Asia T-390/08

Bank Melli Iran

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iranin islamilaiseen tasavaltaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet, joiden tarkoituksena on estää ydinaseiden leviäminen – Varojen jäädyttäminen – Kumoamiskanne – Tuomioistuinvalvonta – Harkintavallan väärinkäyttö – Yhdenvertainen kohtelu – Oikeasuhteisuus – Omaisuudensuoja – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Perusteluvelvollisuus – Yhteisön toimivalta

Tuomion tiivistelmä

1.      Euroopan yhteisöt – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annettu asetus – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Valvonnan laajuus – Erottelu yleisten sääntöjen ja kyseisten sääntöjen soveltamista yksittäisiin yhteisöihin koskevien toimien välillä

(EY 60 ja EY 301 artikla; neuvoston asetus N:o 423/2007)

2.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Pätevyys – Yhteisön toimet, jotka koskevat EU:n perustamissopimuksessa asetettuja ulkosuhteiden alaan kuuluvia tavoitteita – Yksinomaan yhteisön oikeuteen perustuva arviointi

(EY 60 ja EY 301 artikla; EU 2 artikla; neuvoston asetus N:o 423/2007)

3.      Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Neuvoston toimivalta ei rajoitu Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston hyväksymien rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanoon

(EY 60 ja EY 301 artikla; neuvoston asetuksen N:o 423/2007 johdanto-osan kuudes perustelukappale ja 7 artiklan 1 ja 2 kohta)

4.      Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Iranilaisen pankkiyhteisön varojen jäädyttämistä koskeva päätös – Tilanne, jossa neuvosto ei ole toteuttanut varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä muiden sellaisten yhteisöjen osalta, jotka ovat samanlaisessa tilanteessa – Yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole loukattu

(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohta; neuvoston päätös 2008/475)

5.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Vähimmäisedellytykset

(EY 253 artikla; neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 1 ja 2 kohta ja 15 artiklan 3 kohta)

6.      Yhteisön oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Velvollisuus antaa yhteisölle tiedoksi sitä vastaan esitetyt seikat – Laajuus

(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohta; neuvoston päätös 2008/475)

7.      Yhteisön oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Oikeus tulla kuulluksi – Oikeudet riippuvat siitä, että neuvostolle on tehty tätä koskeva pyyntö

(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohta; neuvoston päätös 2008/475)

8.      Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Sellaisen yhteisön nostama kumoamiskanne, jota varojen jäädyttämistä koskeva päätös koskee – Todistustaakan jakautuminen – Oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ei ole loukattu

(Neuvoston asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohta; neuvoston päätös 2008/475)

9.      Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Iraniin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Ydinaseiden levittämiseen osallistuvien tai sitä tukevien henkilöiden, yhteisöjen tai elinten varojen jäädyttäminen – Kyseiset toimenpiteet eivät ole luonteeltaan rikosoikeudellisia

(Neuvoston asetus N:o 423/2007)

1.      Tuomioistuinvalvonnan ulottuvuuden osalta on Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on painostaa Irania ydinaseiden leviämisen estämiseksi, annettua asetusta N:o 423/2007 tarkasteltaessa tehtävä ero kahdenlaisten seikkojen välille. Kyseisen asetuksen artikloissa säädetään yhtäältä yleisistä säännöistä, joilla määritellään asetuksella käyttöön otettuja rajoittavia toimenpiteitä koskevat yksityiskohdat. Toisaalta siinä olevassa liitteessä V, jossa luetellaan yhteisöt, joihin sen 7 artiklan 2 kohdan nojalla tehdyt varojen jäädyttämistä koskevat toimenpiteet kohdistuvat, on joukko toimia, joilla edellä mainittuja yleisiä sääntöjä on sovellettu yksittäisiin yhteisöihin.

