FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 16 februari 2017(1)
Mål C‑74/16
Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania
mot
Ayuntamiento de Getafe
(begäran om förhandsavgörande från Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Madrid (Förvaltningsdomstol nr 4 Madrid, Spanien))
”Konkurrens – Statligt stöd – Artikel 107.1 FEUF – Spansk skatt på byggnader, inventarier och byggåtgärder – Undantag från beskattning för katolska kyrkan – Avgränsning mellan katolska kyrkans ekonomiska och icke-ekonomiska verksamhet – Verksamhet som katolska kyrkan bedriver som inte har ett strikt religiöst ändamål – Verksamhet inom ramen för katolska kyrkans sociala, kulturella eller utbildningsrelaterade uppdrag – Kyrkor, religiösa sammanslutningar och religiösa samfund – Artikel 17 FEUF – Artikel 351 FEUF”
I – Inledning
1. Är det fråga om ett förbjudet statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF om en medlemsstat beviljar ett religiöst samfund undantag från viss beskattning, och även låter undantaget omfatta verksamheter som inte har ett strikt religiöst ändamål? Detta är kärnfrågan som domstolen i förevarande fall har att besvara i begäran om förhandsavgörande från en spansk domstol.
2. Frågan uppkommer mot bakgrund av diverse undantag från beskattning som Konungariket Spanien har beviljat katolska kyrkan genom ett internationellt avtal som ingicks 1979 med Heliga stolen. Med åberopande av detta avtal vill katolska kyrkan i förevarande fall i egenskap av ansvarig för en religiös skola erhålla återbetalning av en kommunal skatt, som kyrkan hade att betala på grund av byggarbeten på en skolbyggnad.
3. Eftersom unionens konkurrensrätt endast är tillämplig på företag, står och faller lösningen av det aktuella fallet med den inte alltid helt enkla avgränsningen mellan verksamhet som bedrivs i ekonomiskt syfte respektive sådan som inte bedrivs i ekonomiskt syfte. Att särskilt utbildningssektorn står i gränslandet mellan ekonomisk och social, ja till och med kulturell verksamhet, är redan välkänt genom tidigare domar(2).
4. Problematiken får emellertid en ytterligare dimension i det aktuella fallet genom att det i slutändan berör förhållandet mellan kyrka och stat, vilket ägnas särskild uppmärksamhet i unionens primärrätt genom artikel 17 FEUF. Med hänsyn till den ofta mycket passionerade debatten om vilken roll som religion och religiösa samfund ska spela i ett modernt europeiskt samhälle(3) skulle förevarande fall knappast kunna vara mer aktuellt. De aktuella rättsfrågorna torde vara av stort intresse även långt utanför Spaniens gränser för många andra medlemsstater.
5. Eftersom Spaniens avtal med Heliga stolen är från tiden före Spaniens tillträde till Europeiska gemenskapen ska även artiklarna 108 och 351 FEUF beaktas.
II – Relevanta bestämmelser
A – Unionsrätt
6. De relevanta unionsrättsliga bestämmelserna i detta mål återfinns i artikel 107.1 FEUF, som ingår i avdelning VII, kapitel 1 i EUF-fördraget (”Konkurrensregler”):
”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
7. Dessutom bör hänvisning ske till artikel 17.1 FEUF, som återfinns i första delen, avdelning II (”Allmänna bestämmelser”) i EUF‑fördraget och har följande lydelse:
”Unionen ska respektera och inte påverka den ställning som kyrkor och religiösa sammanslutningar och samfund har i medlemsstaterna enligt den nationella lagstiftningen.”
8. Slutligen är artikel 351 FEUF relevant, en bestämmelse från sjunde delen i EUF-fördraget (”Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser”):
”De rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts före den 1 januari 1958 eller, för stater som senare ansluter sig, före tidpunkten för deras anslutning mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredjeländer ska inte påverkas av bestämmelserna i fördragen.
I den mån dessa avtal inte är förenliga med fördragen ska den eller de berörda medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja det som är oförenligt med fördragen. Medlemsstaterna ska vid behov bistå varandra i detta syfte och i förekommande fall inta en gemensam hållning.
Vid tillämpning av sådana avtal som avses i första stycket ska medlemsstaterna beakta att de fördelar som varje medlemsstat beviljar enligt fördragen utgör en integrerad del av upprättandet av unionen och härigenom är oskiljaktigt förbundna med upprättandet av gemensamma institutioner, med överlämnandet av befogenheter till dessa och med beviljandet av samma fördelar av alla övriga medlemsstater.”
B – Internationell rätt
9. I artikel IV.1 b första stycket i avtalet av den 3 januari 1979 mellan spanska staten och Heliga stolen om ekonomiska angelägenheter(4) föreskrivs en ”fullständig och varaktig befrielse från objekt- och vinstskatt samt från inkomstskatt och förmögenhetsskatt” för fastigheter som tillhör katolska kyrkan.
10. Som emellertid framgår av andra stycket i nämnda bestämmelse gäller den aktuella skattebefrielsen ”inte för inkomst av affärsverksamhet eller förmögenhetsvärden som överlåts för tredje mans användning” och inte heller ”för kapitalvinst eller för inkomster som omfattas av avdrag för inkomstbeskattning vid källan”.
11. I artikel VI i 1979 års avtal föreskrivs en tvistlösningsmekanism, enligt vilken Heliga stolen och den spanska regeringen är skyldiga att lösa problem som uppkommer vid tolkningen och tillämpningen av avtalet i samförstånd och med hänsyn till principerna som avtalet innehåller.
