DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
20 de maio de 2020 (*)
«Recurso de anulação — Energia — Mercado interno do gás natural — Diretiva (UE) 2019/692 — Aplicação da Diretiva 2009/73/CE às condutas de gás com destino ou proveniência de países terceiros — Inexistência de afetação direta — Inadmissibilidade — Junção de documentos obtidos ilegalmente»
No processo T‑526/19,
Nord Stream 2 AG, com sede em Zoug (Suíça), representada por L. Van den Hende, J. Penz‑Evren, advogados, e M. Schonberg, solicitor‑advocate,
recorrente,
contra
Parlamento Europeu, representado por L. Visaggio, J. Etienne e I. McDowell, na qualidade de agentes,
e
Conselho da União Europeia, representado por A. Lo Monaco, S. Boelaert e K. Pavlaki, na qualidade de agentes,
recorridos,
que tem por objeto, com base no artigo 263.o TFUE, um pedido de anulação da Diretiva (UE) 2019/692 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, que altera a Diretiva 2009/73/CE que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural (JO 2019, L 117, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: J. Svenningsen (relator), presidente, R. Barents e C. Mac Eochaidh, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Despacho
Antecedentes do litígio
1 A Diretiva 2003/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural e que revoga a Diretiva 98/30/CE (JO 2003, L 176, p. 57), foi revogada e substituída pela Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009 (JO 2009, L 211, p. 94).
2 A Diretiva 2009/73 pretende instituir regras comuns para o transporte, distribuição, fornecimento e armazenamento de gás natural com o objetivo de permitir o acesso ao mercado e favorecer uma concorrência equitativa e não discriminatória. Para esse efeito, essa Diretiva prevê, designadamente, a obrigação de separar as redes de transporte e os operadores das redes de transporte, bem como a instituição de um sistema não discriminatório de acesso de terceiros às redes de transporte e de distribuição de gás com base em tarifas publicadas.
3 Nos termos do artigo 36.o da Diretiva 2009/73, as novas infraestruturas importantes do setor do gás, ou seja, as interligações, instalações de gás natural liquefeito e instalações de armazenamento, podem, apresentando pedido nesse sentido e mediante determinadas condições, beneficiar durante um período definido de derrogações a determinadas obrigações previstas nessa diretiva. Para beneficiar dessas derrogações, deve ficar provado, designadamente, que o investimento irá reforçar a concorrência no fornecimento de gás e melhorar a segurança de abastecimento e que o nível de risco associado ao investimento é tal que esse investimento não se realizaria se a derrogação não fosse permitida.
4 A recorrente, Nord Stream 2 AG, é uma sociedade de direito suíço cujo único acionista é a sociedade pública russa por ações GazproM. Está encarregada da planificação, construção e exploração do gasoduto «Nord Stream 2», cujo financiamento, no valor de 9 500 milhões de euros, é assegurado em 50 % pelas sociedades ENGIE SA (França), OMV AG (Áustria), Royal Dutch Shell plc (Países Baixos e Reino Unido), Uniper SE (Alemanha) e Wintershall Dea GmbH (Alemanha). À semelhança do gasoduto «Nord Stream» (que passou a ser normalmente designada por «Nord Stream 1»), que é composto por uma rede de duas condutas cuja construção terminou em 2012 e cuja exploração se previa ser por um período de 50 anos, o gasoduto «Nord Stream 2», também composto por duas condutas de transporte de gás, garantirá o encaminhamento do gás entre Vyborg (Rússia) e Lubmin (Alemanha), perto de Greifswald (Alemanha), elevando a capacidade global de transporte dos dois gasodutos «Nord Stream 1» e «Nord Stream 2» para 55 000 milhões de metros cúbicos por ano. Uma vez em território alemão, o gás encaminhado por «Nord Stream 1» é transportado nos gasodutos terrestres NEL e OPAL, que estão sujeitos, sob o controlo da autoridade reguladora alemã, às obrigações da Diretiva 2009/73, enquanto o encaminhado por «Nord Stream 2» é transportado pelo gasoduto terrestre ENEL e pelo gasoduto terrestre EUGAL recentemente construído, ambos igualmente regulamentados na Alemanha nos termos da Diretiva 2009/73.
5 Em janeiro de 2017, iniciaram‑se os trabalhos com vista à cobertura em betão da tubagem destinada ao gasoduto «Nord Stream 2», cuja entrega final ocorreu em setembro de 2018.
6 Mediante proposta COM(2017) 660 final da Comissão Europeia, de 8 de novembro de 2017 (a seguir «proposta de Diretiva»), o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotaram, em 17 de abril de 2019, a Diretiva (UE) 2019/692 que altera a Diretiva 2009/73/CE que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural (JO 2019, L 117, p. 1, a seguir «diretiva impugnada»), que entrou em vigor no vigésimo dia após a sua publicação, ou seja, em 23 de maio de 2019. Nessa data, segundo as indicações da recorrente, estavam terminados 95 % dos trabalhos relativos à cobertura em betão de «Nord Stream 2», enquanto, respetivamente, 610 km e 432 km das duas condutas do gasoduto tinham sido instaladas no fundo do mar territorial e/ou da zona económica exclusiva (ZEE) da Alemanha, da Finlândia, da Rússia e da Suécia. Todavia, à data da interposição do presente recurso, a recorrente tinha ainda de obter autorização das autoridades dinamarquesas para o traçado das duas condutas da «Nord Stream 2». Essa autorização foi, porém, entregue em 30 de outubro de 2019.
7 De acordo com o seu considerando 3, a diretiva impugnada visa eliminar os obstáculos à plena realização do mercado interno do gás natural que decorrem da não aplicação, até ao momento, das regras de mercado da União Europeia aos gasodutos com início e término em países terceiros.
8 A este respeito, o artigo 2.o, ponto 17, da Diretiva 2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada, prevê que o conceito de «Interligação» abrange não apenas «[qualquer] conduta de transporte que atravessa ou transpõe uma fronteira entre Estados‑Membros com a finalidade de ligar as redes de transporte nacionais desses Estados‑Membros», mas passando também a prever, «[qualquer] conduta de transporte entre um Estado‑Membro e um país terceiro até ao território dos Estados‑Membros ou ao mar territorial desse Estado‑Membro».
9 Todavia, nos termos do artigo 49.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2009/73, conforme aditado pela diretiva impugnada, «[n]o que se refere aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro concluídos antes de 23 de maio de 2019, o Estado‑Membro em que estiver localizado o primeiro ponto de ligação de uma conduta de transporte desse tipo com a rede d[esse] Estado‑Membro pode decidir derrogar [determinadas disposições da Diretiva 2009/73], no que diz respeito às secções desses gasodutos situadas no seu território ou mar territorial, por razões objetivas, como possibilitar a recuperação do investimento feito, ou por razões de segurança do abastecimento, desde que a derrogação não prejudique a concorrência, o bom funcionamento do mercado interno do gás natural nem a segurança do abastecimento energético na União». O referido artigo 49.o‑A, n.o 1, prevê ainda, por um lado, que as derrogações desse tipo estão «limitada[s] a um período máximo de 20 anos objetivamente fundamentado, renovável se tal se justificar e pode[m] ser sujeita[s] a condições que contribuam para o cumprimento das referidas condições» e, por outro, que «[e]ssas derrogações não se aplicam às condutas de transporte entre um Estado‑Membro e um país terceiro que tenha a obrigação de transpor a [Diretiva 2009/73 alterada] e que efetivamente a aplique na sua ordem jurídica por força de um acordo celebrado com a União».
10 Além disso, a diretiva impugnada alterou o artigo 36.o da Diretiva 2009/73 ao prever, no n.o 1, alínea e), desse artigo, que a derrogação concedida às novas infraestruturas existentes ao abrigo dessa disposição não deve prejudicar, nomeadamente, «a segurança do abastecimento de gás natural na União».
11 No que respeita à transposição das alterações que a diretiva impugnada introduziu na Diretiva 2009/73, o artigo 2.o da diretiva impugnada determina que, salvo os que não tenham fronteiras geográficas com países terceiros nem condutas de transporte com países terceiros, bem como, em virtude da sua situação geográfica, Chipre e Malta, «[o]s Estados‑Membros p[orão] em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento [a esta] diretiva até 24 de fevereiro de 2020, sem prejuízo das eventuais derrogações nos termos do artigo 49.o‑A da Diretiva 2009/73».
Tramitação do processo e pedido das partes
12 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de julho de 2019, a recorrente interpôs o presente recurso no qual conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a diretiva impugnada na íntegra;
– condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.
