РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
14 май 2019 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Писмо от Комисията до френските власти относно протокола за обезщетяване на групата EDF в рамките на отмяната на разрешението за експлоатация на атомната централа Фесенхайм — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трето лице — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит — Обща презумпция за поверителност — По-висш обществен интерес“
По дело T‑751/17
Commune de Fessenheim (Франция),
Communauté de communes Pays Rhin-Brisach, установено във Волгелсхайм (Франция),
Conseil départemental du Haut-Rhin, установен в Колмар (Франция),
Conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine, установен в Страсбург (Франция),
за които се явява G. de Rubercy, адвокат,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват A. Buchet и B. Stromsky, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Френска република, за която се явяват E. de Moustier, B. Fodda и J.‑L. Carré, в качеството на представители,
встъпила страна,
с предмет искане на основание на член 263 ДФЕС за отмяна на решението на Комисията от 18 октомври 2017 г., с което отказва достъп до писмото, изпратено от нея до френските власти на 22 март 2017 г., относно протокола за обезщетяване на групата Électricité de France (EDF) поради затварянето на атомната централа Фесенхайм,
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: I. Pelikánová, председател, P. Nihoul (докладчик) и J. Svenningsen, съдии,
секретар: L. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 24 януари 2019 г.,
постанови настоящото
Решение
I. Обстоятелства, предхождащи спора
1 Жалбоподателите — commune de Fessenheim (община Фесенхайм, Франция), communauté de communes Pays Rhin-Brisach (общинско сдружение Пеи Рейн Бризак), conseil départemental du Haut-Rhin (Съвет на департамент Горен Рейн) и conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine (Регионален съвет Гран Ест Елзас Шампан-Арден Лорен) — са четири френски административно-териториални единици, на чиято територия е разположена атомната централа Фесенхайм (наричана по-нататък „централата“), експлоатирана от Électricité de France (EDF).
2 На 8 април 2017 г. френското правителство приема постановление № 2017‑508 за отмяна на разрешението за експлоатация на централата (JORF от 9 април 2017 г., текст № 3).
3 На 2 май 2017 г., съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OB L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), жалбоподателите подават до Комисията заявление за достъп до „решението“, с което „с оглед на правото на Съюза в областта на държавните помощи тя одобрила протокола за обезщетяване на EDF от Франция поради затварянето на централата“. Според жалбоподателите това „решение“ е изпратено от Комисията на френските власти с писмо от 24 март 2017 г.
4 С писмо от 16 юни 2017 г. Комисията отказва да даде достъп до разглежданото писмо, което в действителност е от 22 март 2017 г., с мотива, че то е част от административна преписка, образувана в рамките на контрол върху държавни помощи, и на това основание за него се прилага общата презумпция, че оповестяването на такъв документ по принцип би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване, която съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 е изключение от принципа за достъп до документите. Комисията се позовава и на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
5 На 27 юни 2017 г., съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, жалбоподателите подават до Комисията потвърдително заявление, чието получаване тя потвърждава на 28 юни 2017 г.
6 С писмо от 18 юли 2017 г. Комисията информира жалбоподателите, че трябва да удължи с петнадесет работни дни първоначалния срок за разглеждане на това заявление в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, тъй като не успяла да приключи необходимите за това разглеждане консултации. Тя уточнява освен това, че новият срок изтича на 10 август 2017 г.
7 С писмо от 18 август 2017 г. Комисията потвърждава, че срокът е изтекъл на 10 август 2017 г., но посочва, че все още не е в състояние да отговори на потвърдителното заявление.
8 В писмо от 18 октомври 2017 г. Комисията уточнява, че френските власти са я уведомили предварително за проекта на протокола за обезщетяване на EDF (наричан по-нататък „проектът на протокола за обезщетение“) и че в писмото от 22 март 2017 г., за което се отнася заявлението за достъп, тя приела, че с оглед на правото на Европейския съюз относно държавните помощи на този етап не е имало възражения срещу този проект. Освен това тя потвърждава, че заявлението за достъп до този документ е отхвърлено на основание член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
II. Производство и искания на страните
9 На 17 ноември 2017 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
10 С молба, подадена в секретариата на 28 февруари 2018 г., Френската република моли да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията. С решение от 9 април 2018 г. председателят на първи състав на Общия съд допуска това встъпване. Френската република представя писменото си становище, а жалбоподателите представят становищата си в определения срок.
