določbi nezdružljivi z Listino z vidika EKČP, ne moreta biti veljavni, in pridržanje K., ki je temeljilo na nacionalnih pravilih za prenos člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu, ne more biti zakonito.
38. Petič, predložitveno sodišče v bistvu prosi za sprejetje predhodne odločbe, ker sodbo ESČP v zadevi Nabil razume tako, da bo pridržanje oseb (vključno s prosilci za azil) upravičeno v smislu člena 5(1)(f) EKČP samo, če teče postopek za izgon ali za izročitev. Predložitveno sodišče meni, da člen 9(1) Direktive o postopkih nasprotuje odstranitvi prosilca za azil v obdobju, ko se rešuje njegova prošnja za mednarodno zaščito. Poudarja, da K. ni bila izdana odločba o vrnitvi v smislu Direktive o vračanju. Predložitveno sodišče navaja, da njegovo pridržanje na podlagi spornih določb ne temelji na razlogih, ki so povezani z njegovo odstranitvijo z ozemlja Unije.
39. Ker so pravice iz člena 6 Listine enake kot tiste, ki jih zagotavlja člen 5 EKČP, in ker imajo v skladu s členom 52(3) Listine enako vsebino in obseg,(35) menim, da je treba preučiti sodbo ESČP v zadevi Nabil za ugotovitev, ali ta zadeva vpliva na razlago in veljavnost člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu. Jasno je, da se ta presoja nanaša na dejansko stanje iz predložitvene odločbe, tako kot tudi navedeni razlogi za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe. Odgovor Sodišča bo odločilen za osrednje vprašanje v postopku v glavni stvari – ali je bilo pridržanje K. zakonito. Vprašanje predložitvenega sodišča prav tako očitno ni hipotetično. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je zato dopusten.
Uvodna pojasnila
40. Kot je razvidno iz člena 78(1) PDEU, mora biti azilna politika v skladu z Ženevsko konvencijo ter drugimi ustreznimi Pogodbami. V skladu s členom 78(2)(c) in (f) PDEU je zakonodajalec Unije pristojen za sprejemanje ukrepov za ta sistem, ki med drugim zajemajo „standarde glede pogojev za sprejem prosilcev za azil […]“.
41. S členom 31 Ženevske konvencije je prepovedana naložitev kazenskih sankcij beguncem zaradi njihovega nezakonitega vstopa ali prebivanja, če so prišli z ozemlja, kjer sta bila ogrožena njihovo življenje ali svoboda. To načelo se uporablja, kadar begunci vstopijo ali prebivajo brez dovoljenja, če se zadevne osebe brez odlašanja prijavijo oblastem in jim lahko pojasnijo razloge, ki so priznani kot veljavni, za njihov nezakonit vstop ali prebivanje. V Smernicah Visokega komisarja Združenih narodov za begunce o pridržanju(36) je navedeno, da „pridržanje v kontekstu priseljevanja na podlagi mednarodnega prava kot tako ni prepovedano, prav tako pa pravica do svobode ni absolutna […]“. V teh smernicah so navedena ta splošna načela: pridržanje v tem kontekstu (i) mora biti v skladu z zakonom in dovoljeno na podlagi zakona; (ii) ne sme biti arbitrarno in mora temeljiti na presoji posebnih okoliščin zadevnega posameznika; (iii) mora biti uporabljeno kot izredni ukrep in ga je mogoče upravičiti le z legitimnim ciljem, vključno z namenom začetnega preverjanja identitete in zaradi ugotovitve elementov, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih ne bi bilo mogoče pridobiti brez pridržanja, in (iv) biti mora sorazmerno.(37)
42. Sodišče se je v sodbi N sklicevalo na starejšo različico teh smernic.(38) Vendar je bil v tisti zadevi prosilec pridržan na podlagi člena 8(3)(e) Direktive o sprejemu (iz razlogov varstva nacionalne varnosti in javnega reda). Izdana mu je bila odločba o vrnitvi (torej odredba o zapustitvi Evropske unije) in 10‑letna prepoved vstopa, ki je bila izdana po zavrnitvi prejšnje prošnje za azil. Ta ukrepa sta bila naložena na podlagi nacionalnih pravil o izvajanju Direktive o vračanju.(39) N. je bil dejansko pridržan tudi med tem, ko je bila njegova zadeva predložena v predhodno odločanje temu Sodišču.
