Byla T‑776/20
Robert Stockdale
prieš
Europos Sąjungos Tarybą ir kt.
2023 m. liepos 26 d. Bendrojo Teismo (septintoji išplėstinė kolegija) sprendimas
„Ieškinys dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo – Europos Sąjungos specialiojo įgaliotinio Bosnijoje ir Hercegovinoje tarptautinis sutartininkas – Bendra užsienio ir saugumo politika – Darbo sutarties nutraukimas Jungtinei Karalystei išstojus iš Sąjungos – Sąjungos teismo jurisdikcija – Ginčo sutartinis pobūdis – Arbitražinės išlygos ir jurisdikcijos sąlygos nebuvimas – SESV 263, 268, 272 ir 274 straipsniai – Reglamentas (ES) Nr. 1215/2012 – Priimtinumas – Atsakovų nustatymas – Sąvoka „Sąjungos įstaiga ar organas“ – Dalinis jurisdikcijos ir priimtinumo nebuvimas“
1. Ieškinys dėl panaikinimo – Aktai, dėl kurių galima pareikšti ieškinį – Sąvoka – Aktai, sukeliantys privalomų teisinių pasekmių – Ieškinys, pareikštas sudarius sutartį, siejančią ieškovą su Sąjungos institucija, įstaiga ar organu – Priimtinumas – Sąlygos – Privalomos teisinės pasekmės, nesusijusios su sutartiniais santykiais ir susijusios su viešosios valdžios prerogatyvų įgyvendinimu
(SESV 263 straipsnis)
(žr. 31 punktą)
2. Ieškinys dėl žalos atlyginimo – Sąjungos teismo jurisdikcija – Ribos – Nurodytos atsakomybės pobūdis – Teismo atliekamas patikrinimas – Vertinimo kriterijai
(SESV 340 straipsnis)
(žr. 32 punktą)
3. Europos Sąjungos institucijos – Europos Sąjungos Teisingumo Teismas – Jurisdikcija – Ginčas dėl sutarties – Sąlygos – Kreipimasis remiantis arbitražine išlyga – Arbitražinės išlygos nebuvimas – Pasekmė – Nacionalinių teismų bendrosios teisės jurisdikcija
(SESV 272 ir 274 straipsniai)
(žr. 40 punktą)
4. Teismo procesas – Ieškinys dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo, iš esmės susijęs su sutartinio pobūdžio ginču – Akto, patenkančio į sutarčių sritį, panaikinimas – Sąjungos teismo jurisdikcijos nebuvimas pagal SESV 263 ir 268 straipsnius – Nepriimtinumas – Išimtis – Būtinybė išsaugoti Sąjungos teismų sistemos darną ir užtikrinti valstybių narių teismų arba Sąjungos teismo veiksmingą teisminę kontrolę
(SESV 263, 268, 272 ir 274 straipsniai)
(žr. 48, 49, 76 punktus)
5. Teismų bendradarbiavimas civilinėse bylose – Jurisdikcija ir teismo sprendimų civilinėse ir komercinėse bylose vykdymas – Reglamentas Nr. 1215/2012 – Jurisdikcija, susijusi su individualiomis darbo sutartimis – Sąvoka „individuali darbo sutartis“ – Savarankiškas aiškinimas – Sąlyga – Pavaldumo ryšio tarp darbdavio ir darbuotojo buvimas – Kriterijai
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1215/2012 21 straipsnis)
(žr. 61 punktą)
6. Ieškinys dėl žalos atlyginimo – Sąjungos teismo jurisdikcija – Priteisimas iš Sąjungos atlyginti žalą pagal valstybėms narėms bendrus bendruosius principus deliktinės atsakomybės srityje – Žalos atlyginimas natūra nurodant atlikti veiksmą arba jo neatlikti – Priimtinumas – Sąlygos – Ypatingas atvejis, kai dėl žalos, kurios negalima visiškai atlyginti sumokant kompensaciją, pobūdžio reikia įpareigojimo atlikti veiksmus
(SESV 268 straipsnis ir 340 straipsnio antra pastraipa)
(žr. 81 ir 82 punktus)
7. Teismo procesas – Ieškinys dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo – Prašymas priimti sprendimą pareiškimu – Akivaizdus kompetencijos nebuvimas
(SESV 263 ir 268 straipsniai)
(žr. 85 punktą)
8. Teismo procesas – Ieškinys dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo – Dalykas – Prašymas panaikinti aktą arba atlyginti žalą – Sąvoka „institucijos, įstaigos, organai“ – Vertinimo kriterijai – Teisinis veiksnumas – Įgaliojimai, neatsiejamai susiję su Sąjungos veikimu – Organizacija, teisiškai atskirta nuo esamų Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų – Įtraukimas – Europos Sąjungos specialusis įgaliotinis Bosnijoje ir Hercegovinoje – Leistinumas