13 Por requerimento separado que também deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de julho de 2019, a recorrente pediu, ao abrigo do artigo 67.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que o presente processo fosse julgado com prioridade, pedido esse que foi provisoriamente indeferido por decisão do Tribunal Geral (Primeira Secção) de 5 de agosto de 2019.
14 Por carta de 4 de setembro de 2019, a recorrente pediu ao Tribunal Geral, ao abrigo do artigo 66.o do Regulamento de Processo, que certos dados constantes da petição fossem considerados confidenciais em relação ao público.
15 Por requerimentos separados apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 2 de outubro de 2019 pela República da Polónia, em 15 de outubro de 2019 pela Comissão, em 30 de outubro de 2019 pela República da Lituânia e pela República da Estónia e em 6 de novembro de 2019 pela República da Letónia, todos pediram para intervir, ao abrigo do artigo 143.o do Regulamento de Processo, em apoio do Parlamento e do Conselho.
16 Por requerimento separado que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de outubro de 2019, o Parlamento suscitou, ao abrigo do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, uma exceção de inadmissibilidade na qual concluiu pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– a título principal,
– declarar o recurso inadmissível;
– condenar a recorrente nas despesas;
– a título subsidiário, para o caso de o Tribunal Geral indeferir a exceção ou reservar para final a decisão sobre a mesma, fixar novos prazos ao Parlamento e ao Conselho para apresentarem as respetivas contestações.
17 Por requerimento separado que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de outubro de 2019 ao abrigo do artigo 130.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o Conselho pediu ao Tribunal Geral (a seguir «incidente»):
– que ordene que determinados documentos (a seguir «documentos controvertidos») não façam parte do processo judicial ou, tratando‑se dos apresentados pela recorrente, que sejam desentranhados dos referidos autos, concretamente [confidencial] (1) (a seguir «primeiro documento controvertido»), [confidencial] (a seguir «segundo documento controvertido») e [confidencial] (a seguir «terceiro documento controvertido»);
– que ignore todas as passagens da petição e dos seus anexos que fazem referência a esses documentos classificados «Restreint UE/EU Restricted» do Conselho que descrevem o seu conteúdo ou os invocam.
18 No contexto do incidente suscitado, o Conselho veio dizer que tinha recebido diversos pedidos de acesso a documentos na sua posse, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43). Esses pedidos referiam‑se a documentos relativos às negociações com vista à obtenção de um acordo entre a União e um País Terceiro, concretamente [confidencial], bem como sobre o processo legislativo de adoção da diretiva impugnada. A este respeito, esclareceu que, à data em que o incidente foi suscitado, não tinha autorizado o acesso a nenhum desses documentos e que, até à data de interposição do presente recurso, não tinha sido apresentado no Tribunal Geral qualquer recurso do indeferimento desses pedidos de acesso a documentos ao abrigo do artigo 263.o TFUE. Além disso, juntou ao requerimento de incidente os documentos que tinha elaborado, em 11 de outubro de 2019, no contexto dos referidos pedidos.
19 Por requerimento separado que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de outubro de 2019 ao abrigo do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Conselho suscitou uma exceção de inadmissibilidade na qual conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– declarar o recurso inadmissível;
– condenar a recorrente nas despesas.
20 Em 4 de novembro de 2019, a recorrente apresentou as suas observações sobre o incidente, nas quais conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne rejeitar o pedido de desentranhamento dos documentos formulado pelo Conselho, conservar nos autos todas as referências existentes nos documentos que submeteu ao Tribunal Geral e aceitar um documento, concretamente o primeiro documento controvertido, como parte dos autos do processo.
21 Em 29 de novembro de 2019, a recorrente apresentou as suas observações sobre as exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Parlamento e pelo Conselho, nas quais conclui pedindo, no essencial, que o Tribunal se digne:
– a título principal,
– reservar para final o exame das exceções de inadmissibilidade;
– fixar um novo prazo para apresentação das contestações, mais curto que o definido no artigo 81.o do Regulamento de Processo a fim de evitar um atraso adicional no tratamento do processo;
– reservar para final a decisão quanto às despesas;
– a título subsidiário,
– julgar improcedentes as exceções de inadmissibilidade suscitadas;
– condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.
22 Por requerimento separado que também deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de novembro de 2019, a recorrente pediu ao Tribunal Geral, ao abrigo do artigo 88.o do Regulamento de Processo, a adoção de uma medida de organização do processo ou, eventualmente, uma diligência de instrução, que consistisse em solicitar aos «recorridos» a apresentação de determinados documentos na posse do Conselho (a seguir «pedido de medida de organização do processo»). No contexto desse pedido, a recorrente revelou, o que o Conselho até então ignorava, que os pedidos que lhe haviam sido apresentados, em 10 e 13 de maio de 2019, ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, conforme os tinha evocado no incidente, tinham sido feitos por um seu empregado, cidadão da União (a seguir «pedidos do empregado da recorrente»). Nesses pedidos, esse empregado tinha requerido acesso a todos os documentos na posse do Conselho que contivessem as observações apresentadas pelos Estados‑Membros no respeitante à da proposta da Comissão que conduziu à adoção da diretiva impugnada, bem como a diversos outros documentos de trabalho especificamente designados. Na sua resposta inicial de 5 de junho de 2019, o Conselho recusou permitir o acesso a esses documentos. Na sequência da apresentação por esse empregado da recorrente, em 23 de junho de 2019, de um novo pedido em que convidava o Conselho a reexaminar a sua posição, esta instituição, por decisão de 8 de novembro de 2019, por um lado, autorizou o acesso completo a 23 dos documentos solicitados, bem como um acesso parcial a outros 25 dos documentos solicitados, e, por outro, recusou o acesso a dois dos documentos pretendidos.
23 Em 6 de dezembro de 2019, a recorrente requereu, ao abrigo do artigo 66.o do Regulamento de Processo, que determinados dados constantes das exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Parlamento e pelo Conselho fossem considerados confidenciais em relação ao público.
24 Em 19 de dezembro de 2019, a recorrente apresentou observações sobre a situação do processo após o Tribunal Geral, na sequência do pedido do Conselho, ter prorrogado o prazo concedido ao Parlamento e ao Conselho para apresentarem as respetivas observações sobre o pedido de medida de organização do processo. O Tribunal Geral aceitou juntar aos autos esse documento não contemplado no Regulamento de Processo.
25 Em 17 de janeiro de 2020, o Parlamento e o Conselho apresentaram as suas observações sobre o pedido de medida de organização do processo.
26 Em 27 de janeiro de 2020, a recorrente apresentou observações adicionais, não previstas no Regulamento de Processo, que o Tribunal Geral aceitou juntar aos autos.
27 Em 5 de fevereiro de 2020, o Tribunal Geral solicitou às partes principais, a título de medida de organização do processo, que apresentassem as suas observações sobre as consequências a retirar, no respeitante ao incidente suscitado, do Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia (C‑457/18, EU:C:2020:65). As partes principais deram cumprimento a essa medida no prazo que lhes foi fixado.
28 Por decisão de 4 de abril de 2020, o presidente do Tribunal Geral decidiu, ao abrigo do artigo 67.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, que o processo, dadas as circunstâncias especiais que o envolvem, deveria ser julgado com prioridade.
29 Em 6 de abril de 2020, o Conselho apresentou novas provas, que consistem na decisão do Provedor de Justiça Europeu, de 27 de março de 2020, pela qual este, pronunciando‑se sobre uma queixa de 27 de agosto de 2019 que tinha por objeto uma recusa do Conselho em permitir o acesso a documentos relativos ao gasoduto «Nord Stream 2», a arquivou por considerar que essa recusa não constituía um caso de má administração, dado que a referida recusa encontrava justificação na proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais da União na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001. A recorrente e o Parlamento foram convidados a apresentar as respetivas observações sobre esta nova prova num prazo de duas semanas, o que fizeram, e, tendo em atenção as referidas observações, o Tribunal Geral decidiu aceitar a nova prova e juntá‑la aos autos.
Questão de direito
Quanto ao incidente processual suscitado pelo Conselho
30 Por força do artigo 130.o, n.os 2 e 7, do Regulamento de Processo, quando, em requerimento separado, uma parte pedir ao Tribunal que decida sobre um incidente, este conhece do pedido o mais rapidamente possível, eventualmente após a abertura da fase oral do processo.
31 No presente caso, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos autos, nomeadamente pelas observações das outras partes principais sobre o incidente bem como pelas respostas que as partes deram à questão colocada pelo Tribunal Geral em 5 de fevereiro de 2020, e decide, por conseguinte, pronunciar‑se sobre o referido incidente por meio do presente despacho, sem que seja necessário proceder à abertura da fase oral do processo.