C – Nationell rätt
12. Skatten som tas ut i Spanien på byggnader, inventarier och byggåtgärder(5) går tillbaka på en lag från 1988. Numera är uttaget grundat på artikel 100 punkt 1 i lagen om reglering av regionala finanser(6) i dess lydelse enligt kungligt lagstiftningsdekret(7) 2/2004 av den 5 mars 2004(8). Det är fråga om en indirekt kommunal objektskatt som tillfaller de spanska kommunerna.
13. Genom förordning av den 5 juni 2001(9) har det spanska finansministeriet fastställt att skatt på byggnader, inventarier och byggåtgärder omfattas av artikel IV.1 B i 1979 års avtal. Den förordningen preciserades senare genom förordningen av den 15 oktober 2009(10) i det avseendet att det beviljade undantaget från beskattning endast gäller för byggnader som undantagits från fastighetsskatt(11), det vill säga för byggnader som endast är avsedda för religiösa ändamål(12). 2009 års förordning ogiltigförklarades emellertid genom Audiencia Nacionals dom av den 9 december 2013, eftersom den stred mot artikel IV.1 B och artikel VI i 1979 års avtal(13).
III – Bakgrund och målet vid den nationella domstolen
14. Congregación de Escuelas Pías Provincia de Betania (Comunidad de Casa de Escuelas Pías de Getafe, PP. Escolapios)(14) är en institution som hör till katolska kyrkan och omfattas i denna egenskap av 1979 års avtal. Congregación äger en fastighet i Getafe kommun nära Madrid, på vilken skolan ”La Inmaculada” är uppförd.
15. Den 4 mars 2011 ansökte Congregación hos Getafe kommun om bygglov för renovering och utbyggnad av en fristående byggnad på fastigheten. Nämnda byggnad fungerar som skolans aula. Avsikten var att utrusta aulan med 450 sittplatser för att den skulle kunna användas för församlingar, kurser, konferenser och så vidare
16. Bygglov beviljades den 28 april 2011, varvid Congregación blev skyldig att betala skatt på byggnader, inventarier och byggåtgärder till ett belopp på 23 730,41 euro.
17. Senare ansökte emellertid Congregación om återbetalning av skatten som de betalat med åberopande av artikel IV.1 B i 1979 års avtal.
18. Kommunens skattemyndighet(15) avslog nämnda ansökan genom beslut av den 6 november 2013. Som motivering angav skattemyndigheten att undantaget från beskattning inte blir tillämpligt här, eftersom det är fråga om en verksamhet som inte har något samband med katolska kyrkans religiösa mål. Congregación begärde omprövning av beslutet men direktören för kommunens skattemyndighet meddelade i beslut av den 27 februari 2014 att det inte fanns skäl att ändra det förstnämnda beslutet. Congregación har den 21 maj 2014 väckt talan vid Juzgado de lo Contencioso-administrativo (Förvaltningsdomstol) nr 4 i Madrid, den hänskjutande domstolen.
IV – Begäran om förhandsavgörande och förfarandet inför domstolen
19. Genom beslut av den 26 januari 2016 har Juzgado de lo Contencioso-administrativo nr 4 i Madrid enligt artikel 267 FEUF hänskjutit följande fråga för förhandsavgörande:
Strider undantaget för katolska kyrkan för skatt på byggnader, inventarier och byggåtgärder i samband med åtgärder på fastigheter som är avsedda för ekonomisk verksamhet, med vilka inget strikt religiöst mål eftersträvas, mot artikel 107.1 FEUF?
20. I förfarandet inför domstolen har Konungariket Spanien och Europeiska kommissionen inkommit med skriftliga yttranden. Utöver dessa berörda parter deltog även Congregación och Ayuntamiento de Getafe (kommunen Getafe) i egenskap av parter i målet vid den nationella domstolen i den muntliga förhandlingen den 10 januari 2017.
V – Bedömning
A – Upptagande till prövning av begäran om förhandsavgörande
21. Enligt artikel 94 i domstolens rättegångsregler(16) ska begäran om förhandsavgörande förutom tolkningsfrågorna även innehålla en redogörelse av nödvändiga faktauppgifter och relevanta bestämmelser i det nationella målet. Den hänskjutande domstolen ska dessutom redogöra för det samband som föreligger mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och det nationella målet, samt ange de skäl som den hänskjutande domstolen har att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella bestämmelserna. Enligt rättspraxis tillmäts uppgifter som avser fakta och relevanta bestämmelser särskild betydelse i konkurrensrättsliga förfaranden.(17)
22. Mot denna bakgrund har både den spanska regeringen och kommissionen i förevarande fall uttryckt tvivel med avseende på huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning. Jag anser dock inte att någon av invändningarna är relevanta.
23. Först och främst framstår inte den spanska regeringens invändning att begäran om förhandsavgörande avser en rent hypotetisk fråga och syftar till en teoretisk tolkning av unionsrätten som inte har något samband med verkliga förhållanden i det nationella målet som särskilt övertygande.
24. För det första gäller enligt fast rättspraxis för tolkningsfrågor om unionsrätten en presumtion att tolkningsfrågorna är relevanta(18), och att de nationella domstolarna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende(19). För det andra är det i förevarande fall allt annat än uppenbart att den begärda tolkningen av artikel 107 FEUF inte skulle ha något samband med verkliga förhållanden eller saken i målet vid den nationella domstolen. Tvärtom är en riktig förståelse av artikel 107.1 FEUF av väsentlig betydelse för vilket öde Congregacións talan kommer att möta, och institutionen kan bara beviljas det önskade undantaget från beskattning i den utsträckning som det inte står i strid med unionsrättens bestämmelser om statligt stöd. Den hänskjutande domstolens tvivel i detta avseende framgår tillräckligt tydligt av begäran om förhandsavgörande.