(SESV 263 ir 268 straipsniai)
(žr. 130, 131, 134, 139 punktus)
9. Bendra užsienio ir saugumo politika – Europos Sąjungos operatyviniai veiksmai – Sprendimų, kuriais nustatomi tikslai, sritis, priemonės, kurias Sąjunga gali naudoti, jų įgyvendinimo sąlygos ir trukmė, priėmimas – Kompetencija – Europos Sąjungos Taryba – Apimtis – Tarptautiniai civiliai darbuotojai – Sutartininkams taikomo teisinio reglamentavimo nustatymas – Įskaitymas – Atsakomybės dėl neteisėto tokio reglamentavimo nenustatymo priskyrimas Tarybai – Priimtinumas
(ESS 26 straipsnis ir 28 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa)
(žr. 148, 152, 154, 157, 158, 162 punktus)
Santrauka
Ieškovas, Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės pilietis, nuo 2006 m. iki 2020 m. gruodžio 31 d. Bosnijoje ir Hercegovinoje ėjo Europos Sąjungos specialiojo įgaliotinio (toliau – ESSĮ) Bosnijoje ir Hercegovinoje finansų ir administracijos vadovo pareigas ir dėl to su šiuo ESSĮ buvo sudaręs 17 terminuotų darbo sutarčių. Dėl 2020 m. vasario 1 d. įsigaliojusio Susitarimo dėl Jungtinės Karalystės išstojimo iš Europos Sąjungos ir Euratomo(1), kuriame buvo numatytas pereinamasis laikotarpis iki 2020 m. gruodžio 31 d., ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje priėmė sprendimą nuo tos dienos nutraukti paskutinę ieškovo darbo sutartį.
Ieškinyje dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo, pareikštame Europos Sąjungos Tarybai, Europos Komisijai, Europos išorės veiksmų tarnybai (EIVT) ir ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje, ieškovas pirmiausia prašė panaikinti sprendimą nutraukti sutartį ir atlyginti dėl šio sprendimo jo patirtą žalą. Jis taip pat paprašė perkvalifikuoti jo sutartinius santykius į neterminuotą darbo sutartį ir atlyginti žalą, kurią jis tariamai patyrė dėl to, kad nebuvo priimtų aiškių jam taikytinų Tarnybos nuostatų. Be to, tuo atveju, jei būtų atmesti jo pagrindiniai reikalavimai, ieškovas papildomai prašė pripažinti Sąjungos deliktinę atsakomybę.
Gavęs atsakovų pateiktus prieštaravimus dėl jurisdikcijos ir priimtinumo, Bendrasis Teismas pirmiausiai priėmė sprendimą dėl šių prašymų prieš pradėdamas nagrinėti bylą iš esmės ir iš dalies juos patenkino. Šiame sprendime Bendrasis Teismas išsprendė kelis naujus klausimus. Pirma, jis nustatė, kad kai Bendrajam Teismui pateikiamas sutartinis ginčas, kuriame dalyvauja Sąjunga, nors nagrinėjamoje sutartyje nėra arbitražinės išlygos, pagal kurią jurisdikcija būtų suteikiama Bendrajam Teismui, jis išsaugo jurisdikciją tikrinti Sąjungos subjektų(2) priimtų aktų teisėtumą ir priimti sprendimą dėl Sąjungos atsakomybės(3), jei remiantis sutartimi arba reglamentu „Briuselis Ia“(4) negalima nustatyti jurisdikciją turinčio nacionalinio teismo. Toliau jis įvardijo ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje kaip ES instituciją, priėmusią sprendimą nutraukti sutartį. Galiausiai dėl prašymo atlyginti žalą, tariamai patirtą dėl bendro teisinio reglamentavimo, taikomo sutartininkams, įdarbinamiems įgyvendinant BUSP, nebuvimo, Bendrasis Teismas manė, kad būtent Taryba turi kompetenciją prireikus nustatyti tokias taisykles.
Bendrojo Teismo vertinimas
Pirma, Bendrasis Teismas nagrinėjo klausimą, ar turi jurisdikciją priimti sprendimą dėl reikalavimų, susijusių su sprendimu nutraukti darbo sutartį ir su terminuotų darbo sutarčių seka.
