Asunto T‑527/13

República Italiana

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Tasa láctea — Ayudas otorgadas por Italia a los productores de leche — Régimen de ayudas vinculado al reembolso de la tasa láctea — Decisión condicional — Incumplimiento de un requisito que permitió reconocer la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior — Ayuda de minimis — Ayuda existente — Nueva ayuda — Modificación de una ayuda existente — Procedimiento de control de las ayudas de Estado — Obligación de motivación — Carga de la prueba»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 24 de junio de 2015

1.      Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Deber de colaboración del Estado miembro que solicita una excepción

[Arts. 107 TFUE, ap. 2, y 108 TFUE, ap. 3; Reglamento (CE) nº 1535/2007 de la Comisión, arts. 3 y 4, ap. 6]

2.      Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Ampliación de un motivo invocado anteriormente — Admisibilidad

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 48, ap. 2)

3.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

(Art. 296 TFUE)

4.      Ayudas otorgadas por los Estados — Facultad del Consejo de autorizar una ayuda de carácter excepcional debido a circunstancias excepcionales — Incumplimiento de los requisitos que permitieron reconocer la compatibilidad del régimen existente — Facultad de control que compete a la Comisión — Alcance

(Arts. 107 TFUE y 108 TFUE)

5.      Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Modificación que afecta a la sustancia de una medida a la que no se aplicó inicialmente la calificación de ayuda — Calificación de ayuda nueva — Criterios de apreciación

(Arts. 107 TFUE y 108 TFUE)

6.      Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Medida que modifica un régimen de ayudas existentes — Modificación que no afecta a la sustancia del régimen de ayudas — Calificación del régimen en su totalidad como ayudas nuevas — Improcedencia

[Art. 108 TFUE; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 1, letra c)]

1.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 17 y 18)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 43)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 45 y 47)

4.      No cabe admitir que, en el supuesto de que el Consejo haga uso, excepcionalmente, de la competencia que ejerce normalmente la Comisión, ésta no pueda recurrir directamente al Tribunal de Justicia con el fin de que se declare que un Estado miembro ha incumplido una decisión adoptada en materia de control de ayudas de Estado. En particular, cuando el incumplimiento que la Comisión estima que se ha producido lleva consigo la concesión de una nueva ayuda, dicha institución tiene derecho a ejercer las facultades que le atribuye el artículo 108 TFUE para controlar la compatibilidad de esa ayuda con el mercado interior. En este marco, la Comisión debe tener en cuenta todos los datos pertinentes, incluyendo, en su caso, el contexto ya valorado en una decisión anterior, así como los requisitos que dicha decisión pudo imponer al Estado miembro de que se trate. Además, puede tomar en consideración cualquier elemento fáctico nuevo que pudiera modificar el análisis efectuado anteriormente. A falta de tales elementos, está facultada para basar su nueva decisión en las apreciaciones reflejadas en la decisión anterior y en el incumplimiento de los requisitos que ésta impuso.

(véanse los apartados 58 y 61)

5.      Para que la Comisión pueda calificar de nueva ayuda, y, en su caso, de ilegal, no solamente la modificación de una ayuda existente sino también la totalidad de la ayuda existente objeto de esa modificación, debe cumplir el requisito material de demostrar que dicha modificación afecta a la propia esencia de la medida preexistente. Además, en caso de que el Estado miembro de que se trate sostenga, en el procedimiento administrativo, bien que esa modificación se disocia claramente de la medida ya existente, bien que reviste un carácter meramente formal o administrativo y no influye en el examen de la compatibilidad de esa medida con el mercado interior, la Comisión debe justificar los motivos por los que le parece que esas alegaciones son infundadas.

(véase el apartado 76)

6.      Cuando la Comisión constata el incumplimiento de una decisión por la que se declara una ayuda o un régimen de ayudas compatible con el mercado interior con determinadas condiciones, dicha institución puede recurrir al Tribunal de Justicia para que declare ese incumplimiento, o bien, cuando éste consista en la concesión de una nueva ayuda, ejercer su potestad de control sobre la misma, siempre que se atenga a los requisitos procesales y materiales correspondientes. En principio, si la Comisión opta por ejercer esta potestad, deberá ceñirse al examen de la nueva ayuda. Sólo si demuestra que ésta modificó la propia esencia de una ayuda existente o de un régimen de ayudas existente podrá, excepcionalmente, declarar que la totalidad de dicha medida preexistente, modificada de esa manera, es incompatible con el mercado interior, así como, si además la citada modificación no le fue notificada antes de su aplicación, declararla ilegal y, por ende, ordenar que se suprima o se modifique la ayuda o el régimen de ayudas así modificado.

En cambio, la Comisión no puede estimar fundadamente que la inobservancia de un requisito impuesto con ocasión de la aprobación de un régimen de ayudas existente conlleva ipso facto la «recalificación» de esa medida como nueva ayuda, y menos aún considerar ésta ilegal ab initio, y ordenar su recuperación como si se tratara de una ayuda aplicada de forma ilegal y no de una ayuda previamente autorizada.

En efecto, en primer lugar, toda ayuda existente se ampara en la decisión de la que fue objeto, sin perjuicio de que la Comisión pueda considerar que se ha aplicado de manera abusiva o que su propia esencia ha sido modificada por una nueva ayuda. Por tanto, a excepción de esos dos supuestos, tal ayuda debe considerarse legal mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad con el mercado interior.

Además, habida cuenta de la finalidad perseguida por tales requisitos, su incumplimiento posterior puede llevar a la Comisión, mediante una de las vías procesales previstas en el Tratado FUE y en el Reglamento nº 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, a cuestionar que la medida de que se trata pueda beneficiarse de la declaración de compatibilidad con el mercado interior, pero no su calificación de ayuda existente.

Asimismo, dado que las ayudas existentes pueden ejecutarse legalmente mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 1, dicha declaración de incompatibilidad sólo podrá producir efectos de cara al futuro.

En caso contrario, ayudas individuales que, antes de que el Estado miembro de que se trate incumpliera sus obligaciones, fueron regularmente otorgadas en virtud de un régimen de ayudas puesto en práctica de forma legal, serían declaradas ayudas ilegales e incompatibles con el mercado interior con carácter retroactivo. Tal resultado equivaldría a una revocación de la decisión que autorizó la ejecución de esas medidas. Pues bien, como se deriva del considerando 10 y del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, el legislador sólo ha previsto una sanción de esta naturaleza en el supuesto concreto de que una decisión adoptada a efectos del control de las ayudas de Estado esté basada en una información incorrecta.

Finalmente, el Reglamento nº 659/1999 se adoptó especialmente con el fin de garantizar la seguridad jurídica en materia procesal, en particular, con respecto al tratamiento de las ayudas existentes y las ayudas ilegales. Este Reglamento dispone un conjunto de normas que permiten a la Comisión velar por el cumplimiento de las decisiones adoptadas a efectos del control de las ayudas de Estado y, en particular, hacer frente a los casos en los que el Estado miembro de que se trate incumple uno de los requisitos exigidos en la declaración de compatibilidad, así como extraer todas las correspondientes consecuencias jurídicas.

(véanse los apartados 85 a 91)