ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. szeptember 2.(1)
C‑176/20. sz. ügy
SC Avio Lucos SRL
kontra
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
(a Curtea de Apel Alba Iulia [gyulafehérvári ítélőtábla, Románia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Mezőgazdaság – Közös agrárpolitika (KAP) – Közvetlen támogatási rendszerek – Közös szabályok – Egységes területalapú támogatási rendszer – 1307/2013/EU rendelet – A 4. cikk (1) bekezdésének a) és c) pontja – A közvetlen támogatást a mezőgazdasági termelő saját állatainak tartásához kötő nemzeti szabályozás – A 9. cikk (1) bekezdése – Az »aktív mezőgazdasági termelő« fogalma – 1306/2013/EU rendelet – 60. cikk – A szabályok kijátszására vonatkozó záradék – A »mesterségesen megteremtett feltételek« fogalma”
I. Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyrészről a közös agrárpolitika (KAP) keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról szóló 1307/2013/EU rendelet(2) 4. cikke (1) bekezdése a) és c) pontjának, valamint 9. cikke (1) bekezdésének, másrészről a KAP finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról szóló 1306/2013/EU rendelet(3) 60. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2. Ezt a kérelmet az SC Avio Lucos SRL (a továbbiakban: Avio Lucos) és az Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (a mezőgazdasági támogatásokért és intervenciókért felelős hivatal, Dolj megyei központ, Románia, a továbbiakban: APIA Dolj), valamint az Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (a mezőgazdasági támogatásokért és intervenciókért felelős hivatal, központi iroda, Románia, a továbbiakban: APIA) között az APIA Doljnak az Avio Lucos egységes területalapú támogatási rendszer keretében a 2015. évre vonatkozó kifizetés iránti kérelmét elutasító határozatának hatályon kívül helyezése iránti kérelem tárgyában folyamatban levő jogvitában terjesztették elő.
3. Noha a Bíróságnak – többek között az APIA‑t érintő ügyek keretében(4) – már volt alkalma értelmezni a fent említett két rendeletet,(5) a jelen ügy a KAP keretében nyújtott közvetlen támogatási intézkedésekre vonatkozó uniós szabályozás értelmezésével kapcsolatban eddig még fel nem merült kérdésekre vonatkozik. Pontosabban, a jelen ügyben, amelyet a C‑116/20. sz. Avio Lucos üggyel(6) összehangoltan bírálnak el, lényegében arra kérik a Bíróságot, hogy pontosítsa, mennyiben ellentétes az uniós joggal, és különösen az 1307/2013 rendelettel az egységes területalapú támogatási rendszer keretében elfogadott olyan nemzeti szabályozás, amely a kifizetésre való jogosultság feltételeként azt írja elő, hogy a bizonyos mezőgazdasági területeken folytatott legeltetési tevékenységet maga a mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatokkal kell végezni, ami így kizárja, hogy olyan (természetes vagy jogi) személynek nyújtsanak pénzügyi támogatást, aki vagy amely közvetetten végez ilyen tevékenységet. Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság az „aktív mezőgazdasági termelő” e rendeletben szereplő fogalmával, valamint az 1306/2013 rendelet 60. cikkében foglalt, a szabályok kijátszására vonatkozó záradékkal kapcsolatban is felvilágosítást kér.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. Az 1306/2013 rendelet
4. Az 1306/2013 rendeletnek „A szabályok kijátszására vonatkozó záradék” című 60. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A különös rendelkezések sérelme nélkül, nem részesíthetők az ágazati mezőgazdasági jogszabályok által biztosított előnyökben olyan természetes vagy jogi személyek, akikről vagy amelyekről megállapítást nyer, hogy – az említett jogszabályok célkitűzéseivel ellentétesen – mesterségesen teremtették meg a szóban forgó előnyök megszerzéséhez szükséges feltételeket.”
2. Az 1307/2013 rendelet
5. Az 1307/2013 rendelet (3), (7) és (10) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(3) Ennek a rendeletnek tartalmaznia kell a mezőgazdasági termelőknek szóló uniós támogatás kifizetésével kapcsolatos minden alapvető elemet, valamint rögzítenie kell a támogatáshoz való hozzáférésre vonatkozó, ezekhez az alapvető elemekhez elválaszthatatlanul kapcsolódó feltételeket.
[…]
(7) A jogbiztonság érdekében a Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy bizonyos jogi aktusokat fogadjon el azon keret létrehozása tekintetében, amelyen belül a tagállamoknak meg kell határozniuk […] a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken elvégzendő minimumtevékenységeket […]
[…]
(10) A mezőgazdasági termelők részére meghatározott különböző támogatási rendszerek alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok azt mutatják, hogy számos esetben olyan természetes vagy jogi személyek részesültek támogatásban, akiknek vagy amelyeknek az üzleti tevékenysége nem vagy csak kismértékben volt mezőgazdasági tevékenység. A támogatás célirányosabbá tétele érdekében a tagállamoknak tartózkodniuk kell attól, hogy közvetlen támogatásban részesítsenek bizonyos természetes és jogi személyeket, kivéve, ha e személyek igazolni tudják, hogy tevékenységük nem csak kismértékben mezőgazdasági tevékenység. A tagállamok részére lehetővé kell tenni, hogy ne nyújtsanak közvetlen támogatást olyan más természetes vagy jogi személyeknek, akiknek vagy amelyeknek a tevékenysége csak kismértékben mezőgazdasági tevékenység. A tagállamok részére ugyanakkor lehetővé kell tenni, hogy közvetlen támogatást nyújtsanak a részmunkaidőben dolgozó kisebb mezőgazdasági termelőknek, mivel ezek a mezőgazdasági termelők közvetlenül hozzájárulnak a vidéki területek életképességéhez. A tagállamoknak továbbá tartózkodniuk kell attól, hogy közvetlen támogatásban részesítsenek olyan természetes vagy jogi személyeket, akiknek vagy amelyeknek a mezőgazdasági területe főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott terület, és akik vagy amelyek nem folytatnak bizonyos minimális mezőgazdasági tevékenységet.”
6. E rendeletnek a „Fogalommeghatározások és kapcsolódó rendelkezések” című 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) E rendelet alkalmazásában:
a) »mezőgazdasági termelő«: olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportja – tekintet nélkül az ilyen csoportnak vagy tagjainak a nemzeti jog szerinti jogállására – akinek, illetve amelynek a mezőgazdasági üzeme az [EUSZ]‑nek az [EUMSZ] 349. és 355. cikkével együtt értelmezett 52. cikkében meghatározottak szerint a Szerződések területi hatálya alá tartozik, és aki, illetve amely mezőgazdasági tevékenységet folytat;
b) »mezőgazdasági üzem«: egy adott mezőgazdasági termelő által kezelt és egyazon tagállam területén található, mezőgazdasági tevékenységekre használt egységek összessége;
c) »mezőgazdasági tevékenység«:
i. mezőgazdasági termékek termelése, tenyésztése vagy termesztése, ideértve a betakarítást, a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást, vagy
ii. egy mezőgazdasági terület olyan állapotban tartása, hogy az a tagállamok által – a Bizottság által létrehozott keret alapján megállapított kritériumok alapján a szokásos mezőgazdasági módszereken és gépeken túlmutató előkészítés nélkül alkalmas legyen legeltetésre vagy növénytermesztésre, vagy
iii. a tagállamok által meghatározott minimumtevékenységek elvégzése a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken;
[…]
(2) A tagállamok:
[…]
b) amennyiben egy tagállam tekintetében alkalmazandó, meghatározzák a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken elvégzendő minimumtevékenységeket, az (1) bekezdés c) pontjának iii. alpontjában említettek szerint;
[…]
(3) A jogbiztonság érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 70. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek:
[…]
b) létrehozzák azt a keretet, amelyen belül a tagállamok meghatározzák [a] természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken elvégzendő minimumtevékenységeket, az (1) bekezdés c) pontjának iii. alpontjában említettek szerint;
[…]”
7. Az említett rendelet „Aktív mezőgazdasági termelő” című 9. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőket írja elő:
„(1) Nem részesülhet közvetlen kifizetésben az a természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportjai, akinek vagy amelynek a mezőgazdasági területe főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott terület, és aki, illetve amely a szóban forgó területen nem végzi el a tagállamok által a 4. cikk (2) bekezdése b) pontjának megfelelően meghatározott minimumtevékenységeket.