43. Položaj K. je zelo drugačen. Ni sporno, da je njegovo pridržanje pomenilo odvzem prostosti.(40) Vendar je bil v njegovem primeru razlog za pridržanje člen 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu. Predložitveno sodišče ne navaja, da bi bili v njegovem primeru kadar koli sprejeti ukrepi v skladu z Direktivo o vračanju. Ni mu bila izdana odredba o zapustitvi ozemlja Unije, prav tako pa mu ni bila izrečena prepoved vstopa; in zato med čakanjem na izid njegove prošnje za mednarodno zaščito ni prekinjen noben postopek o takem ukrepu.
44. Glede na navedeno menim, da bi moralo Sodišče v obravnavani zadevi uporabiti isto metodologijo kot v zadevi N. Tako bi morala biti presoja opravljena zgolj glede na temeljne pravice iz Listine.(41)
Veljavnost glede na člen 52(1) Listine
45. Vse stranke, ki so v obravnavani zadevi Sodišču podale pisna stališča – med njimi pa ni bilo K. – se strinjajo, da veljavnost člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu ni sporna.
46. Tudi sama sem takega mnenja.
47. Glede na predložitveno odločbo je bil prosilec najprej pridržan zaradi suma storitve kaznivega dejanja. V uvodni izjavi 17 Direktive o sprejemu je navedeno, da razlogi za pridržanje iz člena 8(3) ne posegajo v druge razloge, kakršen je pridržanje v okviru kazenskega postopka. Tako prvotno pridržanje prosilca s strani nizozemskih organov, ker je bil osumljen storitve kaznivega dejanja – predložitve ponarejene potne listine – v tem postopku ni sporno.
48. Potem ko je bil kazenski postopek razglašen na nedopustnega, je bil K. pridržan v okviru svoje prošnje za azil. Ni sporno, da je ta odvzem prostosti pomenil pridržanje v smislu Direktive o sprejemu.(42) Nizozemski organi so navedli dva razloga za pridržanje K.: prvič, zaradi ugotovitve njegove identitete in/ali državljanstva ter, drugič, ker je bilo njegovo pridržanje nujno za pridobitev podatkov, potrebnih za presojo njegove prošnje, in ker se je štelo, da obstaja nevarnost, da bi lahko pobegnil.
49. Temeljna pravica do svobode iz člena 6 Listine ima isti pomen kot v členu 5 EKČP, čeprav slednja ni del pravnega reda Unije.(43) „[O]mejitve, ki se lahko zakonito uvedejo pri izvajanju pravic iz [člena 6 Listine], ne smejo presegati omejitev, ki jih [dopušča] EKČP“.(44) Poleg tega je treba v skladu s splošnim načelom razlage akt Unije, če je le mogoče, razlagati tako, da se ne vzbuja dvom o njegovi veljavnosti, in skladno s celotnim primarnim pravom ter predvsem z določbami Listine.(45)
50. S tem, da člen 8(3)(a) in (b) državam članicam omogoča, da pridržijo prosilce za azil, dovoljuje omejitev izvajanja pravice do svobode iz člena 6 Listine.(46) Ta omejitev izhaja iz direktive – zakonodajnega akta Evropske unije. Zato je predpisana z zakonom za namene člena 52(1) Listine.(47)