25. För det andra, vad gäller redogörelsen av de relevanta bestämmelserna i det nationella målet har begäran om förhandsavgörande inte några uppenbara brister, i motsats till uppfattningen som den spanska regeringen företräder. Beslutet att begära förhandsavgörande redogör på ett begripligt sätt för de relevanta bestämmelserna i den spanska skattelagstiftningen liksom de relevanta folkrättsliga bestämmelserna i 1979 års avtal. Den spanska regeringen har i övrigt inte heller identifierat någon bestämmelse som den hänskjutande domstolen skulle missförstått eller förbisett att nämna.
26. För det tredje har även de faktauppgifter som ligger till grund för det nationella målet klargjorts i tillräcklig omfattning i beslutet att begära förhandsavgörande. Visserligen får man hålla med den spanska regeringen och kommissionen om att den hänskjutande domstolen hade kunnat göra en ännu utförligare beskrivning av både Congregacións verksamhet på utbildningsområdet i allmänhet och användningen av byggnaden som tvisten avser i synnerhet. Trots det innehåller beslutet att begära förhandsavgörande alla uppgifter som krävs för att förstå tolkningsfrågan och dess omfattning. Detta visas inte minst av yttrandena som den spanska regeringen och kommissionen själva har lämnat till domstolen(20), vilket Ayuntamiento de Getafe (kommunen Getafe) också helt riktigt påpekade vid den muntliga förhandlingen.
27. Följaktligen kan begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning.
B – Bedömning i sak av tolkningsfrågan
28. Den hänskjutande domstolen vill med sin fråga väsentligen få klarhet i huruvida det omtvistade undantaget från beskattning i fall då det tillämpas på skolbyggnader är att anse som ett förbjudet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
1. Tillämpligheten av de unionsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd
29. Först ska det prövas huruvida förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF över huvud taget kan tillämpas i ett fall som det förevarande, med beaktande av att artikel 17 FEUF förpliktar unionen att respektera den ställning(21) som kyrkor har i medlemsstaterna och inte påverka den(22).
30. Med nämnda artikel 17 FEUF har Lissabonfördraget tagit över en bestämmelse som redan fanns i artikel I‑52 i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa(23) och vars ursprung går tillbaka på förklaringen om kyrkors och konfessionslösa organisationers ställning(24) som antogs 1997.
31. Slutligen konkretiserar och kompletterar artikel 17 FEUF den mer allmänna föreskriften i artikel 4.2 FEU om respekt för medlemsstaternas nationella identitet i den form den kommer till uttryck i deras grundläggande politiska och konstitutionella strukturer.
32. Den särskilda samhälleliga rollen som kyrkorna spelar i medlemsstaterna kommer utan tvivel till uttryck på ett prominent ställe genom artikel 17 FEUF. Denna bestämmelse får emellertid inte förstås som ett undantag med innebörden att kyrkornas verksamhet generellt skulle befinna sig utanför unionsrättens tillämpningsområde. Framför allt måste unionsrätten finna tillämpning på områden där kyrkor bedriver ekonomisk verksamhet(25), i likhet med vad domstolen har konstaterat i sin fasta praxis med avseende på sportföreningar och sportförbund(26) och utbildningsanstalter(27).
33. Den särskilda betydelse som artikel 17 FEUF har ligger alltså, i ett fall som det förevarande, inte i att kyrkornas verksamhet generellt skulle undandras från unionsrättens tillämpningsområde, utan snarare i att kyrkornas ställning vid tolkningen och tillämpningen av unionsrätten ska respekteras och inte får påverkas.
2. Begreppet statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF
34. Förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF ska förhindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas genom att statliga organ medger stöd som på olika sätt snedvrider konkurrensen eller hotar snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.(28)
35. I sin begäran om förhandsavgörande utgår den nationella domstolen uttryckligen från premissen att den aktuella skolbyggnaden är avsedd för användning i ekonomiska syften – i motsats till användning för rent religiösa ändamål. För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett ändamålsenligt svar som på bästa sätt möjliggör en lösning av det nationella målet(29), kommer jag emellertid inom ramen för mina redogörelser med avseende på artikel 107.1 FEUF först att erinra om de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en ekonomisk verksamhet över huvud taget anses föreligga i unionsrättsligt hänseende (se om detta direkt nedan under avsnitt a), innan jag går in på de enskilda rekvisiten i förbudet mot statligt stöd (se om detta nedan under avsnitt b).
a) Företagsbegreppet som grundläggande förutsättning för tillämpning av unionens konkurrensrätt
36. Först och främst bör det understrykas att unionens konkurrensrätt endast omfattar verksamhet som bedrivs av företag.(30)
37. Begreppet företag ska förstås funktionellt och omfattar alla enheter som utövar en ekonomisk verksamhet, oavsett deras rättsliga form eller sättet för deras finansiering.(31) En enhet som inte utövar en ekonomisk verksamhet är inte ett företag i den mening som avses inom ramen för konkurrensrätten.(32)
38. Omständigheten att den centrala verksamheten som kyrkor bedriver i normalfallet är utförande av religiösa, själavårdande och sociala uppgifter utesluter inte i sig själv att enskilda aktiviteter som kyrkor genomför ändå anses tillhöra affärslivet. Skillnaden mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet ska nämligen fastställas särskilt för varje enskild verksamhet som en enhet utövar.(33)
39. Ekonomisk verksamhet är all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad.(34) I det avseendet talar inte en avsaknad av ekonomiskt syfte eller vinstdrivande syfte som sådant mot antagandet att en ekonomisk verksamhet föreligger, så länge varor eller tjänster erbjuds.(35)
40. Congregación begär den i det nationella målet omtvistade skattebefrielsen med avseende på byggnadsarbeten på en av institutionens skolbyggnader. Den står alltså slutligen i samband med utbildningsverksamheten som Congregación bedriver i egenskap av ansvarig för skolan ”La Inmaculada”.
