SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 11 de mayo de 1999 (1)
«Artículos 30, 34 y 36 del Tratado CE (actualmente, tras su modificación,
artículos 28 CE a 30 CE) - Libre circulación de mercancías - Prohibición
de las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente - Excepciones
- Protección de la salud y de la vida de los animales - Transportes
internacionales de animales vivos destinados al sacrificio»
En el asunto C-350/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al
artículo 234 CE (ex artículo 177), por el Verwaltungsgerichtshof (Austria),
destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Wilfried Monsees
y
Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten,
en el que interviene:
Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr ,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 30, 34 y 36 del
Tratado CE (actualmente, tras su modificación, artículos 28 CE a 30 CE), así como
de otras disposiciones de Derecho comunitario relativas al transporte de animales
vivos destinados al sacrificio,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres.: J.-P. Puissochet, Presidente de Sala; J.C. Moitinho de
Almeida, C. Gulmann, D.A.O. Edward y L. Sevón (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre del Sr. Monsees, por el Sr. Arnold Köchl, Abogado de Villach;
- en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. Wolf Okresek, Sektionschef
en el Bundeskanzleramt, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra.
Claudia Schmidt, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales del Sr. Monsees, representado por el Sr. Arnold
Köchl; del Gobierno austriaco, representado por la Sra. Christine Pesendorfer,
Oberrätin en el Bundeskanzleramt, en calidad de Agente, y de la Comisión,
representada por el Sr. Klaus-Dieter Borchardt, miembro del Servicio Jurídico, en
calidad de Agente, expuestas en la vista de 26 de noviembre de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el
17 de diciembre de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
- 1.
- Mediante resolución de 24 de septiembre de 1997, recibida en el Tribunal de
Justicia el 13 de octubre siguiente, el Verwaltungsgerichtshof planteó, con arreglo
al artículo 234 CE (ex artículo 177), una cuestión prejudicial sobre la interpretación
de los artículos 30, 34 y 36 del Tratado CE (actualmente, tras su modificación,
artículos 28 CE a 30 CE), así como de otras disposiciones de Derecho comunitario
relativas al transporte de animales vivos destinados al sacrificio.
- 2.
- Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Sr. Monsees y el
Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten (Cámara administrativa independiente
con competencia en el Land de Carintia) en relación con la aplicación de una
normativa sobre el período y la distancia máximos de los transportes de animales
vivos destinados al sacrificio.
- 3.
- En virtud de la letra a) del apartado 1 y del primer guión de la letra b) del
apartado 2 de su artículo 1, la Directiva 91/628/CEE del Consejo, de 19 de
noviembre de 1991, sobre la protección de los animales durante el transporte y que
modifica las Directivas 90/425/CEE y 91/496/CEE (DO L 340, p. 17), se aplica a
los transportes de animales domésticos de la especie bovina a lo largo de una
distancia superior a 50 km a partir del principio del transporte hasta el lugar de
destino.
- 4.
- En lo que atañe a las modalidades de transporte de animales de la especie bovina
y, en particular, a la duración de éste, la letra d) del punto 2 del Capítulo I del
Anexo de la Directiva 91/628 dispone que durante el transporte, los animales
deberán poder recibir agua y alimentos adecuados con la frecuencia oportuna.
Nunca transcurrirán más de veinticuatro horas sin que los animales sean
alimentados y abrevados, a no ser que la prolongación de este período durante un
máximo de dos horas convenga a los animales.
- 5.
- Según el primer guión del apartado 1 del artículo 13 de la misma Directiva, la
Comisión debía presentar, eventualmente, antes del 1 de julio de 1992, propuestas
sobre la fijación de un período máximo de transporte para determinados tipos de
animales. El apartado 4 de dicho artículo establecía que mientras no se aplicaran
las normas de desarrollo de dicha disposición, seguirían vigentes las normas
nacionales en la materia de acuerdo con las normas generales del Tratado.
- 6.
- Del tercer considerando de la Directiva 95/29/CE del Consejo, de 29 de junio de
1995, por la que se modifica la Directiva 91/628/CEE (DO L 148, p. 52) se
desprende que «en los Estados miembros existen disposiciones sobre los períodos
de transporte, los intervalos de alimentación y suministro de agua a los animales,
los tiempos de descanso y el espacio disponible; que, en algunos casos, esas
disposiciones son muy detalladas y son utilizadas por algunos Estados miembros
para restringir el comercio intracomunitario de animales vivos [...]».
- 7.
- El cuarto considerando de la misma Directiva enuncia que, «para eliminar los
obstáculos técnicos en el comercio de animales vivos y permitir el buen
funcionamiento de las organizaciones de mercado correspondientes, al tiempo que
se garantiza un nivel satisfactorio de protección de los animales transportados,
conviene, en el marco del mercado interior, modificar la Directiva 91/628/CEE con
miras a armonizar los períodos de transporte, los intervalos de alimentación y
suministro de agua a los animales, los tiempos de descanso y el espacio disponible
para determinados tipos de animales».