Sellaisten sääntöjen osalta, joilla määritellään rajoittavia toimenpiteitä koskevat yksityiskohdat, neuvostolla on yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevan yhteisen kannan mukaisesti laaja harkintavalta siltä osin, mitä seikkoja se ottaa huomioon määrätessään taloudellisia ja varoihin kohdistuvia seuraamuksia EY 60 ja EY 301 artiklan nojalla. Erityisesti siksi, että yhteisöjen tuomioistuimet eivät voi korvata neuvoston arviointia, joka koskee sellaisia todisteita, tosiseikkoja ja olosuhteita, joilla tällaiset toimenpiteet voidaan perustella, omalla arvioinnillaan, niiden valvonnan on rajoituttava menettelyä ja perusteluja koskevien sääntöjen noudattamiseen ja tosiseikkojen aineelliseen paikkansapitävyyteen sekä siihen, ettei tosiseikkojen arvioinnissa ole tehty ilmeistä arviointivirhettä ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Tämä rajallinen valvonta koskee erityisesti sellaisten tarkoituksenmukaisuuteen liittyvien näkökohtien arviointia, joihin tällaiset toimenpiteet perustuvat.

Sellaisen päätöksen laillisuuden valvonnan osalta, jolla yksittäinen yhteisö on asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan nojalla sisällytetty mainitun asetuksen liitteessä V olevaan luetteloon, yhteisöjen tuomioistuinten tehtävänä on tarkistaa kyseisen yhteisön esittämät tai viran puolesta esille tulleet kumoamisperusteet huomioon ottaen, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa on kyseessä jokin asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitetuista neljästä vaihtoehdosta. Tämä merkitsee sitä, että kyseessä olevan päätöksen laillisuutta koskeva tuomioistuinvalvonta ulottuu sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointiin, joihin on vedottu kyseisen päätöksen perustelemiseksi, sekä niiden todisteiden ja tietojen tutkimiseen, joihin kyseinen arviointi perustuu. Yhteisöjen tuomioistuinten on myös varmistuttava siitä, että puolustautumisoikeuksia on kunnioitettu ja perusteluvelvollisuutta on noudatettu, sekä tilanteen vaatiessa myös siitä, että sellaiset pakottavat syyt, joihin neuvosto on vedonnut välttääkseen poikkeuksellisesti kyseisen velvollisuuden, ovat perusteltuja.

(ks. 35–37 kohta)

2.      EY 60 ja EY 301 artikla koskevat toimenpiteiden toteuttamista kolmansia maita vastaan niin, että tämä viimeksi mainittu ilmaisu voi kattaa tällaisen maan johtajat sekä tällaisten johtajien lähipiiriin kuuluvat tai heidän suoraan tai välillisesti valvomansa henkilöt ja yhteisöt. EY:n perustamissopimuksen kyseisillä määräyksillä on se erityispiirre, että ne muodostavat yhteyden talouspakotteita koskevien yhteisön toimien ja ulkosuhteita, yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka mukaan lukien, koskevien unionisopimuksen tavoitteiden välille. Kyseiset määräykset ovat nimittäin määräyksiä, joissa otetaan huomioon nimenomaan, että yhteisön toimi saattaa olla tarpeen EU 2 artiklassa unionille nimenomaisesti asetetun tavoitteen eli yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimeenpanon toteuttamiseksi. Tämä seikka ei kuitenkaan rajoita tällä hetkellä voimassa olevien perustamissopimusten laatijoiden tahdon mukaista unionin ja yhteisön rinnakkaiseloa toisiinsa liittyvinä mutta erillisinä oikeusjärjestyksinä eikä perustuslaillista pilarijärjestelmää. Näin ollen on niin, että vaikka EY 60 ja EY 301 artiklan puitteissa toteutetulla yhteisön toimella pannaan täytäntöön jokin unionin tavoite, siihen ryhdytään kuitenkin yhteisön pilarin perusteella. Niin muodoin tällä alalla toteutettujen toimien, kuten Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 ja sen täytäntöönpanotoimien, laillisuutta on arvioitava suhteessa tätä samaa pilaria koskevissa säännöissä asetettuihin edellytyksiin myös asianmukaisen äänestyssäännön osalta. Yhteinen kanta 2007/140, joka kuuluu unionin toiseen pilariin, ei näin ollen muodosta asetuksen N:o 423/2007 ja sen täytäntöönpanotoimien oikeudellista perustaa, mikä merkitsee sitä, että kyseisen yhteisen kannan hyväksymiseen ja sen muuttamiseen sovellettavalla äänestyssäännöllä ei ole merkitystä.