11 С определение от 4 октомври 2018 г. Общият съд разпорежда на Комисията да представи писмото от 22 март 2017 г. на основание член 91, буква в) и на член 92 от процедурния си правилник. Този документ е представен на Общия съд на 17 октомври 2018 г. и не е връчен на жалбоподателите, нито на Френската република, съгласно член 104 от Процедурния правилник.
12 На 17 декември 2018 г. по предложение на съдията докладчик Общият съд поставя писмени въпроси на жалбоподателите в рамките на процесуално-организационните действия по член 89 от Процедурния правилник. Страните отговарят на тези въпроси в определения им срок.
13 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 24 януари 2019 г.
14 Жалбоподателите искат от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да разпореди на Комисията да предостави писмото от 22 март 2017 г. в рамките на една седмица от обявяването на предстоящото решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
15 Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата за отмяна като неоснователна,
– да обяви искането за разпореждане за недопустимо,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
16 Френската република иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
III. От правна страна
1. По предмета на заявлението за достъп
17 В жалбата си жалбоподателите посочват, че тя се отнася до отказа на Комисията да уважи заявлението за достъп до писмото, изпратено от нея до френските власти на 22 март 2017 г. във връзка с проекта на протокола за обезщетение.
18 В репликата жалбоподателите твърдят, че заявлението им за достъп се отнася не само до писмото на Комисията от 22 март 2017 г., но и до проекта на протокола за обезщетение.
19 За да се определи предметът на заявлението за достъп, следва да се вземе предвид писмото на жалбоподателите до Комисията от 2 май 2017 г., в което се съдържа първоначалното им заявление.
20 Съгласно това писмо обаче заявлението за достъп на жалбоподателите се отнася само до писмото на Комисията от 22 март 2017 г., а не до проекта на протокола за обезщетение.
21 Потвърждава така очертания предмет на заявлението за достъп и потвърдителното заявление, което жалбоподателите изпращат на Комисията на 27 юни 2017 г.
22 Ето защо следва да се приеме, че отказът на Комисията се отнася до заявление за достъп до писмото ѝ от 22 март 2017 г., в което тя приема, че с оглед на разпоредбите относно държавните помощи на този етап не е имало възражения срещу проекта на протокола за обезщетение (наричано по-нататък „спорният документ“).
2. По искането за издаване на разпореждане
23 С второто си искане жалбоподателите молят Общия съд да разпореди на Комисията да им предостави спорния документ в срок от една седмица от предстоящото решение.
24 В съдебното заседание обаче жалбоподателите се отказват от това искане.
25 Ето защо Общият съд не следва да го разглежда.
3. По искането за отмяна
26 С първото си искане жалбоподателите молят Общия съд да отмени обжалваното решение, с което Комисията потвърждава, че заявлението за достъп до спорния документ е отхвърлено.
27 В подкрепа на това искане жалбоподателите изтъкват три основания, а именно, първо, нарушение на Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (OB L 248, 2015 г., стр. 9), на Регламент № 1049/2001 и на Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (OB L 318, 2006 г., стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 5, стр. 66), второ, нарушение на член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз, и трето, нарушение на член 47 от същата харта.
1. По първото основание: нарушение на Регламент 2015/1589, на Регламент № 1049/2001 и на Директива 2006/111
1) По нарушението на Регламент 2015/1589
28 В първото си основание жалбоподателите твърдят, че отказът да им бъде предоставен достъп, противоречи на Регламент 2015/1589, който в съображение 39 и член 32 изисква публичност на решенията, взети от Комисията в рамките на контрола върху държавните помощи, за да се позволи на трети лица евентуално да обжалват тези решения.
29 Комисията, подкрепена от Френската република, оспорва основателността на този довод.
30 В това отношение е важно да се отбележи, че спорният документ е изготвен по време на контактите на етапа, предхождащ уведомлението.
31 Регламент 2015/1589 обаче не урежда подобни контакти. Всъщност, както следва от точка 10 от Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол върху държавните помощи (ОВ С 136, 2009 г., стр. 13, наричан по-нататък „Кодексът на добрите практики“), етапът, предхождащ уведомлението, се състои от доброволни и неформални контакти между Комисията и държава членка преди уведомлението по член 108, параграф 3 ДФЕС за мярка, която може да представлява държавна помощ и следователно трябва да бъде разгледана съгласно процедурата за контрол, предвидена в Регламент 2015/1589. Разпоредбите на Регламент 2015/1589 — които определят подробните правила за контрол на мярката с оглед нормите на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално членове 4, 9 и 15 от този регламент, уточняващи решенията, които Комисията може да вземе в края на процедурата — се прилагат едва след посоченото уведомление.