- 8.
- La Directiva 95/29 incorporó en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 91/628
una nueva letra a bis. Conforme al segundo guión de ésta, los Estados miembros
velarán por que «los tiempos de transporte y de descanso y los intervalos de
alimentación y de suministro de agua para determinados tipos de animales [...] se
ajusten, a los establecidos en el Capítulo VII del Anexo [...]» de esta última
Directiva.
- 9.
- Dicho Anexo, tal como fue completado por la Directiva 95/29, establece, en
particular, en los puntos 1 y 2 de su Capítulo VII, el tiempo máximo de viaje por
carretera autorizado para los animales de la especie bovina, el cual no debe
superar las ocho horas.
- 10.
- No obstante, el punto 3 autoriza una ampliación de dicho tiempo si el vehículo que
sirve para el transporte reúne determinados requisitos adicionales. En tal caso, con
arreglo a la letra d) del punto 4 del mismo Capítulo, los bovinos deberán tener «un
descanso suficiente de una hora al menos, después de catorce horas de transporte,
en especial para suministrarles agua y, si fuera necesario, alimento. Tras este
período de descanso, podrá proseguirse su transporte durante catorce horas más.»
- 11.
- En virtud del punto 8, dichos tiempos de viaje podrán «prolongarse dos horas en
beneficio de los animales, habida cuenta, en particular, de la proximidad al lugar
de destino».
- 12.
- El punto 9 permite, por último, a los Estados miembros «establecer una duración
máxima de transporte de ocho horas no prorrogable para los transportes de
animales destinados al sacrificio que se efectúen exclusivamente desde un punto de
partida hasta un punto de destino situados en su propio territorio».
- 13.
- Según el párrafo primero del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 95/29, los
Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones necesarias para dar
cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva antes del 31 de diciembre de 1996. No
obstante, para adaptar su ordenamiento jurídico interno a algunas disposiciones
dispondrán de un plazo adicional hasta el 31 de diciembre de 1997.
- 14.
- En relación con la normativa austriaca, los apartados 1 y 2 del artículo 5 de la
Tiertransportgesetz-Straße (Ley sobre el transporte de animales por carretera;
BGBl. n. 411/1994; en lo sucesivo, «TGSt») establece, a propósito del desarrollo
del transporte:
«El transporte de ganado por carretera deberá efectuarse siguiendo el trayecto más
corto, normalmente utilizado para la circulación, conveniente desde el punto de
vista veterinario y autorizado por la normativa reguladora del transporte por
carretera y el Código de la circulación [...]
El transporte de ganado destinado al sacrificio deberá finalizar en el matadero
adecuado más próximo dentro de los límites del territorio nacional; podrá
procederse al transporte de ganado destinado al sacrificio en cualquier caso
siempre que, cumpliendo las disposiciones reguladoras de la circulación por
carretera y el Código de la circulación, la duración total del transporte no exceda
de seis horas y la distancia recorrida sea inferior a 130 kilómetros. Para calcular la
distancia sólo se computará la mitad de los kilómetros efectivamente recorridos por
autopista.»
- 15.
- Con arreglo al punto 4 del apartado 3 del artículo 16 de la TGSt, toda persona que
realice por sí misma o a través de otra persona un transporte de ganado que
infrinja lo dispuesto en los apartados 1 o 2 del artículo 5 de la misma Ley,
cometerá una infracción que podrá ser sancionada con una multa administrativa
de 10.000 ATS a 50.000 ATS.
- 16.
- Se acusa al Sr. Monsees, porteador, de haber infringido dicha normativa. De la
resolución de remisión se desprende que se había puesto al volante a las 11.00, el
23 de agosto de 1995, en Breitenwisch, Alemania, tras efectuar una carga de treinta
y un bovinos con destino a Estambul, Turquía, y había proseguido viaje hasta el
momento en que, a la mañana siguiente, a las 10.15, las autoridades aduaneras del
puesto fronterizo de Arnoldstein, en la frontera austro-italiana, procedieron a
efectuarle un control. En este momento, el tiempo total del transporte era de 23
horas y 15 minutos, y la distancia total recorrida superaba los 300 km.
- 17.
- Por no haber llevado los animales transportados al matadero adecuado más
próximo de Austria y haber proseguido el transporte, sin estar autorizado a ello,
más allá del tiempo y de la distancia máximos previstos en el apartado 2 del
artículo 5 de la TGSt se le impuso al Sr. Monsees una multa con prisión
sustitutoria mediante una decisión sancionadora de carácter administrativo
(Straferkenntnis) de 9 de enero de 1996. El 26 de junio de 1996, fue desestimado
el recurso interpuesto contra esta decisión ante el Unabhängiger Verwaltungssenat
für Kärnten.