41. Huruvida en sådan verksamhet särskilt ska klassificeras som ekonomisk verksamhet beror på en samlad värdering av de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet, vilket ankommer på den nationella domstolen. I detta avseende ska både finansieringen av undervisningen och de uppgifter och målsättningar som den ansvariga för skolan uppfyller genom undervisningen tas i beaktande.(36)
42. Om en kyrklig institution driver sina utbildningsanstalter helt eller till övervägande del som en kommersiell verksamhet och väsentligen tillhandahåller undervisningen som genomförs där som motprestation för finansiella bidrag och andra icke-monetära ersättningar(37) från eleverna eller deras föräldrar, erbjuder den i det avseendet tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF(38) och bedriver följaktligen en ekonomisk verksamhet.
43. Det förhåller sig däremot annorlunda om den ansvariga kyrkliga institutionen inte bedriver sina utbildningsanstalter på ett kommersiellt sätt, utan som en del av sitt allmänna uppdrag på det sociala, kulturella och utbildningsmässiga området och då finansieringen av undervisningen som genomförs där över huvud taget inte eller endast marginellt sker genom bidrag från elever eller deras föräldrar. I ett sådant fall erbjuder den inte några tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF(39) och bedriver följaktligen inte heller en ekonomisk verksamhet.
44. I motsats till den hänskjutande domstolens uppfattning förutsätter inte klassificering av kyrkliga undervisningstjänster som icke‑ekonomisk verksamhet att själva undervisningen – och i slutändan även byggnaderna där undervisningen sker – har ett ”strikt religiöst ändamål”.(40) Tvärtom räcker det för antagandet av en icke-ekonomisk karaktär hos sådana utbildningstjänster att de har ett genuint socialt, kulturellt och utbildningsrelaterat ändamål.
45. För detta synsätt talar inte minst skyldigheten att respektera kyrkornas särskilda ställning som förankras i artikel 17.1 FEUF. Denna ställning medför att kyrkor inte bara uppfyller strikt religiösa uppgifter i samhället, utan dessutom gör ett viktigt bidrag till uppfyllandet av sociala mål, kulturella mål och utbildningsmål. Om man schablonmässigt skulle anse att kyrkornas arbete på det sociala, kulturella eller bildningspolitiska området hör till det normala affärslivet, skulle man därigenom underkänna den särskilda karaktären hos denna verksamhet och i slutändan även underkänna kyrkornas särskilda ställning.
46. Som framgick vid den muntliga förhandlingen används lokalerna som hör till skolan ”La Inmaculada” till övervägande del för undervisningstjänster som är likvärdiga med den obligatoriska undervisningen på statliga skolor (så kallad educación obligatoria som består av educación primaria och educación secundaria obligatoria). Dessa utbildningstjänster genomförs enligt ett avtal mellan Congregación och den ansvariga spanska regionen, Comunidad de Madrid (självständiga kommunen Madrid), varav den största delen av finansieringen kommer från offentliga medel, samtidigt som betalningar och icke-monetära ersättningar från elever och deras föräldrar endast spelar en ytterst marginell roll(41). Det kan därmed konstateras att den obligatoriska undervisningen som ges vid skolan ”La Inmaculada” är helt integrerad i Spaniens offentliga utbildningssystem.
47. Sådana omständigheter talar sammantaget för antagandet att användningen av den omtvistade skolbyggnaden – aulan – eftersträvar ett specifikt socialt, kulturellt och utbildningsrelaterat ändamål och att Congregacións verksamhet i den utsträckningen är av icke-ekonomisk natur, även om det på grund av möjligheterna som elever och föräldrar har att välja mellan olika skolor i offentlig eller privat regi finns en viss ”konkurrens” mellan skolorna.
48. Vid den muntliga förhandlingen framkom emellertid att det på skolan ”La Inmaculada” förutom obligatorisk undervisning även erbjuds andra utbildningstjänster som i det spanska systemet är frivilliga, närmare bestämt för det första barnomsorg för yngre barn (educación infantil) och för det andra sekundärundervisning (educación postobligatoria) som antingen leder till studentexamen (bachillerato) eller till en yrkesexamen (formación profesional). Congregacións ombud medgav inför domstolen att finansieringen av detta frivilliga utbildningsutbud sker genom uttag av studieavgifter från elevernas föräldrar.
49. Den sistnämnda omständigheten tyder på att i vart fall en del av utbildningstjänsterna som Congregación tillhandahåller på skolan ”La Inmaculada” har karaktären av klassiskt tillhandahållande av en tjänst i den mening som avses i artikel 56 FEUF eller i vart fall uppvisar stora likheter med ett sådant tillhandahållande av en tjänst.(42)
50. Under dessa omständigheter kan det konstateras att Congregación med de utbildningstjänster som de tillhandahåller på sin skola ”La Inmaculada” delvis bedriver ekonomisk och delvis icke‑ekonomisk verksamhet och att den omtvistade aulan i motsvarande mån inte heller uteslutande används i sociala, kulturella och utbildningsrelaterade syften, utan åtminstone delvis används för Congregacións företagsverksamhet.
51. I förfarandet inför domstolen har det inte klargjorts hur stor andel den frivilliga undervisningen vid skolan ”La Inmaculada” utgör i förhållande till den obligatoriska undervisningen. Det är således inte möjligt att, i vart fall på grundval av den tillgängliga informationen, fastställa proportionen mellan den ekonomiska och den icke-ekonomiska verksamheten inom Congregación.
52. Det ankommer under alla omständigheter på den hänskjutande domstolen att i detta avseende inom ramen för den nationella processautonomin göra nödvändiga konstateranden om Congregacións verksamhet, som kan härledas från användningen av den omtvistade aulan. Härvidlag kommer man säkerligen inte bara kunna rikta in sig på vilken andel av skolan ”La Inmaculadas” lokaler som är avsedd för den ena eller den andra undervisningsformen.(43) Mycket större vikt bör enligt min uppfattning läggas vid andra indikatorer som framför allt antalet skolklasser och undervisningstimmar, liksom antalet elever(44) och lärare som omfattas av den ena eller den andra undervisningsformen; vidare ska hänsyn tas till den genomsnittliga årsbudgeten som skolan har avsatt för den ena eller andra undervisningsformen.