(2) Nem részesülhetnek közvetlen kifizetésben olyan természetes vagy jogi személyek, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportjai, akik repülőtereket, vasúttársaságokat, vízműveket, ingatlanvállalatokat, állandó sport‑ és rekreációs területeket üzemeltetnek.
Adott esetben a tagállamok – objektív és hátrányos megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján – dönthetnek úgy, hogy az első albekezdésben szereplő felsorolást kiegészítik más hasonló, nem mezőgazdasági jellegű üzleti tevékenységekkel, és ezeket a későbbiekben el is távolíthatják a felsorolásból.
Az első vagy a második albekezdés hatálya alá tartozó személyt vagy csoportot azonban aktív mezőgazdasági termelőnek kell tekinteni, ha – a tagállam által előírt formában – ellenőrizhető bizonyítékkal szolgál az alábbiak közül bármelyikre nézve:
a) a legutolsó olyan pénzügyi évben, amelyre vonatkozóan a kért bizonyíték rendelkezésre áll, a közvetlen kifizetések éves összege eléri a nem mezőgazdasági tevékenységekből származó teljes bevételének legalább 5%‑át,
b) mezőgazdasági tevékenysége nem kismértékű;
c) elsődleges üzleti tevékenysége mezőgazdasági tevékenység.
(3) Az (1) és a (2) bekezdésen kívül a tagállamok – objektív és hátrányos megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján – dönthetnek úgy, hogy nem részesülhet közvetlen kifizetésben az a természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportja, akinek vagy amelynek esetében:
a) a mezőgazdasági tevékenység csak elenyésző részét teszi ki gazdasági tevékenysége egészének, és/vagy
b) az elsődleges tevékenység vagy üzleti tevékenység nem mezőgazdasági tevékenység.
[…]”
8. Az 1307/2013 rendelet 74. cikke értelmében e rendeletet 2015. január 1‑jétől kell alkalmazni.
3. A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet
9. A 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet(7) (4), (6), (10) és (16) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(4) Az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban […] indokolt annak tisztázása, hogy a tagállamok – amikor az uniós jogszabályok végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadnak el – mérlegelési jogkörüket bizonyos alapelveknek megfelelően kötelesek gyakorolni, különös tekintettel a megkülönböztetésmentesség alapelvére.
[…]
(6) Az [1307/2013] rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében a »mezőgazdasági tevékenység« nem követeli meg mezőgazdasági termékek előállítását, tenyésztését vagy termesztését. E helyett a mezőgazdasági termelők olyan állapotban tarthatják a mezőgazdasági területet, hogy az a szokásos mezőgazdasági módszereken és gépeken túlmutató külön előkészítés nélkül alkalmas legyen legeltetésre vagy növénytermesztésre, vagy a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken minimumtevékenységeket végezhetnek. Tekintve, hogy e két utóbbi tevékenység a mezőgazdasági termelő részéről bizonyos tevékenységet igényel, szükség van egy olyan uniós keretrendszer létrehozására, amelyen belül a tagállamok további kritériumokat határoznak meg e tevékenységekre vonatkozóan.
[…]
(10) Az [1307/2013] rendelet 9. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy nem nyújthatók közvetlen támogatások olyan természetes vagy jogi személyek részére, illetve természetes vagy jogi személyek azon csoportjai részére, akiknek/amelyeknek mezőgazdasági területei főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott területeket jelentenek, és akik e területeken nem végeznek a tagállamok által meghatározott minimumtevékenységet. E célból szükség van annak meghatározására, hogy e területek mikor tekintendők a mezőgazdasági termelő mezőgazdasági földterületének fő részeként, valamint tisztázni szükséges e rendelkezés alkalmazási körét.
[…]
(16) Az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatával összhangban […] a támogatási jogosultságokat az azon a földterületen folytatott mezőgazdasági tevékenységgel kapcsolatos döntéshozatali jogkört és hasznot élvező, valamint a pénzügyi kockázatokat viselő személynek kell kiosztani, amely földterületre a támogatást kérik. Tisztázni szükséges, hogy ez az alapelv különösen akkor alkalmazandó, amikor egy támogatható hektárra vonatkozóan több mezőgazdasági termelő nyújt be támogatási jogosultság kiosztására irányuló kérelmet.”
10. E felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A mezőgazdasági terület legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartása kritériumainak keretrendszere” című 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az [1307/2013] rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának ii. alpontja alkalmazásában azon kritériumokat, amelyeket a mezőgazdasági termelőknek teljesíteniük kell annak érdekében, hogy eleget tegyenek kötelezettségüknek, miszerint a mezőgazdasági területet a szokásos mezőgazdasági módszereken és gépeken túlmutató külön előkészítés nélkül legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartják, a tagállamok határozzák meg az alábbiak közül az egyik vagy mindkét módon:
a) A tagállamok előírják legalább egy éves tevékenység elvégzését a mezőgazdasági termelő számára. Ahol környezetvédelmi okokból indokolt, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy figyelembe veszik a kétévente elvégzett tevékenységeket is;
b) A tagállamok meghatározzák, hogy melyek azok a jellemzők, amelyeknek meg kell felelnie egy adott mezőgazdasági területnek ahhoz, hogy az legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartottnak minősüljön.
(2) Az (1) bekezdésben említett kritériumok megállapításakor a tagállamok különbséget tehetnek a különböző típusú mezőgazdasági területek között.”
11. Az említett felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken végzett minimumtevékenységek keretrendszere” című 5. cikke a következőket írja elő:
„Az [1307/2013] rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja alkalmazásában a tagállamok által meghatározandó, a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken elvégzendő minimumtevékenységnek a mezőgazdasági termelő által elvégzett legalább egy éves tevékenységnek kell lennie. Ahol környezetvédelmi okokból indokolt, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy figyelembe veszik a kétévente elvégzett tevékenységeket is.”
12. Ugyanezen felhatalmazáson alapuló rendelet 10. cikkének, amely e rendelet „Aktív mezőgazdasági termelő” című 3. szakaszában található, és az „Azon esetek, amikor a mezőgazdasági területek főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott területeket jelentenek” címet viseli, szövege a következő:
„(1) Az [1307/2013] rendelet 9. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában valamely természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek csoportja akkor tekinthető olyannak, akinek/amelynek mezőgazdasági területei főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott területeket jelentenek, ha e területek az [1306/2013] rendelet 72. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerint bejelentett összes mezőgazdasági területnek több mint 50[%]‑át képviselik.
(2) Az [1307/2013] rendelet 9. cikke (1) bekezdése nem vonatkozik arra a természetes vagy jogi személyre, illetve természetes vagy jogi személyek azon csoportjára, aki/amely a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott területeken az [1307/2013] rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontja i. alpontjának értelmezése szerint mezőgazdasági tevékenységet végez.”
B. A román jog
1. A polgári törvénykönyv
13. A legea nr. 287 privind Codul civillel (2009. július 17‑i 287. sz. törvénnyel(8)) elfogadott polgári törvénykönyv haszonbérletről szóló 2.146. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] haszonkölcsön olyan ingyenes szerződés, amelynek alapján az egyik fél, vagyis a »haszonkölcsönbeadó«, valamely ingó vagy ingatlan dolgot átad a másik félnek, vagyis a »haszonkölcsönbevevőnek« annak érdekében, hogy ez utóbbi e dolgot – a dolog meghatározott idő elteltével történő visszaadására vonatkozó kötelezettség mellett – használja”.