- 18.
- El Sr. Monsees interpuso un recurso ante el Verwaltungsgerichtshof, en el que
sostuvo que el carácter internacional del transporte impedía la aplicación de la
normativa nacional, cuya consecuencia era impedir todo transporte de bovinos
procedente de Alemania y con destino a los Países del Este, a no ser que se
admitiera que dicho transporte debía finalizar necesariamente en el matadero
adecuado más próximo en territorio austriaco.
- 19.
- Por considerar que la solución del litigio de que conocía dependía de la
interpretación del Derecho comunitario, el Verwaltungsgerichtshof decidió
suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión siguiente:
«¿Deben interpretarse los artículos 30 a 36 del Tratado CE (disposiciones sobre
la libre circulación de mercancías), así como las demás disposiciones de Derecho
comunitario vigente en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro
limite el transporte de animales vivos destinados al matadero, de manera que este
tipo de transporte sólo pueda efectuarse hasta el matadero adecuado más próximo
dentro del territorio nacional y, en cualquier caso, siempre que, cumpliendo las
disposiciones reguladoras del transporte por carretera y el Código de circulación,
la duración total del transporte no exceda de 6 horas y el trayecto no exceda de
130 km, computándose sólo la mitad de los kilómetros efectivamente recorridos por
autopista para calcular la distancia?»
- 20.
- El Sr. Monsees sostiene que el apartado 2 del artículo 5 de la TGSt constituye una
medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del
artículo 30 del Tratado. Alega que, debido a la adopción de las Directivas 91/628
y 95/29, la legislación austriaca no puede estar justificada en virtud del artículo 36
del Tratado. Incluso admitiendo que lo estuviera por un motivo de protección dela salud de los animales, no se ajustaría al criterio de proporcionalidad previsto a
efectos de dicho artículo 36, por cuanto existen medidas alternativas menos
rigurosas. Señala asimismo que, como se desprende de los trabajos preparatorios
de la TGSt, el objetivo de ésta era también la reducción del tráfico por carretera
y, por lo tanto, la seguridad de los usuarios de la carretera. Alega, por último, que
dicha normativa constituye un medio de discriminación arbitrario, en la medida en
que favorece la exportación de animales destinados al sacrificio procedentes de
Austria, los cuales pueden salir del territorio sin transgredir los límites fijados por
la TGSt, mientras que impide el tránsito de los animales procedentes de otros
Estados miembros o de países terceros y con destino a tales países.
- 21.
- Según el Gobierno austriaco, aunque el apartado 2 del artículo 5 de la TGSt
constituya una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el
sentido del artículo 30 del Tratado, está justificada en virtud del artículo 36 del
mismo Tratado por el objetivo de protección de la salud de los animales. Dado que
la Directiva 95/29 aún no era aplicable cuando ocurrieron los hechos del asunto
principal, a su juicio, la legislación austriaca debe examinarse únicamente en
relación con el artículo 36. Dicho Gobierno sostiene que el apartado 2 del artículo
5 de la TGSt es necesario para evitar malos tratos a los animales durante su
transporte por carretera. Alega que la medida responde al criterio de
proporcionalidad dado que las distancias previstas corresponden a evaluaciones
medias y las sanciones son proporcionadas, ya que nunca se procede al decomiso
de los animales en perjuicio del porteador. Por último indica que la disposición
impugnada en el asunto principal no es causa de discriminación alguna en la
medida en que no se establece ninguna distinción entre los animales destinados al
sacrificio en función de que provengan de Austria o de los demás Estados
miembros.
- 22.
- La Comisión sostiene que el apartado 2 del artículo 5 de la TGSt constituye una
medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del
artículo 30 del Tratado, que no puede justificarse por el objetivo de la salud de los
animales conforme al artículo 36 del mismo Tratado. En efecto, a su juicio, la
disposición controvertida en el asunto principal no es proporcionada al objetivo que
se pretende alcanzar porque equivale a hacer imposible el transporte internacional
de animales destinados al sacrificio, aunque se haga velando por la salud de éstos.
Además, alega que es precisa una remisión a la Directiva 95/29 para determinar
lo que puede considerarse proporcionado al objetivo que se pretende alcanzar.
- 23.
- A este respecto, procede señalar que, en la medida en que impone períodos y
distancias máximos breves para el transporte de animales destinados al sacrificio
y, además, establece que todo transporte de este tipo en su territorio nacional, se
dirija al matadero adecuado más próximo, para que se proceda al sacrificio de los
animales, el apartado 2 del artículo 5 de la TGSt constituye un obstáculo para los
transportes internacionales, tanto en lo que atañe a los que tienen como destino
o procedencia el territorio austriaco, como a los que transitan por dicho territorio.