Pirmiausia jis konstatavo, kad ieškovo prašymai, nurodyti pirmajame reikalavime, yra sutartinio pobūdžio. Iš tiesų, pirma, sprendimas nutraukti sutartį yra tiesiogiai susijęs su nagrinėjama sutartimi ir, antra, prašymai perkvalifikuoti darbo santykius į neterminuotą darbo sutartį kyla iš visų paeiliui ieškovo ir ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje sudarytų terminuotų darbo sutarčių. Kadangi terminuotose darbo sutartyse nėra arbitražinės išlygos, Bendrasis Teismas konstatuoja, kad neturi jurisdikcijos priimti sprendimo pagal SESV 272 straipsnį, todėl pagal SESV 274 straipsnį šie reikalavimai iš principo priklauso nacionalinių teismų jurisdikcijai.
Vis dėlto Bendrasis Teismas priminė, kad kai sprendžiant su sutartimi susijusį ginčą Sąjungos teismas atsisako SESV 263 ir 268 straipsniais jam suteiktos jurisdikcijos, tai daroma siekiant užtikrinti SESV 272 ir 274 straipsnius atitinkantį šių nuostatų aiškinimą, taigi ir apsaugoti Sąjungos teisminės sistemos, kurią sudaro išsami teisių gynimo priemonių ir procedūrų sistema, skirta atitinkamai Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų aktų teisėtumo kontrolei ir Sąjungos padarytos žalos atlyginimui užtikrinti, darną. Taigi nagrinėdamas su sutartimi susijusį ginčą Sąjungos teismas negali atsisakyti jam pagal SESV suteiktos jurisdikcijos, jeigu dėl to Sąjungos aktams ar prašymui atlyginti Sąjungos padarytą žalą būtų netaikoma jokia Sąjungos teismo ar valstybių narių teismų teisminė kontrolė.
Šiomis sąlygomis, neatsižvelgdamas į pirmojo ir antrojo reikalavimų sutartinį pobūdį, siekdamas, kad būtų užtikrinta veiksminga teisminė kontrolė, Bendrasis Teismas tikrino, ar ieškovas galėjo pateikti tokius prašymus valstybės narės teismui. Dėl šios priežasties jis iš karto atmetė atsakovų argumentą, kad šie reikalavimai gali priklausyti Bosnijos ir Hercegovinos teismų jurisdikcijai. Jis taip pat atmetė argumentą, kad ieškovas turėjo galimybę kreiptis į nagrinėjamoje sutartyje numatytą arbitražo instituciją, nes tokios institucijos jurisdikcija negali būti pripažinta, jei jurisdikcijos neturi Sąjungos ar valstybių narių teismai.
Be to, kadangi iš nagrinėjamos sutarties turinio nebuvo įmanoma nustatyti valstybės narės teismo, turinčio jurisdikciją priimti sprendimą dėl nagrinėjamų reikalavimų, Bendrasis Teismas priminė, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas priėmė reglamentą „Briuselis Ia“, kuris taikytinas šioje byloje. Iš tiesų sprendimas dėl sutarties nutraukimo nėra valdžios institucijos aktas(5), o yra grindžiamas nagrinėjama sutartimi. Taigi nagrinėjami reikalavimai priskirtini civilinių ir komercinių bylų sričiai, ir, kadangi jie susiję su ginču dėl sutarties, kuris iš principo priskirtinas nacionalinių teismų jurisdikcijai, Bendrasis Teismas nagrinėjo, ar reglamento „Briuselis Ia“ nuostatos leidžia nustatyti valstybės narės teismą, turintį jurisdikciją priimti sprendimą dėl šių reikalavimų.
Šiuo klausimu Bendrasis Teismas pažymėjo, kad ieškovo darbdavys buvo ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje ir kad joks valstybės narės teismas neturėjo jurisdikcijos priimti sprendimo dėl nagrinėjamų su sutartimi susijusių reikalavimų, todėl iš esmės turėtų būti taikoma bendroji reglamento „Briuselis Ia“ nuostata, pagal kurią, „[j]eigu atsakovo nuolatinė gyvenamoji (buveinės) vieta yra ne valstybėje narėje, kiekvienos valstybės narės teismų jurisdikcija <...> nustatoma pagal tos valstybės narės teisę“(6).
Vis dėlto Bendrasis Teismas pabrėžė, kad galima nacionalinio teismo jurisdikcija būtų atsitiktinio pobūdžio, nes pagal kiekvienos valstybės narės teisę būtų nustatoma, ar jos teismai gali nagrinėti tokį ginčą, o galima tokios situacijos pasekmė būtų tokia, kad in fine jurisdikcijos neturėtų nė vienas valstybės narės teismas. Jis konstatavo, kad tokia pasekmė nagrinėjamu atveju yra ypač tikėtina, nes, kaip ir ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje, ieškovo nuolatinė gyvenamoji vieta yra trečiojoje šalyje, ir nėra akivaizdu, kad ši byla turi sąsajų su valstybe nare.