53. Om Congregacións företagsverksamhet i jämförelse med dess socialt, kulturellt och utbildningsmässigt motiverade utbildningstjänster inte skulle ha någon nämnvärd omfattning, utan vara av fullständigt underordnad natur, vore det motiverat att utgå från att Congregacións verksamhet i sin helhet är av icke-ekonomisk art. Kommissionens uttalanden vid domstolen går också helt riktigt i denna riktning.
54. Ett sådant synsätt är framför allt motiverat i förenklingssyfte och leder till en så obyråkratisk hantering som möjligt av de unionsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd. För att ändå respektera principen om rättssäkerhet är det nödvändigt att fastställa ett tröskelvärde som företag och nationella myndigheter kan använda som tumregel för att klassificera en ekonomisk verksamhet som av helt underordnad art.
55. Kommissionen verkar utgå från att en ekonomisk verksamhet upp till en andel på 20 % av det samlade undervisningsutbudet hos en enhet som Congregación skulle vara en bisyssla av helt underordnad betydelse. Kommissionen åberopar i det avseendet sin allmänna gruppundantagsförordning(45) liksom sina rambestämmelser för forskningsstöd(46).
56. Helt säkert ska den allmänna gruppundantagsförordningen – en bindande rättsakt i den mening som avses i artikel 288.2 FEUF – ges en avgörande vikt vid värderingen av förevarande sakförhållanden. Vid närmare betraktande återfinns emellertid i den relevanta delen av denna förordning inte någon hänvisning till något som liknar ett tröskelvärde på 20 %. Det är endast i ingressen till nämnda förordning som en sådan procentsats omnämns som ett regelexempel i en tämligen specifik kontext, nämligen i samband med forskningsinfrastruktur.(47) En i allt väsentligt identisk formulering återfinns – återigen med avseende på forskningsinstitut eller forskningsinfrastruktur – i unionens rambestämmelser för forskningsstöd, ett meddelande från kommissionen utan rättsligt bindande kraft, som kommissionen använder för att offentliggöra sin förvaltningspraxis och föreslå vissa åtgärder för medlemsstaterna.(48)
57. Under dessa omständigheter framstår det för mig inte som nödvändigt att generalisera det jämförelsevis höga tröskelvärdet på 20 % som kommissionen har utvecklat särskilt för forskningsinfrastruktur och tillämpa det generellt vid fastställande av den ekonomiska eller icke-ekonomiska arten hos en verksamhet.
58. Tvärtom bör man – med stöd av de normalt tillämpade tröskelvärdena i konkurrensrätten(49) och i andra akter som är relevanta för den inre marknaden(50) – utgå från att en ekonomisk verksamhet i jämförelse med icke-ekonomisk verksamhet endast får ses som helt underordnad om dess omfattning är mindre än 10 % av hela den aktuella verksamheten som den berörda institutionen bedriver i det relevanta marknadssegmentet (här: 10 % av Congregacións verksamhet på området skolundervisningstjänster).
59. Om i stället den ekonomiska verksamheten som en institution som Congregación bedriver utgör 10 % eller mer så måste utgångspunkten vara att nämnda institution delvis bedriver ekonomisk verksamhet och delvis bedriver icke-ekonomisk verksamhet. Följaktligen skulle den förmånliga behandlingen från statens sida – i detta fall undantaget från beskattning – delvis (pro rata) anses som en möjlig förmån som måste prövas med avseende på förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF.
60. Det ska således konstateras att ett undantag från beskattning som den i förevarande fall omtvistade – för det fall katolska kyrkan inte bedriver ekonomisk verksamhet – inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF, i den utsträckning som undantaget avser en skolbyggnad som kyrkan använder för tillhandahållande av utbildningstjänster inom ramen för sitt sociala, kulturella och utbildningsrelaterade uppdrag. Däremot föreligger en ekonomisk verksamhet i den utsträckning som den berörda byggnaden används för genuint kommersiella ändamål.
b) De fyra förutsättningarna för tillämpning av artikel 107.1 FEUF
61. Det är endast såvitt Congregación mot bakgrund av det ovan anförda(51) bedriver ekonomisk verksamhet och följaktligen är att anse som ett företag, som undantaget från beskattning som de yrkar ska bedömas enligt artikel 107.1 FEUF.