51. Ali sta sporni določbi združljivi s pravico do svobode iz člena 6 Listine?
52. Menim, da je odgovor „da“.
53. Prvič, izhodišče iz člena 8(1) Direktive o sprejemu je, da države članice ne smejo pridržati posameznikov zgolj zato, ker so vložili prošnjo za mednarodno zaščito.(48) Drugič, v skladu z Direktivo o sprejemu se pridržanje „prosilca za mednarodno zaščito [šteje za] posebej močan ukrep“,(49) ki ga je mogoče sprejeti le v „zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah“.(50) Tretjič, v skladu s členom 8(2) je pridržanje dovoljeno v predpisanih okoliščinah: (i) če se izkaže za potrebno; (ii) na podlagi posamične presoje zadevnega primera; in (iii) če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa. Četrtič, prosilec se lahko pridrži le, če obstaja eden od razlogov, naštetih v členu 8(3). Vsak razlog ustreza določeni potrebi in je samostojen.(51)
54. Za te stroge pogoje velja tudi zahteva, da mora biti razlog za pridržanje določen v nacionalnem pravu in da morajo biti izpolnjena procesna jamstva za pridržane prosilce.(52) Ta jamstva obsegajo pogoj, da če je prosilec pridržan, je to za čim krajše obdobje, in da je mogoče njegovo svobodo omejiti le tako dolgo, dokler veljajo razlogi iz člena 8(3) (člen 9(1)).
55. Dejansko besedilo člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu kot tako ne nasprotuje pravici do svobode iz člena 6 Listine.(53)
56. Iz člena 78 PDEU je razvidno, da je uvedba in pravilno delovanje SEAS cilj v splošnem interesu, ki ga priznava Evropska unija.
57. Nato je treba preučiti, ali kršitev pravice do svobode, dovoljena s spornima določbama, presega, kar je ustrezno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev. Tako je zato, ker neprijetnosti, povzročene s pravnimi pravili, ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje.(54)
58. Elementi SEAS obsegajo določitev enotnega statusa oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, ki temelji na celoviti in vseobsežni uporabi Ženevske konvencije.(55) Sistem temelji na konceptu, da bi morale države članice uporabljati skupna pravila za ugotovitev, katere osebe resnično potrebujejo tako pomoč.(56)
59. V zvezi s členom 8(3)(a) Direktive o sprejemu je ugotovitev ali preveritev identitete ali državljanstva prosilca bistvena za ugotovitev, ali ta prosilec izpolnjuje pogoje za pridobitev statusa begunca. Za namene opredelitve „begunca“ v členu 2(d) Direktive o pogojih je treba ugotoviti, ali ima prosilec „utemelje[n] stra[h] pred preganjanjem zaradi rasne, verske, nacionalne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini[, se] nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, ali [se] oseb[a] brez državljanstva, ki se nahaja izven države prejšnjega običajnega prebivališča zaradi enakih razlogov, kot so navedeni zgoraj, in […] ne more ali zaradi tega strahu noče vrniti vanjo […]“. Državljanstvo prosilca je pomembno merilo, ki se upošteva pri presoji, opravljeni na podlagi člena 4(3) te direktive. Informacije o položaju v izvorni državi prosilca so točno take podrobnosti, ki jih bodo države članice morda želele preveriti pri organizacijah, kakršna je UNHCR.(57) Vendar takih poizvedb ni mogoče opraviti, če državljanstvo prosilca (ali status osebe brez državljanstva) ni znano.
60. Dalje, države članice morajo tudi upoštevati, ali si zadevna oseba ne zasluži mednarodne zaščite, ker je izključena iz ugodnosti statusa begunca na podlagi člena 12 Direktive o pogojih. Do tega ne more priti, če ni pred tem ugotovljena identiteta osebe.
61. Povedano splošneje, identiteta prosilca je pomemben element v okviru SEAS in je še posebej upoštevna v zvezi z delovanjem tega, kar je znano kot „Dublinski sistem“.(58) Ta sistem določa postopek za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države. Brez informacij o identiteti prosilca države članice za določitev odgovorne države članice v posamezni zadevi ne bi mogle uporabiti meril, določenih v Uredbi št. 604/2013.
62. Identiteta je prav tako upoštevna za ugotovitev, ali je prošnja nedopustna na podlagi člena 33 Direktive o postopkih. Na podlagi člena 33(2)(a) te direktive bi bila prošnja za azil prepovedana, če je mednarodno zaščito priznala že druga država članica.