Kadangi nagrinėdamas ginčą dėl sutarties, kurio šalis yra Sąjunga, Bendrasis Teismas negali atsisakyti jam pagal SESV 263 ir 268 straipsnius suteiktos jurisdikcijos, jeigu dėl to Sąjungos aktams ar prašymui atlyginti Sąjungos padarytą žalą būtų netaikoma jokia teisminė kontrolė, jis nagrinėjo, ar nagrinėjamuose reikalavimuose pateikti prašymai priskirtini jo jurisdikcijai pagal šias nuostatas.
Šiuo klausimu, pirma, kiek tai susiję su pirmuoju reikalavimu, Bendrasis Teismas turi jurisdikciją priimti sprendimą tiek pagal SESV 263 straipsnį dėl prašymo atlikti sprendimo nutraukti sutartį, t. y. pagal Sutartis įsteigto Sąjungos subjekto, t. y. ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje, priimto sprendimo, teisėtumo kontrolę, tiek pagal SESV 268 straipsnį dėl prašymo atlyginti turtinę ir neturtinę žalą, tariamai patirtą dėl minėto sprendimo.
Tačiau Bendrasis Teismas atmetė savo jurisdikciją dėl ieškovo prašymo, kad Bendrasis Teismas nurodytų grąžinti ieškovą į pareigas ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje institucijoje, nes Sąjungos teismas iš principo negali, įskaitant atvejį, kai pareiškiamas ieškinys dėl žalos atlyginimo, nepasisavinęs administracinės valdžios prerogatyvų, duoti nurodymų Sąjungos institucijai, įstaigai ar organui. Nors ESV sutarties nuostatos, susijusios su Sąjungos deliktine atsakomybe, leidžia tam tikromis sąlygomis priteisti atlyginti žalą natūra, nustatant įpareigojimą atlikti veiksmą arba jo neatlikti, dėl ko institucijai atsakovei gali tekti imtis tam tikrų veiksmų, tokia galimybė gali būti numatyta tik tam tikrais atvejais, kai ieškovas nurodo žalą, kuri negali būti visiškai atlyginta sumokant kompensaciją ir į kurios ypatumus atsižvelgiant reikia nustatyti įpareigojimą atlikti veiksmą arba jo neatlikti, visų pirma tuo atveju, jeigu tokiu nurodymu siekiama nutraukti žalą sukėlusį faktą, kurio padariniai tebesitęsia, o šiuo atveju taip nėra.
Antra, visą antrąjį reikalavimą Bendrasis Teismas atmetė dėl jurisdikcijos neturėjimo. Iš tiesų, pirma, jis neturi jurisdikcijos priimti sprendimo dėl prašymo įpareigoti ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje, kaip ieškovo darbdavį, pakeisti jo darbo sutartį į neterminuotą darbo sutartį. Antra, kadangi prašymas, kuriuo siekiama, kad Bendrasis Teismas konstatuotų, jog atsakovai pažeidė sutartinius įsipareigojimus, nebuvo pateiktas grindžiant reikalavimus dėl panaikinimo ar žalos atlyginimo, turi būti laikoma, kad juo siekiama tik to, kad Bendrasis Teismas priimtų sprendimą bendro pobūdžio pareiškimo forma ar iš principo, o jis neturi tokios jurisdikcijos pagal Sutartis.
Antra, dėl nepriimtinumo pagrindų, susijusių su atsakovo (-ų) nustatymu, kiek tai susiję, pirma, su pirmuoju reikalavimu, o Bendrasis Teismas turi jurisdikciją jį nagrinėti, kiek juo prašoma panaikinti sprendimą nutraukti sutartį ir atlyginti šiuo sprendimu tariamai padarytą neturtinę ir turtinę žalą, Bendrasis Teismas priminė, kad, pirma, ieškinį dėl panaikinimo galima pareikšti Sąjungos institucijai, įstaigai ar organui, kuri priėmė nagrinėjamą aktą, ir, antra, nagrinėjant ieškinį dėl Sąjungos deliktinės atsakomybės Bendrasis Teismas turi jurisdikciją priimti sprendimą dėl Sąjungos padarytos žalos atlyginimo, kai jai atstovauja institucija, įstaiga ar organas, kuris kaltinamas dėl įvykio, dėl kurio kilo atsakomybė.