62. Enligt artikel 107.1 FEUF ”[är] [o]m inte annat föreskrivs i fördragen, … stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
63. Kvalificeringen som ”stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 kräver att alla rekvisit som anges i denna bestämmelse är uppfyllda.(52)
64. För det första måste det alltså vara fråga om en statlig åtgärd eller en åtgärd som finansieras av statliga medel. För det andra måste åtgärden vara ägnad att påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje måste den som gynnas ges en fördel av åtgärden. För det fjärde måste åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.(53)
65. Vid prövningen av nämnda rekvisit är enligt fast rättspraxis de nationella myndigheternas subjektiva målsättningar mindre viktiga än effekterna av de berörda åtgärderna.(54)
i) Statlig åtgärd eller åtgärd som finansieras av statliga medel
66. Vad först och främst avser kriteriet ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” så har det fastställts att artikel 107.1 FEUF inte bara omfattar positiva åtgärder som subventioner, utan även åtgärder som på olika sätt förminskar de belastningar som ett företag i normalfallet har att bära och som därmed visserligen inte är en subvention vid en strikt förståelse av begreppet, men som är likvärdig med en sådan till dess effekt och art.(55)
67. Även en skatteförmån som visserligen inte är knuten till överföring av statliga medel, men som sätter den gynnade personen i en finansiellt bättre ställning än andra beskattningsbara personer omfattas av artikel 107.1 FEUF.(56) Självklart gäller detta också när den aktuella förmånen beviljas av en statlig underindelning – i detta fall en kommun – eller minskar dess intäkter, eftersom artikel 107.1 FEUF omfattar alla åtgärder som finansieras av offentliga medel och som ska hänföras till staten.(57)
68. Att det tvistiga undantaget från beskattning i förevarande fall grundades på 1979 års avtal och därmed är av folkrättsligt ursprung fråntar inte åtgärden dess karaktär av en statlig åtgärd eller en åtgärd som finansieras av statliga medel. För det första har 1979 års avtal kommit till stånd under betydande medverkan av spanska staten samt har ratificerats av denna. Ur unionsrättsligt perspektiv ska det därför behandlas på samma sätt som nationell rätt. För det andra tvingar avtalet spanska staten att avstå från att ta in skatt med avseende på beskattning av byggnader, inventarier och byggåtgärder. För det tredje medverkar spanska staten också avsevärt vid tolkningen och konkretiseringen av avtalet, vilket inte minst framgår av de olika dekret som finansministeriet utfärdat.(58) Och för det fjärde tilldelar också tvistlösningsmekanismen enligt artikel VI i avtalet spanska staten en avgörande roll vid tolkningen och vidareutvecklingen av avtalet.
ii) Selektiv fördel
69. Artikel 107.1 FEUF förbjuder stöd som ”[gynnar] vissa företag eller viss produktion”, det vill säga selektiva stöd.(59) Kännetecknande för denna selektiva art hos en fördel är enligt rättspraxis att vissa företag eller viss produktion gynnas i jämförelse med andra företag och annan produktion som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda åtgärden.(60)
70. Enligt fast rättspraxis är det vid bedömningen av den selektiva arten hos en skatteförmån avgörande att den statliga åtgärd som ligger till grund för förmånen avviker från det allmänna systemet i det avseendet att den inför en skillnad mellan marknadsdeltagare som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den aktuella medlemsstatens reglering av beskattningen.(61)
71. Enligt det ”allmänna systemet” som det är fråga om i förevarande fall tas skatt ut på alla byggnader, inventarier och byggåtgärder i Spanien. Skatten tillfaller kommunerna. Att endast katolska kyrkan inte behöver erlägga denna skatt på grund av 1979 års avtal utgör i sig självt – såvitt kyrkan bedriver ekonomisk verksamhet och därmed är att anse som ett företag – en fördel, som sätter kyrkan i en bättre ställning än andra marknadsdeltagare.(62) Det handlar inte på något sätt om en fördel som vilar på en allmän åtgärd som utan åtskillnad gäller för alla marknadsdeltagare och som står öppen för var och en som uppfyller förutsättningarna.(63)
72. Domstolen medger förvisso att en skatteförmån inte är selektiv om den förmånliga behandlingen skulle vara motiverad av systemets natur eller de allmänna syftena med systemet där de ingår, särskilt när en skatteregel är baserad direkt på det nationella skattesystemets grundläggande eller styrande principer.(64) En sådan motivering framgår dock inte i ett fall som det förevarande av den information som har företetts. Grunderna för katolska kyrkans undantagande från beskattning följer varken av den relevanta skatteregelns systematik eller av det spanska skattesystemets grundläggande eller styrande principer. Tvärtom stöds det omtvistade undantaget från beskattning på 1979 års avtal. Det vilar alltså på värderingar vars ursprung ligger utanför det spanska skattesystemet och följaktligen inte kan användas som motivering för att utesluta den förmånliga behandlingens selektiva art.
73. Att det skulle vara fråga om en selektiv fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF kan emellertid också uteslutas om det omtvistade undantaget från beskattning endast ska utgöra ersättning för eventuella kostnader som uppkommer för katolska kyrkan för utförande av allmännyttiga tjänster. Kriterierna som är avgörande för denna prövning har ställts upp i domen Altmark Trans.(65)
74. Vid tillämpningen av dessa kriterier är det nödvändigt att med tanke på den konstitutionella statusen hos artikel 17.1 FEUF beakta kyrkornas särskilda ställning. Detta kan dock mycket väl leda till att de utbildningstjänster som erbjuds i en skola som är ansluten till en kyrka ska ses som bidrag till allmännyttiga tjänster, särskilt när dessa utbildningstjänster är införlivade i det statliga utbildningssystemet.(66)
75. Dock utgör det schablonmässiga undantaget från beskattning på byggnader, inventarier och byggåtgärder för katolska kyrkan inte som sådant en objektiv och framför allt inte transparent beräknad ersättning för de specifika kostnader som uppstår för uppfyllelse av allmännyttiga skyldigheter.(67) Tvärtom får sådan ersättning endast ges genom målinriktade åtgärder, särskilt genom konkret tilldelning av statliga medel, varvid det emellertid skulle vara nödvändigt att pröva huruvida inte de statliga medel som Congregación redan blir tilldelade av spanska staten utgör en tillräcklig ersättning.