(ks. 44–47 kohta)

3.      Pitää paikkansa, että Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 kuudennessa perustelukappaleessa velvoitetaan neuvosto käyttämään sille kyseisen asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa annettua valtaa ottaen huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1737 (2006) tavoitteet. Velvollisuus pyrkiä kyseisiin tavoitteisiin ei kuitenkaan merkitse millään lailla sitä, että mainittu 7 artiklan 2 kohta voidaan panna täytäntöön ainoastaan suhteessa yhteisöihin, joita turvallisuusneuvoston tämän saman päätöslauselman nojalla hyväksymät rajoittavat toimenpiteet koskevat. EY 60 ja EY 301 artiklaan ei nimittäin sisälly mitään sellaista, minkä perusteella olisi mahdollista katsoa, että näissä määräyksissä yhteisölle annettu toimivalta olisi rajoitettu turvallisuusneuvoston päättämien toimenpiteiden täytäntöönpanoon. Näin ollen neuvostolla oli toimivalta hyväksyä paitsi asetuksen 423/2007 7 artiklan 1 kohta, jolla pannaan täytäntöön mainittu päätöslauselma, ja säätää siinä mainittujen yhteisöjen varojen jäädyttämisestä, myös kyseisen asetuksen 7 artiklan 2 kohta, joka mahdollistaa sellaisten varojen jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden toteuttamisen, jotka koskevat muita yhteisöjä, jotka neuvoston käsityksen mukaan ovat mukana ydinaseiden levittämisessä, osallistuvat siihen suoraan tai tukevat sitä.

Turvallisuusneuvoston toteuttamien toimenpiteiden puuttuminen tai sen erityinen kannanotto voidaan korkeintaan ottaa huomioon muiden merkityksellisten seikkojen ohessa sen arvioinnin yhteydessä, jolla pyritään määrittämään, täyttyvätkö asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset vai eivät.

(ks. 51 ja 52 kohta)

4.      Ratkaiseva arviointiperuste Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan täytäntöönpanon osalta ja siis vertailuperuste, jota sovelletaan sen määrittämiseksi, onko yhdenvertaisen kohtelun periaatetta mahdollisesti loukattu, on se, onko kyseessä oleva yhteisö mukana ydinaseiden levittämisessä, osallistuuko se siihen suoraan tai tukeeko se sitä.

Vaikka silloin, kun iranilainen pankki on todettu päätöksessä, jolla mainittu 7 artiklan 2 kohta pannaan täytäntöön, yhteisöksi, joka tukee ydinaseiden levittämistä, ja kun se ei ole kyseisestä päätöksestä nostamassaan kanteessa esittänyt sellaista tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää kanneperustetta, jossa saatettaisiin kyseenalaiseksi tämän toteamuksen perusteltavuus, oletettaisiin, että neuvosto on todella jättänyt toteuttamatta varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä tiettyjen muiden iranilaisten pankkien suhteen, jotka ovat mukana ydinaseiden levittämisessä, osallistuvat siihen suoraan tai tukevat sitä, kyseinen yhteisö ei voi pätevästi vedota tähän seikkaan, koska yhdenvertaisen kohtelun periaate on sovitettava yhteen laillisuusperiaatteen kanssa, jonka mukaan kukaan ei voi edukseen vedota lainvastaisuuteen, joka hyödyttää jotakuta toista.