63. Nazadnje, identiteta prosilca je upoštevna tudi za vprašanje, ali bi se morala uporabiti posebna procesna jamstva v skladu s členom 24 Direktive o postopkih ali v primeru mladoletnikov brez spremstva (člen 25 te direktive).
64. Glede na te sistemske značilnosti SEAS menim, da je lahko v posamičnem primeru pridržanje prosilca zaradi preverjanja njegove identitete ali državljanstva na podlagi člena 8(3)(a) Direktive o sprejemu primeren ukrep.
65. Člen 8(3)(b) Direktive o sprejemu se nanaša na ugotovitev „element[ov], na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti“. Tu opozarjam, da člen 4(1) Direktive o pogojih določa, da lahko države članice za namen obravnavanja dejstev in okoliščin, ki se nanašajo na prošnjo za mednarodno zaščito, štejejo, da je prosilec dolžan čim prej predložiti vse potrebne elemente za utemeljitev prošnje. V številnih primerih bo prosilec sam glavni vir informacij, saj mora obravnavanje s strani držav članic primarno temeljiti na njegovi izpovedbi o dogodkih, ki jo je mogoče preveriti z drugimi viri.(59) Države članice so dolžne obravnavati vse prošnje za mednarodno zaščito posamično, objektivno in nepristransko.(60) Pri tem morajo države članice preveriti tudi verodostojnost prosilčeve izpovedbe.(61)
66. Če posameznik prosi za azil zaradi strahu pred preganjanjem zaradi svojega političnega prepričanja, so tako organi držav članic dolžni preveriti take trditve v skladu z Direktivo o pogojih in Direktivo o postopkih. V členu 13 slednje je namreč prosilcem tudi naložena obveznost sodelovanja s pristojnimi organi, da se ugotovijo njihova identiteta in drugi elementi iz člena 4(2) Direktive o pogojih.
67. Če prosilec ne sodeluje s pristojnimi organi in, toliko bolj, če noče biti na voljo za razgovor ali če pobegne, take obravnave ni mogoče opraviti.
68. Zato menim, da je za dosego splošnega cilja SEAS, ki je uporaba skupnih pravil za ugotovitev, katere osebe resnično potrebujejo mednarodno pomoč, in za njihovo razlikovanje od prosilcev, ki niso upravičeni do take zaščite, člen 8(3)(b) Direktive o sprejemu primeren ukrep.
69. Sodišče je poudarilo, da se morajo – glede na pomen pravice do svobode iz člena 6 Listine in glede na težo posega, kakršen je tak ukrep pridržanja, v to pravico – omejitve pri izvrševanju te pravice določiti v mejah tega, kar je nujno potrebno.(62)
70. Obe sporni določbi morata biti v skladu z vrsto pogojev, katerih namen je, da se uporaba vsakega ukrepa strogo omeji.(63)
71. Točki (a) in (b) člena 8(3) pomenita vsaka samostojen razlog za pridržanje. Zato bom preučila vsak ukrep posebej zaradi ugotovitve, ali ustreza testu nujnosti.
72. Ker prosilci za azil bežijo pred preganjanjem, je mogoče pričakovati, da bodo mnogi potovali s ponarejenimi ali pomanjkljivimi dokumenti. Iz besedila člena 8(3)(a) Direktive o sprejemu v povezavi s členom 8(1) in (2) implicitno izhaja, da sme do pridržanja prosilca na podlagi tega razloga priti samo, če ne navede svoje identitete ali državljanstva ali če pristojni organi ne verjamejo njegovi izpovedbi. Zaradi preverjanja identitete ali nacionalnosti se ne sme pridržati vsakega prosilca. Poleg tega je treba člen 8(3)(a) uporabiti ob upoštevanju ciljev Direktive o sprejemu. Med njimi sta načeli sorazmernosti in nujnosti ter cilj, da je mogoče razloge za pridržanje preveriti v najkrajšem možnem času.(64)
73. Člen 8(3)(b) je izrecno omejen na primere, ko informacij v podporo prošnji „brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti“. Tako je iz uporabljenega besedila razvidno, da je zakonodajalec želel poudariti, da države članice ne smejo arbitrarno uporabljati tega razloga. Ta omejitev je poudarjena z besedami „zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil“. Podobno je s cilji iz uvodnih izjav 15 in 16 potrjeno, da bi se morala ta določba uporabljati le, kadar je to nujno potrebno.
