Vec T‑776/20
Robert Stockdale
proti
Rade Európskej únie a i.
Rozsudok Všeobecného súdu (siedma rozšírená komora) z 26. júla 2023
„Žaloba o neplatnosť a žaloba o náhradu škody – Medzinárodný zmluvný pracovník osobitného zástupcu Európskej únie v Bosne a Hercegovine – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Výpoveď pracovnej zmluvy po vystúpení Spojeného kráľovstva z Únie – Právomoc súdov Únie – Zmluvná povaha sporu – Neexistencia arbitrážnej doložky a doložky o určení súdu – Články 263, 268, 272 a 274 ZFEÚ – Nariadenie (EÚ) č. 1215/2012 – Prípustnosť – Určenie žalovaných – Pojem ‚orgán, úrad alebo agentúra Únie‘ – Čiastočná nepríslušnosť a neprípustnosť“
1. Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Pojem – Akty so záväznými právnymi účinkami – Žaloba v prípade existencie zmluvy, ktorá žalobcu spája s inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie – Prípustnosť – Podmienky – Právne účinky záväzné mimo zmluvného vzťahu a zahŕňajúce výkon výsadných právomocí verejnej moci
(Článok 263 ZFEÚ)
(pozri bod 31)
2. Žaloba o náhradu škody – Právomoc súdu Únie – Hranice – Povaha uplatňovanej zodpovednosti – Overovanie súdom – Kritériá posúdenia
(Článok 340 ZFEÚ)
(pozri bod 32)
3. Inštitúcie Európskej únie – Súdny dvor Európskej únie – Príslušnosť – Zmluvný spor – Podmienky – Podanie návrhu na základe arbitrážnej doložky – Neexistencia arbitrážnej doložky – Dôsledok – Príslušnosť spoločného práva vnútroštátnych súdov
(Články 272 a 274 ZFEÚ)
(pozri bod 40)
4. Súdne konanie – Žaloba o neplatnosť a o náhradu škody, ktorá sa v skutočnosti týka sporu zmluvnej povahy – Neplatnosť aktu vyplývajúceho zo zmluvného rámca – Nepríslušnosť súdu Únie podľa článkov 263 a 268 ZFEÚ – Neprípustnosť – Námietka – Potreba zachovať súdržnosť súdneho systému Únie a zaistiť účinné súdne preskúmanie súdmi členských štátov alebo súdom Únie
(Články 263, 268, 272 a 274 ZFEÚ)
(pozri body 48, 49, 76)
5. Justičná spolupráca v občianskych veciach – Súdna právomoc a výkon rozhodnutí v občianskych a obchodných veciach – Nariadenie č. 1215/2012 – Právomoc vo veciach individuálnych pracovných zmlúv – Pojem „individuálna pracovná zmluva“ – Autonómny výklad – Podmienka – Existencia podriadenosti medzi zamestnávateľom a pracovníkom – Kritériá
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1215/2012, článok 21)
(pozri bod 61)
6. Žaloba o náhradu škody – Právomoc súdu Únie – Zaviazanie Únie na náhradu škody v súlade so všeobecnými zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti – Nepeňažná náhrada formou príkazu konať alebo zdržať sa konania – Prípustnosť – Podmienky – Osobitný prípad ujmy, ktorú nemožno v celom rozsahu nahradiť náhradou škody a ktorá si pre svoje charakteristiky vyžaduje vydanie príkazu
(Článok 268 a článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
(pozri body 81, 82)
7. Súdne konanie – Žaloba o neplatnosť a žaloba o náhradu škody – Žiadosť o deklaratórne vyhlásenie – Zjavný nedostatok právomoci
(Články 263 a 268 ZFEÚ)
(pozri bod 85)
8. Súdne konanie – Žaloba o neplatnosť a žaloba o náhradu škody – Cieľ – Návrh na zrušenie aktu alebo na náhradu škody – Pojem „inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry“ – Kritériá posúdenia – Procesná spôsobilosť – Mandát bytostne spätý s fungovaním Únie – Subjekt právne oddelený od existujúcich inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie – Zahrnutie – Osobitný zástupca Európskej únie v Bosne a Hercegovine – Prípustnosť
(Články 263 a 268 ZFEÚ)
(pozri body 130, 131, 134, 139)
9. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Operačné kroky Európskej únie – Prijatie rozhodnutí, ktorými sa stanovujú ciele, ich rozsah, prostriedky, ktoré má mať Únia k dispozícii, podmienky týkajúce sa ich realizácie a ich trvanie – Právomoc – Rada Európskej únie – Dosah – Medzinárodný civilný personál – Prijatie právneho režimu platného pre zmluvný personál – Zahrnutie – Pripísanie protiprávnej nečinnosti pri prijímaní takéhoto režimu Rade – Prípustnosť
(Článok 26 a článok 28 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ)
(pozri body 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Zhrnutie
Žalobca, štátny príslušník Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska, zastával v období od roku 2006 do 31. decembra 2020 funkciu vedúceho finančného a administratívneho oddelenia osobitného zástupcu Európskej únie (ďalej len „OZEÚ“) v Bosne a Hercegovine a z tohto titulu uzavrel s OZEÚ 17 pracovných zmlúv na určitú dobu. V nadväznosti na dohodu o vystúpení Spojeného kráľovstva z Európskej únie a Euratomu(1), ktorá nadobudla platnosť 1. februára 2020 a v ktorej sa stanovilo prechodné obdobie končiace 31. decembra 2020, OZEÚ v Bosne a Hercegovine prijal rozhodnutie o vypovedaní poslednej pracovnej zmluvy žalobcu s účinnosťou od tohto dátumu.
V žalobe o neplatnosť a o náhradu škody podanej proti Rade Európskej únie, Európskej komisii, Európskej službe pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) a OZEÚ v Bosne a Hercegovine sa žalobca v prvom rade domáhal zrušenia rozhodnutia o výpovedi, ako aj náhrady škody, ktorá mu vznikla v dôsledku tohto rozhodnutia. Domáhal sa tiež rekvalifikovania jeho zmluvného vzťahu na pracovnú zmluvu na neurčitý čas a náhrady škody, ktorá mu vznikla v dôsledku neprijatia jednoznačného služobného poriadku, ktorý by sa naňho vzťahoval. Subsidiárne sa žalobca domáhal toho, aby bola v prípade zamietnutia jeho návrhov v prvom rade uplatnená mimozmluvná zodpovednosť Únie.
Všeobecný súd sa pred prejednaním veci samej zaoberal námietkami nepríslušnosti a neprípustnosti, ktoré vzniesli žalovaní, pričom im čiastočne vyhovel. V tejto súvislosti Všeobecný súd rozhodol o viacerých nových otázkach. Najprv rozhodol, že ak sa Všeobecnému súdu predloží zmluvný spor týkajúci sa Únie, hoci predmetná zmluva neobsahuje arbitrážnu doložku v jeho prospech, Všeobecný súd má právomoc preskúmať zákonnosť aktov prijatých entitami Únie(2) a rozhodnúť o zodpovednosti Únie(3), ak na základe zmluvy alebo nariadenia Brusel Ia nemožno určiť žiaden príslušný vnútroštátny súd.(4) Potom označil OZEÚ v Bosne a Hercegovine za orgán Únie, ktorý prijal rozhodnutie o výpovedi. Napokon, pokiaľ ide o nárok na náhradu škody údajne spôsobenej neexistenciou všeobecného právneho režimu platného pre zamestnancov SZBP, Všeobecný súd dospel k záveru, že v prípade potreby je oprávnená prijať takýto režim Rada.
Posúdenie Všeobecným súdom
Všeobecný súd najprv preskúmal svoju právomoc rozhodnúť o žalobných návrhoch týkajúcich sa rozhodnutia o výpovedi, resp. sledu ZUD.
Predbežne konštatoval, že nároky žalobcu formulované v rámci týchto žalobných návrhov majú zmluvnú povahu. Na jednej strane totiž rozhodnutie o výpovedi bolo priamo spojené s predmetnou zmluvou a na strane druhej nároky na rekvalifikovanie pracovného pomeru na zmluvu na neurčitý čas vyplývali zo všetkých po sebe nasledujúcich zmlúv na určitú dobu uzavretých medzi žalobcom a OZEÚ v Bosne a Hercegovine. Vzhľadom na chýbajúcu arbitrážnu doložku v zmluvách na určitú dobu však Všeobecný súd skonštatoval, že nemá právomoc rozhodovať podľa článku 272 ZFEÚ, takže v súlade s článkom 274 ZFEÚ tieto žalobné návrhy v zásade patria do pôsobnosti vnútroštátnych súdov.