32 No incidente, o Conselho, apoiado no essencial pelo Parlamento na sua resposta à questão que o Tribunal Geral colocou em 5 de fevereiro de 2020, alega que os documentos controvertidos são e permanecem, incluindo à data desse incidente, documentos classificados «Restreint UE/EU Restricted» na aceção do artigo 2.o, n.o 2, alínea d), da Decisão 2013/488/UE do Conselho, de 23 de setembro de 2013, relativa às regras de segurança aplicáveis à proteção das informações classificadas da União Europeia (JO 2013, L 274, p. 1), ou seja, «informações e material cuja divulgação não autorizada possa ser desfavorável aos interesses da União […] ou de um ou mais Estados‑Membros».
33 Além disso, no que toca em particular aos segundo e terceiro documentos controvertidos, mas também ao primeiro, o Conselho alega que, se a recorrente fosse autorizada a apresentá‑los em apoio do seu recurso, isso equivaleria a contornar os procedimentos previstos no Regulamento n.o 1049/2001, sabendo‑se que, no que respeita a esses documentos, o Conselho, em resposta aos pedidos do empregado da recorrente, recusou, parcial e também totalmente, o acesso a esses documentos e que essas decisões não foram posteriormente objeto de recurso para o Tribunal Geral ao abrigo do artigo 263.o TFUE. O facto de, sem autorização sua, esses documentos terem sido objeto de fugas no sítio internet de um órgão de comunicação ou por outro meio e de certas pessoas em seguida, tendo consciência perfeita da sua classificação «Restreint UE/EU Restricted», terem redigido artigos e comentários através dos quais revelavam o conteúdo dos referidos documentos também não autorizava a recorrente a utilizá‑los ou a evocá‑los no presente processo.
34 Em especial, o Conselho alega que o dano causado às instituições da União na sequência da apresentação e utilização não autorizada dos documentos controvertidos excede em muito o dano causado pelos autores que citam ou utilizam esses documentos em publicações de investigação ou artigos de imprensa. Com efeito, uma tal utilização no contexto judiciário do presente processo não só reduziria a nada a proteção que a classificação «Restreint UE/EU Restricted» devia conferir, mas também podia incentivar a recorrente a utilizar os referidos documentos noutros processos judiciais a correr perante outros órgãos jurisdicionais ou instâncias, em especial no contexto do processo de arbitragem movido, em 26 de setembro de 2019, pela recorrente contra a União, em conformidade com as disposições do Tratado da Carta da Energia que é objeto da Decisão 98/181/CE, CECA/Euratom do Conselho e da Comissão, de 23 de setembro de 1997, relativa à conclusão pelas Comunidades Europeias do Tratado da Carta da Energia e do Protocolo da Carta da Energia relativo à eficiência energética e aos aspetos ambientais associados (JO 1998, L 69, p. 1).
35 Nas suas observações sobre o incidente processual, a recorrente alega que o pedido do Conselho de 11 de outubro de 2019 deve ser integralmente indeferido.
36 A este propósito, a recorrente sustenta que os documentos controvertidos são manifestamente relevantes para demonstrar a sua legitimidade para interpor um recurso de anulação da diretiva impugnada, designadamente o facto de essa diretiva lhe dizer «especificamente» respeito, do mesmo modo que para escorar os fundamentos invocados em sede de mérito, designadamente a violação dos princípios da igualdade de tratamento e da segurança jurídica assim como o abuso de poder por parte do colegislador. Além disso, quanto ao facto de esses documentos serem classificados «Restreint UE/EU Restricted», considera que essa classificação é interna ao Conselho e não impõe qualquer obrigação a terceiros, como a recorrente, e que, de qualquer modo, essa proteção termina de facto quando, como ocorreu no presente caso, os documentos marcados com essa classificação, por falta de medidas do Conselho para impedir a sua circulação ou para fazer respeitar as suas regras no exterior das suas instalações, ficaram disponíveis no domínio público, concretamente na Internet, e foram amplamente citados em diversos artigos publicados.
37 Além disso, havia que rejeitar o argumento do Conselho de que o Tribunal Geral não deve admitir que uma parte apresente um documento enquanto o acesso a esse documento estiver a ser objeto de um procedimento administrativo ou judicial. Com efeito, o Regulamento n.o 1049/2001 não entra diretamente na competência do juiz da União. Além disso, em virtude dos prazos para a obtenção de uma decisão do Conselho nos termos do Regulamento n.o 1049/2001 e de uma decisão subsequente do Tribunal Geral nos termos do artigo 263.o TFUE sobre a legalidade dessa decisão do Conselho que recusa o acesso a um documento, a posição do Conselho, caso confirmada, impossibilitaria na prática a apresentação ao juiz da União, antes de terminado o processo judicial principal para o qual o referido documento é relevante e útil enquanto elemento de prova, de um documento cuja divulgação uma instituição da União recusa. A título subsidiário, a recorrente considera que os fundamentos que o Conselho apresentou em relação aos pedidos do empregado da recorrente, e que reitera no presente processo, não são suficientemente circunstanciados e que, de qualquer modo, os alegados prejuízos causados pela divulgação do conteúdo do primeiro documento controvertido já tinham ocorrido devido às declarações públicas da Comissão.
Considerações preliminares
38 A título preliminar, importa, em primeiro lugar, declarar ser certo, no presente caso, que a recorrente não tinha previamente requerido ao Conselho e/ou à Comissão autorização para apresentar no Tribunal Geral os documentos controvertidos, cujos autores e/ou destinatários são essas instituições da União; em segundo lugar, há que decidir sobre o incidente processual sem prejuízo do pedido de medida de organização do processo da recorrente de 29 de novembro de 2019, que será examinado posteriormente; em terceiro lugar, refira‑se que, à data em que foi suscitado o incidente e nesta fase da apreciação do incidente processual suscitado, o Tribunal Geral, no contexto do processo principal, não tinha ordenado a apresentação dos referidos documentos controvertidos e, em quarto lugar, importa observar que nem o Conselho, nem o Parlamento, nem mesmo a Comissão os tinham divulgado, parcial ou integralmente, de sua própria vontade ou em resposta a um pedido de acesso do público aos documentos das instituições apresentado ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.
39 Em seguida, cabe observar que, embora as disposições do Regulamento n.o 1049/2001 não sejam aplicáveis no presente processo, foi sem autorização dos seus autores ou destinatários que a recorrente, no presente caso, apresentou os documentos controvertidos. Assim, essas disposições possuem um certo valor indicativo para efeitos da ponderação dos interesses necessária à decisão relativa ao pedido de desentranhamento dos referidos documentos (v., neste sentido, Despacho de 14 de maio de 2019, Hungria/Parlamento, C‑650/18, não publicado, EU:C:2019:438, n.os 9, 12 e 13, e Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 67).
40 A este propósito, antes de mais, o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001 prevê que «[a]s instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de […] processos judiciais e consultas jurídicas, […] exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação». Ora, seria contrário ao interesse público, que por força dessa disposição deve ser tido em conta, que pretende que as instituições possam beneficiar dos pareceres dos seus serviços jurídicos, redigidos com absoluta independência, admitir que a apresentação de documentos internos, que tenham a natureza de consulta jurídica, pudesse ocorrer no âmbito de um litígio no Tribunal sem que a respetiva apresentação tivesse sido autorizada pela instituição em causa ou ordenada por esta jurisdição (v. Despacho de 14 de maio de 2019, Hungria/Parlamento, C‑650/18, não publicado, EU:C:2019:438, n.o 8 e jurisprudência aí referida; Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 66).
41 Estas considerações são válidas, mutatis mutandis, relativamente aos interesses protegidos pelo artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001. Esta disposição define critérios muito genéricos com base nos quais o acesso deve ser recusado ao público, conforme resulta dos termos dessa disposição, quando a divulgação possa «prejudicar» a proteção do «interesse público» no que respeita designadamente à «segurança pública» ou às «relações internacionais» e não apenas, como havia sido proposto durante o processo legislativo que conduziu à adoção desse Regulamento, quando se verificar uma violação «significativa» a essa proteção (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.os 36 a 38, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 39).
42 Assim, seria contrário ao interesse público relativo à proteção do «interesse público» no que respeita, designadamente, à «segurança pública» ou às «relações internacionais», admitir que a apresentação de documentos internos, que integram o âmbito de aplicação dessa disposição, possa ocorrer no contexto de um litígio no Tribunal sem que a respetiva apresentação tenha sido autorizada pela instituição em causa ou ordenada por essa jurisdição (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 66).