74. Dalje, zakoniti zaščitni ukrepi iz člena 8(1) in (2) odražajo Priporočilo Rec(2003)5 Odbora ministrov Sveta Evrope in Smernic o pridržanju UNHCR, da mora biti pridržanje omejeno na izjemne primere.
75. Prav tako se ne sme pozabiti, da je treba Direktivo o sprejemu razumeti skupaj s procesnimi zahtevami iz Direktive o postopkih. S členom 26 slednje je prepovedano pridržanje zgolj iz razloga, ker je zadevna oseba prosilec. Tudi iz širšega konteksta SEAS je razvidno, da so določbe o pridržanju iz člena 8(3) Direktive o sprejemu namenjene za izjemne primere in ne kot splošno pravilo.
76. Postopek sprejemanja Direktive o sprejemu potrjuje, da se je vprašanje pridržanja presojalo ob upoštevanju splošne sistematike in ciljev SEAS ter da je pridržanje dopustno le, če je skladno s temeljnimi pravicami in če je potrebno in sorazmerno.(65)
77. Nazadnje, menim, da se s spornima določbama ustvarja pravično ravnotežje med individualnim interesom in splošnim interesom zagotovitve pravilnega delovanja SEAS, s katerim se zagotavlja mednarodna zaščita državljanom tretjih držav, ki izpolnjujejo pogoje, pri čemer se zavrnejo zahtevki, ki ne izpolnjujejo meril, poleg tega pa državam članicam omogočata, da uporabijo svoja omejena sredstva pri izpolnjevanju svojih mednarodnih obveznosti, vključno z zahtevami prava Unije, ki so se razvile v luči načel iz Ženevske konvencije in EKČP.(66)
Veljavnost glede na člen 52(3) Listine
78. Kot sem navedla zgoraj, člen 6 Listine ustreza členu 5(1) EKČP.(67) V skladu s členom 52(3) Listine sta zato vsebina in obseg pravice do osebne svobode in varnosti iz člena 6 Listine enaka kot v EKČP.(68) Sodišče mora zato pri preučitvi veljavnosti spornih določb ob upoštevanju člena 6 Listine upoštevati člen 5 EKČP, kot ga je razlagalo ESČP.
79. Člen 5 EKČP je bil podlaga za obširno sodno prakso tistega sodišča. Pravica do svobode in varnosti iz te določbe ni absolutna. Omejena je z izčrpnim seznamom dopustnih razlogov, zaradi katerih je lahko osebam odvzeta svoboda.(69) Člen 5(1)(f) opisujejo kot razlog, ki državam dovoljuje, da pridržijo „tujca“ (ali državljana tretje države) v okviru izvajanja funkcij v zvezi s priseljevanjem ali azilom. V zvezi s tem konkretnim razlogom obstajata dva dela. Prvič, pridržanje je mogoče dovoliti, da se prepreči nedovoljen vstop v državo. Drugič, državljan tretje države se sme pridržati zaradi izgona ali izročitve.
80. Glede na dejansko stanje iz predložitvene odločbe menim, da je treba preučiti veljavnost spornih določb zgolj glede na prvi del člena 5(1)(f) EKČP.