Všeobecný súd však pripomína, že ak si vnútroštátny súd v rámci sporu zmluvnej povahy odmietne uplatniť právomoc, ktorú mu priznávajú články 263 a 268 ZFEÚ, je to s cieľom zabezpečiť súlad výkladu týchto ustanovení s článkami 272 a 274 ZFEÚ, a teda zachovať súdržnosť súdneho systému Únie, ktorý tvorí komplexný súbor prostriedkov nápravy a postupov určených na zabezpečenie preskúmania zákonnosti aktov inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie, respektíve na nahrádzanie škody spôsobenej Úniou. Preto v rámci sporu zmluvnej povahy nemôže súd Únie odmietnuť uplatniť právomoc, ktorú mu priznáva ZFEÚ, ak by to malo za následok vylúčenie akéhokoľvek súdneho preskúmania aktov Únie alebo žiadosti o náhradu škody spôsobenej Úniou súdom Únie alebo súdmi členských štátov.
Za týchto okolností, napriek zmluvnej povahe žalobných návrhov formulovaných v prejednávanej veci, Všeobecný súd s cieľom zaručiť existenciu účinného súdneho preskúmania overuje, či žalobca môže podať takéto návrhy na súd členského štátu. Preto už najprv odmietol tvrdenie žalovaných, že tieto žalobné návrhy by mohli patriť do pôsobnosti bosnianskych súdov. Rovnako odmietol tvrdenie, že žalobca mal možnosť obrátiť sa na rozhodcovský orgán stanovený v predmetnej zmluve, keďže právomoc takéhoto orgánu nemožno predpokladať bez právomoci súdu Únie alebo súdov členských štátov.
Okrem toho, keďže obsah spornej zmluvy neumožňuje určiť súd členského štátu, ktorý by bol príslušný, aby rozhodol o predmetných žalobných návrhoch, Všeobecný súd pripomenul, že normotvorca Únie prijal nariadenie Brusel Ia, ktoré sa v prejednávanej veci uplatňuje. Rozhodnutie o výpovedi totiž nie je aktom verejného orgánu,(5) ale vychádza z predmetnej zmluvy. Predmetné žalobné návrhy teda patria do oblasti občianskych a obchodných vecí, a keďže sa týkajú sporu zmluvnej povahy, ktorý má v zásade patriť do pôsobnosti vnútroštátnych súdov, Všeobecný súd preskúmal, či ustanovenia nariadenia Brusel Ia umožňujú určiť súd členského štátu, ktorý je príslušný o týchto žalobných návrhoch rozhodnúť.
V tejto súvislosti Všeobecný súd skonštatoval, že zamestnávateľom žalobcu bol OZEÚ v Bosne a Hercegovine a že keďže právomoc rozhodovať o predmetných žalobných návrhoch súvisiacich so zmluvou nemal žiaden súd členského štátu, malo by sa v zásade uplatniť všeobecné ustanovenie nariadenia Brusel Ia, podľa ktorého „ak žalovaný nemá bydlisko na území členského štátu, právomoc súdov každého členského štátu sa určí podľa právneho poriadku tohto členského štátu“(6).
Všeobecný súd však pripomenul, že uplatnenie tohto ustanovenia by znamenalo, že prípadná právomoc vnútroštátneho súdu by mala náhodný charakter v tom zmysle, že by práve právo každého členského štátu určovalo, či sa možno s takýmto sporom obrátiť na jeho súdy, čo by mohlo mať za následok, že by nakoniec nebol príslušný žiadny súd členského štátu. Dospel k záveru, že tento dôsledok je v tomto prípade obzvlášť pravdepodobný, keďže podobne ako v prípade OZEÚ v Bosne a Hercegovine má žalobca bydlisko v tretej krajine a nejaví sa ako zrejmé, že by tento spor mal spojitosť s členským štátom.
Keďže Všeobecný súd sa nemôže v rámci sporu zmluvnej povahy, ktorého účastníkom je Únia, zrieknuť právomoci, ktorá mu bola zverená článkami 263 a 268 ZFEÚ, ak by to viedlo k tomu, že by akty Únie alebo žiadosť o náhradu škody spôsobenej Úniou boli vylúčené zo súdneho preskúmania, posúdil, či žiadosti uvedené v predmetných žalobných návrhoch patria do právomoci, ktorá mu vyplýva z týchto ustanovení.
