Causa T‑776/20
Robert Stockdale
contro
Consiglio dell’Unione europea e a.
Sentenza del Tribunale (Settima Sezione ampliata) del 26 luglio 2023
«Ricorso di annullamento e per risarcimento danni – Agente contrattuale internazionale presso il rappresentante speciale dell’Unione europea per la Bosnia-Erzegovina – Politica estera e di sicurezza comune – Risoluzione del contratto di lavoro a seguito del recesso del Regno Unito dall’Unione – Competenza del giudice dell’Unione – Natura contrattuale della controversia – Assenza di clausola compromissoria e di clausola attributiva di competenza – Articoli 263, 268, 272 e 274 TFUE – Regolamento (UE) n. 1215/2012 – Ricevibilità – Individuazione delle parti convenute – Nozione di “organo o organismo dell’Unione” – Incompetenza e irricevibilità parziali»
1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Ricorso in presenza di un contratto che vincola il ricorrente a un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione – Ricevibilità – Presupposti – Effetti giuridici vincolanti al di fuori del rapporto contrattuale e implicanti l’esercizio di prerogative dei pubblici poteri
(Art. 263 TFUE)
(v. punto 31)
2. Ricorso per risarcimento danni – Competenza del giudice dell’Unione – Limiti – Carattere della responsabilità dedotta – Verifica da parte del giudice – Criteri di valutazione
(Art. 340 TFUE)
(v. punto 32)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Corte di giustizia dell’Unione europea – Competenza – Controversia in materia contrattuale – Presupposti – Cognizione in forza di una clausola compromissoria – Assenza di clausola compromissoria – Conseguenza – Competenza di diritto comune dei giudici nazionali
(Artt. 272 e 274 TFUE)
(v. punto 40)
4. Procedimento giurisdizionale – Ricorso di annullamento e per risarcimento danni che riguarda in realtà una controversia di natura contrattuale – Annullamento di un atto che si colloca in un quadro contrattuale – Incompetenza del giudice dell’Unione ai sensi degli articoli 263 e 268 TFUE – Irricevibilità – Eccezione – Necessità di preservare la coerenza del sistema giurisdizionale dell’Unione e di garantire un controllo giurisdizionale effettivo da parte dei giudici degli Stati membri o del giudice dell’Unione
(Artt. 263, 268, 272 e 274 TFUE)
(v. punti 48, 49, 76)
5. Cooperazione giudiziaria in materia civile – Competenza giurisdizionale ed esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale – Regolamento n. 1215/2012 – Competenza in materia di contratti individuali di lavoro – Nozione di contratto individuale di lavoro – Interpretazione autonoma – Presupposto – Esistenza di un vincolo di subordinazione tra il datore di lavoro e il lavoratore – Criteri
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1215/2012, art. 21)
(v. punto 61)
6. Ricorso per risarcimento danni – Competenza del giudice dell’Unione – Condanna dell’Unione al risarcimento del danno conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri in materia di responsabilità extracontrattuale – Risarcimento in natura sotto forma di ingiunzione di fare o di non fare – Ammissibilità – Presupposti – Caso particolare di un danno non integralmente risarcibile mediante un’indennità e che richiede un’ingiunzione a causa delle sue caratteristiche specifiche
(Artt. 268 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 81, 82)
7. Procedimento giurisdizionale – Ricorso di annullamento e per risarcimento danni – Domanda di accertamento di natura dichiarativa – Incompetenza manifesta
(Artt. 263 e 268 TFUE)
(v. punto 85)
8. Procedimento giurisdizionale – Ricorso di annullamento e per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di annullamento di un atto o di risarcimento dei danni – Nozione di istituzioni, di organi o di organismi – Criteri di valutazione – Capacità giuridica – Mandato intrinsecamente legato al funzionamento dell’Unione – Entità giuridicamente distinta dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell’Unione esistenti – Inclusione – Rappresentante speciale dell’Unione europea per la Bosnia-Erzegovina – Ammissibilità
(Artt. 263 e 268 TFUE)
(v. punti 130, 131, 134, 139)