32 Освен това, дори да се допусне, че Регламент 2015/1589 се прилага към контактите на етапа, предхождащ уведомлението, съображение 39 и член 32 от този регламент, на които се позовават жалбоподателите, не биха се отнасяли до спорния документ, тъй като в тези разпоредби става въпрос за решенията, приети от Комисията в края на процедурата на контрол, които трябва да бъдат публикувани по начина, описан в тези разпоредби.
33 Както обаче следва от точка 16 от Кодекса на добрите практики, етапът, предхождащ уведомлението, не води до такова решение, а до оценка, която, подобно на спорния документ, няма обвързващ характер и изразява само мнението, което въз основа на получената информация Комисията е могла да си изгради за отнесения до нея случай, като се има предвид, че — както тя посочи в съдебното заседание — тази институция е свободна да променя това мнение в зависимост от информацията, която може да получи на по-късен етап.
34 Поради тези причини доводът на жалбоподателите за нарушение на Регламент 2015/1589 трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.
2) По нарушението на Регламент № 1049/2001
1) Относно изключението, свързано със защитата на целите на дейности по разследване (член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001)
35 В обжалваното решение Комисията отказва достъп до спорния документ на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, като изтъква, че за прилагането на тази разпоредба съществува обща презумпция, че оповестяването на документи от административна преписка по процедура за контрол върху държавна помощ по принцип засяга защитата на целите на дейностите по разследване по смисъла на горепосочената разпоредба.
36 Жалбоподателите поддържат, че Комисията не е имала право да прилага изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и в подкрепа на позицията си излагат три довода, които ще бъдат разгледани по-долу.
i) По твърдяната ирелевантност на довода на Комисията, че оповестяването на спорния документ би могло да изложи на риск готовността на държавите членки да си сътрудничат с нея
37 На първо място, според жалбоподателите Комисията не може да откаже достъпа до спорния документ, поради това че оповестяването му би могло да изложи на риск готовността на държавите членки да си сътрудничат с нея.
38 Комисията, подкрепена от Френската република, оспорва основателността на този довод.
39 В това отношение следва да се припомни, че в обжалваното решение отказът да се предостави достъп до спорния документ, е обоснован главно с общата презумпция за поверителност, която според Комисията се прилага към документите, свързани с процедура за контрол върху държавните помощи.
40 Съгласно съдебната практика прилагането на тази презумпция към документите, отнасящи се до процедурата за контрол върху държавните помощи, произтича от необходимостта да се осигури съгласуваност между, от една страна, Регламент № 1049/2001, и от друга страна, Регламент № 2015/1589 (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 58 и 61).
41 По принцип първият от тях, а именно Регламент № 1049/2001, предвижда, че обществеността трябва да има възможно най-широк достъп до документите на институциите (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 51).
42 Съгласно член 4 от Регламент № 1049/2001 за това право се прилагат изключения, при които институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им би засегнало по-специално защитата на търговските интереси на физическо или юридическо лице или на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на посочения документ.
43 Съгласно съдебната практика, за да обоснове отказа от достъп до документ, чието оповестяване е поискано, институцията трябва не само да докаже, че документът спада към дейност, посочена в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, но и да обясни по какъв начин достъпът до него може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в този член изключение (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 53 и цитираната съдебна практика).
44 За документите, свързани с процедура за контрол върху държавни помощи, съдебната практика обаче позволява на Комисията да се основе на обща презумпция за поверителност, тъй като за заявленията за оповестяване на документи от едно и също естество могат да се приложат сходни съображения от общ характер (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 54 и 55).
45 Съгласно съдебната практика целта на тази презумпция е да запази съществуващия климат на доверие между държавите членки и Комисията (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2018 г., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Комисия, T‑39/17, непубликувано, EU:T:2018:560, т. 57 и цитираната съдебна практика), тъй като то е необходимо, от една страна, за да се гарантира, че съответната държава членка ще предостави на Комисията всички необходими за разследването документи, и от друга страна, за да даде възможност на институцията и на държавата членка да разгледат заедно съответните национални мерки, тъй като крайната оценка трябва да се приеме предвид цялата информация и да е солидно обоснована.
46 За запазването на този климат на доверие Регламент 2015/1589 предвижда достъп до преписката по контрола да имат само Комисията и съответната държава членка, без да дава такова право на трети лица, които в рамките на процедурата са придобили статут на заинтересовани страни (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 56 и 58).
47 Всъщност Съдът е приел, че ако заинтересованите страни могат да получат достъп до документите от административната преписка на основание на Регламент № 1049/2001, това би поставило под съмнение режима на контрол върху държавните помощи (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 58 и цитираната съдебна практика).