2. A 34/2013. sz. OUG
14. A 2013. április 23‑i Ordonanța de urgență (OUG) nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (az állandó legelők megszervezéséről, kezeléséről és hasznosításáról, valamint a földtulajdonról szóló 18/1991. sz. törvény módosításáról és kiegészítéséről szóló 34. sz. sürgősségi kormányrendelet(9)) 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A jelen sürgősségi kormányrendelet alkalmazásában:
[…]
c) »számosállategység (SZÁE)«: az egyes állatfajok táplálékigénye alapján meghatározott olyan szabványos mértékegység, amely lehetővé teszi a különböző állatcsoportok közötti átváltást
[…]”
3. A 3/2015. sz. OUG
15. A 2015. március 18‑i Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (a mezőgazdaságban a 2015 és 2020 közötti időszakban alkalmazott támogatási rendszerek jóváhagyásáról, valamint a mezőgazdasági vállalkozásokról és más mezőgazdasági egyesülési formákról szóló 36/1991. sz. törvény 2. cikkének módosításáról szóló 3. sz. sürgősségi kormányrendelet) 2015. július 1‑jén hatályos változatának(10) 2. cikke a következőként rendelkezik:
„(1) A jelen sürgősségi kormányrendelet alkalmazásában:
[…]
f) »mezőgazdasági termelő«: olyan természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan egyesülési formája – tekintet nélkül annak jogállására – akinek, illetve amelynek a mezőgazdasági üzeme Románia területén van, és aki, illetve amely mezőgazdasági tevékenységet folytat;
[…]
(2) Az (1) bekezdés f) pontja alkalmazásában a »mezőgazdasági tevékenység« kifejezés jelentése, esettől függően:
[…]
d) legeltetés révén, a legelőágazatra vonatkozó jogszabályi rendelkezések szerint a mezőgazdasági termelő által felhasznált állatok hektáronként legalább 0,3 SZÁE sűrűségének vagy az állandó legelők évenkénti kaszálásának biztosításával minimumtevékenység elvégzése a szokásosan legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken. […]”
16. A 3/2015. sz. OUG 7. cikke előírja:
„(1) A kifizetések kedvezményezettjei aktív mezőgazdasági termelők, vagyis olyan természetes és/vagy jogi személyek, akik vagy amelyek a hatályos jogi szabályozás szerint mezőgazdasági területek használóiként és/vagy jogszerű állattartókként mezőgazdasági tevékenységet végeznek. […]
[…]”
17. A 3/2015. sz. OUG 8. cikke a következőképpen szól:
„(1) A mezőgazdasági termelőknek ahhoz, hogy az 1. cikk (2) bekezdésében előírt közvetlen kifizetésekben részesüljenek:
[…]
c) legalább 1 hektár alapterületű mezőgazdasági területet kell hasznosítaniuk; a mezőgazdasági parcellának legalább 0,3 hektár alapterületűnek kell lennie, és üvegházak, napelemes üvegházak, szőlőültetvények, gyümölcsösök, komlóültetvények, faiskolák, gyümölcstermő cserjék esetében a mezőgazdasági parcellának legalább 0,1 hektár alapterületűnek kell lennie, és/vagy – esettől függően – legalább egy meghatározott számú állatot kell tartaniuk. […]
[…]
n) az egységes kifizetési kérelemnek vagy e kérelem módosításainak benyújtása esetén be kell mutatniuk a mezőgazdasági terület, ezen belül az ökológiai jelentőségű területek használatának és az állatok felhasználásának igazolásához szükséges dokumentumokat. […]
[…]
(6) A mezőgazdasági terület használatát és az állatállomány tartását alátámasztó dokumentumokat a ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale (mezőgazdasági és vidékfejlesztési miniszter, Románia) rendelete határozza meg, és azokat az egységes kifizetési kérelem benyújtásakor adott esetben valamennyi kérelmezőnek be kell mutatnia. Azon terület vagy állatállomány, amelynek vonatkozásában ezeket a dokumentumokat nem mutatják be, nem támogatható.”
4. A 619/2015. sz. rendelet
18. A 2015. április 6‑i Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014–2020 (a támogathatósági feltételek, a [3/2015. sz. OUG] 1. cikkének (2) és (3) bekezdésében előírt támogatási rendszerek megvalósítása konkrét feltételeinek és módszereinek jóváhagyásáról, valamint a 2014 és 2020 közötti időszakra szóló nemzeti vidékfejlesztési programban előírt, a mezőgazdasági területekre vonatkozó vidékfejlesztési kiegyenlítő intézkedések végrehajtási feltételeiről szóló 619. sz. mezőgazdasági és vidékfejlesztési miniszteri rendelet) 2015. július 1‑jén hatályos változatának(11) 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A jelen rendelet alkalmazásában:
[…]
m) »állattartó«: olyan személy, aki állattulajdonosként és/vagy mezőgazdasági üzem tulajdonosaként állatokat tartósan, vagy aki a kérelem évének teljes egészében a hatályos szabályozásban meghatározott feltételek szerint megkötött megállapodás alapján, őrzés keretében ideiglenesen a birtokában tart;
[…]”
19. E rendelet 7. cikkének (3) bekezdése a következőket írja elő:
„Az állandó legelők használói – vagyis a polgári jogi értelemben vett olyan természetes vagy jogi személyek, az (1) bekezdésben és a 6. cikk (1) bekezdésében említett személyek kivételével, akik vagy amelyek a hatályos törvényi előírás szerint a rendelkezésükre álló állandó legelőkön aktív mezőgazdasági termelőkként legalább a [3/2015. sz. OUG] 2. cikke (2) bekezdésének d) pontjában meghatározott mezőgazdasági minimumtevékenységet végeznek – az egységes kifizetési kérelem APIA‑hoz történő benyújtásakor bemutatják az 5. cikk (1) bekezdésében, (2) bekezdésének a) pontjában, b) pontjának i. alpontjában, valamint c) és d) pontjában előírt dokumentumokat, valamint adott esetben:
a) az állatokat nyilvántartó gazdaságot azonosító dokumentum másolatát vagy engedéllyel rendelkező állatorvos által kiállított olyan igazolást, amelyben szerepel a mezőgazdasági üzemek nemzeti nyilvántartásába bejegyzett mezőgazdasági üzemnek az egységes kifizetési kérelem benyújtásának időpontjában érvényes kódja abban az esetben, ha az állandó legelő tulajdonosa állatokat tart, amelyekkel biztosítja a hektáronként legalább 0,3 SZÁE sűrűséget;
[…]”
20. Az említett rendelet 8. cikkének (1) bekezdésének szövege a következő:
„A [3/2015. sz. OUG] 8. cikke (1) bekezdése n) pontjának megfelelően bemutatott, jogszerű állattartásra vonatkozó dokumentumokat az Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (országos állategészségügyi és élelmiszerbiztonsági hatóság) 40/2010. sz. rendelete határozza meg.
[…]”
III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
21. Az Avio Lucos román jog szerinti társaság, amelynek főtevékenysége „növénytermesztést támogató tevékenység”.
22. 2015. július 1‑jén az Avio Lucos az egységes területalapú támogatási rendszer keretében a 2015. év tekintetében egy 170,36 hektáros legelőterületre, nevezetesen egyéni használatra szánt állandó önkormányzati gyepterületekre vonatkozó kifizetés iránti kérelmet nyújtott be az APIA Doljhoz.