9. Politica estera e di sicurezza comune – Interventi operativi dell’Unione europea – Adozione delle decisioni che definiscono gli obiettivi, la portata e i mezzi di cui l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e la durata – Competenza – Consiglio dell’Unione europea – Portata – Personale civile internazionale – Adozione di un regime giuridico applicabile al personale contrattuale – Inclusione – Imputazione al Consiglio di una carenza colposa nell’adozione di tale regime – Ammissibilità
(Artt. 26 e 28, § 1, comma 1, TUE)
(v. punti 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Sintesi
Il ricorrente, cittadino del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, svolgeva le funzioni di capo delle finanze e dell’amministrazione presso il rappresentante speciale dell’Unione europea (in prosieguo: il «RSUE») per la Bosnia-Erzegovina tra il 2006 e il 31 dicembre 2020 e, a tale titolo, aveva stipulato 17 contratti di lavoro a tempo determinato (CTD) con detto RSUE. In seguito all’accordo sul recesso del Regno Unito dall’Unione europea e dall’Euratom (1), entrato in vigore il 1° febbraio 2020, che prevedeva un periodo di transizione conclusosi il 31 dicembre 2020, il RSUE per la Bosnia-Erzegovina ha adottato una decisione di risoluzione dell’ultimo contratto di lavoro del ricorrente a decorrere da detta data.
Nell’ambito di un ricorso di annullamento e per risarcimento danni, proposto contro il Consiglio dell’Unione europea, la Commissione europea, il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e il RSUE per la Bosnia-Erzegovina, il ricorrente ha chiesto, in via principale, l’annullamento della decisione di risoluzione, nonché il risarcimento dei danni che egli avrebbe subito a causa di tale decisione. Egli ha altresì chiesto la riqualificazione del suo rapporto contrattuale in contratto di lavoro a tempo indeterminato (CTI) e il risarcimento dei danni che egli avrebbe subito a causa della mancata adozione di uno statuto chiaro applicabile nei suoi confronti. Il ricorrente ha inoltre chiesto, in subordine, che sia dichiarata la sussistenza della responsabilità extracontrattuale dell’Unione in caso di rigetto delle sue conclusioni presentate in via principale.
Investito di eccezioni di incompetenza e di irricevibilità sollevate dalle parti convenute, il Tribunale statuisce su dette domande prima di avviare la discussione nel merito e le accoglie parzialmente. Così, il Tribunale si pronuncia su varie questioni inedite. Anzitutto, il medesimo stabilisce che, quando una controversia di natura contrattuale che coinvolge l’Unione è sottoposta al Tribunale, anche se il contratto di cui trattasi non contiene alcuna clausola compromissoria in suo favore, esso resta competente a esercitare un controllo sulla legittimità degli atti adottati da entità facenti parte dell’Unione (2) e a statuire sulla responsabilità dell’Unione (3), qualora nessun giudice nazionale competente possa essere individuato sulla base del contratto o del regolamento Bruxelles I bis (4). Poi, il Tribunale individua il RSUE per la Bosnia-Erzegovina quale organo dell’Unione che ha adottato la decisione di risoluzione. Infine, per quanto riguarda la domanda di risarcimento dei danni asseritamente causati dall’assenza di un regime giuridico generale applicabile agli agenti rientranti nella PESC, il Tribunale ritiene che sia il Consiglio ad essere competente, se del caso, ad adottare un siffatto regime.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale esamina la sua competenza a statuire sui capi delle conclusioni relativi rispettivamente alla decisione di risoluzione e alla successione dei CTD.
In via preliminare, il Tribunale constata che le domande del ricorrente formulate nell’ambito di tali capi delle conclusioni hanno natura contrattuale. Infatti, da un lato, la decisione di risoluzione presenta un collegamento diretto con il contratto di cui trattasi e, dall’altro, le domande di riqualificazione del rapporto di lavoro in CTI derivano dall’insieme dei CTD stipulati in successione tra il ricorrente e il RSUE per la Bosnia-Erzegovina. Orbene, in assenza di una clausola compromissoria contenuta nei CTD, il Tribunale si dichiara incompetente a statuire ai sensi dell’articolo 272 TFUE, cosicché, conformemente all’articolo 274 TFUE, tali capi delle conclusioni rientrano, in linea di principio, nella competenza dei giudici nazionali.