76. Utan de nämnda arrangemangen kan den rättspraxis som fastställts i Altmark Trans i ett fall som det förevarande inte innebära att förekomsten av en selektiv förmån för katolska kyrkan kan uteslutas.
iii) Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och snedvridning av konkurrensen
77. Det tredje och det fjärde rekvisitet enligt artikel 107.1 FEUF som står i nära samband med varandra avser båda den påverkan som statligt stöd har på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Enligt fast rättspraxis är det i detta sammanhang inte nödvändigt att styrka att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen, utan endast att det kan ha en sådan inverkan.(68)
78. En åtgärd anses alltid kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna om den förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i den unionsinterna handeln. Det förmånligt behandlade företaget måste inte själv delta i den unionsinterna handeln för att sådan påverkan ska anses kunna föreligga.(69)
79. Med avseende på villkoret om en snedvridning av konkurrensen erinras om att stöd som syftar till att befria ett företag från kostnader som detta normalt borde ha burit inom ramen för den löpande driften eller dess normala verksamhet i princip snedvrider konkurrensvillkoren.(70)
80. För undervisningstjänster som tillhandahålls kommersiellt, vilket jag diskuterar i detta avsnitt av mitt förslag till avgörande – nämligen utbudet av frivilliga utbildningsformer och det övriga alternativa utbudet på skolan – finns en marknad, på vilken större men även mindre tjänsteleverantörer kan bedriva gränsöverskridande verksamhet. Om en av leverantörerna av sådana utbildningstjänster – som här katolska kyrkan – blir undantagen från beskattning på byggnader, inventarier och byggåtgärder, medan dess faktiska eller potentiella konkurrenter måste betala skatt i jämförbara situationer, så får den förmånligt behandlade leverantören en kostnadsfördel som kan utgöra en konkurrensfördel.
81. Det får medges att beloppet på 23 730,41 euro som Congregación i förevarande fall har att erlägga i skatt för ombyggnaden av aulan som hör till skolan ”La Inmaculada” i jämförelse med andra kostnadsfaktorer som är relevanta på den inre marknaden framstår som tämligen litet.
82. Enligt fast rättspraxis finns det emellertid inte något tröskelvärde eller någon procentsats i unionsrätten, under vilket man kan utgå från att handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas. Varken den relativt låga omfattningen av ett stöd eller den förhållandevis lilla storleken på det förmånligt behandlade företaget utesluter i princip möjligheten att handeln mellan medlemsstaterna påverkas.(71)
83. Om en institutions ekonomiska verksamhet alltså är av tillräcklig vikt för att institutionen ska klassificeras som ett företag i den mening som avses i unionens konkurrensrättsliga regler (vilket är en fråga som föregår tillämpningen av artikel 107 FEUF(72)), så kan även förhållandevis små stöd medföra påverkan på handeln mellan medlemsstaterna.
84. Därtill kommer att de effekter som åtgärder har på handeln mellan medlemsstater och konkurrensen på den inre marknaden aldrig ska värderas isolerat, utan effekterna ska enligt unionens konkurrensrätt alltid värderas i sin ekonomiska och rättsliga kontext. I detta avseende ska det inte minst beaktas huruvida det är fråga om ett isolerat fall eller om det är fråga om ett antal (en ”serie”) likartade problem.(73)
85. Om en institution – som här katolska kyrkan – har en mängd fastigheter som alla kan komma i åtnjutande av det omtvistade undantaget från beskattning, så går institutionens verkliga konkurrensfördel långt utöver vad det i det nationella målet tvistiga beloppet på 23 730,41 euro för en enskild byggåtgärd – här renoveringen av aulan som hör till skolan ”La Inmaculada” – vid första anblick ger sken av. Som leverantör av utbildningstjänster kan katolska kyrkan nämligen i sina kostnadskalkyler generellt ta hänsyn till den förmån som kyrkan får för alla skolbyggnader genom undantaget från beskattning av byggnader, inventarier och byggåtgärder. Om man dessutom beaktar att 1979 års avtal dessutom beviljar en rad andra undantag från beskattning så blir denna förmån ännu större.
86. För övrigt anses enligt de minimis-regeln(74) som Europeiska kommissionen har utarbetat endast sådana stödåtgärder som under en tidsperiod på tre beskattningsår inte överstiger ett sammanlagt belopp på 200 000 euro vara ”åtgärder som inte uppfyller alla rekvisit i artikel 107.1 FEUF”. Det här omtvistade undantaget från beskattning enligt 1979 års avtal innehåller inte någon sådan begränsning med avseende på varken belopp eller tidsperiod, utan gäller enligt artikel IV.1 B i nämnda avtal generellt och obegränsat för katolska kyrkan med avseende på alla byggnader, inventarier och byggåtgärder i Spanien. Detta undantag från beskattning kan alltså inte omfattas av de minimis-regeln.
c) Slutsats i denna del
87. I den utsträckning som det mot bakgrund av det ovan anförda ska anses att Congregación bedriver ekonomisk verksamhet och därmed är att anse som ett företag(75) är ett undantag från beskattning som det aktuella i målet vid den nationella domstolen att anse som ett statligt stöd på vilket förbudet enligt artikel 107.1 FEUF är tillämpligt.
3. Följderna av en eventuell klassificering som statligt stöd
88. Nu kvarstår frågan om vilka följder det kan få för det nationella målet om det omtvistade undantaget från beskattning klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Artiklarna 108 och 351.1 FEUF kan nämligen leda till särskilda rättsföljder, vilket den spanska regeringen med eftertryck har hänvisat till. För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett ändamålsenligt svar är det avslutningsvis nödvändigt att kort gå in på de två nämnda bestämmelserna och den problematik som följer av dem.(76)
a) Avgränsningen mellan befintliga stöd och nya stöd i den mening som avses i artikel 108 FEUF
89. Artikel 108 FEUF gör skillnad mellan befintliga stödprogram och nya stöd. Medan nya stöd inte får införas så länge de inte godkänts av kommissionen (artikel 108.3 FEUF) omfattas befintliga stödprogram endast av en fortlöpande granskning av kommissionen (artikel 108.1 FEUF). Kort sagt gäller alltså för nya stöd en meddelandeskyldighet och ett genomförandeförbud, vilka om de åsidosätts innebär att det aktuella stödet anses vara lagstridigt(77), medan befintliga stödprogram i regel får genomföras, så länge kommissionen inte har fastställt att de strider mot fördragen(78).
