Vec T‑536/22
(uverejnenie výňatkov)
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) z 21. februára 2024
„Prípravky na ochranu rastlín – Účinná látka cypermetrín – Vykonávacie nariadenie (EÚ) 2021/2049 – Žiadosť o vnútorné preskúmanie – Článok 10 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1367/2006 – Zamietnutie žiadosti – Identifikácia kritických oblastí obáv zo strany EFSA – Hodnotenie a riadenie rizík – Zásada obozretnosti – Voľná úvaha Komisie“
1. Žaloba o neplatnosť – Lehoty – Začiatok plynutia – Dátum doručenia rozhodnutia – Odpoveď Komisie na žiadosť o vnútorné preskúmanie, napísaná v inom jazyku ako žiadosť – Neskoršie doručenie kópie tejto odpovede žiadateľovi, napísanej v rovnakom jazyku ako žiadosť – Lehota začínajúca plynúť od dátumu tohto neskoršieho doručenia
(Článok 263 šiesty odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006; nariadenie Rady č. 1, článok 2)
(pozri bod 24)
2. Životné prostredie – Aarhuský dohovor – Uplatnenie na inštitúcie Únie – Možnosť mimovládnych organizácií požiadať o vnútorné preskúmanie správnych aktov v oblasti životného prostredia – Správny akt, ktorého predmetom je obnovenie schválenia účinnej látky – Predmet preskúmania – Prehodnotenie schválenia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 10 ods. 1)
(pozri bod 38)
3. Žaloba o neplatnosť – Dôvody – Žaloba proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti o preskúmanie – Dôvod, ktorý nebol uvedený v žiadosti o preskúmanie – Neprípustnosť – Tvrdenia predstavujúce iba rozšírenie dôvodu uvedeného v žiadosti o preskúmanie – Prípustnosť – Obmedzenia – Dôvod, ktorý nemení predmet postupu vnútorného preskúmania
(Článok 263 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 12)
(pozri body 41, 43, 46, 47)
4. Životné prostredie – Aarhuský dohovor – Uplatnenie na inštitúcie Únie – Možnosť mimovládnych organizácií požiadať o vnútorné preskúmanie správnych aktov v oblasti životného prostredia – Spresnenie dôvodov preskúmania – Potreba uviesť skutočnosti, ktoré môžu vyvolať pochybnosti, pokiaľ ide o dôvodnosť dotknutého aktu
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 10 ods. 1)
(pozri body 42, 146)
5. Žaloba o neplatnosť – Dôvody – Žaloba proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti o vnútorné preskúmanie – Dôvod vyplývajúci z tohto rozhodnutia o zamietnutí a smerujúci k spochybneniu jeho dôvodnosti – Prípustnosť – Obmedzenia – Dôvod, ktorý nemení predmet postupu vnútorného preskúmania
(Článok 263 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1367/2006, článok 12)
(pozri bod 45)
6. Verejné zdravie – Posúdenie rizika – Uplatnenie zásady obozretnosti – Rozsah – Pojmy riziko a nebezpečenstvo – Určenie miery rizika považovanej za neprijateľnú pre spoločnosť – Právomoc inštitúcie Únie stanovená relevantnou právnou úpravou – Povinnosť zabezpečiť vysokú úroveň ochrany verejného zdravia, bezpečnosti a životného prostredia
(Článok 114 ods. 3, článok 168 ods. 1 a článok 191 ZFEÚ)
(pozri body 77 – 87, 94, 97, 314)
7. Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Uvedenie na trh prípravkov na ochranu rastlín – Nariadenie č. 1107/2009 – Obnovenie schválenia účinnej látky – Voľná úvaha Komisie – Povinnosť Komisie dodržiavať stanovisko Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA) – Neexistencia – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1107/2009; nariadenie Komisie č. 844/2012, článok 14 ods. 1)