Tuttavia, il Tribunale ricorda che, quando, nell’ambito di una controversia di natura contrattuale, il giudice dell’Unione declina la competenza conferitagli dagli articoli 263 e 268 TFUE, ciò avviene al fine di garantire un’interpretazione coerente di tali disposizioni con gli articoli 272 e 274 TFUE e, pertanto, di preservare la coerenza del sistema giurisdizionale dell’Unione, costituito da un insieme completo di rimedi giurisdizionali e di procedure intesi a garantire, rispettivamente, il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione, e il risarcimento dei danni causati dall’Unione. Nel contesto di una controversia di natura contrattuale, il giudice dell’Unione non può quindi declinare una competenza conferitagli dal Trattato FUE, qualora ciò produca l’effetto di sottrarre a qualsiasi controllo giurisdizionale, da parte del giudice dell’Unione o dei giudici degli Stati membri, taluni atti dell’Unione o una domanda diretta al risarcimento dei danni causati dall’Unione.
In tali circostanze, nonostante la natura contrattuale dei capi delle conclusioni formulati nel caso di specie, al fine di garantire l’esistenza di un controllo giurisdizionale effettivo, il Tribunale verifica che il ricorrente possa sottoporre siffatte domande a un giudice di uno Stato membro. È questa la ragione per la quale, innanzitutto, il Tribunale respinge l’argomento delle parti convenute secondo il quale tali capi delle conclusioni potrebbero rientrare nella competenza dei giudici bosniaci. Allo stesso modo, il Tribunale medesimo respinge l’argomento secondo cui il ricorrente aveva la possibilità di adire l’organo arbitrale previsto nel contratto di cui trattasi, atteso che la competenza di un siffatto organo non può essere prevista escludendo quella del giudice dell’Unione o dei giudici degli Stati membri.
Inoltre, poiché il contenuto del contratto di cui trattasi non consente di individuare un giudice di uno Stato membro competente a statuire sui capi delle conclusioni di cui trattasi, il Tribunale ricorda che il legislatore dell’Unione ha adottato il regolamento Bruxelles I bis, che si applica nel caso di specie. Infatti, la decisione di risoluzione non costituisce un atto di esercizio di pubblici poteri (5), ma trova il suo fondamento nel contratto di cui trattasi. Pertanto, i capi delle conclusioni di cui trattasi rientrano nella materia civile e commerciale e, dal momento che riguardano una controversia di natura contrattuale, che si presume rientri nella competenza di principio dei giudici nazionali, il Tribunale esamina se le disposizioni del regolamento Bruxelles I bis consentano di individuare un giudice di uno Stato membro competente a statuire su detti capi delle conclusioni.
A tale riguardo, il Tribunale rileva che il datore di lavoro del ricorrente era il RSUE per la Bosnia-Erzegovina e che, poiché nessun giudice di uno Stato membro è competente a statuire sui capi delle conclusioni di cui trattasi, relativi al contratto, la disposizione generale del regolamento Bruxelles I bis secondo la quale, «[s]e il convenuto non è domiciliato in uno Stato membro, la competenza delle autorità giurisdizionali di ciascuno Stato membro è disciplinata dalla legge di tale Stato (...)» (6), dovrebbe, in linea di principio, applicarsi.
Tuttavia, il Tribunale sottolinea che l’applicazione di detta disposizione implicherebbe che l’eventuale competenza di un giudice nazionale abbia natura aleatoria, in quanto è la legge di ciascuno Stato membro a determinare se i giudici di quest’ultimo possano essere investiti di una siffatta controversia, con la possibile conseguenza che, in definitiva, nessun giudice di uno Stato membro sia competente. Il Tribunale ritiene che tale conseguenza sia particolarmente probabile nel caso di specie, dal momento che, al pari del RSUE per la Bosnia-Erzegovina, il ricorrente ha il suo domicilio in un paese terzo, e che non risulta manifestamente che la controversia di cui trattasi presenti un elemento di collegamento con uno Stato membro.