Por lo tanto, la referida disposición constituye una medida de efecto equivalente
a una restricción cuantitativa, tanto a la importación como a la exportación,
prohibida por los artículos 30 y 34 del Tratado.
- 24.
- Antes de considerar la existencia de una justificación basada en el objetivo de
protección de los animales con arreglo al artículo 36 del Tratado, hay que verificar
si existen Directivas de armonización en la materia. En efecto, aunque la aplicación
del artículo 36 permite mantener restricciones a la libre circulación de mercancías
justificadas por razones de protección de la salud y la vida de los animales, que
constituye una exigencia fundamental reconocida por el Derecho comunitario, no
obstante, dicha aplicación deja de ser posible cuando determinadas Directivas
comunitarias establecen la armonización de las medidas necesarias para la
consecución del objetivo específico perseguido por la aplicación del artículo 36
(sentencia de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553,
apartado 18).
- 25.
- En relación con la Directiva 91/628, procede señalar que sus normas no establecen
ninguna limitación en cuanto al período ni a la distancia de los transportes por
carretera de animales vivos. El apartado 1 de su artículo 13 dispone únicamente
la presentación por parte de la Comisión, antes del 1 de julio de 1992, de un
informe particularmente referido a dicha cuestión, así como la posibilidad de que
dicha Institución formulara propuestas.
- 26.
- La Directiva 95/29 contiene, en cambio, algunas disposiciones precisas sobre el
tiempo máximo y las condiciones del transporte, los intervalos de suministro de
agua y de alimentación a los animales, los tiempos de descanso mínimos, así como
las densidades de carga.
- 27.
- No obstante, si bien dicha Directiva había sido adoptada antes de los hechos del
litigio principal, el plazo para la adaptación del ordenamiento jurídico interno aún
no había expirado y, en principio, los Estados miembros disponían de un plazo,
hasta el 31 de diciembre de 1996, para atenerse a lo dispuesto en dicha Directiva.
Por lo tanto, debe señalarse que, hasta la fecha que se acaba de mencionar, un
Estado miembro podía invocar el artículo 36 del Tratado para mantener
restricciones a la libre circulación de mercancías justificadas por razones de
protección de la salud y de la vida de los animales.
- 28.
- En estas circunstancias, procede cerciorarse de si la normativa nacional era apta
para alcanzar el objetivo de protección de la salud de los animales y si no iba más
allá de lo necesario para lograrlo (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de
noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, C-84/94, Rec. p. I-5755, apartado 57).
- 29.
- En realidad, el apartado 2 del artículo 5 de la TGSt tiene el efecto de hacer casi
imposible, en el territorio austriaco, todo transporte internacional por carretera de
animales destinados al sacrificio.
- 30.
- Además, debe señalarse que, como demuestran las disposiciones de la Directiva
95/29, podían haberse adoptado medidas adecuadas para lograr el objetivo de
protección de la salud de los animales y menos restrictivas para la libre circulación
de mercancías.
- 31.
- Atendidas las consideraciones que preceden, procede responder a la cuestión
planteada que los artículos 30 a 36 del Tratado deben interpretarse en el sentido
de que se oponen a que un Estado miembro limite el transporte por carretera de
animales vivos destinados al sacrificio, obligando a que este tipo de transporte se
efectúe, por una parte, únicamente hasta el matadero adecuado más próximo
dentro del territorio nacional y, por otra, en condiciones tales que cumpliendo las
disposiciones reguladoras del transporte por carretera y el Código de la circulación,
la duración total del transporte no exceda de seis horas y la distancia recorrida sea
inferior a 130 km, computándose sólo la mitad de los kilómetros efectivamente
recorridos por autopista para calcular la distancia.
Costas
- 32.
- Los gastos efectuados por el Gobierno austriaco y por la Comisión, que han
presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de
reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal,
el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional,
corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Verwaltungsgerichtshof
mediante resolución de 24 de septiembre de 1997, declara:
Los artículos 30, 34 y 36 del Tratado CE (actualmente, tras su modificación,
artículos 28 CE a 30 CE) deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que
un Estado miembro limite el transporte por carretera de animales vivos destinados
al sacrificio, obligando a que este tipo de transporte se efectúe, por una parte,
únicamente hasta el matadero adecuado más próximo dentro del territorio
nacional y, por otra, en condiciones tales que, cumpliendo las disposiciones
reguladoras del transporte por carretera y el Código de la circulación, la duración
total del transporte no exceda de seis horas y la distancia recorrida sea inferior a
130 km, computándose sólo la mitad de los kilómetros efectivamente recorridos
por autopista para calcular la distancia.
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PuissochetMoitinho de Almeida
Gulmann
Edward Sevón
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de mayo de 1999.
El Secretario
El Presidente de la Sala Quinta
R. Grass
J.-P. Puissochet