23. Ennek érdekében több dokumentumot nyújtott be, köztük egy, a podari önkormányzat (Románia) területén található legelőre vonatkozó, 2013. január 28‑án ezen önkormányzat képviselőtestületével kötött koncessziós szerződést(12) (a továbbiakban: koncessziós szerződés), valamint hat haszonkölcsön‑szerződést, amelyeket különböző 2015 áprilisában különböző állattulajdonosokkal kötött, amelyekkel az Avio Lucos megengedte ezen állattulajdonosok számára, hogy állataikat a koncesszióba kapott területen ingyenesen legeltessék (a továbbiakban: haszonkölcsön‑szerződések). Ezenkívül az egységes kifizetési kérelmében az Avio Lucos jelezte, hogy a mezőgazdasági tevékenységéhez állatokat tartott, konkrétan 24 db 2 évnél idősebb szarvasmarhát, 1 db 6 hónapnál fiatalabb borjút, 60 db 6 hónapnál idősebb kecskét és 20 db 6 hónapnál idősebb lófélét (lovat).
24. 2017. október 20‑i határozatával az APIA Dolj az elfogadhatósági feltételeknek való meg nem felelés miatt elutasította ezt az egységes kifizetési kérelmet azzal az indokkal, hogy az Avio Lucos nem biztosította a 170,36 hektár legelőterület egészére a hektáronként legalább 0,3 számosállategység sűrűséget (a továbbiakban: előírt minimális sűrűség). Az APIA Dolj szerint a legeltetést ugyanis a jelen indítvány előző pontjában említett állatok tulajdonosai végezték, és nem az Avio Lucos, amely nem tart elegendő saját állatot ahhoz, hogy az előírt minimális sűrűséget be tudja tartani.
25. Az Avio Lucos e határozattal szemben előzetes panaszt nyújtott be, amelyet az APIA Dolj 2018. január 4‑i határozatával elutasított.
26. Az Avio Lucos az APIA Dolj e két határozatával szemben keresetet indított a Tribunalul Dolj – Secția de contencios administrativ și fiscal (Dolj megyei törvényszék, közigazgatási és adójogi perekben eljáró tanács, Románia) előtt, amely azt 2018. január 28‑i ítéletével elutasította.
27. A Tribunalul Dolj (Dolj megyei törvényszék) az Avio Lucos által benyújtott egységes kifizetési kérelem elutasítását lényegében a 170,36 hektáros legelőterület egészére előírt minimális sűrűség be nem tartására alapította. E bíróság közelebbről két elfogadhatatlansági kifogásra hivatkozott hivatalból, amelyek egyrészről a koncessziós szerződés semmisségén,(13) másrészről a haszonkölcsön‑szerződések semmisségén(14) alapultak. Az említett bíróság lényegében úgy ítélte meg, hogy a koncessziós szerződést a nemzeti jog megsértésével kötötték, többek között azért, mert az Avio Lucos e szerződés megkötésének időpontjában nem minősült állattenyésztőnek, és az előírt minimális sűrűségnek ebben az időpontban kell megfelelni, nem pedig később. Mivel nem volt jogosult arra, hogy a podari önkormányzat legelőit koncesszióba vegye, egységes kifizetési kérelme nem elfogadható. Az Avio Lucos tehát a pénzügyi támogatási rendszer keretében nyújtott kifizetés megszerzése érdekében mesterséges feltételeket alakított ki azzal a kizárólagos céllal, hogy az e rendszerrel ellentétes előnyt szerezzen. Következésképpen a nemzeti szabályozás által előírt kritériumok formális tiszteletben tartása ellenére az Avio Lucos által egységes kifizetési kérelme alátámasztására benyújtott dokumentumok nem vehetők figyelembe e kérelem alátámasztása céljára. Végül az „állattenyésztő” fogalmának kiterjesztő értelmezése ellentétes az uniós joggal, mivel a 2011. július 21‑i Nagy ítéletnek (C‑21/10, EU:C:2011:505) megfelelően a nemzeti hatóságok a kért támogatás megtagadását megelőző vizsgálatban kizárólag az állatok egységes azonosítására és nyilvántartására szolgáló nemzeti rendszerben szereplő adatokra támaszkodhatnak, más vizsgálatok lefolytatása nélkül.
28. Az Avio Lucos ezen ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be, amelynek elbírálása még folyamatban van a kérdést előterjesztő bíróság, a Curtea de Apel Alba Iulia (gyulafehérvári ítélőtábla, Románia) előtt, és e fellebbezésben többek között azt állította, hogy a Tribunalul Dolj (Dolj megyei törvényszék) tévesen állapította meg az elfogadhatósági feltétel, vagyis az állattulajdonosi/állattenyésztői minőség fennállásának hiányát. Az állattenyésztői minőség vagy e minőség hiánya ugyanis nem releváns, és nem vezethet az egységes kifizetési kérelme elutasításához, mivel e kérelem nem állattenyésztésre, hanem területek legeltetés céljára – állatok igénybevételével – történő fenntartására vonatkozott. Az APIA kéri e fellebbezés elutasítását.
29. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontja értelmében a „mezőgazdasági termelő” fogalmának hatálya alá tartozik többek között az a természetes vagy jogi személy, aki, illetve amely „mezőgazdasági tevékenységet” folytat, amely e rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja szerint állhat a tagállamok által meghatározott minimumtevékenységek elvégzésében, a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken. Ami az ilyen minimumtevékenységet illeti, az említett rendelet 4. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára annak meghatározását. Márpedig a román jogalkotó e tekintetben előírta, hogy a mezőgazdasági tevékenységet maga a mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatokkal kell végezni, kizárva a pénzügyi támogatás nyújtásából minden természetes vagy jogi személyt, aki vagy amely ilyen tevékenységet közvetetten végez, amiről az APIA szerint az Avio Lucos esetében szó van.
30. E bíróság azt kívánja megtudni, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikkével ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy a mezőgazdasági területen elvégzendő minimumtevékenység a mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatok legeltetése. Amennyiben az uniós joggal nem ellentétes az ilyen szabályozás, az említett bíróság arra szeretne választ kapni, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontját, valamint 9. cikkének (1) bekezdését, hogy „aktív mezőgazdasági termelőnek” tekinthető az olyan jogi személy, amely – mint az a jelen ügyben is történt – koncessziós szerződést kötött, és amely természetes személyekkel kötött haszonkölcsön‑szerződések alapján tart állatokat. Ezenkívül, mivel az Avio Lucos formális szempontból megfelel a nemzeti jog által előírt elfogadhatósági feltételeknek, ugyanez a bíróság felveti a kérdést, hogy az alapügyben szóban forgó koncessziós szerződés és haszonkölcsön‑szerződések megkötése az 1306/2013 rendelet 60. cikkében említett mesterséges feltételek fogalmának körébe tartozhat‑e.
31. E körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Ellentétes‑e [az 1307/2013] rendelettel […] az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy a szokásosan legeltetésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területen elvégzendő minimumtevékenység a mezőgazdasági termelő által [igénybe vett] állatok legeltetése?
2) Amennyiben a fent említett [uniós] joggal nem ellentétes az első kérdésben megjelölt nemzeti szabályozás, úgy lehet‑e értelmezni [az 1307/2013] rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontjában, valamint 9. cikkének (1) bekezdésében szereplő rendelkezéseket, hogy »aktív mezőgazdasági termelőnek« tekinthető az olyan jogi személy, amely az alapjogvitában fennállóhoz hasonló körülmények között koncessziós szerződést kötött, és amely állatokat tart természetes személyekkel megkötött egyes olyan [haszonkölcsön-szerződések] alapján, amelyek révén a haszonbérbeadók a tulajdonosként tartott állatokat ingyenesen a haszonbérlőkre bízzák abból a célból, hogy azok az állatokat a rendelkezésükre bocsátott legelőterületeken legeltessék a megállapodás szerinti időintervallumokban?
3) Úgy kell‑e értelmezni [az 1306/2013] rendelet […] 60. cikkében szereplő rendelkezéseket, hogy mesterséges feltételek alatt az alapjogvitában szóban forgó koncessziós szerződés és egyes [haszonkölcsön-szerződések] esetét is érteni kell?”
32. Írásbeli észrevételeket az Avio Lucos, az APIA és az APIA Dolj, a cseh és a román kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő.
33. A Bíróság az eljárási szabályzata 76. cikke (2) bekezdésének megfelelően úgy döntött, hogy tárgyalás nélkül határoz. 2021. február 24‑én továbbított leveleiben a Bíróság felvilágosítást kért a kérdést előterjesztő bíróságtól, amelyre az válaszolt, továbbá írásbeli választ igénylő kérdéseket tett fel az alapeljárás feleinek, a román kormánynak és a Bizottságnak, amelyekre azok az előírt határidőn belül válaszoltak.
IV. Elemzés
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
34. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy ellentétes‑e az 1307/2013 rendelettel az olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy a szokásosan legeltetésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területen elvégzendő minimumtevékenységet a mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatok legeltetése jelenti.
35. Elöljáróban célszerűnek vélem az ezen első kérdés terjedelmével kapcsolatban bizonyos pontosításokat tenni.
36. Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az említett kérdés megfogalmazására tekintettel, és attól függetlenül, hogy a kérdést előterjesztő bíróság általános jelleggel hivatkozik az 1307/2013 rendeletre, úgy tűnik, hogy ugyanezen kérdés e rendelet 4. cikkének, és közelebbről annak (1) bekezdése c) pontja iii. alpontjának és (2) bekezdése b) pontjának értelmezésére vonatkozik. Azon kívül ugyanis, hogy az említett bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelme indokolásában kifejezetten hivatkozik ezekre a rendelkezésekre, az alkalmazandó nemzeti szabályozást, amely szerint a legeltetést egy előírt minimális sűrűség mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatokkal történő biztosításával kell végezni, a kérdést előterjesztő bíróság és a román kormány tájékoztatása szerint a mezőgazdasági területen folytatandó minimumtevékenységek említett rendelet 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően Románia által történő meghatározása keretében fogadták el.
37. Amint azt a román kormány megerősítette továbbá, az első kérdésben szereplő „szokásos módon […] fenntartott mezőgazdasági terület” kifejezést, amely a 3/2015. sz. OUG 2. cikke (2) bekezdése d) pontjának szövegét veszi át, az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontjában és (2) bekezdésének b) pontjában szereplő „természetes módon […] fenntartott mezőgazdasági területek” kifejezés szinonimájaként kell érteni.
38. Végül megjegyzendő, hogy az első kérdésben szereplő, „mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatok” kifejezést, amely a 3/2015. sz. OUG 2. cikke (2) bekezdésének d) pontjában említett „tenyésztés” fogalmára utal, a nemzeti jog nem határozza meg. A román kormány magyarázata szerint a „mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatok” fogalma egybeesik az állatok „tartásának” 3/2015. sz. OUG 8. cikkének (6) bekezdésében szereplő fogalmával, valamint a 619/2015. sz. rendelet 2. cikkének m) pontjában szereplő „állattartó” fogalmával. Következésképpen e kifejezés alkalmazásával a hangsúly nem az állatok tenyésztésének a folyamatán, hanem azok „tartásán” van. A nemzeti jog szerint ugyanis az „állattartó” olyan személy, aki „állattulajdonosként és/vagy mezőgazdasági üzem tulajdonosaként állatokat tartósan, vagy aki a kérelem évének teljes egészében […] őrzés keretében ideiglenesen a birtokában tart”,(15) ami tágabb jelentéssel bír, mint az „állattenyésztő” fogalma.
39. Ebből következik, hogy előzetes döntéshozatalra terjesztett első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontjával és 4. cikke (2) bekezdésének b) pontjával ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a természetes módon legeltetésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken végzendő, legeltetésre vonatkozó minimumtevékenységeket maga a mezőgazdasági termelő által tartott állatokkal kell végezni.(16)
40. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jogi rendelkezések értelmezésénél nemcsak a rendelkezés megfogalmazását, hanem a szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek a részét képezi.(17)
41. Először is, ami az 1307/2013 rendelet 39. pontban említett rendelkezéseinek szövegét illeti, e rendelkezések nem írják elő kifejezetten, hogy ahhoz, hogy valamely tevékenység a „mezőgazdasági tevékenység” fogalmának körébe tartozzon, azt így végzett tevékenységet, a jelen esetben a legeltetésnek, maga a mezőgazdasági termelő által tenyésztett vagy tartott állatok útján kell végezni.(18) Ugyanakkor nem is tiltják kifejezetten.
42. Az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja szerint ugyanis „mezőgazdasági tevékenység” alatt értendő többek között „a tagállamok által meghatározott minimumtevékenységek elvégzése a természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken”. Hasonlóképpen, e rendelet 4. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamok, „amennyiben […] alkalmazandó”, meghatározzák az ilyen területeken elvégzendő minimumtevékenységeket. A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 5. cikke meghatározza az ilyen minimumtevékenységek keretrendszerét, rögzítve, hogy „a mezőgazdasági termelő[nek] […] legalább egy éves tevékenység[et]” kell végeznie.
43. A természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken végzett „mezőgazdasági tevékenység” fogalmának terjedelmét illetően – e feltételt kivéve – semmilyen korlátozás nincs előírva, e fogalmat az érintett tagállam határozza meg. Ennélfogva, noha az 1307/2013 rendelet fent hivatkozott rendelkezéseinek szövege tagadhatatlanul biztosít bizonyos mérlegelési mozgásteret a tagállamoknak az elvégzendő minimumtevékenységek meghatározását illetően, nem teszi lehetővé azon kérdés egyértelmű megválaszolását, hogy e mozgástér odáig terjed‑e, hogy lehetővé tegye számukra a legeltetéshez használt állatok tulajdonjogára, tartására vagy tenyésztésére vonatkozó feltétel előírását.(19)
44. Másodszor, bizonyos támpontok levezethetők az összefüggésből, amelybe az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja illeszkedik. Így megjegyzem, hogy e rendelet az 1. cikke b) pontjának i. alpontja szerint az egységes területalapú támogatási rendszerre vonatkozó egyedi szabályokat állapít meg, e rendelet (3) preambulumbekezdése pedig pontosítja, hogy ugyanezen rendeletnek tartalmaznia kell a mezőgazdasági termelőknek szóló uniós támogatás kifizetésével kapcsolatos „[m]inden alapvető elemet”. E rendeletnek rögzítenie kell továbbá a támogatáshoz való hozzáférésre vonatkozó, ezekhez az alapvető elemekhez elválaszthatatlanul kapcsolódó feltételeket. Márpedig az a feltétel, amely szerint az egységes területalapú támogatásban részesüléshez a mezőgazdasági minimumtevékenységeket maga a mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatok útján kell végezni, úgy is tekinthető, mint egy, az uniós jog által elő nem írt további követelmény.
45. E tekintetben megállapítandó, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének b) pontja előírja, hogy a jogbiztonság érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a rendelet 70. cikkének megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el, amelyek létrehozzák azt a keretet, amelyen belül a tagállamok meghatározzák az ilyen minimumtevékenységeket, amire e rendelet (7) preambulumbekezdése is emlékeztet. Különösen ez az a jogalap, amelynek alapján a Bizottság a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletet elfogadta. Mindazonáltal, amint azt a fentiekben jeleztem, e felhatalmazáson alapuló rendelet 5. cikke pontosítja, hogy a minimumtevékenységnek „a mezőgazdasági termelő által végzett legalább egy éves tevékenységnek kell lennie”, ami azt az értelmezést látszik alátámasztani, hogy a minimumtevékenységnek magára a területre vagy a legeltetés (vagy növénytermesztés) módjára kell vonatkoznia, mint például minimális előállat‑sűrűség vagy éves kaszálás előírása,(20) előzetesen kiemelve azonban, hogy a tevékenységet „a mezőgazdasági termelőnek” kell végeznie.
46. E tekintetben, noha az 1307/2013 rendelet azzal, hogy a „mezőgazdasági termelő” fogalmát egységesen határozza meg, kétségkívül nem tesz különbséget azon mezőgazdasági termelők, akik az állatok tulajdonosai, illetve azok között, akik haszonkölcsön vagy kölcsönszerződés révén más személyek állatait veszik igénybe, a tevékenységet ugyanakkor magának a mezőgazdasági termelőnek, jelen esetben az „állattenyésztőnek” kell végeznie. A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet (16) preambulumbekezdése egyébiránt emlékeztet arra, hogy a támogatási jogosultságokat az azon a földterületen folytatott mezőgazdasági tevékenységgel kapcsolatos döntéshozatali jogkört és hasznot élvező, valamint a pénzügyi kockázatokat viselő személynek kell kiosztani, amely földterületre a támogatást kérik.(21)
47. Ebben az értelemben az a követelmény, amely szerint a legeltetésre vonatkozó minimumtevékenység végzése keretében a minimális sűrűséget különösen a 3/2015. sz. OUG 2. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében „a mezőgazdasági termelő által tenyésztett állatokkal” kell biztosítani, számomra összeegyeztethetőnek tűnik az 1307/2013 rendelet rendelkezéseivel, mivel a „tenyésztési” elem lényegében nem hoz be az uniós joggal ellentétes további követelményt. Tekintettel ugyanis a „mezőgazdasági termelő” 1307/2013 rendelet és a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet (16) preambulumbekezdése értelmében vett fogalmára, feltételezni kell, hogy a legeltetés céljára rendelkezésre bocsátott állatokat általában az a mezőgazdasági termelő tartja, aki vagy amely a szóban forgó legelőt használja. Mindazonáltal, mivel a nemzeti jog értelmezéséről van szó, a nemzeti jog értelmezésére és alkalmazására kizárólagos hatáskörrel rendelkező kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy megvizsgálja, hogy a 3/2015. sz. OUG 2. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében vett „állattenyésztés” fogalma az 1307/2013 rendelet értelmében vett és a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet (16) preambulumbekezdésére tekintettel értelmezett „mezőgazdasági termelő” fogalmával összeegyeztethetőnek tekinthető‑e.
48. Harmadszor és utoljára, a szóban forgó szabályozással követett célkitűzések megerősíteni látszanak a nemzeti jogszabályoknak az 1307/2013 rendelet rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségét. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 39. cikk (1) bekezdésének b) pontja értelmében a KAP célkitűzései közé tartozik a mezőgazdasági termelők számára megfelelő jövedelem biztosítása, különösen a mezőgazdasági tevékenységet folytató személyek jövedelmének növelése révén.(22) A közvetlen kifizetéseket ugyanis azért biztosítják a mezőgazdasági termelők számára, mivel a KAP e termelők jövedelmét kívánja támogatni. Ennek szellemében megjegyzem először is, hogy az 1307/2013 rendelet (10) preambulumbekezdésének megfelelően a rendelet célja a mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatás célirányosabbá tétele annak elkerülése érdekében, hogy olyan természetes vagy jogi személyek részesüljenek támogatásban, akiknek vagy amelyeknek az üzleti tevékenysége nem vagy csak kismértékben mezőgazdasági tevékenység. Másodszor, e rendelet arra is irányul, hogy a tagállamok részére lehetővé tegye, hogy közvetlen támogatást nyújtsanak a részmunkaidőben dolgozó kisebb mezőgazdasági termelőknek, mivel ezek a mezőgazdasági termelők közvetlenül hozzájárulnak a vidéki területek életképességéhez. Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a KAP egyik célkitűzése a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása és ily módon a vidéki területek megőrzéséhez való hozzájárulás. Harmadszor, az említett rendelet (2) preambulumbekezdése szerint a KAP reformjának egyik fő célkitűzése és a vele szemben támasztott egyik kulcsfontosságú követelmény az adminisztratív terhek csökkentése.
49. E három célkitűzésre tekintettel meg kell tehát határozni, hogy az egységes területalapú támogatásban részesülés feltételeként előírható‑e egy, az állatok a tenyésztésével vagy tartásával megbízott személyre vonatkozó kritérium.
50. E tekintetben mindenekelőtt, ami a mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatás célirányosabbá tételére vonatkozó célkitűzést illeti, a román kormány azt állítja, hogy a román jogalkotó a szóban forgó nemzeti szabályozás elfogadásával azt a célt követte, hogy a szóban forgó legelőkhöz való közvetlen hozzáférést a lehető legtöbb állattulajdonos vagy ‑birtokos számára – és nem a mezőgazdasági tevékenységet közvetetten folytató személyek számára – megkönnyítse. Ebből a szempontból véleményem szerint az, hogy a mezőgazdasági termelőnek magának kelljen az állatait tartani, összeegyeztethetőnek tűnik e célkitűzéssel, mivel – ellenkező bizonyíték hiányában – a támogatás újraelosztási aspektusa korlátozott, ha egy, saját állatokat nem tartó mezőgazdasági termelő egységes támogatásban részesül, amelynek előnyéből csak járulékosan részesülnek azok a mezőgazdasági termelők, akik az állataikat kölcsönadják. Egyébiránt akkor, amikor egy mezőgazdasági termelő kölcsönbeadók tulajdonában álló állatokat használ fel, általában nem vállalja az állattenyésztési tevékenységből szokásosan eredő kockázatokat vagy kötelezettségeket.
51. Meg kell jegyezni továbbá, hogy ugyanezek a megfontolások a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítására és ily módon a vidéki területek megőrzéséhez való hozzájárulásra irányuló célkitűzés tekintetében is érvényesek, még akkor is, ha ez utóbbi célkitűzéshez az ilyen megőrzést abban az esetben is biztosítani lehet, ha a támogatást kérelmező fél kölcsönbeadók állatait veszi igénybe.(23)
52. Végül, ami az adminisztratív terhek csökkentésére irányuló célkitűzést illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság korábban már megállapította, hogy sem az 1307/2013 rendelet, sem pedig más uniós szabályozás nem követeli meg, hogy a támogatási jogosultság kiosztása iránti kérelem alátámasztására tulajdonjogot igazoló okiratot vagy egyéb bizonyítékot mutassanak be annak bizonyításaként, hogy a bejelentett támogatható hektárok a kérelmező rendelkezésére állnak. A Bíróság ezzel kapcsolatban ugyanis korábban kimondta, hogy a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a támogatást kérelmezőtől kért igazoló dokumentumok és bizonyítékok tekintetében.(24) A támogatási kérelem alátámasztásaként nyújtandó bizonyítékokkal kapcsolatos mérlegelési mozgástér tagállamok általi gyakorlásának – például azon lehetőséget illetően, hogy a kérelmezőt a kérelme tárgyát képező területekkel kapcsolatos használati jogát igazoló érvényes jogcímmel kapcsolatos dokumentum benyújtására kötelezzék – tiszteletben kell tartania az érintett uniós szabályozással elérni kívánt célkitűzéseket és az uniós jog általános elveit, különösen az arányosság elvét.(25) Ebben az értelemben és analógia útján az annak esetleges bizonyítására vonatkozó követelmény, hogy a támogatást kérelmező maga is állattenyésztő, „adminisztratív tehernek” lehet tekinthető, amely azonban számomra az előbbi két célkitűzéssel – és különösen a szóban forgó legelőkhöz való közvetlen hozzáférés lehető legtöbb, állatokat tartó mezőgazdasági termelő számára történő megkönnyítésére irányuló célkitűzéssel – teljességgel összeegyeztethetőnek és arányosnak tűnik. Számomra úgy tűnik ugyanis, hogy nincsenek más, kevésbé korlátozó eszközök annak vizsgálatára, hogy valamely kérelmező valójában közvetítőként, tehát olyan kereskedelmi vállalkozásként jár‑e el, amelynek tevékenysége csak kismértékben mezőgazdasági tevékenység.
53. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ adja, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontját és 4. cikke (2) bekezdésének b) pontját úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a természetes módon legeltetésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken végzendő, legeltetésre vonatkozó minimumtevékenységeket maga a mezőgazdasági termelő által tartott állatokkal kell végezni.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
54. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével, amelyet az előterjesztő bíróság arra az esetre tesz fel, ha az első kérdésre nemleges válasz születne, lényegében arra szeretne választ kapni, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontját, valamint 9. cikkének (1) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az e rendelkezések értelmében vett „mezőgazdasági termelő” fogalmának hatálya alá tartozik az olyan jogi személy, amely egy önkormányzat tulajdonában álló legelőterületre vonatkozó koncessziós szerződést kötött, és amely az e területen történő legeltetés céljára az állattulajdonos természetes személyek által ingyenesen kölcsönbe adott állatokat használ fel.
55. Az 1307/2013 rendelet „Aktív mezőgazdasági termelő” című 9. cikkének, és különösen e cikk (1) bekezdésének(26) szövegéből kitűnik, hogy nem részesülhet közvetlen kifizetésben az a természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportja, akinek vagy amelynek a mezőgazdasági területe főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott terület, és aki, illetve amely a szóban forgó területen nem végzi el a tagállamok által az e rendelet 4. cikke (2) bekezdése b) pontjának megfelelően meghatározott minimumtevékenységeket, amire a rendelet (10) preambulumbekezdése is utal.
56. A jelen ügyben nem vitatott, hogy a szóban forgó mezőgazdasági területek főként az 1307/2013 rendelet 4. cikke (2) bekezdése b) pontjának megfelelően természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott területek. E rendelkezés szövegéből egyértelműen kitűnik továbbá, hogy az olyan mezőgazdasági termelő, aki vagy amely e területeken nem végzi el az e rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontja szerinti, a tagállamok által meghatározott minimumtevékenységeket, nem minősül „aktív mezőgazdasági termelőnek” és ennélfogva nem részesülhet közvetlen kifizetésben.
57. Felmerül azonban a kérdés, hogy „aktív mezőgazdasági termelőnek” minősíthető‑e az olyan személy, aki vagy amely a szóban forgó minimumtevékenységet nem saját állataival végzi el, hanem e célra más mezőgazdasági termelők által a részére ingyenesen kölcsönbe adott állatokat vesz igénybe.
58. Elsősorban meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéshez hasonlóan a válasz nem vezethető le egyértelműen a fent hivatkozott rendelkezések szövegéből. Kétségtelen ugyanis, hogy az 1307/2013 rendelet 9. cikkének célja, hogy kizárja a közvetlen kifizetésből többek között – e cikk (3) bekezdésének szövege szerint – azokat a természetes vagy jogi személyeket, akinek vagy amelynek esetében „a) a mezőgazdasági tevékenység csak elenyésző részét teszi ki gazdasági tevékenysége egészének, és/vagy b) az elsődleges tevékenység vagy üzleti tevékenység nem mezőgazdasági tevékenység”. Ez a bekezdés mindazonáltal nem értelmezhető úgy, hogy a közvetlen kifizetésben való részesülésből kizárja azokat a természetes vagy jogi személyeket, akik vagy amelyek a legeltetésre vonatkozó minimumtevékenység céljára kölcsönbe adott állatokat vennének igénybe.
59. Másodsorban, az összefüggés, amelybe e bekezdés illeszkedik, szolgál néhány hasznos támponttal. Így az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében a „mezőgazdasági termelő” fogalma olyan személyre vonatkozik, „akinek, illetve amelynek a mezőgazdasági üzeme […] a Szerződések területi hatálya alá tartozik, és aki, illetve amely mezőgazdasági tevékenységet folytat”.(27)
60. Márpedig a „mezőgazdasági üzem” fogalmát e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja úgy határozza meg, mint „egy adott mezőgazdasági termelő által kezelt […] mezőgazdasági tevékenységekre használt egységek összesség[ét]”.(28) E tekintetben a Bíróság a mezőgazdasági területek kapcsán pontosította, hogy azok akkor tartoznak a mezőgazdasági termelő üzeméhez, „ha az utóbbi mezőgazdasági tevékenység végzése céljából kezelési joggal rendelkezik felette, vagyis ha e földterület tekintetében elegendő önállósággal rendelkezik a mezőgazdasági tevékenysége gyakorlása céljából”.(29)
61. Ebben az összefüggésben felvethető a kérdés, hogy az állattulajdonos természetes személyek által ingyenesen valamely jogi személy részére kölcsönbe adott állatok tekinthetők‑e az e mezőgazdasági termelő „mezőgazdasági üzeméhez” tartozónak, amennyiben e jogi személy csupán legelőterületet bocsát az előbbiek rendelkezésére legeltetés céljára.
62. Véleményem szerint az e kérdésre adandó válasz eltérő lehet a ténybeli háttértől, és különösen attól a körülménytől függően, hogy az ilyen jogi személy az érintett mezőgazdasági tevékenységgel kapcsolatos valós döntéshozatali jogkörrel rendelkezik‑e és viseli‑e a pénzügyi kockázatokat.(30)
63. A jelen ügyben, mivel tisztán ténybeli jellegű vizsgálatról van szó, a nemzeti jog megállapítására és értékelésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy megvizsgálja, hogy a haszonkölcsön‑szerződések lehetővé teszik‑e az Avio Lucos számára, hogy a 170,36 hektáros legelőterületen végzett, legeltetésre vonatkozó minimumtevékenységet illetően megőrizze döntéshozatali jogkörét, hasznot húzzon és viselje a pénzügyi kockázatokat.(31) A „kölcsönvett” állatokkal mezőgazdasági tevékenységet folytató kérelmező mindazonáltal főszabály szerint minősülhet „aktív mezőgazdasági termelőnek”. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az „aktív mezőgazdasági termelői” tevékenység ahhoz a feltételhez kötött, hogy a kérelmező az 1307/2013 rendelet 36. cikkének (5) bekezdésében előírtaknak megfelelően a rendelkezésére álló támogatható hektárterületet birtokoljon. Másként fogalmazva, a mezőgazdasági termelőnek elegendő önállósággal kell rendelkeznie a mezőgazdasági tevékenysége gyakorlása céljára,(32) amely folytán valamely tevékenység kölcsönvett állatokkal történő végzése nem járhat azzal a hatással, hogy megfossza e mezőgazdasági termelőt a mezőgazdasági tevékenységgel kapcsolatos minden döntéshozatali jogkörtől.
64. Harmadsorban és utoljára, az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontja, valamint 9. cikkének (1) bekezdése célkitűzését illetően emlékeztetni kell arra, hogy a KAP célkitűzései közé tartozik a mezőgazdasági termelők számára megfelelő jövedelem biztosítása, például a mezőgazdasági tevékenységet folytató személyek jövedelmének növelése révén. A közvetlen kifizetéseket ugyanis azért biztosítják a mezőgazdasági termelők számára, mivel a KAP e termelők jövedelmét kívánja támogatni. Ebben az értelemben az „aktív mezőgazdasági termelő” olyan meghatározása, amely esetlegesen azokat a személyeket is magában foglalja, akik vagy amelyek olyan tevékenységet folytatnak, amelynek keretében haszonkölcsön‑szerződés alapján vesznek igénybe állatokat, főszabály szerint nem ellentétes ezekkel a célkitűzésekkel.
65. Márpedig felvethető a kérdés, hogy elérhető‑e ez a célkitűzés, ha a közvetlen támogatási intézkedések kedvezményezettje végső soron nem a mezőgazdasági termelő, aki állataival saját maga végzi a minimumtevékenységet, hanem a közvetítő, aki legelőkre vonatkozó koncessziós szerződést kötött a helyi önkormányzatokkal.
66. E tekintetben az 1307/2013 rendelet (10) preambulumbekezdésében szereplő célkitűzésekre tekintettel véleményem szerint, amennyiben a mezőgazdasági tevékenység nem tűnik mellékesnek, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell ellenőriznie, nem bír jelentőséggel, hogy a mezőgazdasági termelő a minimumtevékenységeket saját állataival végezte vagy az állatokat haszonkölcsönbe vette.
67. A fentiekre tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ adja, hogy az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontját, valamint 9. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezések értelmében vett „aktív mezőgazdasági termelő” fogalmának hatálya alá tartozik az olyan természetes vagy jogi személy, aki vagy amely egy önkormányzat tulajdonában álló legelőterületre vonatkozó koncessziós szerződést kötött, és aki vagy amely az e területen történő legeltetés céljára az állattulajdonos természetes személyek által haszonkölcsönbe adott állatokat vesz igénybe, amennyiben e személy e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében mezőgazdasági termelőként jár el, megőrizve az e területhez kapcsolódó mezőgazdasági üzem fölötti ellenőrzést a kezelés, a hasznok és a pénzügyi kockázat tekintetében.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
68. Előzetes döntéshozatalra terjesztett harmadik kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az alapügyben szóban forgó koncessziós szerződés és haszonkölcsön‑szerződések megkötése az 1306/2013 rendelet 60. cikkében említett mesterséges feltételek fogalmának körébe tartozhat‑e.
69. E 60. cikk szerint a különös rendelkezések sérelme nélkül, nem részesíthetők az ágazati mezőgazdasági jogszabályok által biztosított előnyökben olyan természetes vagy jogi személyek, akikről vagy amelyekről megállapítást nyer, hogy – az említett jogszabályok célkitűzéseivel ellentétesen – mesterségesen teremtették meg a szóban forgó előnyök megszerzéséhez szükséges feltételeket.
70. Az említett 60. cikk a szövege szerint lényegében az 1782/2003 rendelet 29. cikkének felel meg, amely pedig azon fennálló ítélkezési gyakorlat kodifikációját veszi át, amely szerint nem lehet az uniós jogi normákra csalárd módon vagy visszaélésszerűen hivatkozni.(33)
71. Slancheva sila ítéletében,(34) amelynek tanulságai számomra a jelen ügyre átültethetőnek tűnnek, a Bíróság hangsúlyozta, hogy abban az esetben, ha valamely tevékenység formailag megfelel a támogatás(35) nyújtásához megkövetelt támogathatósági szempontoknak, a visszaélésszerű gyakorlat bizonyításához egyrészt olyan objektív körülmények együttes fennállása szükséges, ahol az uniós szabályozás által előírt feltételek formális tiszteletben tartása ellenére nem valósul meg e szabályozás célja, másrészt pedig egy szubjektív elem, vagyis az uniós szabályozás alapján való előnyszerzésre irányuló szándék fennállása, amikor mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket. Végső soron a nemzeti bíróság feladata, hogy elvégezze a szükséges vizsgálatokat.
72. Véleményem szerint az ezen ítélkezési gyakorlatban megfogalmazott, bevett elv analógia útján alkalmazható lehet a jelen ügyben.
73. Ami ugyanis egyrészről az objektív elemet illeti, ismét a szóban forgó támogatás célkitűzésére kell hivatkozni, és meg kell határozni, hogy e célkitűzés megvalósult‑e. E tekintetben az APIA és a román kormány egyaránt hangsúlyozta, hogy a nemzeti szabályozás célja annak biztosítása, hogy a mezőgazdasági tevékenységet saját nevükben végezzék, nem pedig közvetve, ami megfelel a KAP egyik célkitűzésének.(36) Márpedig az, ha egy olyan személy, aki nem tart a legeltetéshez szükséges számú állatot, az alapügy tárgyát képezőkhöz hasonló koncessziós szerződést és haszonkölcsön‑szerződéseket köt, önmagában nem képez az 1306/2013 rendelet 60. cikke értelmében vett „mesterségesen megteremtett” feltételt, de alkalmas arra, hogy a szóban forgó közvetlen kifizetéseket eltérítse a mezőgazdasági népesség egy részétől, tudniillik az érintett legelőkön a saját állataikat legeltető természetes személyektől.
74. Másrészről, ami a szubjektív elemet illeti, a jelen eset valamennyi körülményét figyelembe kell venni annak meghatározása érdekében, hogy az Avio Lucos szándéka az uniós szabályozás alapján való előnyszerzésre irányult‑e oly módon, hogy „mesterséges” módon teremti meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket. E körülmények között szerepel a koncessziós szerződés alkalmazandó nemzeti jog megsértésével történő megkötése, valamint a haszonkölcsön‑szerződések megkötése, amelyekből kitűnt, hogy végeredményben a legelőt adják kölcsönbe, mivel a legeltetést az állattulajdonos természetes személyek végzik, és nem az Avio Lucos.
75. A fentiekre tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy valamely természetes vagy jogi személy részéről egy legelőre vonatkozó koncessziós szerződés valamely önkormányzattal történő megkötése és a legeltetési tevékenység alvállalkozásba adása annak érdekében, hogy az egységes területalapú támogatási rendszer keretében közvetlen kifizetésben részesüljön, önmagában véve nem minősül az 1306/2013 rendelet 60. cikke értelmében vett „mesterségesen megteremtett” feltételnek, kivéve ha a releváns körülmények összessége alapján bizonyítást nyer, hogy az ilyen szerződések megkötésével elérni kívánt célkitűzés ellentétes az ágazati mezőgazdasági jogszabályok célkitűzéseivel.
V. Végkövetkeztetés
76. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Curtea de Apel Alba Iulia (gyulafehérvári ítélőtábla, Románia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1) A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU parlamenti és tanácsi rendelet 4. cikke (1) bekezdése c) pontjának iii. alpontját és 4. cikke (2) bekezdésének b) pontját úgy kell értelmezni, hogy azokkal főszabály szerint nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a természetes módon legeltetésre alkalmas állapotban tartott mezőgazdasági területeken végzendő, legeltetésre vonatkozó minimumtevékenységeket maga a mezőgazdasági termelő által tartott állatokkal kell végezni.
2) Az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontját, valamint 9. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az e rendelkezések értelmében vett „aktív mezőgazdasági termelő” fogalmának hatálya alá tartozik az olyan természetes vagy jogi személy, aki vagy amely egy önkormányzat tulajdonában álló legelőterületre vonatkozó koncessziós szerződést kötött, és aki vagy amely az e területen történő legeltetés céljára az állattulajdonos természetes személyek által haszonkölcsönbe adott állatokat vesz igénybe, amennyiben e személy e rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében mezőgazdasági termelőként jár el, megőrizve az e területhez kapcsolódó mezőgazdasági üzem fölötti ellenőrzést a kezelés, a hasznok és a pénzügyi kockázat tekintetében.
3) Valamely természetes vagy jogi személy részéről egy legelőre vonatkozó koncessziós szerződés valamely önkormányzattal történő megkötése és a legeltetési tevékenység alvállalkozásba adása annak érdekében, hogy az egységes területalapú támogatási rendszer keretében közvetlen kifizetésben részesüljön, önmagában véve nem minősül a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 60. cikke értelmében vett „mesterségesen megteremtett” feltételnek, kivéve ha a releváns körülmények összessége alapján bizonyítást nyer, hogy az ilyen szerződések megkötésével elérni kívánt célkitűzés ellentétes az ágazati mezőgazdasági jogszabályok célkitűzéseivel.