48 Ето защо съгласно съдебната практика обстоятелството, че документите, чието оповестяване е поискано, са част от административната преписка по процедура за контрол върху държавни помощи, само по себе си е достатъчно, за да обоснове прилагането по отношение на тези документи на общата презумпция за поверителност (решение от 14 юли 2016 г., Sea Handling/Комисия, C‑271/15 P, непубликувано, EU:C:2016:557, т. 41).
49 В настоящия случай Общият съд счита, че тази обща презумпция за поверителност не може да се прилага само към процедурата след уведомлението от съответната държава членка за мярка, която може да представлява държавна помощ; все със същата цел, а именно запазване на доверието на съответната държава членка, тази презумпция трябва да се прилага и за документите, разменени на етапа, предхождащ уведомлението.
50 Всъщност контактите на етапа, предхождащ уведомлението, могат да бъдат последвани от предварително разглеждане и дори от официална процедура по разследване. Ако обаче документите, разменени на етапа, предхождащ уведомлението, можеха да бъдат предоставяни, уредената с Регламент 2015/1589 презумпция за поверителност, приложима към документите, свързани с процедурата за контрол, не би била ефективна, тъй като би било възможно документите, за които се отнася, да са оповестени по-рано. Ето защо прилагането на общата презумпция за поверителност към документите, разменени на етапа, предхождащ уведомлението, изглежда необходимо, за да се запази нейното полезно действие, тъй като тази презумпция се прилага към процедурата след уведомлението.
51 Освен това от точки 10 и 17 от Кодекса на добрите практики следва, че подобно на процедурата за контрол, предвидена в Регламент 2015/1589, контактите между Комисията и съответната държава членка на етапа, предхождащ уведомлението, трябва да се осъществяват в условията на доверие.
52 Ако обаче се приеме, че Комисията е длъжна да даде достъп до чувствителна информация, предоставена по време на контактите на етапа, предхождащ уведомлението, държавите членки може да не са склонни да я споделят, като се има предвид че тази готовност за сътрудничество е от съществено значение за успеха на въпросните контакти, които съгласно точка 10 от Кодекса на добрите практики имат за цел да подобрят качеството на уведомлението и така да позволят при възможно най-добрите условия да бъдат разработени начини за справяне със ситуации, които с оглед на правото на Европейския съюз относно държавните помощи, могат да породят проблеми.
53 Жалбоподателите обаче подчертават, че Комисията разполага с широки разследващи правомощия, които ѝ позволяват да получи необходимата информация, без да се налага да разчита на сътрудничеството на държавите членки.
54 Макар да е вярно, че в рамките на Регламент 2015/1589 Комисията разполага с широки разследващи правомощия, това не се отнася до контактите на етапа, предхождащ уведомлението, които се осъществяват по инициатива на държавите членки и чийто успех зависи основно от установените от Комисията отношения на доверие с тях.
55 Следователно доводът на жалбоподателите за ирелевантност на довода на Комисията, че оповестяването на спорния документ би могло да изложи на риск готовността на държавите членки да си сътрудничат с нея, трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.
ii) По неприложимостта в настоящия случай на общата презумпция за поверителност
56 На второ място, жалбоподателите изглежда посочват в репликата, че макар да е обявена за приложима към документите, разменени на етапа, предхождащ уведомлението, в настоящия случай общата презумпция за поверителност не се прилагала поради причини, свързани с особеностите на образуваното пред Общия съд дело.
57 Така в член 14 от репликата жалбоподателите посочват следното:
„[Комисията] се позовава на неясното и неприложимо в настоящия случай понятие за обща презумпция за поверителност“.
58 Освен това в точка 19 жалбоподателите посочват следното:
„Следователно Европейската комисия не може да поддържа, че за документите се прилага презумпция за поверителност, още повече че размерът на обезщетението, изплатено от френската държава на EDF за затварянето на централата, и условията на плащането му не могат да се считат за поверителни, тъй като трябва да бъдат съобщени на финансовите пазари“.
59 В това отношение следва да се приеме, както предлага Комисията, че доводът е недопустим.
60 На първо място, той е изтъкнат за първи път в репликата и следователно е нов довод, който — освен ако страните не обосноват късното му представяне — Общият съд е длъжен да отхвърли на основание член 84, параграф 1 от Процедурния правилник.
61 На второ място, жалбоподателите не могат надлежно да обяснят причината, поради която общата презумпция за поверителност на документите, свързани с процедура за контрол върху държавни помощи, е неприложима в настоящия случай.
