Sprawa T‑462/13
Comunidad Autónoma del País Vasco
i
Itelazpi, SA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Telewizja cyfrowa – Pomoc na wdrożenie naziemnej telewizji cyfrowej na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach w Hiszpanii – Decyzja uznająca pomoc za częściowo zgodną i za częściowo niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Korzyść – Usługa w ogólnym interesie gospodarczym – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Nowa pomoc
Streszczenie – wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 26 listopada 2015 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji skierowana do państwa członkowskiego i stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Skarga władz regionalnych, które otrzymały wspomnianą pomoc – Dopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Przesłanki dopuszczalności – Wniesienie jednej wspólnej skargi przez dwóch skarżących – Dopuszczalność skargi w przypadku jednego ze skarżących – Konieczność zbadania dopuszczalności w przypadku drugiego ze skarżących – Brak
(art. 263 TFUE)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Pierwsza z przesłanek określonych w wyroku Altmark – Wyraźnie określone zobowiązania z zakresu usług publicznych – Brak przedsiębiorstwa będącego beneficjentem, które by było rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań z zakresu usług publicznych – Włączenie do pojęcia
(art. 107 ust. 1 TFUE)
4. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Organ państwa prowadzący działalność gospodarczą wyposażony w odrębną od państwa osobowość prawną – Brak wpływu na relacje finansowe między państwem a wspomnianym organem
(art. 107 ust. 1 TFUE)
5. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Sektor nadawczy – Określenie usług w ogólnym interesie gospodarczym – Rozróżnienie między świadczeniem usługi nadawania a eksploatacją sieci nadawczych – Dopuszczalność
(art. 107 ust. 1 TFUE; protokół nr 29 załączony do traktatów UE i FUE)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji – Kontrola sądowa – Swobodna ocena okoliczności faktycznych i dowodów
7. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Sektor nadawczy – Definicja usługi eksploatacji sieci jako usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym – Przesłanka – Przestrzeganie zasady neutralności technologicznej
(art. 107 ust. 1 TFUE, art. 108 TFUE)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Środki mające na celu rekompensatę za koszty wykonania przez przedsiębiorstwo zadań z zakresu usług publicznych – Czwarta z przesłanek określonych w wyroku Altmark – Niewystarczający charakter wskazania kosztów inwestycji i powtarzających się wydatków przewidzianych w umowach – Faktyczne świadczenie usługi przez organ administracji przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych – Okoliczność niewystarczająca do zagwarantowania najniższego kosztu dla społeczności
(art. 107 ust. 1 TFUE)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Granice
(art. 107 ust. 3 TFUE)
10. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Komunikat w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe – Charakter prawny – Orientacyjne normy postępowania oznaczające samoograniczenie przez Komisję przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych
[art. 107 ust. 3 TFUE, art. 108 TFUE; komunikat Komisji COM(2003) 541 wersja ostateczna]
11. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Uwzględnienie sytuacji istniejącej w momencie przyjęcia środka
(art. 107 ust. 3 TFUE)
12. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Uwzględnienie wcześniejszej praktyki – Wyłączenie
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE]
13. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Kolejne mające ze sobą ścisły związek interwencje państwa – Ocena środków rozpatrywanych jako całość – Dopuszczalność
(art. 107 ust. 3 TFUE, art. 108 TFUE)
14. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Środek wprowadzający zasadniczą zmianę systemu istniejącej pomocy – Zmiana wpływająca na istotę systemu – Kwalifikacja jako systemu nowej pomocy
[art. 108 ust. 1 TFUE; rozporządzenia: Rady nr 659/1999, art. 1 lit. c); Komisji nr 794/2004, art. 4 ust. 1]
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 34)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 34)
3. W dziedzinie pomocy państwa zgodnie z pierwszym kryterium ustanowionym w wyroku Altmark przedsiębiorstwo będące beneficjentem rekompensaty powinno być rzeczywiście obciążone zobowiązaniami do wykonania usług publicznych, a zobowiązania te powinny być jasno określone.