43 Além disso, a mera circunstância de a recorrente invocar certos documentos controvertidos num litígio perante o Tribunal Geral contra uma parte que não é a instituição de que emanam esses documentos, no presente caso a instituição destinatária desses documentos, em nada afeta a proteção do interesse público das instituições, conforme protegido pelo artigo 4.o, n.os 1 a 3, do Regulamento no 1049/2001, e não torna assim supérflua a ponderação dos interesses exigida para se pronunciar sobre o pedido de desentranhamento desse documento dos autos (v. Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 69 e jurisprudência aí referida).
44 Por último, a circunstância, invocada pela recorrente, de esta ter tido acesso aos documentos controvertidos através de um sítio Internet que figurava num artigo doutrinário ou de ter tido conhecimento do seu conteúdo através de elementos obtidos por via dos autores de artigos doutrinários, não pode pôr em causa estas considerações (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 72 e jurisprudência aí referida).
45 É à luz destas considerações que há que examinar os pedidos que o Conselho formulou no incidente.
Quanto aos pedidos de o Tribunal Geral desentranhar dos autos os documentos controvertidos
46 O pedido do Conselho refere‑se a três documentos, que devem ser examinados por ordem, tendo em atenção o facto, confirmado pela recorrente, de os dois primeiros documentos controvertidos terem sido objeto dos pedidos do empregado da recorrente, pedidos esses que deram lugar a decisões de indeferimento do Conselho que, ainda segundo a recorrente, tinham sido adotadas com violação do Regulamento n.o 1049/2001.
– Quanto ao primeiro documento controvertido
47 Relativamente ao primeiro documento controvertido, o Conselho sublinha que a consulta jurídica que contém não teria sido tornada pública, pois a sua difusão não autorizada podia pôr em causa o bom funcionamento da instituição. Embora esse documento não tenha sido junto à petição, a recorrente citava e analisava o seu conteúdo, fazendo referência a artigos de autores que não apenas descrevem esse conteúdo, mas também fornecem hiperligações para a página Internet de um órgão de comunicação que faculta acesso a essa consulta.
48 A este propósito, cabe observar que a recorrente não tinha inicialmente junto à petição o primeiro documento controvertido. Contudo, embora o Conselho tivesse pedido, em 11 de outubro de 2019, que o referido documento não fosse incluído nos autos, a recorrente tomou a liberdade de o apresentar como anexo às suas observações sobre o incidente suscitado.
49 Assim, muito embora, no que ao primeiro documento controvertido respeita, o incidente suscitado não pudesse inicialmente ter por objeto o desentranhamento desse documento dos autos, mas, no máximo, ser considerado um pedido no sentido de o Tribunal Geral, na fase seguinte do processo, não admitir nem exigir a apresentação desse documento, cabe observar que, tendo a recorrente apresentado posteriormente esse documento e tendo o Conselho pedido que fosse declarada a sua inadmissibilidade no contexto das suas observações de 17 de janeiro de 2020, cabe agora ao Tribunal Geral pronunciar‑se sobre a admissibilidade do referido documento.
50 A este propósito, o primeiro documento controvertido é, conforme indicado no título que ostenta, uma consulta dada pelo serviço jurídico do Conselho que tem por destinatários os representantes permanentes dos Estados‑Membros da União junto dessa instituição. Ostenta o título «[confidencial]». Por conseguinte, esse documento inclui inegavelmente uma consulta jurídica na aceção do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001.
51 Em seguida, ao invocar e ao apresentar, no âmbito do presente recurso, essa consulta jurídica, proveniente do Serviço Jurídico de uma das recorridas e que comporta uma apreciação jurídica das questões de direito relevantes na perspetiva do objeto do recurso, a recorrente pretende confrontar as recorridas com essa consulta no presente processo. Ora, autorizar a manutenção dessa consulta nos autos, embora a sua divulgação não tenha sido autorizada pelo Conselho, que indeferiu os pedidos do empregado da recorrente, equivaleria a permitir que esta contornasse o procedimento relativo ao pedido de acesso a tal documento, conforme instituído pelo Regulamento n.o 1049/2001 (v., neste sentido, Despacho de 14 de maio de 2019, Hungria/Parlamento, C‑650/18, não publicado, EU:C:2019:438, n.o 14, e Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 68).
52 No presente caso, existe um risco previsível, que está longe de ser hipotético, de o Conselho e, em menor medida, o Parlamento se sentirem obrigados, devido à apresentação não autorizada do primeiro documento controvertido, a tomar publicamente posição sobre uma consulta que, obviamente, se destinava a uma utilização interna de uma instituição da União. Ora, de semelhante perspetiva decorrem necessariamente repercussões negativas no que respeita ao interesse das instituições, nomeadamente o Conselho, em pedir opiniões jurídicas e em receber pareceres francos, objetivos e completos (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 70; v. igualmente, por analogia, Acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.o 42, e Despacho de 14 de maio de 2019, Hungria/Parlamento, C‑650/18, não publicado, EU:C:2019:438, n.o 16).
53 É, portanto, corretamente que o Conselho invoca, no incidente que suscita, a proteção das consultas jurídicas, conforme prevista no artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. A este propósito, contrariamente ao que defende a recorrente, dada a função probatória e instrumental dos anexos (v., neste sentido, Despacho de 8 de novembro de 2007, Bélgica/Comissão, C‑242/07 P, EU:C:2007:672, n.o 41), o Conselho podia justificar as afirmações feitas no incidente que suscitou, apresentando, em anexo às suas observações sobre o pedido de medida de organização do processo, a decisão de recusa de acesso ao primeiro documento controvertido que tomou em relação a uma pessoa singular, que, no decurso do processo, se revelou ser o empregado da recorrente que atuou no interesse desta.
54 No que respeita à existência de um interesse público superior que justifique a manutenção do documento controvertido nos autos, além do facto de, contrariamente ao que sustenta a recorrente, o parecer jurídico contido nesse documento não dizer respeito a um processo legislativo relativamente ao qual é necessária uma maior transparência (v., neste sentido, Acórdão de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.os 46, 47, 67 e 68), dado que apenas visa, nesta fase, [confidencial], há que salientar que, para a recorrente, o interesse nesta manutenção consiste em poder invocar este parecer jurídico em apoio da sua petição e das sua observações sobre as exceções de inadmissibilidade suscitada pelo Parlamento e pelo Conselho. Nestas condições, a apresentação do referido parecer jurídico parece ser guiada pelos próprios interesses da recorrente em fundamentar a sua argumentação na admissibilidade e no mérito do recurso, e não por um qualquer interesse público superior (v., neste sentido, Despacho de 14 de maio de 2019, Hungria/Parlamento, C‑650/18, não publicado, EU:C:2019:438, n.o 18, e Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 71).
55 Além disso, o facto, que a recorrente invoca, de ter tido acesso aos documentos controvertidos através de um sítio Internet que figurava num artigo doutrinário ou de ter tido conhecimento do seu conteúdo através dos elementos apresentados por autores de artigos doutrinários ou ainda que outras instituições, como o Parlamento ou a Comissão, em declarações ou documentos disponibilizados nas respetivas páginas Internet, se tenham referido ao primeiro documento controvertido, eventualmente revelando parcialmente as conclusões da consulta jurídica que continha, não pode pôr em causa estas considerações, relativas ao interesse do Conselho, e não dessas outras instituições, em preservar a sua prerrogativa de solicitar ao seu serviço jurídico consultas jurídicas e de obter pareceres francos, objetivos e completos (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia, C‑457/18, EU:C:2020:65, n.o 72 e jurisprudência aí referida).
56 Relativamente à critica da recorrente quanto à incapacidade de o Conselho controlar a fuga, fora das suas instalações, do primeiro documento controvertido e à sua inércia em velar para que seja respeitado o caráter confidencial que pretendia atribuir a esse documento mediante a sua classificação «Restreint UE/EU Restricted», o Tribunal Geral considera que, embora seja efetivamente lícito ao Conselho empreender diligências para, nomeadamente, retirar esse documento da Internet, também é verdade que a falta de iniciativa ou de sucesso do Conselho a esse respeito não permite a conclusão de que autorizou implicitamente a divulgação do referido documento na aceção do Regulamento n.o 1049/2001.
– Quanto ao segundo documento controvertido
57 No que se refere ao segundo documento controvertido, conforme resulta do próprio título, é constituído pelas recomendações que a Comissão fez ao Conselho com vista à tomada de uma decisão sobre negociações internacionais com um país terceiro relativas, especificamente, a [confidencial].
58 A este propósito, o Conselho alega, no incidente que suscitou, que o segundo documento controvertido ainda estava então a ser examinado por essa instituição. Esse documento não tinha sido divulgado junto do público, mesmo após a apresentação, ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, de pedidos de acesso aos documentos, pois essa divulgação poria em causa a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais e prejudicaria o processo decisório do Conselho, nomeadamente porque comprometeria a posição do Conselho e da União nos processos judiciais, incluindo nos processos de arbitragem, na aceção do artigo 4.o, n.os 1 e 2, desse regulamento.