81. ESČP je ta del prvič presojalo v zadevi Saadi.(70) Spomnilo je, da „države na podlagi svojih obveznosti iz Konvencije uživajo ,neodtujljivo suvereno pravico za nadzor nad vstopom tujcev in njihovim prebivanjem na njihovem ozemlju‘. […] Potreben dodatek k tej pravici je, da je državam dovoljeno pridržati morebitne priseljence, ki so zaprosili za vstop, pa naj bo to prek azila ali drugače. Jasno je, da je lahko […] pridržanje morebitnih priseljencev, vključno s prosilci za azil, združljivo s členom 5(1)(f) [EKČP]“.(71)
82. ESČP je v nadaljevanju navedlo, da „[…] je, dokler država ne ,dovoli‘ vstopa, vsak vstop ,nedovoljen‘ in je lahko pridržanje osebe, ki želi vstopiti in potrebuje za to dovoljenje, ki ga še nima – dobesedno – namenjeno za ,preprečitev njenega nedovoljenega vstopa‘. [Veliki senat] se ne strinja s tem, da skuša prosilec za azil, takoj ko se preda organom, pristojnim za priseljevanje, v bistvu doseči ,dovoljen‘ vstop, zaradi česar naj pridržanja ne bi bilo mogoče upravičiti na podlagi prvega dela člena 5(1)(f). Če bi prvi del člena 5(1)(f) razlagali tako, da je z njim dovoljeno pridržanje zgolj osebe, za katero se dokaže, da se je poskušala izogniti oviram za vstop, bi to pomenilo preozko razlago besedila določbe in pravice države, da izvaja neodtujljivo pravico do nadzora, omenjeno zgoraj.“(72) ESČP je izrazilo stališče, da taka razlaga ne bi bila skladna s sklepom št. 44 programa Izvršnega odbora Visokega komisarja Združenih narodov za begunce, Smernicami UNHCR in Priporočilom (Rec(2003)5) Odbora ministrov Sveta Evrope.(73) V teh besedilih je priznano, da je prosilce za azil v določenih okoliščinah mogoče pridržati zaradi preverjanja identitete, ki ga je treba opraviti, ali zaradi ugotovitve elementov, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito.
83. Iz tega je razvidno, da je mogoče prvi del člena 5(1)(f) uporabiti kot izjemo od splošnega pravila, s katerim je prosilcem za azil, za katere ni bila sprejeta odredba o odstranitvi z ozemlja Evropske unije, zagotovljena svoboda. Načeloma s to določbo – in zato s členom 6 Listine – ni nezdružljivo pridržanje prosilca za azil v trenutku, ko poskuša vstopiti na ozemlje Unije, da bi se ugotovila ali preverila njegova identiteta (člen 8(3)(a) Direktive o sprejemu). Prav tako ni s to določbo nezdružljivo pridržanje prosilca, da bi se ugotovili elementi, na katerih temelji njegova prošnja, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo pobegnil (člen 8(3)(b) Direktive o sprejemu).
84. V zvezi z možnostjo pobega prosilca menim, da ni treba dokazati, da je pridržanje potrebno za preprečitev posameznikovega pobega.(74) Zahteva se, da se zagotovi, da lahko pristojni organi na podlagi člena 4 Direktive o pogojih in člena 10 Direktive o postopkih opravljajo svoje funkcije v zvezi s presojo prošnje za mednarodno zaščito in da obstaja verjetno tveganje, da bo prosilec drugače pobegnil.
85. Vendar je ESČP večkrat razsodilo, da mora biti vsak odvzem prostosti, poleg tega da spada pod eno od izjem iz člena 5(1), od (a) do (f), „zakonit“. V zvezi s tem ESČP „v bistvu napotuje na nacionalno pravo in določa obveznost spoštovanja materialnih in procesnih pravil nacionalnega prava“.(75)
86. Pridržanje na podlagi člena 5(1)(f) ne more biti združljivo z EKČP, če je arbitrarno.(76) Ne obstaja celostna opredelitev, kaj lahko pomeni arbitrarno ravnanje nacionalnih organov. Temeljno vprašanje, ki se postavi pri preučitvi od primera do primera, je, ali pridržanje kljub temu, da je v skladu s črko nacionalnega zakona, vsebuje element slabe vere ali prevare s strani organov.(77) Če je prosilec za azil pridržan, mora biti njegovo pridržanje „[…] tesno povezano z namenom preprečitve njegovega nedovoljenega vstopa v državo“. ESČP je navedlo tudi, da morajo biti kraj in pogoji pridržanja ustrezni, ob upoštevanju, da „se ukrep ne uporablja za osebe, ki so storile kazniva dejanja, ampak za tujce, ki so – pogosto v strahu za svoje življenje – pobegnili iz svoje države“. Zato trajanje pridržanja ne bi smelo biti daljše, kot je razumno nujno za namen, ki se mu sledi.(78)