Jakkolwiek państwa członkowskie mają szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w kwestii definicji tego, co uważają za usługę w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG), to owo uprawnienie nie jest nieograniczone i nie może być wykonywane w arbitralny sposób jedynie w celu wyłączenia szczególnego sektora z zakresu stosowania reguł konkurencji. Aby sporną usługę można było bowiem uznać za UOIG, musi ona wiązać się z ogólnym interesem gospodarczym, który wykazuje szczególne cechy w porównaniu z interesem leżącym w innych rodzajach działalności w ramach życia gospodarczego.
W tym względzie zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w odniesieniu do oceny Komisji musi koniecznie uwzględniać fakt, że zdefiniowanie przez państwo członkowskie usługi jako UOIG można kwestionować tylko w razie oczywistego błędu. Kontrola ta musi jednak zapewniać poszanowanie pewnych minimalnych kryteriów dotyczących między innymi istnienia aktu władzy publicznej powierzającego danym podmiotom gospodarczym zadanie świadczenia UOIG, a także powszechnego i obowiązkowego charakteru tego zadania.
A zatem w braku jasnego zdefiniowania usługi jako usługi publicznej pierwsze kryterium z wyroku Altmark nie jest spełnione. Ponadto fakt, że w prawie krajowym usługa została określona jako wykonywana w interesie ogólnym, sam przez się nie oznacza, że na każdym wykonującym ją podmiocie ciążą zobowiązania do świadczenia usług publicznych w rozumieniu wspomnianego wyroku. Uznanie usługi za UOIG wymaga bowiem, by zobowiązanie w zakresie zarządzania nią zostało powierzone określonym przedsiębiorstwom.
(por. pkt 42, 50–54, 57)
4. Co do ewentualnego zastosowania przepisów prawa konkurencji, przypadek, w którym państwo działa, wykonując władzę publiczną, należy odróżnić od przypadku, w którym wykonuje ono działalność gospodarczą o charakterze przemysłowym lub handlowym polegającą na oferowaniu towarów i usług na danym rynku. W tym względzie nie ma znaczenia, czy państwo działa bezpośrednio przez organ wchodzący w skład administracji publicznej, czy też za pośrednictwem podmiotu, któremu udzieliło specjalnych lub wyłącznych praw.
Ponadto kwestia, czy organ wykonujący działalność gospodarczą wyposażony jest w odrębną od państwa osobowość prawną przyznaną przez prawo krajowe, nie ma wpływu na istnienie relacji finansowych między państwem a tym organem, a tym samym na możliwość korzystania przez ten organ z pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(por. pkt 61, 62)
5. W prawie pomocy państwa w ramach kontroli kwalifikacji usługi jako usługi w ogólnym interesie gospodarczym Komisja jest uprawniona do dokonania rozróżnienia między świadczeniem usługi nadawania a eksploatacją sieci nadawczych.
Oczywiście przekaz jest niezbędny dla nadawania, jednak usługę nadawania należy odróżnić od eksploatacji sieci nadawczych. Chodzi bowiem o dwa odrębne rodzaje działalności, wykonywanej przez różne przedsiębiorstwa, które działają na różnych rynkach. Usługa nadawania świadczona jest bowiem przez nadawców, czyli operatorów telewizyjnych, podczas gdy usługa eksploatacji sieci nadawczych świadczona jest przez operatorów platform emisji sygnału, czyli platform naziemnej, satelitarnej, kablowej lub poprzez szerokopasmowy dostęp do Internetu.
Ponadto o ile protokół nr 29 w sprawie systemu publicznej radiofonii i telewizji w państwach członkowskich, uzupełniający traktaty UE i FUE, ma zastosowanie do sektora nadawczego, a konkretniej do finansowania publicznych usług nadawczych udzielanego nadawcom, o tyle finansowanie operatorów platform emisji sygnału nie jest objęte tym protokołem. Co więcej, cele tego protokołu, zmierzające do zaspokojenia potrzeb demokratycznych, społecznych i kulturowych społeczeństwa oraz zachowania pluralizmu w mediach, nie mają żadnego związku z wyborem technologii nadawania programów.