59 A recorrente entende de novo, no que respeita ao segundo documento controvertido, que o Tribunal Geral se deve ater aos elementos expostos pelo Conselho no incidente que suscitou, sem poder basear‑se nos fundamentos da recusa de acesso a esse documento, conforme expostos na decisão do Conselho, que anexou às suas observações, que recusou o acesso de uma pessoa singular a esse documento. A título subsidiário, no que respeita à alegação do Conselho, exposta nessa decisão de recusa, segundo a qual a divulgação do segundo documento controvertido prejudicaria as relações internacionais da União, ao revelar [confidencial], a recorrente considera, enfatizando o facto de que seria a primeira vez que um documento dessa natureza não era revelado ao público, que, a partir do momento em que deixou o documento ou a informação sair de portas, o Conselho não pode invocar essas razões nem afirmar que a divulgação desse documento afetaria negativamente as discussões sobre esse processo e [confidencial]. De todo o modo, a referência a um alegado enfraquecimento da posição da União, no processo de arbitragem que a recorrente desencadeou contra si, também não bastava para justificar que o segundo documento controvertido fosse desentranhado dos autos. Com efeito, esse processo é diferente do presente processo judicial. Ora, segundo a recorrente, nem o Regulamento n.o 1049/2001 nem as normas processuais do Tribunal Geral são aplicáveis no referido processo, da mesma forma que aí também não será invocável a decisão do Tribunal Geral sobre o incidente processual.
60 A este propósito, recorde‑se que o princípio da interpretação estrita das exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001, conforme reconhecido pela jurisprudência (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 63; de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C‑39/05 P e C‑52/05 P, EU:C:2008:374, n.o 36, e de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, n.o 30) não se opõe a que, no que respeita às exceções relativas ao interesse público previstas no n.o 1, alínea a), deste artigo, a instituição em causa disponha de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação de um documento junto do público prejudica os interesses protegidos por esta disposição (Acórdãos de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 64, e de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 40).
61 Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que havia que admitir que a natureza particularmente sensível e fundamental destes interesses, conjugada com o caráter obrigatório da recusa de acesso a que, nos termos da referida disposição, a instituição deve proceder quando a divulgação ao público de um documento possa prejudicar esses interesses, confere à decisão que deve assim ser tomada pela instituição um caráter complexo e delicado que obriga a um especial grau de prudência e que, no caso em apreço, uma decisão deste tipo exige, assim, uma margem de apreciação (Acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, n.o 35). Este entendimento é corroborado pelo facto de as exceções previstas no artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001 estarem redigidas em termos imperativos, estando as instituições obrigadas a recusar o acesso aos documentos abrangidos por estas exceções obrigatórias quando for feita prova das circunstâncias visadas por estas exceções, sem que seja necessário proceder a uma ponderação entre a proteção do interesse público e um interesse geral superior que imponha a sua divulgação (v. Acórdãos de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑851/16, EU:T:2018:69, n.o 38 e jurisprudência aí referida, et du 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑852/16, EU:T:2018:71, n.o 38 e jurisprudência aí referida).
62 A este propósito, já foi declarado, em substância, que a divulgação de elementos que revelem a existência de um vínculo com os objetivos prosseguidos pela União e pelos seus Estados‑Membros em decisões, especialmente quando abordam o conteúdo específico de um acordo internacional previsto ou os objetivos estratégicos prosseguidos pela União nas negociações, prejudicaria o clima de confiança das negociações em curso no momento da decisão de recusa de acesso aos documentos que contêm esses elementos (Acórdão de 7 de fevereiro de 2018, Access Info Europe/Comissão, T‑852/16, EU:T:2018:71, n.o 44; v. igualmente, neste sentido, Acórdão de 4 de maio de 2012, In’t Veld/Conselho, T‑529/09, EU:T:2012:215, n.os 35, 36 e 39).
63 Em face destas considerações e do conteúdo do segundo documento controvertido, cabe observar que foi corretamente que o Conselho considerou que a divulgação desse documento prejudicaria concreta e efetivamente a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais na aceção do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001, ou seja, as relações entre a União e [confidencial], o que justifica, por si só, que o referido documento seja desentranhado dos autos, sem que seja necessário ponderar a proteção desse interesse público com um interesse geral superior, nem que seja necessário examinar os dois outros fundamentos, invocados pelo Conselho como impeditivos da possibilidade de a recorrente apresentar o segundo documento controvertido, ou seja, os relativos à proteção dos processos judiciais e do processo decisório interno ao Conselho, conforme considerados, respetivamente, pelo artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, e n.o 3 do Regulamento n.o 1049/2001.
64 Além disso, importa reiterar que esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos já acima expostos e rejeitados nos n.os 55 e 56.
– Quanto ao terceiro documento controvertido
65 Relativamente ao terceiro documento controvertido, a recorrente alega que não se lhe refere na petição e que, na realidade, a alegação do Conselho deve ser entendida no sentido de ter por objeto um artigo doutrinário, apresentado como anexo A. 19. Contudo, na medida em que a argumentação da recorrente só resulta do que foi exposto na petição, e não dos elementos juntos, para os quais a referida petição não remete, o pedido do Conselho relativo ao terceiro documento controvertido não tinha objeto.
66 A este propósito, cabe observar que, efetivamente, sendo os segundo e terceiro documentos controvertidos, conforme evocados pelo Conselho no incidente suscitado, datados de 12 de junho de 2017 e o terceiro um anexo do segundo, verifica‑se, pois, que a recorrente não apresentou, enquanto tal, o terceiro documento controvertido. Consequentemente, não há que decidir sobre o pedido, apresentado a título principal, de desentranhamento dos autos do referido documento.
67 Quanto ao pedido do Conselho, aparentemente subsidiário, de que o Tribunal Geral ordene que o terceiro documento controvertido «n[ão] faça parte» dos autos, verifica‑se que com esse pedido essa instituição pretende exprimir a título preventivo a sua posição para o caso de o Tribunal ponderar adotar uma medida de organização do processo por meio da qual lhe fosse exigido que apresentasse o referido documento. Porém, semelhante pedido não traduz a existência de um incidente processual, pelo que também não há que sobre ele decidir.
68 Do conjunto destas considerações resulta que, na medida em que foram apresentados sem autorização da instituição interessada, enquanto autor ou destinatário, e sem que o Tribunal tenha, nesta fase, ordenado a sua apresentação, há que desentranhar dos autos o primeiro documento controvertido, apresentado como anexo O. 20 às observações da recorrente sobre o incidente suscitado, bem como o segundo documento controvertido, apresentado como anexo A. 14 à petição.
Quanto ao pedido de o Tribunal Geral ignorar certas passagens da petição e dos anexos
69 Quanto ao pedido conexo do Conselho de o Tribunal Geral ignorar as passagens da petição que se referem aos documentos controvertidos, em especial os artigos 50.o a 53.o, 112.o, alínea a), iii), 139.o e 158.o, alínea d), a recorrente considera que deveria ser rejeitado. Com efeito, sublinha que, nesses artigos e com exclusão do último no qual não figura nenhuma referência expressa ao primeiro documento controvertido, se tinha limitado a explicar que a diretiva impugnada tinha a sua origem na análise jurídica constante do primeiro documento controvertido. Ora, essa origem estava explicada no n.o 2 da proposta de Diretiva, que é um documento público. Além disso, a alegação do Conselho parecia sobretudo referir‑se à alegada possibilidade de a recorrente se basear num documento publicado pelo Parlamento, intitulado «Common Rules for Gas Pipelines entering the EU Internal Market» (Normas comuns para os gasodutos admitidos no mercado interno da União), quando, em virtude do caráter público desse documento, a recorrente se podia referir a esse documento e às informações que contém. Quanto ao mais, o Tribunal Geral não podia privar a recorrente da possibilidade de se basear em documentos de universidades, mesmo que estes, por sua vez, se fundem ou se refiram, total ou parcialmente, a documentos confidenciais ou revelem, direta ou indiretamente, o seu conteúdo.