Orbene, poiché il Tribunale non può, nell’ambito di una controversia di natura contrattuale di cui l’Unione è parte, declinare la competenza attribuitagli dagli articoli 263 e 268 TFUE, qualora ciò porti a sottrarre a qualsiasi controllo giurisdizionale taluni atti dell’Unione o una domanda di risarcimento di danni causati dall’Unione, il medesimo esamina se le domande presentate nell’ambito dei capi delle conclusioni di cui trattasi rientrino nelle competenze che esso trae da tali disposizioni.
Al riguardo, anzitutto, nell’ambito del primo capo delle conclusioni, il Tribunale è competente a statuire tanto, sul fondamento dell’articolo 263 TFUE, sulla domanda di controllo della legittimità della decisione di risoluzione, la quale è una decisione adottata da un entità facente parte dell’Unione e istituita in forza dei Trattati, ossia il RSUE per la Bosnia-Erzegovina, quanto, sul fondamento dell’articolo 268 TFUE, sulla domanda di risarcimento pecuniario del danno morale nonché del danno materiale asseritamente subiti a causa di detta decisione.
Per contro, riguardo alla domanda del ricorrente diretta ad ottenere che il Tribunale ingiunga la reintegrazione del ricorrente nel personale del RSUE per la Bosnia-Erzegovina, il Tribunale declina la sua competenza, poiché il giudice dell’Unione, in linea di principio, non può, neppure nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, rivolgere ingiunzioni a un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione senza usurpare le prerogative dell’autorità amministrativa. Sebbene le disposizioni del Trattato FUE relative alla responsabilità extracontrattuale dell’Unione consentano, a determinate condizioni, la concessione di un risarcimento in natura che può assumere la forma di un’ingiunzione di fare o di non fare, che può indurre l’istituzione convenuta ad adottare un determinato comportamento, una siffatta ipotesi può essere presa in considerazione solo in casi particolari in cui la parte ricorrente invochi un danno che non può essere integralmente risarcito mediante un’indennità e le cui caratteristiche specifiche richiedono la pronuncia di un’ingiunzione di fare o di non fare, in particolare se una siffatta ingiunzione mira a far cessare il fatto all’origine di un danno i cui effetti sono continui, il che non si verifica nel caso di specie.
Per quanto riguarda, poi, il secondo capo delle conclusioni, il Tribunale lo respinge in toto, a causa della sua incompetenza. Infatti, da un lato, il Tribunale non è competente a statuire sulla domanda di ingiunzione rivolta al RSUE per la Bosnia-Erzegovina, nella sua qualità di datore di lavoro del ricorrente, diretta ad ottenere la riqualificazione in CTI del suo contratto di lavoro. Dall’altro lato, poiché la domanda diretta ad ottenere che il Tribunale constati che le parti convenute che hanno violato i loro obblighi contrattuali non è presentata a sostegno delle conclusioni volte all’annullamento o al risarcimento di un danno, essa deve essere considerata come diretta unicamente ad ottenere che il Tribunale prenda posizione attraverso una dichiarazione generale o di principio, il che non rientra nelle competenze che esso trae dai Trattati.
In secondo luogo, sulle eccezioni di irricevibilità relative all’individuazione della o delle parti convenute, per quanto riguarda, anzitutto, il primo capo delle conclusioni, nei limiti in cui il Tribunale è competente ad esaminarlo nella parte in cui è diretto all’annullamento della decisione di risoluzione e al risarcimento pecuniario del danno morale e del danno materiale asseritamente causati da detta decisione, il Tribunale ricorda, da un lato, che un ricorso di annullamento deve quindi essere diretto contro l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione che ha adottato l’atto di cui trattasi e, dall’altro, che in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, esso è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni causati da quest’ultima, rappresentata dinanzi al Tribunale dall’istituzione, dall’organo o dall’organismo cui è addebitato il fatto generatore di responsabilità.