62 Така в точка 14 от репликата те само излагат твърдение, което не подкрепят с каквото и да било фактическо или правно основание.
63 По същия начин с употребата на термина „следователно“ в точка 19 от този документ жалбоподателите изглежда установяват причинно-следствена връзка между, от една страна, твърдяната неприложимост на презумпцията, и от друга страна, предходните обяснения, без обаче тази връзка да е явна, тъй като тези обяснения не се отнасят до защитата на целите на дейностите по разследване, с която е свързана общата презумпция за поверителност, а по-скоро до изключението, свързано със защитата на търговските интереси, което е разгледано по-долу и към което тази презумпция не се прилага.
64 Освен това в същата точка 19 с използвания от тях израз „още повече че“ жалбоподателите внушават, че общата презумпция за поверителност не се прилага към размера на обезщетението, предвидено за EDF, който при всички случаи щял да бъде обявен публично.
65 Както обаче следва от точки 17—22 по-горе, заявлението за достъп не се отнася до проекта на протокола за обезщетение, а до оценката, която Комисията дала след контактите си с Френската република на етапа, предхождащ уведомлението, във връзка със затварянето на централата.
66 От тези различни обстоятелства следва, че доводът на жалбоподателите за неприложимост в настоящия случай на общата презумпция за поверителност не е подкрепен с доказателства, които да му придадат конкретно съдържание, и че включително поради тази причина той трябва да бъде отхвърлен като недопустим на основание член 76, буква г) от Процедурния правилник, тъй като не позволява на другата страна да подготви защитата си, а на Общия съд — да упражни контрол.
iii) По липсата на мотиви
67 На трето място, жалбоподателите упрекват Комисията, че в обжалваното решение не е обяснила по какъв начин оповестяването на спорния документ може да навреди на целите на разследването относно обезщетяването на EDF.
68 Комисията, подкрепена от Френската република, оспорва този довод.
69 Както беше припомнено в точка 43 по-горе, съгласно установената съдебна практика, когато институция се основава на изключение от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, тя по принцип трябва да обясни по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл конкретно и действително да засегне интереса, защитен от посоченото изключение (вж. решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 53 и цитираната съдебна практика).
70 Това задължение е следствие от факта, че предвидените в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 изключения дерогират принципа на правото на достъп до документите на институциите на Съюза, закрепен в член 1 от същия регламент в съответствие с член 15, параграф 3 ДФЕС. Както се посочва в съображение 4 от посочения регламент, този достъп трябва да бъде възможно най-широк (вж. в този смисъл решение Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 51).
71 Това обаче не е така, когато, както в настоящия случай, институцията има право да се позове на обща презумпция за поверителност като тази, която се отнася до документите, свързани с процедура за контрол върху държавни помощи (вж. в този смисъл решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 53 и 54 и цитираната съдебна практика), или както в настоящия случай — на разширяване на обхвата на тази презумпция.
72 В този случай съгласно установената съдебна практика относно член 296, втора алинея ДФЕС е достатъчно мотивите по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която е издала акта, така че да дадат възможност, от една страна, на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка и да защитят правата си, и от друга страна, на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Не може обаче да се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. Всъщност въпросът дали мотивите на определено решение отговарят на тези изисквания, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 10 декември 2010 г., Ryanair/Комисия, T‑494/08—T‑500/08 и T‑509/08, EU:T:2010:511, т. 96 и цитираната съдебна практика).
73 В настоящия случай в обжалваното решение Комисията ясно посочва, първо, че е била предварително уведомена за проекта на протокола за обезщетение и че е извършила разследване въз основа на контактите с френските власти в съответствие с Кодекса на добрите практики; второ, че предвид съдържанието на преписката към този момент службите ѝ са приели, че няма възражения срещу проекта на протокола с оглед на правото на Съюза относно държавните помощи и че на този етап той все още не е подписан нито официално нотифициран; трето, че съществува обща презумпция, според която оповестяването на документите от административна преписка по процедура за контрол върху държавни помощи би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване, и четвърто, че съгласно процесуалните правила относно държавните помощи заинтересованите страни, различни от съответната държава членка, нямат право на достъп до документите от административната преписка и че ако такъв достъп бъде предоставен, това ще постави под съмнение режима на контрол.
74 Комисията добавя, че тъй като предоставената от държавите членки информация съдържа чувствителни данни относно съответните предприятия, в случай на оповестяване на документите от административната преписка тези държави биха могли да се откажат да сътрудничат на Комисията.