70 A este propósito, na sequência do desentranhamento dos primeiro e segundo documentos controvertidos dos autos, deve por conseguinte considerar‑se que as alegações da recorrente, conforme figuram na petição e referentes aos mencionados documentos, já não se sustentam em provas que corroboram o seu conteúdo e veracidade. Quanto aos artigos doutrinários apresentados pela recorrente e que se referem aos dois primeiros documentos controvertidos ou que deles revelam alguns extratos, por um lado, essas mesmas publicações não foram declaradas ilegais por uma autoridade administrativa ou judicial e, por outro, uma vez que a força probatória de publicações ou outros comentários doutrinais é, de um modo geral, limitada, importa considerar que, por maioria de razão, os apresentados no presente caso, mesmo que não tenham de ser desentranhados dos autos, têm ainda menos força probatória em virtude de a recorrente não ter apresentado, de forma licita, os documentos fonte cujo conteúdo alegadamente revelam.
71 Nestas condições, o incidente suscitado para que o Tribunal Geral ignore certas passagens da petição e dos anexos deve ser julgado procedente apenas no que respeita àqueles em que se encontram reproduzidos extratos dos primeiro e segundo documentos controvertidos (v., neste sentido, Despachos de 30 de abril de 2010, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, T‑18/10 R, não publicado, EU:T:2010:172, n.o 23, e de 21 de fevereiro de 2013, Besselink/Conselho, T‑331/11, não publicado, EU:T:2013:91, n.o 16). Quanto ao mais, este incidente deve ser julgado improcedente.
72 Atento o conjunto destas considerações, há que decidir da seguinte forma relativamente ao incidente suscitado:
– os documentos que a recorrente apresentou como anexos A. 14 e O. 20 são desentranhados dos autos e não serão tidas em conta as passagens da petição e dos anexos em que se encontrem reproduzidos extratos desses documentos;
– não há que decidir sobre o terceiro documento controvertido;
– quanto ao demais, o incidente suscitado é julgado improcedente.
Quanto às exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Parlamento e pelo Conselho
73 Em apoio das respetivas exceções de inadmissibilidade, o Parlamento e o Conselho sustentam que a recorrente não tem legitimidade para pedir a anulação da diretiva impugnada, dado que essa Diretiva não lhe diz direta nem individualmente respeito. Assim, o presente recurso seria inadmissível.
74 A recorrente sustenta ter legitimidade para pedir a anulação da diretiva impugnada.
75 A este respeito, por força do artigo 130.o do Regulamento de Processo, se o ou os demandados, em requerimento separado, pedirem ao Tribunal Geral que se pronuncie sobre a inadmissibilidade ou sobre a incompetência sem dar início à discussão do mérito da causa, o Tribunal deve conhecer do pedido o mais rapidamente possível, eventualmente após dar início à fase oral do processo.
76 No caso, o Tribunal Geral considera‑se suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos e decide conhecer das referidas exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Parlamento e pelo Conselho por meio do presente despacho, sem que seja necessário proceder à abertura da fase oral do processo.
Considerações preliminares
77 Nos termos do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra [, primeira hipótese,] os atos de que seja destinatária ou [, segunda hipótese,] que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como [, terceira hipótese,] contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução».
78 A este propósito, embora o quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE não se refira expressamente à admissibilidade dos recursos de anulação interpostos de uma diretiva por pessoas singulares ou coletivas, resulta da jurisprudência que isso, por si só, não basta para declarar inadmissíveis tais recursos. Com efeito, as instituições da União não podem, pela simples escolha da forma do ato em causa, excluir a proteção jurisdicional que essa disposição do Tratado proporciona às pessoas singulares ou coletivas (v., por analogia, Despacho de 10 de setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, T‑223/01, EU:T:2002:205, n.o 28 e jurisprudência aí referida).
79 Dito isto, em conformidade com o disposto no artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, as diretivas têm por destinatários os Estados‑Membros. Assim, por força do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, as pessoas singulares ou coletivas, como a recorrente, só podem interpor recurso de anulação de uma diretiva, como a impugnada, se, de acordo com a «segunda hipótese», esta lhes disser direta e individualmente respeito, ou, de acordo com a «terceira hipótese», for um ato regulamentar que lhes diga diretamente respeito e não necessite de medidas de execução [v., neste sentido, Acórdãos de 25 de outubro de 2010, Microban International e Microban (Europe)/Comissão, T‑262/10, EU:T:2011:623, n.o 19; de 6 de setembro de 2013, Sepro Europe/Comissão, T‑483/11, não publicado, EU:T:2013:407, n.o 29, e Despacho de 7 de julho de 2014, Wepa Lille/Comissão, T‑231/13, não publicado, EU:T:2014:640, n.o 20].
80 Relativamente ao conceito de «ato regulamentar» na aceção da «terceira hipótese» do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, este deve ser entendido no sentido de se referir a qualquer ato de caráter geral, com exceção dos atos legislativos. Com efeito, no que respeita a estes últimos atos, os autores do Tratado de Lisboa decidiram manter uma abordagem restritiva no que respeita à possibilidade de os particulares pedirem a sua anulação, assente na demonstração de os referidos atos legislativos «lhes dizerem direta ou individualmente respeito» (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 59 e 60, bem como Secretariado da Convenção Europeia, Relatório final do Círculo de Discussão sobre o Funcionamento do Tribunal de Justiça, de 25 de março de 2003, CONV 636/03, n.o 22, e nota de transmissão do Praesidium à Convenção, de 12 de maio de 2003, CONV 734/03, p. 20).
81 A este propósito, a distinção entre atos legislativo e regulamentar assenta, de acordo com o Tratado FUE, no critério do processo, legislativo ou não, que levou à sua adoção (v. Despacho de 7 de janeiro de 2015, Freitas/Parlamento e Conselho, T‑185/14, não publicado, EU:T:2015:14, n.o 26 e jurisprudência aí referida). Com efeito, nos termos do artigo 289.o TFUE, os atos jurídicos adotados por processo legislativo constituem atos legislativos, da mesma forma que, nos casos específicos previstos nos tratados, alguns atos adotados por iniciativa de um grupo de Estados‑Membros ou do Parlamento, por recomendação do Banco Central Europeu (BCE) ou a pedido do Tribunal de Justiça da União Europeia ou do Banco Europeu de Investimento (BEI).
82 No presente caso, é certo que a diretiva impugnada foi adotada ao abrigo do artigo 194.o, n.o 2, TFUE e de acordo com o processo legislativo ordinário, conforme especificado no artigo 294.o TFUE. Por conseguinte, a referida diretiva constitui um ato legislativo na aceção do Tratado FUE.
83 Nestas condições, independentemente do facto de, enquanto diretiva, a Diretiva impugnada prever a adoção de medidas de transposição por determinados Estados‑Membros destinatários, o que por si só já afasta a possibilidade de em princípio poder ser qualificada de ato que não necessita de «medidas de execução», a condição relativa à legitimidade da recorrente para pedir a anulação da referida Diretiva não se pode basear na «terceira hipótese» referida no quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE, pois o ato impugnado, isto é, a diretiva impugnada, não constitui um «ato regulamentar» na aceção dessa disposição.
84 Quanto à «segunda hipótese» prevista no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, importa recordar que, em determinadas circunstâncias, mesmo um ato normativo aplicável à generalidade dos operadores económicos interessados pode dizer direta e individualmente respeito a alguns deles na aceção dessa disposição (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão, 11/82, EU:C:1985:18, n.os 11 a 32, e de 27 de junho de 2000, Salamander e o./Parlamento e Conselho, T‑172/98 e T‑175/98 a T‑177/98, EU:T:2000:168, n.o 30).
85 Assim, no presente caso, importa examinar se a recorrente, à luz das condições definidas, no que respeita à «segunda hipótese», no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, demonstrou que a diretiva impugnada lhe dizia direta e individualmente respeito, devendo recordar‑se que a conceito de afetação direta e individual, constante dessa disposição, corresponde à do artigo 230.o, quarto parágrafo, CE, conceito que os autores do Tratado de Lisboa não pretenderam modificar (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 70 e 71).
Quanto à afetação direta da recorrente
86 O Parlamento considera que a diretiva impugnada não diz diretamente respeito à recorrente, pois é um ato normativo de caráter geral que se aplica de forma abstrata a situações objetivamente determinadas. Além disso, também não produziria efeitos na situação da recorrente antes de os Estados‑Membros, destinatários da diretiva impugnada, adotarem as leis, os regulamentos e as disposições administrativas necessárias ao cumprimento da referida diretiva, ou, eventualmente, antes de expirar o prazo de transposição.
87 Em especial, o Parlamento entende que, atenta a possibilidade de os Estados‑Membros derrogarem as obrigações constantes da Diretiva 2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada, e também a possibilidade de as autoridades reguladoras nacionais considerarem essas derrogações justificadas e definirem as obrigações correspondentes, há que considerar, à semelhança do que decidiu o Tribunal Geral no Acórdão de 27 de junho de 2000, Salamander e o./Parlamento e Conselho (T‑172/98 e T‑175/98 a T‑177/98, EU:T:2000:168, n.os 67 a 70), que a diretiva impugnada confere aos Estados‑Membros um poder de apreciação de natureza tal, que exclui a possibilidade de a referida Diretiva dizer diretamente respeito à recorrente.