(pozri body 89 – 93, 103, 104, 123, 127)
8. Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Uvedenie na trh prípravkov na ochranu rastlín – Nariadenie č. 1107/2009 – Obnovenie schválenia účinnej látky – Voľná úvaha Komisie – Vedecká pomoc požadovaná od Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA) bez osobitného právneho základu – Prípustnosť
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 178/2002, článok 23 písm. c), a článok 29 ods. 1 písm. a)]
(pozri bod 230)
9. Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov – Uvedenie na trh prípravkov na ochranu rastlín – Nariadenie č. 1107/2009 – Obnovenie schválenia účinnej látky – Voľná úvaha Komisie – Kritériá posúdenia – Usmernenia prijaté Komisiou – Záväzný účinok – Staršie usmernenia, ktoré je potrebné aktualizovať – Neexistencia vplyvu
(Nariadenie Komisie č. 844/2012, článok 13 ods. 1)
(pozri body 391, 393, 401)
Zhrnutie
Všeobecný súd na základe žaloby o neplatnosť týkajúcej sa obnovenia schválenia účinnej látky cypermetrín spresnil pravidlá prípustnosti tejto žaloby podanej mimovládnou organizáciou na základe nariadenia č. 1367/2006(1), ako aj rozsah voľnej úvahy Európskej komisie ako správcu rizík vzhľadom na zásadu obozretnosti.
Cypermetrín je insekticídom používaným v Európskej únii, ktorého zaradenie medzi prípravky na ochranu rastlín bolo schválené v roku 2005.(2)
V rámci postupu obnovenia schválenia cypermetrínu Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA) identifikoval vo svojich vedeckých záveroch z júla 2018 štyri kritické oblasti obáv (critical areas of concern) týkajúce sa tejto účinnej látky. Následne v septembri 2019 zverejnil stanovisko o opatreniach na zmiernenie rizík v súvislosti s cypermetrínom.
V nadväznosti na toto hodnotenie rizík Komisia prijala 24. novembra 2021 vykonávacie nariadenie 2021/2049(3) o obnovení schválenia cypermetrínu, doplnené o súbor osobitných ustanovení.
Žalobkyňa, organizácia na ochranu životného prostredia Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), zaslala 20. januára 2022 Komisii žiadosť o vnútorné preskúmanie(4) vykonávacieho nariadenia 2021/2049.
Komisia svojím rozhodnutím z 23. júna 2022 zamietla túto žiadosť.
Žalobkyňa sa domáhala, aby Všeobecný súd zrušil toto rozhodnutie o zamietnutí. Na podporu svojej žaloby uviedla porušenie zásady obozretnosti a povinnosti Únie zabezpečiť vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia a životného prostredia. Okrem iného uviedla, že vzhľadom na to, že EFSA identifikoval určité kritické oblasti obáv v súvislosti s cypermetrínom, Komisia nemala obnoviť schválenie tejto látky. V tomto kontexte už Komisia nedisponovala nijakou mierou voľnej úvahy a nemohla sa v tomto ohľade odvolávať na svoju úlohu správcu rizík.
Všeobecný súd svojím rozsudkom zamietol žalobu v celom rozsahu.
Posúdenie Všeobecným súdom
Všeobecný súd po prvé priniesol spresnenia procesného charakteru týkajúce sa dosahu pravidla zhody medzi žiadosťou o preskúmanie a žalobou o neplatnosť, podanou proti rozhodnutiu prijatému ako odpoveď na túto žiadosť.
V tejto súvislosti pripomenul, že táto žaloba o neplatnosť je prípustná len v prípade, keď smeruje proti odpovedi na uvedenú žiadosť a ak sa žalobné dôvody uvádzané na podporu zrušenia konkrétne týkajú tejto odpovede.
Takáto žaloba nemôže byť založená na nových dôvodoch alebo dôkazoch, ktoré sa nenachádzali v žiadosti o preskúmanie, inak by bola požiadavka týkajúca sa odôvodnenia takejto žiadosti zbavená potrebného účinku a zmenil by sa predmet konania začatého na základe tejto žiadosti.(5)
Na jednej strane však žalobca podľa nariadenia č. 1367/2006 musí mať právo vzniesť tvrdenia v rámci žaloby pred Všeobecným súdom, ktoré majú z právneho hľadiska spochybniť dôvodnosť odpovede na žiadosť o preskúmanie, pod podmienkou, že tieto tvrdenia nemenia predmet postupu začatého touto žiadosťou. Na druhej strane tvrdenie, ktoré nebolo uvedené v štádiu žiadosti o preskúmanie, nemožno považovať za nové, ak predstavuje iba rozšírenie argumentácie, ktorá už bola uvedená v rámci tejto žiadosti, teda ak súvisí s pôvodne uvedenými dôvodmi alebo výhradami dostatočne úzko na to, aby ho bolo možné považovať za výsledok riadneho vývoja diskusie v sporovom konaní.
Po druhé Všeobecný súd uviedol, že aby Komisia mohla účinne sledovať ciele, ktoré sú jej stanovené nariadením č. 1107/2009, musí jej byť priznaná široká miera voľnej úvahy. To platí najmä pre rozhodnutia v oblasti riadenia rizika, ktoré musí prijať podľa uvedeného nariadenia.(6)
Riadenie rizika zodpovedá súboru činností vykonávaných inštitúciou, ktorá sa musí vyrovnať s rizikom, aby ho znížila na úroveň považovanú za prijateľnú pre spoločnosť s ohľadom na povinnosť tejto inštitúcie podľa zásady obozretnosti zabezpečiť vysokú úroveň ochrany verejného zdravia, bezpečnosti a životného prostredia.(7)
To vyžaduje vykonať predchádzajúce hodnotenie rizík, ktoré pozostáva na jednej strane z vedeckého zhodnotenia uvedených rizík, opierajúc sa o najlepšie dostupné vedecké údaje, a na druhej strane z určenia, či presahujú úroveň rizika považovanú za prijateľnú pre spoločnosť, čo spadá pod politickú voľbu, ktorú predstavuje stanovenie vhodnej úrovne ochrany pre uvedenú spoločnosť.
Hoci Komisia musí v rámci postupu obnovenia účinných látok „zohľadniť“ najmä vedecké závery EFSA(8), ako správca rizík nie je viazaná zisteniami EFSA. Takéto zohľadnenie totiž nemožno vykladať ako povinnosť Komisie dodržiavať vo všetkých bodoch závery EFSA.
Široká miera voľnej úvahy Komisie ako správcu rizík však naďalej podlieha nevyhnutnému dodržiavaniu ustanovení nariadenia č. 1107/2009, predovšetkým jeho článku 4(9) v spojení s prílohou II tohto nariadenia, ako aj zásady obozretnosti, z ktorej vychádzajú všetky ustanovenia tohto nariadenia.
Za týchto podmienok Komisia môže obnoviť schválenie účinnej látky, iba ak je dostatočne preukázané, že napriek identifikácii kritických oblastí obáv opatrenia na zmiernenie rizika umožňujú dospieť k záveru, že kritériá článku 4 nariadenia č. 1107/2009 sú splnené. Úlohou Komisie je práve určenie rizík, ktoré sú prijateľné pre spoločnosť, s vyšším prahom tolerancie pri ochrane životného prostredia než pri ochrane zdravia ľudí alebo zvierat, a pri zohľadnení riadiacich opatrení na zmiernenie zistených rizík.
Pokiaľ ide o prejednávanú vec, samotná skutočnosť, že EFSA identifikoval vo svojich záveroch štyri kritické oblasti obáv v súvislosti s cypermetrínom neumožňuje viesť k záveru, že Komisia ako správca rizík už nemala nijakú mieru voľnej úvahy, za predpokladu, že zabezpečí splnenie kritérií uvedených v článku 4 nariadenia č. 1107/2009. Inými slovami Komisia môže pri dodržaní zásady obozretnosti overiť, či by sa riziko mohlo stať prijateľným uložením určitých opatrení.