75 Накрая, Комисията обяснява, че когато за документите се прилага обща презумпция за поверителност, тя не е длъжна да разглежда поотделно всички поискани документи.
76 Тези мотиви са достатъчно ясни, за да дадат възможност на жалбоподателите да разберат причините, поради които им е отказан достъп до спорния документ, а на съда — да упражни контрол върху този отказ.
77 Ето защо доводът за непълнота на мотивите с оглед на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да бъде отхвърлен като неоснователен.
78 С оглед на гореизложените съображения следва да се приеме, че отказът да се предостави достъп до спорния документ може да се основава на защитата на целите на дейностите по разследване съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и че повдигнатите от жалбоподателите доводи във връзка с тази разпоредба трябва да бъдат отхвърлени като неоснователни или недопустими.
2) Относно, от една страна, изключението, свързано със защитата на търговските интереси, и от друга страна, наличието на по-висш обществен интерес
79 Жалбоподателите упрекват Комисията, че неправилно приложила изключението, свързано със защитата на търговските интереси, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
80 В това отношение следва да се отбележи, че тъй като отказът да се даде достъп, може да се основе на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, което се отнася до защитата на целите на дейности по разследване (вж. т. 78 по-горе), доводите на жалбоподателите относно защитата на търговските интереси трябва да се приемат за неефективни.
81 Освен това жалбоподателите поддържат, че дори в случая да може да се позове на защитата на търговските интереси, Комисията допуснала грешка при прилагане на правото, като не признала наличието на по-висш обществен интерес, който имал предимство пред това изключение и изисквал оповестяването на спорния документ.
82 В съдебното заседание в отговор на поставени от Общия съд въпроси жалбоподателите посочват, че що се отнася до тях, по-висшият обществен интерес е изтъкнат в рамките на изключението, свързано със защитата търговските интереси, но не и относно изключението, свързано със защитата на целите на дейности по разследване.
83 Доколкото жалбоподателите представят наличието на по-висш обществен интерес като свързано единствено с прилагането на изключението относно защитата на търговските интереси, което — както е посочено в точка 80 по-горе — не необходимо да се разглежда в настоящото решение, на същото основание следва да се приеме, че евентуалното наличие на по-висш обществен интерес също не трябва да се разглежда, тъй като в това отношение Общият съд е обвързан от отправените от страните искания.
84 Поради тези причини доводите относно изключението, свързано със защитата на търговските интереси и с евентуалното наличие на по-висш обществен интерес, във вида в който последният довод е представен от жалбоподателите, трябва да бъдат отхвърлени като неефективни.
3) По нарушението на Директива 2006/111
85 В първото основание жалбоподателите поддържат, че отказът на достъп до спорния документ противоречи на Директива 2006/111, и по-специално на член 3, буква е) от нея.
86 Комисията, подкрепена от Френската република, оспорва основателността на този довод.
87 В това отношение следва да се отбележи, че Директива 2006/111 налага на държавите членки определен брой задължения с оглед гарантиране на прозрачността на финансовите отношения между тези държави и публичните предприятия.
88 За тази цел в съответствие с член 1 от Директива 2006/111 в сметките на държавите членки трябва ясно да проличат публичните средства, които публичните органи предоставят пряко на съответните публични предприятия, публичните средства, които публичните органи предоставят чрез посредничеството на публични предприятия или финансови институции, както и целите, за които реално са използвани тези публични средства. Също така те осигуряват адекватното отразяване в отделните счетоводни документи на финансовата и организационната структура на всяко едно предприятие, от което се изисква воденето на отделно счетоводство, така че ясно да проличат разходите и приходите, свързани с отделните дейности и подробните сведения за методите на определяне или разпределяне на разходите и приходите по отделните дейности.
89 Освен това съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2006/111 държавите членки трябва да вземат необходимите мерки, за да гарантират, че в публичните предприятия, от които се изисква воденето на отделно счетоводство, първо, вътрешните сметки, отговарящи на отделните дейности, са обособени, второ, всички разходи и приходи са обособени или са разпределени правилно на основата на последователно прилагани и обективно обосновани принципи за отчитане на разходите, и трето, принципите за осчетоводяване на разходите, на чиято основа се водят отделните сметки, са ясно установени.
90 Накрая, съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2006/111 държавите членки трябва да гарантират, че информацията за финансовите отношения между тях самите и публичните предприятия по принцип ще бъде на разположение на Комисията в продължение на пет години след изтичането на финансовата година, през която публичните средства са били предоставени на съответното публично предприятие.