88 Além disso, o Parlamento sublinha que, de qualquer modo, à data de interposição do presente recurso, o traçado da dupla conduta de transporte de gás «Nord Stream 2» na ZEE da Dinamarca, ao largo da ilha de Bornholm, ainda não estava decidido. O que confirma que, para demonstrar que lhe diz diretamente respeito, a recorrente se baseia no efeito, potencial e futuro, da diretiva impugnada no seu estatuto, que também é futuro. Ora, a afetação direta deve ocorrer à data da interposição do recurso, o que claramente não se verifica no presente caso.
89 O Conselho sustenta que a diretiva impugnada não diz diretamente respeito à recorrente na aceção da «segunda hipótese» do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, que é de interpretação estrita, conforme de resto o Tribunal de Justiça sublinhou no Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 59).
90 A este respeito, o Conselho considera que a diretiva impugnada não é, em si mesma, anterior e, independentemente da adoção das medidas nacionais para a sua transposição, suscetível de afetar a situação jurídica da recorrente. Em especial, à luz da letra e do conteúdo da diretiva impugnada, não havia qualquer obrigação diretamente imposta à recorrente, dado que todas as obrigações em matéria de separação, de acesso de terceiros ou de tarifas regulamentadas só podiam decorrer das medidas nacionais de transposição dessa Diretiva. De resto, a própria recorrente tinha reconhecido esse facto numa troca de correspondência que antecedeu a sua propositura de um processo de arbitragem contra a União ao abrigo da Carta da Energia, pois referiu que, «[q]uando a Diretiva [impugnada] entrar em vigor e for transposta para o ordenamento jurídico alemão, o troço do Nord Stream 2 integrado no âmbito de aplicação geográfico da Diretiva (ou seja, o troço situado em território alemão e nas águas territoriais alemãs) ficará, em princípio, sujeito às normas da Diretiva [2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada,] relativas, designadamente, à separação, ao acesso de terceiros e à regulamentação das tarifas».
91 Quanto às medidas de transposição da diretiva impugnada, os Estados‑Membros dispõem de uma considerável margem de apreciação quanto à forma como pretendem dar cumprimento a essa Diretiva, no que respeita, designadamente, em primeiro lugar, à escolha entre três modelos de separação (modelo de separação integral das estruturas de propriedade, modelo do operador de rede independente e modelo do operador de rede de transporte independente), em segundo lugar, à possibilidade de conceder derrogações e isenções no que toca às obrigações previstas na Diretiva 2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada, e, em terceiro lugar, à possibilidade de recorrer ao procedimento de habilitação para concluir ou modificar acordos com países terceiros a fim de assegurar que os referidos acordos internacionais respeitam o direito da União. No que especificamente respeita às derrogações que podem ser concedidas, as autoridades reguladoras nacionais dispõem de um poder discricionário na adoção dessas decisões, mas também na definição das condições propícias à concorrência, ao bom funcionamento do mercado interno ou à segurança do abastecimento a que podem submeter essas derrogações.
92 Além disso, a diretiva impugnada exige que as autoridades reguladoras nacionais adotem medidas de execução adicionais no que respeita, por exemplo, à fixação, métodos de cálculo e aprovação das tarifas, relativamente às quais dispõem de uma margem de apreciação.
93 De qualquer modo, o Conselho alega que, mesmo admitindo, para efeitos da demonstração jurídica, que os Estados‑Membros não dispunham de margem de manobra na adoção das medidas nacionais de transposição da diretiva impugnada, nunca existiria afetação direta da situação jurídica da recorrente, pois a diretiva impugnada só produziria os seus efeitos jurídicos em relação a um operador, como a recorrente, através de atos adotados pelas autoridades nacionais.
94 O Conselho considera ainda que a demonstração, pela recorrente, de que a diretiva impugnada lhe diz diretamente respeito parte do postulado, errado, de que não teria qualquer possibilidade de obter uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A, que a diretiva impugnada introduziu na Diretiva 2009/73, ou mesmo ao abrigo do artigo 36.o desta última diretiva. Ora, por um lado, contrariamente ao que a recorrente sugere, a diretiva impugnada não obriga as autoridades reguladoras nacionais a exigirem que os pedidos de derrogação sejam apresentados antes de ser tomada uma decisão de investimento ou antes do início da construção da infraestrutura de gás em causa. Por outro lado, a decisão de conceder, ou não, uma tal derrogação compete às autoridades reguladoras nacionais, que atuam com base na legislação de transposição da diretiva impugnada. Além disso, no que a esse aspeto toca, as referidas autoridades dispõem da faculdade de complementar essas derrogações com condições especiais que lhes cabe definir.
95 Por último, o Conselho recorda que, de todo o modo, não se pode considerar que o facto de a diretiva impugnada poder ter efeitos na situação económica da recorrente é demonstrativo de que esta é diretamente afetada na sua posição jurídica pela referida Diretiva.
96 Na sua petição e nas suas observações sobre as exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Parlamento e pelo Conselho, a recorrente sustenta que a diretiva impugnada lhe diz diretamente respeito. Segundo afirma, independentemente da alegada possibilidade de obter uma derrogação da autoridade reguladora alemã ao abrigo do artigo 49.o‑A, que a diretiva impugnada aditou à Diretiva 2009/73, ou mesmo ao abrigo do artigo 36.o desta última diretiva, a qual de qualquer modo só se pode aplicar às «novas infraestruturas», o que não era o caso da «Nord Stream 2», as exigências desta última diretiva eram‑lhe presentemente aplicáveis. Era o que acontecia com as obrigações em matéria de separação das redes de transporte e dos operadores de redes de transporte, conforme previstas no artigo 9.o da Diretiva 2009/73; com a obrigação de conceder a terceiros o acesso ao seu gasoduto, como previsto no artigo 32.o dessa Diretiva, e com as obrigações no plano tarifário, conforme previstas no artigo 41.o, n.os 1 e 6, da referida Diretiva e nas leis alemãs de transposição correspondentes.
97 Estas novas obrigações deviam implicar grandes alterações no caso da recorrente, já que, para as cumprir, devia vender a totalidade do gasoduto «Nord Stream 2» a um terceiro ou modificar completamente a sua estrutura organizativa e empresarial, o que poria em causa fundamentalmente a base de financiamento dessa infraestrutura a que também tinham sido associadas empresas europeias.
98 Segundo a recorrente, a diretiva impugnada não conferia à República Federal da Alemanha, Estado‑Membro em cujo mar territorial se situa o troço em causa do gasoduto Nord Stream 2, uma verdadeira margem de apreciação na execução dessa diretiva, pois as normas relativas à separação, ao acesso de terceiros e à regulação das tarifas são aplicadas à recorrente sem que esta possa obter uma derrogação às disposições correspondentes da Diretiva 2009/73 ao abrigo do artigo 49.o‑A, que foi aditado a esta última diretiva pela diretiva impugnada.
99 Ora, cada uma das opções em matéria de separação, conforme previstas na diretiva impugnada, produzia efeitos consideráveis na situação da recorrente, ao afetar profundamente a sua estrutura de propriedade e de empresa. Assim, «[d]ado que a Alemanha era obrigada a solicitar à recorrente que pelo menos se conformasse a uma dessa três opções, esse Estado‑Membro não tinha a possibilidade de agir ou de não agir», segundo a fórmula utilizada pelo Tribunal Geral no n.o 53 do Despacho de 22 de junho de 2006, Sahlstedt e o./Comissão (T‑150/05, EU:T:2006:172), e, assim, «as violações cometidas [à] situaç[ão] jurídica [da recorrente] devem‑se à exigência de atingir aquele resultado» segundo a fórmula utilizada pelo Tribunal de Justiça no n.o 63 do Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159).
100 De qualquer modo, não é possível contestar que uma sociedade numa situação como a da recorrente, que pretenda cumprir as exigências da diretiva impugnada a fim de estar pronta a explorar um gasoduto, como o «Nord Stream 2», à data do expirar do prazo fixado aos Estados‑Membros para transporem a referida diretiva, ou seja, 24 de fevereiro de 2020, devia de imediato começar a proceder às modificações necessárias, o que demonstrava que essa diretiva produzia efeitos jurídicos na situação da recorrente.