V tejto súvislosti má po prvé Všeobecný súd v rámci prvého žalobného návrhu právomoc rozhodnúť jednak, na základe článku 263 ZFEÚ, o žiadosti o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o výpovedi, čo je rozhodnutie prijaté subjektom Únie zriadeným na základe Zmlúv, konkrétne OZEÚ v Bosne a Hercegovine, jednak, na základe článku 268 ZFEÚ, o žiadosti o peňažnú náhradu nemajetkovej ujmy aj majetkovej škody, ktorá údajne vznikla v dôsledku uvedeného rozhodnutia.
Naopak, pokiaľ ide o žiadosť žalobcu, aby Všeobecný súd nariadil opätovné prijatie žalobcu do personálu OZEÚ v Bosne a Hercegovine, Všeobecný súd svoju právomoc odmietol, keďže súd Únie v zásade nemôže, a to ani v konaní o žalobe o náhradu škody, bez prekročenia výsad správneho orgánu vydať príkazy inštitúcii, orgánu, úradu alebo agentúre Únie. Hoci ustanovenia ZFEÚ týkajúce sa mimozmluvnej zodpovednosti Únie umožňujú za určitých podmienok priznanie nepeňažnej náhrady, ktorá môže mať formu príkazu niečo vykonať alebo nevykonať, čo môže žalovanú inštitúciu viesť k určitému správaniu, takýto scenár prichádza do úvahy len v osobitných prípadoch, keď žalobca tvrdí, že mu vznikla škoda, ktorú nemožno plne nahradiť prostredníctvom náhrady škody a ktorej osobitné charakteristiky si vyžadujú vydanie príkazu niečo vykonať alebo nevykonať, najmä ak je cieľom takéhoto príkazu ukončiť skutočnosť, ktorá spôsobila škodu a ktorej účinky pretrvávajú, pričom v tomto prípade to tak nie je.
Po druhé, pokiaľ ide o druhý žalobný návrh, Všeobecný súd ho v celom rozsahu zamietol z dôvodu nepríslušnosti. Na jednej strane totiž nemá právomoc rozhodnúť o žiadosti o vydanie súdneho príkazu určeného OZEÚ v Bosne a Hercegovine ako zamestnávateľovi žalobcu, ktorou sa tento domáha rekvalifikovania jeho pracovnej zmluvy na zmluvu na neurčitý čas. Na druhej strane, keďže žiadosť, aby Všeobecný súd konštatoval, že žalovaní porušili svoje zmluvné povinnosti, nebola podaná na podporu návrhov na zrušenie ani na náhradu škody, treba ju považovať len za žiadosť o to, aby Všeobecný súd zaujal stanovisko prostredníctvom všeobecného alebo zásadného vyhlásenia, čo nepatrí do jeho právomocí podľa zmlúv.
Po druhé v reakcii na námietky neprípustnosti, ktoré sa týkajú určenia žalovaného alebo žalovaných, pokiaľ ide po prvé o prvý žalobný návrh v rozsahu, v akom má Všeobecný súd právomoc preskúmať ho, pokiaľ sa ním požaduje zrušenie rozhodnutia o výpovedi a peňažná náhrada nemajetkovej a majetkovej ujmy údajne spôsobenej týmto rozhodnutím, pripomenul jednak to, že žaloba o neplatnosť musí byť preto podaná proti inštitúcii, orgánu, úradu alebo agentúre Únie, ktorá prijala alebo ktorý prijal predmetný akt, a jednak to, že v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti Únie má právomoc rozhodovať v sporoch o náhradu škody spôsobenej Úniou, ktorú pred Všeobecným súdom zastupuje inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra, ktorej sa pripisuje skutočnosť, ktorá zodpovednosť zakladá.
Keďže v prejednávanej veci sa prvý žalobný návrh týka rozhodnutia o výpovedi, ktoré možno pripísať OZEÚ v Bosne a Hercegovine, Všeobecný súd preskúmal, či možno uvedeného OZEÚ kvalifikovať ako orgán, úrad alebo agentúru Únie, ktorý alebo ktorá môže byť žalovanou v rámci konaní o žalobe o neplatnosť a o mimozmluvnej zodpovednosti, o ktoré ide v prejednávanej veci.