(por. pkt 65–67, 69, 70)
6. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 71)
7. W dziedzinie pomocy państwa z ogólnej systematyki traktatu wynika, że określone w art. 108 TFUE postępowanie nie może w żadnym razie doprowadzić do rezultatu niezgodnego ze szczególnymi postanowieniami traktatu. Państwa członkowskie nie mogą korzystać z uznania w zakresie kształtowania swych usług w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) w sposób powodujący naruszenie zasady równego traktowania, zapewnianego w przypadku usługi eksploatacji sieci w szczególności dzięki zasadzie neutralności technologicznej.
Toteż w razie istnienia kilku platform nadawczych nie można uznać jednej konkretnej platformy za niezbędną do transmisji sygnałów nadawczych bez uwzględnienia zasady neutralności technologicznej. W konsekwencji, definiując usługę eksploatacji sieci jako UOIG, władze krajowe nie powinny dyskryminować innych platform. System niezakłóconej konkurencji, taki jak ten przewidziany w traktacie FUE, może zostać zagwarantowany jedynie w sytuacji, w której zapewni się równość szans poszczególnych podmiotów gospodarczych.
Jednakże przestrzeganie zasady neutralności technologicznej nie oznacza, że każdy przypadek ustalenia określonej platformy do celów eksploatacji sieci nadawczych stanowi oczywisty błąd. W przypadku bowiem gdy Komisja nie przeprowadziła dokładnego badania wyboru dokonanego przez państwo członkowskie, nie może ona w sposób uprawniony stwierdzić, że władze krajowe popełniły oczywisty błąd w zdefiniowaniu konkretnej platformy dla tej eksploatacji. Niemniej takie uchybienie pozostaje bez konsekwencji, w przypadku gdy pierwsze kryterium z wyroku Altmark nie zostaje spełnione w braku jasnego i dokładnego zdefiniowania usługi eksploatacji sieci nadawczych jako usługi publicznej.
(por. pkt 77–79)
8. W dziedzinie pomocy państwa w celu przeprowadzenia oceny spełnienia w konkretnym wypadku czwartego warunku ustanowionego w wyroku Altmark wskazanie szacunkowego kosztu inwestycji i powtarzających się wydatków w umowach międzyinstytucjonalnych zawartych między jednostkami wspólnoty autonomicznej państwa członkowskiego nie zastępuje analizy kosztów, które przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone odpowiednio do tego, by uczynić zadość stawianym wymogom usługi publicznej, poniosłoby w celu realizacji tych zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
Co więcej, sam fakt, że dana usługa świadczona jest przez dany organ administracji przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych, nie stanowi gwarancji najniższego kosztu dla społeczności.
(por. pkt 80, 84, 87)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 105, 106, 112)
10. W kontekście przechodzenia z nadawania analogowego na nadawanie cyfrowe waga zasady neutralności technologicznej została podkreślona przez Komisję w pkt 2.1.3 komunikatu w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe z 2003 r. Warunek neutralności technologicznej w rozumieniu tego komunikatu stanowi w szczególności, że odejście od nadawania analogowego na danym obszarze może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy prawie wszystkie gospodarstwa domowe odbierają usługi cyfrowe, i że w celu osiągnięcia tego celu należy brać pod uwagę wszystkie metody przekazywania sygnału. W sytuacji gdy Komisja przyjęła tego rodzaju akty prawne, mające na celu doprecyzowanie, z poszanowaniem postanowień traktatu, kryteriów, które zamierza ona stosować w ramach przysługującego jej uznania, oznacza to, że samodzielnie ograniczyła swoje uznanie, gdyż winna ona stosować się do wytycznych, które sama sobie narzuciła.
(por. pkt 109)
11. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 116, 119–121, 123, 124)
12. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 129)
13. W dziedzinie pomocy państwa różne interwencje państwa na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym powinno się badać na podstawie ich skutków, w związku z czym w przypadku gdy interwencje te są ze sobą ściśle powiązane, Komisja może uznać je za jeden system pomocy przyznawanej przez władze publiczne danego państwa członkowskiego.
Ponadto w wypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu decyzji, czy system ten ma charakter niezbędny do realizacji jednego z celów określonych w art. 107 ust. 3 TFUE. Jednocześnie w decyzji dotyczącej takiego systemu Komisja nie jest zobowiązana przeprowadzać analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie tego systemu. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których dana pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy.
(por. pkt 133, 134)
14. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 146–150)