Nel caso di specie, in quanto il primo capo delle conclusioni riguarda la decisione di risoluzione, imputabile al RSUE per la Bosnia-Erzegovina, il Tribunale esamina se quest’ultimo possa essere qualificato come organo o organismo dell’Unione che può avere legittimazione passiva nell’ambito dei ricorsi di annullamento e per responsabilità extracontrattuale di cui trattasi nel caso di specie.
A tale riguardo, il Tribunale ricorda che un’entità o una struttura rientrante nello schema organizzativo dell’Unione o operante in seno a quest’ultimo può essere considerata organo o organismo dell’Unione qualora, alla luce delle disposizioni che disciplinano il suo status, essa disponga di una capacità giuridica sufficiente per poter essere considerata organo autonomo dell’Unione e affinché le si possa riconoscere la legittimazione passiva. In particolare, essa deve essere qualificata come organo o organismo dell’Unione quando, da un lato, è investita di un mandato intrinsecamente legato al funzionamento dell’Unione e, dall’altro, è giuridicamente distinta dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell’Unione esistenti.
Orbene, il RSUE per la Bosnia-Erzegovina è investito di un siffatto mandato, poiché, anzitutto, è stato nominato dal Consiglio al fine di esercitare un «mandato per problemi politici specifici» (7). Poi, sebbene tale RSUE sia responsabile dell’esecuzione del suo mandato e agisca sotto l’autorità dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, tale autorità non riguarda la gestione amministrativa nell’ambito di un siffatto mandato, in particolare in materia di personale. Inoltre, detto RSUE è giuridicamente distinto dalle altre istituzioni, organi o organismi dell’Unione, in quanto dispone della capacità giuridica di aggiudicare appalti e acquistare beni, di stipulare un contratto con la Commissione per la gestione delle sue spese e di accogliere personale distaccato dalle istituzioni dell’Unione o dal SEAE. Infine, in materia di gestione del suo personale contrattuale, esso dispone di una capacità giuridica che gli consente di agire autonomamente e, in tal modo, è responsabile della costituzione della sua squadra e può stipulare contratti per assumere personale internazionale, che sceglie senza dover ottenere l’avallo di altre istituzioni, organi o organismi dell’Unione, personale che è posto sotto la sua diretta autorità.
Il Tribunale conclude che, ai fini della causa di cui trattasi, vertente su questioni relative alla gestione del personale del RSUE per la Bosnia-Erzegovina, quest’ultimo deve essere equiparato agli organi e organismi dell’Unione che possono avere legittimazione passiva nell’ambito di un ricorso di annullamento o per responsabilità extracontrattuale e che il primo capo delle conclusioni è ricevibile per quanto concerne detto RSUE.
Per quanto riguarda, poi, il capo delle conclusioni diretto al risarcimento dei danni che il ricorrente avrebbe subito a causa della mancata adozione di uno statuto chiaro applicabile nei suoi confronti, il Tribunale dichiara che ogni eventuale carenza colposa nell’adozione di un regime generale applicabile al personale contrattuale rientrante, in generale, nella PESC o, in particolare, nel RSUE per la Bosnia-Erzegovina, deve essere imputata al Consiglio, cosicché tale capo della domanda è ricevibile per quanto concerne quest’ultimo.
Infatti, spetta al Consiglio elaborare la PESC e prendere le decisioni necessarie per la definizione e l’attuazione di tale politica in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo. Orbene, l’adozione, se del caso, di un regime giuridico applicabile al personale contrattuale assunto nell’ambito della PESC rientra nell’attuazione di quest’ultima e, pertanto, nella competenza del Consiglio. Del resto, il Tribunale osserva che nel 2012 la Commissione aveva suggerito al Consiglio di applicare il regime applicabile agli altri agenti dell’Unione agli agenti contrattuali delle missioni della PESC e degli RSUE. Orbene, il Tribunale constata che l’adozione di un regime giuridico applicabile al personale contrattuale assunto nell’ambito della PESC, applicabile al personale contrattuale internazionale del RSUE per la Bosnia-Erzegovina, rientra nelle competenze e in una scelta del Consiglio e che, se a detto suggerimento non è stato dato un seguito effettivo, ciò è dovuto al fatto che le delegazioni degli Stati membri non sono giunte a un accordo in seno al Consiglio.