90. Om det omtvistade undantaget från beskattning alltså skulle anses vara ett befintligt stödprogram i den mening som avses i artikel 108.1 FEUF får den hänskjutande domstolen inte klassificera stödet som lagstridigt, så länge kommissionen inte har förklarat att det är oförenligt med den inre marknaden.
91. För att anse stödet som ett befintligt stödprogram talar vid första anblick omständigheten att 1979 års avtal härstammar från tiden före Spaniens tillträde till Europeiska gemenskapen, vilket som bekant skedde först 1986.
92. Avgörande för klassificeringen av en åtgärd som befintligt stödprogram eller nytt stöd ska emellertid endast vara tidpunkten då snedvridningen av konkurrensen på grund av stödet inträdde eller hotade inträda.(79) En sådan snedvridning av konkurrensen kan i förevarande fall bli aktuell först 1988, då Spanien faktiskt införde skatten på byggnader, inventarier och byggåtgärder. Vid denna tidpunkt var Spanien redan medlem i Europeiska gemenskapen.
93. Därmed kan ett undantag från beskattning som det här omtvistade inte klassificeras som ett befintligt stödprogram, utan ska anses som ett nytt stöd. Följaktligen skulle artikel 108 FEUF inte hindra den hänskjutande domstolen från att i det nationella målet fastställa att ett lagstridigt stöd har lämnats.
b) Beaktande av artikel 351 FEUF med avseende på 1979 års avtal
94. Slutligen kvarstår att dryfta huruvida artikel 351 FEUF tillåter eller till och med kräver att den hänskjutande domstolen avviker från förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF i det nationella målet och beviljar katolska kyrkan det omtvistade undantaget från beskattning, även om det egentligen skulle vara fråga om ett lagstridigt statligt stöd.
95. Enligt artikel 351.1 FEUF påverkas de rättigheter och förpliktelser som följer av ett internationellt avtal som ingåtts mellan en medlemsstat och ett tredjeland före tidpunkten för medlemsstatens anslutning till unionen inte av unionsrätten.
96. Artikel 351 FEUF har allmän räckvidd och gäller för alla internationella avtal som kan påverka unionsrättens tillämpning, oavsett avtalens föremål.(80) Bestämmelsen kan alltså bli tillämplig med avseende på 1979 års avtal i dess helhet.
97. Av artikel 351 FEUF följer emellertid inte en förpliktelse att avvika från unionsrättsliga bestämmelser som artikel 107.1 FEUF. Tvärtom ska medlemsstaterna endast ges en möjlighet att upprätthålla eventuella förpliktelser som följer av avtal som ingåtts före deras tillträde till unionen(81) och om det är nödvändigt för detta ändamål även att avvika från bestämmelser i unionsrätten(82). I den utsträckning som däremot det aktuella internationella avtalet lämnar ett visst utrymme för medlemsstaten, måste den använda utrymmet på sådant sätt att den agerar i överensstämmelse med unionsrätten.(83)
98. Det ankommer hursomhelst inte på domstolen, utan på den nationella domstolen att konstatera omfattningen av de internationella förpliktelser som följer för Spanien av 1979 års avtal.(84)
99. Den ankommer därför på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida det med nödvändighet följer av artikel IV.1 B i 1979 års avtal att katolska kyrkan för alla byggnader i Spanien – även sådana som helt eller delvis används i ett ekonomiskt syfte – generellt måste undantas från beskattning på byggnader, inventarier och byggåtgärder. Det är endast då det föreligger en konflikt med förbudet mot statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF och endast i den utsträckningen som artikel 351.1 FEUF skulle tillåta den hänskjutande domstolen att avvika från artikel 107.1 FEUF vid lösningen av det nationella målet.
100. Det kan i förbigående noteras att spanska staten i ett sådant fall skulle vara skyldig enligt artikel 351.2 FEUF att använda alla lämpliga medel för att undanröja en eventuell oförenlighet mellan artikel IV.1 B i 1979 års avtal och de unionsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd. Först måste Spanien aktivt göra bruk av tvistlösningsmekanismen i artikel VI i avtalet för att i samförstånd med Heliga stolen – åtminstone för framtiden – nå fram till en tolkning av artikel IV.1 B i avtalet som är förenlig med unionsrätten och särskilt med artikel 107.1 FEUF. Om detta tillvägagångssätt inte inom skälig tid leder till en lösning som är i överensstämmelse med unionsrätten måste Spanien säga upp avtalet.(85)
4. Sammanfattning
101. I slutändan kan man konstatera följande:
Ett undantag från beskattning som det i förevarande fall omtvistade strider inte mot förbudet mot statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, i den utsträckning som undantaget avser en skolbyggnad som katolska kyrkan använder för tillhandahållande av utbildningstjänster inom ramen för sitt sociala, kulturella och utbildningsrelaterade uppdrag. Däremot utgör ett sådant undantag från beskattning ett förbjudet statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF i den utsträckning som den berörda byggnaden används för genuint kommersiella ändamål.
VI – Förslag till avgörande
102. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara begäran om förhandsavgörande från Juzgado de lo Contencioso-administrativo nr 4 i Madrid på följande sätt:
Ett undantag från beskattning på byggnader, inventarier och byggåtgärder som har medgetts katolska kyrkan enligt avtalet av den 3 januari 1979 mellan spanska staten och Heliga stolen om ekonomiska angelägenheter strider inte mot förbudet mot statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, i den utsträckning som undantaget avser en skolbyggnad som katolska kyrkan inte använder för kommersiellt tillhandahållande av utbildningstjänster, utan för tillhandahållande av utbildningstjänster inom ramen för sitt sociala, kulturella och utbildningsrelaterade uppdrag.