(ks. 57–59 kohta)

5.      Neuvostolla on Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 15 artiklan 3 kohdan nojalla velvollisuus saattaa kyseessä olevan yhteisön tietoon riidanalaisen päätöksen kaltaiseen varojen jäädyttämistä koskevaan päätökseen sen tekohetkellä vaikuttaneet erityiset ja konkreettiset syyt, elleivät Euroopan yhteisöjen tai sen jäsenvaltioiden turvallisuuteen tai niiden kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvät pakottavat syyt estä tiettyjen seikkojen ilmoittamista. Neuvosto on siten velvollinen ilmoittamaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin toimenpiteen laillisuus perustuu, sekä ne toteamukset, joiden vuoksi se on tehnyt päätöksensä. Mainitut perustelut on kaikkien käytettävissä olevien mahdollisuuksien rajoissa toimitettava joko samanaikaisesti kyseisen päätöksen hyväksymisen kanssa tai niin pian kuin mahdollista päätöksen hyväksymisen jälkeen. Asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan täytäntöönpano edellyttää, että asianomainen yhteisö on mukana ydinaseiden levittämisessä, osallistuu siihen suoraan tai tukee sitä. Näin ollen neuvostolla oleva perusteluvelvollisuus koskee toteutetun toimenpiteen oikeudellisen perustan ilmoittamisen lisäksi nimenomaan tätä seikkaa.

Perusteluvelvollisuus määräytyy kuitenkin kyseisen toimenpiteen luonteen ja sen asiayhteyden mukaan, jossa se on tehty. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa, ovatko päätöksen tai muun toimenpiteen perustelut riittäviä, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Erityisesti on todettava, että henkilölle vastainen toimenpide on silloin riittävästi perusteltu, kun se on toteutettu asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää häntä koskevan päätöksen ulottuvuuden.

(ks. 81–83 kohta)

6.      Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanosta tehdyn neuvoston päätöksen 2008/475 kaltaisen päätöksen, jolla hyväksytään kyseisen asetuksen liitteen V muutettu versio, vaikutukset toteutuvat erga omnes, koska sen adressaatit, jotka ovat velvollisia jäädyttämään mainitussa liitteessä olevaan luetteloon sisällytettyjen yhteisöjen varat, on määritelty yleisellä ja abstraktilla tavalla. Tällainen päätös ei kuitenkaan ole luonteeltaan yksinomaan yleisesti sovellettava, koska varojen jäädyttäminen koskee nimeltä mainittuja yhteisöjä, joita niiden suhteen päätetyt yksittäiset rajoittavat toimenpiteet koskevat suoraan ja erikseen. Lisäksi varojen jäädyttämisellä on huomattavia seurauksia asianomaisten yhteisöjen osalta, koska se voi rajoittaa niiden perusoikeuksien käyttöä. Kun otetaan huomioon tarve varmistaa mainittujen samalla kertaa aineellisten ja menettelyllisten oikeuksien kunnioittaminen, on siis katsottava, että neuvosto on velvollinen kaikkien mahdollisuuksien mukaan antamaan varojen jäädyttämistä koskevat toimenpiteet erikseen tiedoksi asianomaisille yhteisöille.

Tilanteessa, jossa huolimatta siitä, että neuvosto ei ole noudattanut velvollisuutta antaa varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen perusteluja tiedoksi asianomaiselle yhteisölle eikä ole suorittanut tiedoksi antamista erikseen, yhteisölle, jota mainittu toimenpide koskee, ilmoitetaan hyvissä ajoin ja virallisesta lähteestä mainitun päätöksen tekemisestä samoin kuin siitä, että se voi tutustua päätöksen perusteluihin Euroopan unionin virallisessa lehdessä, neuvoston laiminlyönti ei kuitenkaan merkitse sitä, että mainitulta yhteisöltä olisi viety mahdollisuus saada tietoonsa hyvissä ajoin päätöksen perustelut ja arvioida sitä koskevan varojen jäädyttämistoimenpiteen perusteltavuutta.