87. Iz moje preučitve člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu v povezavi s členom 52(1) Listine je razvidno, da menim, da je uporaba pridržanja sorazmerna omejitev pravice do svobode v ustreznem primeru v okoliščinah, določenih v teh določbah. Ta presoja se enako nanaša za namene člena 52(3).(79)
88. Dodala bi, da je treba omejitve iz člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu prav tako razumeti ob upoštevanju njenega člena 9, ki odraža ukrepe varstva za prosilce, ki so določeni v členu 5, od (2) do (5), EKČP. Ti obsegajo takojšnjo navedbo razlogov za zapor, takojšen sodni nadzor nad zaporom ali pridržanjem, pravico do postopka za izpodbijanje zakonitosti pridržanja in iztožljivo pravico do odškodnine za nezakonit zapor ali pridržanje. Temu ustrezna jamstva so določena v členu 9 Direktive o sprejemu, predvsem v odstavkih od 1 do 5. V svojem stališču v zadevi N. sem navedla, da čeprav v tej direktivi ne obstaja enakovredno pravilo členu 5(5) EKČP, ta kljub temu državam članicam pušča ves potreben manevrski prostor, da zagotovijo iztožljivo pravico do odškodnine.(80)
89. Tako omejitve pravice do svobode iz člena 8(3)(a) in (b) Direktive o sprejemu v povezavi z ukrepi varstva, zagotovljenimi pridržanim prosilcem, zagotavljajo, da se pravica do svobode, ki so jo opisali kot „najpomembnejšo v ,demokratični družbi‘“,(81) uporablja v skladu s pomenom in duhom člena 5 EKČP.
90. Nazadnje, opozorila bi, da je predložitveno sodišče svoje vprašanje oblikovalo s sklicevanjem na sodbo ESČP v zadevi Nabil. V tisti zadevi sta bila prosilcem za azil izdani odredba o odstranitvi z Madžarske in prepoved vstopa. Oba ukrepa sta bila izdana, preden so vložili prošnjo za azil. Zadeve prosilcev so bile preučene, da bi se ugotovilo, ali je uporaba pridržanja združljiva s pravico do svobode na podlagi drugega dela člena 5(1)(f) – pridržanje osebe, proti kateri teče postopek za izgon ali za izročitev.(82)
91. Ker o prošnji K. še ni odločeno in ker v predložitveni odločbi ni nobenih podatkov o tem, da so bili proti njemu uporabljeni ukrepi iz Direktive o vračanju, nič ne kaže, da mu trenutno grozita „izgon ali izročitev“. Zato je njegov položaj zelo drugačen od položaja prosilcev v zadevi Nabil. Zaradi tega in ob upoštevanju dejanskega stanja, kot ga je predstavilo predložitveno sodišče, njegove okoliščine ne morejo spadati v drugi del člena 5(1)(f) EKČP. Zato to, kako je ESČP razlagalo to določbo v sodbi Nabil, ne vpliva na presojo veljavnosti člena 8(3)(a) za namene te zadeve.
92. Zaradi celovitosti bi dodala, da glede na sodbo tega sodišča v zadevi N. iz sodbe Nabil ne izhaja nujno, da še neodločena azilna zadeva pomeni, da pridržanje osebe, ki je podala tako prošnjo, ni več pridržanje „zaradi izgona“, položaj je vsekakor bolj subtilen, kot navaja predložitveno sodišče.(83)
Predlog
93. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev menim, da bi Sodišče moralo ugotoviti:
Presoja vprašanja, ki ga je Sodišču Evropske unije predložilo rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (prvostopenjsko sodišče v Haagu, oddelek v Harlemu, Nizozemska), ne razkriva nobenega dejavnika, ki bi ob upoštevanju členov 6 ter 52(1) in (3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah vplival na veljavnost točk (a) in (b) člena 8(3), prvi pododstavek, Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito.