Asia T-415/21
Banca Popolare di Bari SpA
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu neljäs jaosto) 20.12.2023
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Valtiontuet – Italian viranomaisten Banca Tercasille myöntämä tuki – Päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Vanhentuminen – Jatkuva vahinko – Osittainen tutkimatta jättäminen – Oikeussäännön, jolla on tarkoituksena antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen – Syy-yhteys
1. Vahingonkorvauskanne – Vanhentumisaika – Alkamisajankohta – Jatkuva vahinko – Vanhentumisen keskeytyminen – Vanhentuminen ajanjakson, joka edeltää vanhentumisen keskeyttävän toimen toteuttamisajankohtaa vähintään viidellä vuodella, osalta
(SEUT 340 artiklan toinen kohta; Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 46 artikla ja 53 artiklan ensimmäinen kohta)
(ks. 28–54 ja 67 kohta)
2. Vahingonkorvauskanne – Vanhentumisaika – Alkamisajankohta – Vahinko, joka ei ole jatkuvaluonteinen – Huomioon otettava ajankohta – Toimen asianomaiseen henkilöön kohdistuvien vahingollisten vaikutusten ilmenemisajankohta
(SEUT 340 artiklan toinen kohta; Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 46 artikla ja 53 artiklan ensimmäinen kohta)
(ks. 57–66 kohta)
3. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Vahinko – Syy-yhteys – Kumulatiiviset edellytykset – Yhden edellytyksen täyttymättä jääminen – Vahingonkorvauskanteen hylkääminen kokonaisuudessaan
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 70–72 kohta)
4. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeinen rikkominen – Oikeussääntö, jolla annetaan yksityisille oikeuksia – Käsite – SEUT 107 artiklan 1 kohdan kuuluminen kyseisen käsitteen piiriin – Hyvän hallinnon periaatteen kuuluminen kyseisen käsitteen piiriin
(SEUT 107 artiklan 1 kohta, SEUT 108 artiklan 3 kohta ja SEUT 340 artiklan toinen kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artikla)
(ks. 75 ja 80–100 kohta)
5. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Unionin oikeuden riittävän ilmeinen rikkominen – Edellytys siitä, että toimielimet ovat selvästi ja vakavasti ylittäneet harkintavaltansa rajat – Komission päätös, jossa virheellisesti todetaan sisämarkkinoille soveltumattoman tuen olemassaolo ja määrätään sen takaisinperimisestä – Erityisen monitahoinen oikeudellisista seikoista ja tosiseikoista muodostuva asiayhteys – Kyse ei ole riittävän ilmeisestä rikkomisesta
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 103–125 kohta)
6. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Syy-yhteys – Todistustaakka – Komission päätös, jossa virheellisesti todetaan sisämarkkinoille soveltumattoman tuen olemassaolo ja määrätään sen takaisinperimisestä – Asiakaskunnan tuensaajayritystä kohtaan kokeman luottamuksen menettämisestä aiheutuvat vahingot – Moninaisista tekijöistä johtuva luottamuksen menettäminen – Väitettyjen vahinkojen ja komission toiminnan välisen suoran syy-yhteyden puuttuminen
(SEUT 340 artiklan toinen kohta)
(ks. 132–153 ja 155–161 kohta)
Tiivistelmä
Italialainen pankki Banca Popolare di Bari SpA (BPB) ilmaisi vuonna 2013 kiinnostuksensa toisen italialaisen pankin, Banca Tercasin (jäljempänä Tercas), joka oli asetettu erityishallintoon vuonna 2012, pääoman korottamiseen. Kiinnostuksen ilmauksen ehtona oli kuitenkin se, että Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (pankkienvälinen talletussuojarahasto, jäljempänä FITD) kattaa Tercasin negatiivisen pääoman kokonaisuudessaan.
Vuonna 2014 FITD päätti Italian keskuspankin suostumuksella Tercasin hyväksi toteutettavista toimenpiteistä, joilla sen negatiivinen oma pääoma katettiin ja sille myönnettiin kaksi takausta. Tämän jälkeen BPB korotti kahdesti Tercasin pääomaa.
Euroopan komissio katsoi 23.12.2015 tekemässään päätöksessä(1) (jäljempänä Tercas-päätös), että edellä mainitut FITD:n Tercasin, joka oli siirtynyt kokonaan BPB:n haltuun 1.10.2014 alkaen, hyväksi toteuttamat toimenpiteet olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, joka Italian tasavallan oli perittävä takaisin tuensaajalta.
Tercas-päätös kuitenkin kumottiin SEUT 107 artiklan 1 kohdan vastaisuuden perusteella unionin yleisen tuomioistuimen 19.3.2019 antamalla tuomiolla(2), joka pysytettiin valitusasteessa(3).
BPB vaati 28.4.2021 päivätyllä kirjeellä komissiota korvaamaan Tercas-päätöksestä väitetysti aiheutuneet vahingot, joiden määräksi se arvioi 228 miljoonaa euroa. Komission hylättyä vaatimuksen BPB nosti unionin sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen perustuvan kanteen SEUT 340 artiklan toisen kohdan nojalla.
BPB vetoaa kanteensa tueksi siihen, että Tercas-päätös heikensi asiakaskunnan luottamusta siihen, mistä seurasi talletusten ja asiakkaiden menettäminen (tulonmenetys), mainehaitta (aineeton vahinko) sekä kustannuksia Tercas-päätöksen kielteisten vaikutusten lieventämistoimenpiteistä (tosiasiallinen vahinko).
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen ja täsmentää, millä edellytyksillä unionin sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu voi syntyä siinä tapauksessa, että komissio on soveltanut valtiontukisääntöjä virheellisesti.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Koska komissio on vedonnut siihen, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön (jäljempänä perussääntö) 46 artiklassa sopimussuhteen ulkopuolista unionin vastuuta koskevien kanteiden nostamiselle asetettu viiden vuoden vanhentumisaika on päättynyt,(4) unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kyseinen vanhentumisaika alkaa kulua vasta, kun korvattava vahinko on tosiasiallisesti toteutunut.
Unionin yleinen tuomioistuin pitää komissiolle 28.4.2021 päivätyllä kirjeellä osoitettua vahingonkorvausvaatimusta vanhentumisen keskeyttävänä toimena ja korostaa lisäksi, että kun kyse on jatkuvaluonteisesta vahingosta, vanhentuminen koskee aikaa, joka edeltää toimen, jolla vanhentuminen on keskeytetty, antamisajankohtaa vähintään viidellä vuodella, tämän vaikuttamatta myöhemmin syntyneisiin oikeuksiin.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin täsmentää, että väitetyt aineelliset vahingot, jotka johtuivat sekä siitä, että BPB menetti suoria talletuksia, että siitä, että se menetti asiakkaita, olivat luonteeltaan jatkuvia, koska ne kertyivät ja uusiutuivat Tercas-päätöksen antamisesta lähtien. Myös BPB:n kärsimästä mainehaitasta johtuva väitetty aineeton vahinko on jatkuvaluonteinen, koska vahingon taustalla on Tercas-päätös, joka ensin annettiin ja julkistettiin lehdistötiedotteella ja julkaistiin tämän jälkeen Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
Tästä seuraa, että BPB:n vahingonkorvausvaatimus ei ole vanhentunut siltä osin kuin se koskee niiden suorien talletusten ja asiakkaiden menettämisestä sekä mainehaitasta johtuvien vahinkojen korvaamista, jotka aiheutuivat 28.4.2016 jälkeen eli alle viisi vuotta ennen 28.4.2021 esitettyä korvausvaatimusta.
Mitä tulee aineelliseen vahinkoon, jonka väitetään aiheutuneen BPB:lle Tercas-päätöksen kielteisten vaikutusten lieventämistoimenpiteiden merkitsemistä lisäkustannuksista, unionin yleinen tuomioistuin ei pidä useita tähän perustuvia väitettyjä vahinkoja jatkuvaluonteisina, koska ne todella toteutuivat tiettynä ajankohtana ja koska niiden määrät eivät kasvaneet suhteessa kuluneeseen aikaan.
Asiasisällön osalta unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntyminen edellyttää kolmen kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä eli oikeussäännön, jolla annetaan yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeistä rikkomista, vahingon tosiasiallisuutta sekä rikkomisen ja kärsityn vahingon välistä välitöntä syy-yhteyttä.
Näistä edellytyksistä ensimmäisen osalta unionin yleinen tuomioistuin esittää yhtäältä, että komission Tercas-päätöksessä tekemä virhe SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisessa merkitsee sellaisen säännön rikkomista, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kuten BPB:lle. Siltä osin kuin SEUT 107 artiklan 1 kohdassa esitetään sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen käsitteen määritelmä jäsenvaltioiden yritysten välisen reilun kilpailun takaamiseksi, sillä pyritään suojaamaan yksityisten ja erityisesti yritysten etuja. Lisäksi on mainittava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen käsitteen soveltaminen liittyy siten läheisesti SEUT 108 artiklan 3 kohdan, jossa määrätään velvollisuudesta ilmoittaa tukitoimenpiteistä ja kiellosta toteuttaa niitä ennen kuin komission ennakkovalvontamenettely on saatettu päätökseen, soveltamiseen. Koska SEUT 108 artiklan 3 kohdalla on välitön oikeusvaikutus, yksityiset voivat vedota siihen sen soveltamiseen perustuvien oikeuksiensa toteuttamiseksi. SEUT 108 artiklassa annetaan komissiolle toimivalta lausua valtiontukien soveltuvuudesta sisämarkkinoille juuri SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyn tuen käsitteen soveltamiseksi. Lisäksi tuensaajat, niiden kilpailijat ja jäsenvaltiot voivat riitauttaa unionin tuomioistuimissa sen, miten komissio on soveltanut SEUT 107 artiklan 1 kohtaa.
Sen osalta, onko rikkominen riittävän ilmeinen, unionin yleinen tuomioistuin mainitsee toisaalta, että oikeuskäytännössä otetaan huomioon muun muassa säänneltävien tilanteiden monitahoisuus, lainsäädännön soveltamis- tai tulkintavaikeudet sekä erityisesti riidanalaisen toimen tehneen toimielimen harkintavalta. Jos kyseessä olevalla toimielimellä on laaja harkintavalta, ratkaiseva kriteeri sille, voidaanko rikkomista pitää riittävän vakavana, on se, että kyseinen toimielin on selvästi ja vakavasti ylittänyt harkintavaltansa rajat.
Kyseisten kriteerien valossa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että vaikka SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkominen, johon komissio syyllistyi Tercas-päätöksessä, todettiin unionin yleisen tuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen tuomioissa, se ei ole tästä syystä automaattisesti riittävän ilmeinen. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että komission tekemä virhe koski niiden seikkojen arviointia, joiden perusteella Italian viranomaisten katsottiin osallistuneen FITD:n toimenpiteisiin, ja korostaa lisäksi, että komission oli sovellettava SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä erityisen monitahoisessa oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen muodostamassa tilanteessa. Se, ettei komissio tällaisessa tilanteessa osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla valtion osallistuneen FITD:n toimenpiteiden toteuttamiseen, ei ole riittävä syy pitää kyseistä virhettä komission harkintavallalle asetettujen rajojen ilmeisenä ja vakavana rikkomisena. Niinpä komissio ei syyllistynyt riittävän ilmeiseen rikkomiseen SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomisen osalta.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee edellytystä suorasta syy-yhteydestä sen, että komissio rikkoi SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, ja BPB:n väittämän vahingon välillä. Se esittää tältä osin, että vaikka Tercas-päätöksellä on voinut olla tietty merkitys BPB:n asiakaskunnan luottamuksen menettämisessä, myös muut tekijät ovat vaikuttaneet sen menettämiseen, joten kyseistä päätöstä ei voida pitää väitetyn vahingon ratkaisevana ja välittömänä syynä. BPB ei siten ole osoittanut, että komission lainvastaiseksi väitetyn toiminnan ja väitetyn vahingon välillä olisi syy-yhteys.
Niinpä unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että siltä osin kuin kyse on vahingoista, jotka eivät ole vanhentuneet ja joiden korvaamista BPB vaatii, sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisen edellytykset, jotka koskevat yhtäältä rikkomisen riittävää ilmeisyyttä ja toisaalta moititun toiminnan ja väitetyn vahingon välistä syy-yhteyttä, eivät täyty.
Niinpä BPB:n kanne on hylättävä ilman, että olisi tarpeen tutkia vahingon tosiasiallisuutta koskevaa unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun syntymisen edellytystä.