91 Както посочва Комисията, Директива 2006/111, чиито адресати са държавите членки, не съдържа нито една разпоредба, която разрешава или изисква тази институция да предостави на трети лица информация, с която тя разполага в приложение с разпоредбите на тази директива.
92 Това важи и за посочения от жалбоподателите член 3, буква е) от Директива 2006/111, съгласно който сред финансовите отношения между публичните органи и публичните предприятия, чиято прозрачност трябва да бъде осигурена, е по-специално и компенсацията за финансови тежести, наложени от публичните органи.
93 Всъщност тази разпоредба само посочва, че данните относно компенсацията за публични тежести трябва да бъдат включени в сметките, представени от тези предприятия по начина, предвиден в членове 1 и 4 от Директива 2006/111, за които става въпрос в точки 88 и 89 по-горе, и да бъдат на разположение на Комисията по начина, описан в член 6, за който става въпрос в точка 90 по-горе.
94 Така, противно на твърдяното от жалбоподателите, Директива 2006/111 не съдържа нито една разпоредба, която разрешава или изисква Комисията да предостави на жалбоподателите спорния документ.
95 С оглед на тези съображения доводът на жалбоподателите за нарушение на Директива 2006/111 трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.
2. По второто основание: нарушение на член 42 от Хартата на основните права
96 Жалбоподателите поддържат, че като отказва достъп до спорния документ, Комисията нарушила член 42 от Хартата на основните права, която има по-голяма правна сила, от една страна, от Регламент № 1049/2001, и от друга страна, от решенията, взети от органите на Съюза.
97 Член 42 от Хартата на основните права гласи:
„Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в държава членка или има там седалище според устройствения му акт, има право на достъп до документите на институциите […], независимо от вида на техния носител“.
98 Първо, що се отнася до Регламент № 1049/2001, жалбоподателите посочват в точка 51 от жалбата, че „е очевидно, че в случай на несъответствие между член 42 от Хартата на основните права и разглеждания регламент Общият съд би следвало да отхвърли регламента въз основа на възражение за незаконосъобразност“.
99 Следва да се установи дали с това твърдение жалбоподателите формулират допустимо възражение за незаконосъобразност на Регламент № 1049/2001.
100 В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 277 ДФЕС „[н]езависимо от изтичането на срока, предвиден в член 263, шеста алинея, всяка страна може при спор, който засяга акт с общо приложение, приет от институция […] да се позове на средствата, предвидени в член 263, втора алинея, за да обоснове пред Съда на Европейския съюз неприложимостта на този акт“.
101 Въпреки това, за да се изисква от Общия съд да приеме, че е повдигнато възражение съгласно тази разпоредба, не е достатъчно някъде в жалбата да се вмъкнат думите „възражение за незаконосъобразност“.
102 Всъщност следва да се припомни, че по силата на член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим за производството пред Общия съд съгласно член 53, първа алинея от посочения статут, и по силата на член 76, букви г) и д) от Процедурния правилник всяка искова молба или жалба трябва да съдържа предмета на спора, изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на посочените основания и исканията на ищеца или жалбоподателя. Тези данни трябва да са достатъчно ясни и точни, за да позволят на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд — да се произнесе по иска или жалбата, ако е необходимо, без да разполага с други данни. С оглед гарантиране на правната сигурност и на доброто правораздаване, за да е допустим искът или жалбата, е необходимо съществените правни и фактически обстоятелства, на които се основава, да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба (вж. определение от 6 ноември 2018 г., Chioreanu/ERCEA, T‑717/17, EU:T:2018:765, т. 23 и цитираната съдебна практика).
103 В настоящия случай нито в предмета на спора, описан в точка 1 от жалбата, нито в съдържащите се в нея искания се споменава за искане, основано на член 277 ДФЕС.
104 Освен това нито в писменото си становище, нито в съдебното заседание жалбоподателите са изложили съображение, с което евентуално да обосноват посоченото в точка 98 по-горе общо твърдение, че Регламент № 1049/2001 не следва да се прилага поради нарушение на член 42 от Хартата на основните права.
105 При тези условия не може да се приеме, че Общият съд е редовно сезиран с инцидентен иск за преценка на законосъобразността на Регламент № 1049/2001 с оглед на член 42 от Хартата на основните права.
106 Второ, независимо от преценката на законосъобразността на Регламент № 1049/2001, жалбоподателите искат отмяната на обжалваното решение с мотива, че като им отказала достъп до спорния документ, Комисията нарушила член 42 от Хартата на основните права.
107 В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 52, параграф 2 от Хартата на основните права признатите от нея права, които са предмет на разпоредби на Договорите, се упражняват при определените в тях условия и граници.