V tejto súvislosti pripomenul, že subjekt alebo štruktúru, ktorý alebo ktorá patrí do organizačnej štruktúry Únie alebo v nej pôsobí, možno považovať za orgán, úrad alebo agentúru Únie, ak vzhľadom na ustanovenia upravujúce jeho alebo jej postavenie má dostatočnú právnu subjektivitu na to, aby ho alebo ju bolo možné považovať za autonómny orgán Únie a aby mohol alebo mohla byť žalovanou stranou. Konkrétne sa za orgán, úrad alebo agentúru Únie musí považovať najmä vtedy, ak je jednak poverený alebo poverená mandátom, ktorý je neoddeliteľne spojený s fungovaním Únie, a jednak ak je právne odlišný alebo odlišná od existujúcich inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie.
OZEÚ v Bosne a Hercegovine pritom takýto mandát má, keďže po prvé bol vymenovaný Radou, aby vykonával „mandát súvisiaci s osobitnými politickými otázkami“(7). Po druhé, hoci OZEÚ je zodpovedný za vykonávanie svojho mandátu a koná pod vedením vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, toto vedenie sa nevzťahuje na administratívne riadenie v rámci tohto mandátu, najmä pokiaľ ide o personál. Okrem toho je uvedený OZEÚ právne odlišný od ostatných inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie v tom zmysle, že má právnu spôsobilosť zadávať verejné zákazky a nakupovať tovar, uzatvoriť zmluvu s Komisiou o hospodárení s jeho výdavkami a prijímať personál vyslaný inštitúciami Únie alebo ESVČ. Napokon, pokiaľ ide o riadenie jeho zmluvného personálu, má právnu spôsobilosť, ktorá mu umožňuje konať samostatne, a zodpovedá tak za vytvorenie tímu a môže uzatvárať zmluvy na nábor medzinárodného personálu, ktorý si vyberá bez toho, aby musel získať súhlas iných inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, pričom tento personál je pod jeho priamym vedením.
Všeobecný súd dospel k záveru, že na účely prejednávanej veci týkajúcej sa otázok súvisiacich s riadením zamestnancov OZEÚ v Bosne a Hercegovine treba tohto OZEÚ pripodobniť k orgánom, úradom a agentúram Únie, ktoré môžu byť žalovanými v konaní o žalobe o neplatnosť alebo o mimozmluvnej zodpovednosti, a že prvý žalobný návrh, pokiaľ ide o tohto OZEÚ, je prípustný.
Po druhé, pokiaľ ide o žalobný návrh, ktorým sa požaduje náhrada škody, ktorú žalobca utrpel v dôsledku neprijatia jasného služobného poriadku, ktorý by sa naňho vzťahoval, Všeobecný súd rozhodol, že akúkoľvek prípadnú protiprávnu nečinnosť pri prijímaní všeobecného režimu platného pre zmluvný personál vo všeobecnosti v rámci SZBP alebo konkrétne v rámci OZEÚ v Bosne a Hercegovine je nutné pripísať Rade, takže tento žalobný dôvod je prípustný, pokiaľ ide o Radu.
Práve Rada má totiž tvoriť SZBP a prijímať rozhodnutia potrebné na vymedzenie a uskutočňovanie tejto politiky na základe všeobecných usmernení a strategických smerovaní vymedzených Európskou radou. Prípadné prijatie právneho režimu platného pre zmluvný personál prijatý v rámci SZBP tak patrí do vykonávania SZBP, a teda do právomoci Rady. Pokiaľ ide o zvyšok, Všeobecný súd konštatoval, že v roku 2012 Komisia Rade navrhla, aby sa na zmluvných pracovníkov v misiách SZBP a OZEÚ vzťahovali Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie. Konštatoval však, že prijatie právneho režimu platného pre zmluvný personál prijatý v rámci SZBP, uplatniteľného na medzinárodný zmluvný personál OZEÚ v Bosne a Hercegovine, patrí do právomoci Rady a je voľbou Rady, a že ak sa na tento návrh nereagovalo, je to preto, že delegácie členských štátov neboli schopné dosiahnuť v rámci Rady dohodu.