Lisäksi siltä osin kuin jonkin yhteisön varojen jäädyttämistä koskevalla alkuperäisellä päätöksellä – kuten päätöksellä 2008/475 kantajan osalta – on oltava yllättävä vaikutus, ei edellytetä, että asianomaiselle yhteisölle annetaan tiedoksi sitä vastaan esitetyt seikat ja että sitä kuullaan ennen kyseessä olevan päätöksen tekemistä.

(ks. 86, 88–90 ja 93 kohta)

7.      Kun kyse on Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanosta tehdyn neuvoston päätöksen 2008/475 kaltaisesta varojen jäädyttämistä koskevasta päätöksestä ja kun asianomaiselle yhteisölle on ilmoitettu riittävän tarkat tiedot, joiden avulla se voi tehokkaasti ilmaista kantansa neuvoston sitä vastaan esittämistä seikoista, puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskeva periaate ei merkitse sitä, että viimeksi mainitulla on velvollisuus antaa oma-aloitteisesti mahdollisuus tutustua asiaan liittyviin asiakirjoihin. Neuvoston on annettava oikeus tutustua kaikkiin hallinnollisiin asiakirjoihin, jotka eivät ole luottamuksellisia ja jotka koskevat kyseessä olevaa toimenpidettä, ainoastaan asianomaisen pyynnöstä.

Sama koskee kuulluksi tulemista koskevaa oikeutta. Yhteisöllä, jota sen varojen jäädyttämistä koskeva alkuperäinen päätös koskee, on nimittäin oikeus tulla neuvoston kuulemaksi kyseessä olevan päätöksen tekemisen jälkeen. Viimeksi mainittu ei ole kuitenkaan velvollinen suorittamaan kuulemista viran puolesta, kun otetaan huomioon, että asianomaisilla yhteisöillä on myös mahdollisuus nostaa välittömästi kanne ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.

(ks. 97 ja 98 kohta)

8.      Kun kyse on ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa käytävästä menettelystä, joka koskee Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen N:o 423/2007 7 artiklan 2 kohdan nojalla tehdyn varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen kumoamista ja jonka on aloittanut se yhteisö, jota mainittu päätös koskee, se, että neuvosto esittää näyttöä riidanalaisessa päätöksessä mainittujen perustelujen tueksi, on tarpeen ainoastaan, jos kantaja esittää sellaisen tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävän kanneperusteen, jolla saatettaisiin kyseenalaiseksi neuvoston toteamuksen perusteltavuus, jonka mukaan kantaja tuki on ydinaseiden leviämistä edistävää toimintaa. Sellaisissa olosuhteissa neuvosto on velvollinen – ilman, että kantaja on velvollinen esittämään negatiivista näyttöä – esittämään todisteet ja tiedot, joihin sen arviointi perustuu, jotta yhteisöjen tuomioistuimet voivat tutkia ne. Silloin, kun kantaja ei ole esittänyt tällaista kanneperustetta, se, ettei neuvosto ole esittänyt näyttöä, ei kuitenkaan voi osoittaa, että tehokasta oikeussuojaa koskevaa oikeutta on loukattu.

(ks. 107 kohta)

9.      Siltä osin kuin yhteisöjen, joita Iraniin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä annetussa asetuksessa N:o 423/2007 säädetyt rajoittavat toimenpiteet koskevat, varoja ei ole konfiskoitu rikoksen tuottamana hyötynä vaan jäädytetty turvaamistoimena, nämä toimenpiteet eivät muodosta rikosoikeudellista seuraamusta. Niihin ei myöskään sisälly mitään tämän luonteista syytettä.

(ks. 111 kohta)