108 Съгласно член 15, параграф 3 от ДФЕС правото на достъп до документите на институциите е гарантирано при спазване на принципите и условията, които се определят чрез регламенти от Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз в съответствие с обикновената законодателна процедура.
109 Съгласно тази разпоредба Регламент № 1049/2001, приет на основание член 255 ЕО, който е заменен от член 15, параграф 3 ДФЕС, определя общите принципи и ограниченията, що се отнася до правото на достъп до документи, държани от Комисията (вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Deutsche Telekom/Комисия, T‑210/15, EU:T:2017:224, т. 113).
110 Следователно законосъобразността на обжалваното решение трябва да се преценява спрямо Регламент № 1049/2001.
111 От отговора на първото основание обаче следва, че Комисията е имала право да откаже на жалбоподателите достъп до спорния документ, като се основе на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, който се отнася до защитата на целите на дейности по разследване.
112 Тъй като по-горе бе установено, че Комисията е приложила правилно тази разпоредба, следва да се отбележи, че с приемането на обжалваното решение тя не е нарушила член 42 от Хартата на основните права.
113 Ето защо второто основание следва да се отхвърли като недопустимо, що се отнася до първия му аспект и като неоснователно, що се отнася до втория му аспект.
3. По третото основание: нарушение на член 47 от Хартата на основните права
114 Жалбоподателите считат, че като отказва достъп до спорния документ, Комисията нарушила член 47 от Хартата на основните права относно ефективните правни средства за защита.
115 Основанието се оспорва от Комисията, подкрепяна от Френската република.
116 На първо място, жалбоподателите считат, че поради отказа да им бъде предоставен спорният документ те не са в състояние да подадат жалба пред съда на Съюза за отмяна на решението, което се съдържало в спорния документ.
117 В това отношение е достатъчно да се отбележи, както твърдят Комисията и Френската република, че спорният документ не съдържа решение, срещу което може да бъде подавана жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС.
118 Действително според постоянната съдебна практика актове или решения, които подлежат на обжалване, са само мерките, които произвеждат задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, като измени съществено правното му положение (вж. решение от 6 декември 2007 г., Комисия/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, т. 27 и цитираната съдебна практика).
119 Както обаче следва от точка 16 от Кодекса на добрите практики, представената от Комисията оценка в края на етапа, предхождащ уведомлението, не представлява официална позиция на Комисията, а необвързваща оценка на съответствието на проекта за уведомление и съвместимостта prima facie на планирания проект с правото на Съюза относно държавните помощи.
120 Ето защо с отказа си да предостави достъп до спорния документ Комисията не е възпрепятствала правото на жалбоподателите да подадат жалба за отмяна пред съда на Съюза.
121 На второ място, жалбоподателите твърдят, че поради обжалваното решение не могат да се запознаят с протокола за обезщетение, от който имали нужда, за да докажат в рамките на иск, предявен пред Conseil d’État (Държавен съвет, Франция), че постановлението за отмяна на разрешението за експлоатация на централата е незаконно, тъй като не е в съответствие с правилата на Съюза за държавните помощи.
122 В това отношение следва да се припомни, че подаденото от жалбоподателите заявление за достъп се отнася до спорния документ, а не до проекта на протокола за обезщетение. Следователно дори Комисията да бе уважила това заявление, жалбоподателите нямаше да получат документа, за който твърдят, че е необходим за иска им.
123 Освен това, както отбелязва Комисията, целта на Регламент № 1049/2001 е да уреди въпросите, свързани с публичния достъп до държаните от институциите на Съюза документи, а не тези за доказателствата, които страните трябва да представят в рамките на съдебно производство, независимо дали става въпрос за спор пред съда на Съюза или пред националните юрисдикции.
124 Според съдебната практика в националните производства сезираният национален съд избира съгласно приложимото право механизмите за представяне на доказателства и на подходящи документи с цел да разреши спора (вж. в този смисъл решение от 13 септември 2013 г., Нидерландия/Комисия, T‑380/08, EU:T:2013:480, т. 82).
125 Поради това третото основание следва да бъде отхвърлено, а оттам и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
126 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
127 След като жалбоподателите са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
128 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
129 Поради това Френската република понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Сommune de Fessenheim, communauté de communes Pays Rhin-Brisach, conseil départemental du Haut-Rhin и conseil régional Grand Est Alsace Champagne-Ardenne Lorraine понасят направените от тях съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3) Френската република понася направените от нея съдебни разноски.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 май 2019 година.
Подписи