Nagrinėjamu atveju, kadangi pirmasis reikalavimas susijęs su sprendimu nutraukti sutartį, kurį priėmė ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje, Bendrasis Teismas nagrinėjo, ar šis gali būti laikomas Sąjungos įstaiga ar agentūra, kuri gali būti atsakovė šioje byloje pagal ieškinius dėl panaikinimo ir dėl deliktinės atsakomybės.
Šiuo klausimu jis priminė, kad siekiant nustatyti, ar organizacija arba struktūrinis vienetas, priklausantys Sąjungos organizacinei sistemai ar joje veikiantys, gali būti laikomi jos įstaiga arba organu, reikia įvertinti, ar, atsižvelgiant į atitinkamos organizacijos ar struktūrinio vieneto statusą reglamentuojančias nuostatas, jie turi pakankamą teisinį veiksnumą, kad galėtų būti laikomi savarankiška Sąjungos įstaiga ir jiems galėtų būti pripažintas atsakovo statusas. Konkrečiai kalbant, jie turi būti pripažinti Sąjungos įstaiga ar organu, kai, pirma, jiems suteikti įgaliojimai, kurie yra neatsiejamai susiję su Sąjungos veikimu, ir, antra, jie yra teisiškai atskirti nuo esamų Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų.
ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje suteikti tokie įgaliojimai, nes, pirma, jį paskyrė Taryba, kad vykdytų „įgaliojimus konkrečiais politikos klausimais“(7). Nors ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje atsakingas už įgaliojimų įgyvendinimą ir jo veiklą prižiūri vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai, ši priežiūra nėra susijusi su administravimu vykdant tokius įgaliojimus, visų pirma darbuotojų valdymo srityje. Be to, minėtas ESSĮ yra teisiškai atskirtas nuo kitų Sąjungos institucijų, įstaigų, organų ar agentūrų, nes turi teisę sudaryti sutartis ir įsigyti turto, sudaryti su Komisija sutartį dėl jo išlaidų tvarkymo ir priimti Sąjungos institucijų arba EIVT komandiruotus darbuotojus. Galiausiai sutartininkų valdymo srityje ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje turi teisinį veiksnumą, kuris jam leidžia veikti savarankiškai, todėl jis yra atsakingas už darbuotojų grupės sudarymą ir gali sudaryti sutartis dėl tarptautinių sutartininkų, kuriuos jis gali pasirinkti be kitų Sąjungos institucijų, įstaigų ar organų pritarimo, nes jie jam tiesiogiai pavaldūs.
Bendrasis Teismas konstatavo, kad šioje byloje, susijusioje su klausimais dėl ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje darbuotojų valdymo, minėtasis ESSĮ turi būti prilyginamas Sąjungos įstaigoms ir organams, kurie gali būti atsakovai nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo arba deliktinės atsakomybės, ir kad pirmasis reikalavimas yra priimtinas tiek, kiek jis susijęs su šiuo ESSĮ.
Antra, dėl reikalavimo atlyginti žalą, kurią ieškovas tariamai patyrė dėl to, kad nebuvo priimtų aiškių jam taikytinų darbo tvarkos nuostatų, Bendrasis Teismas nusprendė, kad atsakomybė dėl bet kokio galimo neteisėto neveikimo nustatant bendrąją tvarką, taikomą BUSP srities sutartininkams apskritai arba būtent ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje sutartininkams, tenka Tarybai, todėl šis reikalavimas priimtinas, kiek jis su ja susijęs.
Iš tiesų būtent Taryba formuoja BUSP ir priima šiai politikai apibrėžti ir įgyvendinti būtinus sprendimus, remdamasi Europos Vadovų Tarybos apibrėžtomis bendromis gairėmis ir strateginėmis kryptimis. Teisinio reglamentavimo, taikomo sutartininkams, įdarbinamiems įgyvendinant BUSP, priėmimas reiškia BUSP įgyvendinimą, taigi priklauso Tarybos kompetencijai. Be to, Bendrasis Teismas pažymėjo, kad 2012 m. Komisija pasiūlė Tarybai taikyti Kitų Sąjungos tarnautojų įdarbinimo sąlygas BUSP misijų ir ESSĮ sutartininkams. Jis konstatavo, kad pagal BUSP įdarbintiems sutartininkams taikytinų teisinių nuostatų, taikytinų ESSĮ Bosnijoje ir Hercegovinoje tarptautiniams sutartininkams, priėmimas priklauso Tarybos kompetencijai, o į šį pasiūlymą nebuvo atsižvelgta dėl to, kad valstybių narių delegacijos nesusitarė Taryboje.