101 Além disso, relativamente à possibilidade de a recorrente obter da autoridade reguladora alemã uma derrogação ao abrigo do novel artigo 49.o‑A da Diretiva 2009/73, que a esta foi aditado pela diretiva impugnada, derrogação essa que, segundo o Parlamento e o Conselho, podia, na prática, suprimir todos os efeitos jurídicos da diretiva impugnada na sua situação, a recorrente considera que um pedido seu no sentido de obter essa derrogação estava destinado a não ter sucesso. Com efeito, essa derrogação só podia ser concedida caso a infraestrutura de gás em causa estivesse «terminada antes de 23 de maio de 2019», o que não era o caso da «Nord Stream 2». Na realidade, a verdadeira questão, de fundo, era a da extensão dessa condição que limita o âmbito de aplicação ratione materiae do referido artigo 49.o‑A, o que justifica que o Tribunal Geral decida deixar para final o exame das exceções de inadmissibilidade e fixe um prazo para o Parlamento e o Conselho apresentarem as respetivas contestações.
102 A este propósito, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, o pressuposto de o ato da União objeto do recurso dizer diretamente respeito a uma pessoa singular ou coletiva, conforme previsto na «segunda hipótese» do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, requer a reunião cumulativa de dois critérios, a saber, que esse ato, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica da recorrente particular e, por outro, não deixe nenhum poder de apreciação aos seus destinatários que estão encarregados da sua execução, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras regras intermédias (Despacho de 19 de junho de 2008, US Steel Košice/Comissão, C‑6/08 P, não publicado, EU:C:2008:356, n.o 60, e Acórdão de 6 de novembro de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comissão, Comissão/Scuola Elementare Maria Montessori e Comissão/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, n.o 42).
103 O mesmo acontece quando a possibilidade de os destinatários não darem seguimento ao ato da União em causa for puramente teórica, não suscitando qualquer dúvida a sua vontade de tirar consequências conformes a esse ato (v. Despacho de 19 de junho de 2008, US Steel Košice/Comissão, C‑6/08 P, não publicado, EU:C:2008:356, n.o 61 e jurisprudência aí referida, e Acórdão de 4 de dezembro de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comissão, C‑342/18 P, não publicado, EU:C:2019:1043, n.o 39 e jurisprudência aí referida).
104 No caso, importa reconhecer que, de modo geral, a partir da entrada em vigor da diretiva impugnada, as entidades que exploram gasodutos, como a recorrente, passaram a ver, potencialmente, uma parte das respetivas condutas de transporte de gás, concretamente a parte situada entre um Estado‑Membro e um Estado terceiro até ao território dos Estados‑Membros ou localizada no mar territorial do Estado‑Membro, sujeita às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 e nas disposições nacionais de transposição desta última diretiva, conforme alterada pela diretiva impugnada.
105 Porém, no que respeita às obrigações concretas a que passa a estar sujeita, por força das disposições da Diretiva 2009/73, conforme alterada, a parte das condutas de transporte de gás de determinados operadores, como a recorrente, bem como à forma como essas obrigações ficarão concretamente definidas, tudo depende das medidas nacionais de transposição que o Estado‑Membro em cujo mar territorial está situada essa parte da conduta adotar ou tiver adotado ao abrigo do artigo 2.o da diretiva impugnada, conjugado com o artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, até 24 de fevereiro de 2020.
106 Com efeito, uma diretiva não pode, por si só, criar obrigações para um particular e não pode, portanto, ser invocada, enquanto tal, pelas autoridades nacionais contra os operadores na falta de medidas de transposição da referida diretiva previamente adotadas por essas autoridades (Acórdão de 26 de fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, n.o 48, e Despacho de 7 de julho de 2014, Group’Hygiène/Comissão, T‑202/13, EU:T:2014:664, n.o 33; v. igualmente, neste sentido, Acórdão de 14 de julho de 1994, Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, n.os 20 e 25).
107 Assim, independentemente da questão de saber se são claras e suficientemente precisas, as disposições da diretiva impugnada não podem, antes da adoção das medidas estatais de transposição e independentemente delas, ser uma fonte direta ou imediata de obrigações para a recorrente suscetível de, a esse título, afetar diretamente a sua situação jurídica, na aceção do quarto parágrafo do artigo 263.o TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 27 de junho de 2000, Salamander e o./Parlamento e Conselho, T‑172/98 e T‑175/98 a T‑177/98, EU:T:2000:168, n.o 54, e Despacho de 7 de julho de 2014, Group’Hygiène/Comissão, T‑202/13, EU:T:2014:664, n.o 33). Em especial, a autoridade reguladora alemã, não tendo a República Federal da Alemanha adotado medidas de transposição da diretiva impugnada, não pode exigir da recorrente que respeite as novas obrigações aplicáveis no seu caso, conforme previsto na referida diretiva.
108 A este respeito, o facto de as atividades da recorrente passarem a reger‑se parcialmente pelo direito da União, mais concretamente pela Diretiva 2009/73 conforme alterada, apenas é a consequência da sua escolha de desenvolverem e manterem a sua atividade no território da União, mais exatamente no mar territorial de um dos Estados‑Membros da União (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o., C‑366/10, EU:C:2011:864, n.os 127 e 128). Contudo, a diretiva impugnada, enquanto tal e após a sua entrada em vigor, não produz efeitos imediatos e concretos na situação jurídica dos operadores, como a recorrente, e também nunca antes do termo do prazo transposição previsto no seu artigo 2.o, n.o 1.
109 De resto, aceitar o ponto de vista da recorrente, de que a sua situação jurídica foi diretamente afetada pela entrada em vigor da diretiva impugnada, pois, se assim não fosse, a exploração da sua rede de gasodutos duplos «Nord Stream 2» teria escapado ao âmbito de aplicação material da Diretiva 2009/73, equivaleria a considerar que, sempre que a União legisla de novo num qualquer domínio submetendo os operadores a obrigações a que não estavam antes sujeitos, essa legislação, mesmo adotada sob a forma de diretiva e de acordo com o processo legislativo ordinário, afeta direta e necessariamente os operadores na aceção do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE. Entende que, assim, essa perspetiva colidiria com a própria letra do artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, segundo a qual «[a]s diretiva[s] vincula[m] o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios», e, por conseguinte, com o facto de os operadores serem em princípio afetados na sua situação jurídica pelas medidas nacionais de transposição de qualquer diretiva.
110 Assim, no caso presente, é só por intermédio das medidas nacionais de transposição da diretiva impugnada que os Estados‑Membros, no presente processo a República Federal da Alemanha no caso da recorrente, vão estabelecer ou estabeleceram que os operadores, como a recorrente, ficarão ou estão sujeitos, nas condições definidas por esses Estados‑Membros, às obrigações da Diretiva 2009/73 conforme alterada pela diretiva impugnada (v., neste sentido, Despachos de 10 de setembro de 2002, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Conselho, T‑223/01, EU:T:2002:205, n.o 47, e de 7 de julho de 2014, Group’Hygiène/Comissão, T‑202/13, EU:T:2014:664, n.os 33 e 36).
111 Quanto a este aspeto, por um lado, essas medidas de transposição ainda não tinham sido adotadas pela República Federal da Alemanha à data da interposição do presente recurso. Por outro lado e de todo o modo, contrariamente ao que a recorrente sustenta, há que reconhecer que, relativamente às medidas nacionais de transposição que, até 24 de fevereiro de 2020, deviam ter sido adotadas pelos Estados‑Membros e tornado vinculativas para os operadores as obrigações da Diretiva 2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada, os referidos Estados‑Membros dispunham de um poder de apreciação na transposição das disposições dessa diretiva.
112 Com efeito, por um lado, relativamente às obrigações previstas no artigo 9.o da Diretiva 2009/73, conforme alterada, os Estados‑Membros têm a possibilidade, ao abrigo do novo primeiro parágrafo do n.o 8 e do n.o 9 desse artigo 9.o, conforme aditados pela diretiva impugnada, de decidir não aplicar a obrigação de separação das redes de transporte e dos operadores de redes de transporte, conforme previsto no n.o 1 do referido artigo 9.o Em especial, «podem» tomar essa decisão relativamente à parte da rede de transporte de gás que liga um Estado‑Membro a um país terceiro e se situe entre a fronteira desse Estado‑Membro e o primeiro ponto de ligação com a rede desse Estado‑Membro, por um lado, se, em 23 de maio de 2019, a rede de transporte pertencia a uma empresa verticalmente integrada e, por outro, se, em 23 de maio de 2019, a rede de transporte pertencia a uma empresa verticalmente integrada e existiam disposições que garantiam uma maior independência efetiva do operador da rede de transporte do que as disposições do capítulo IV da Diretiva 2009/73.
113 A recorrente reconhece aliás essa faculdade ao sublinhar que «[é] igualmente exato, no que respeita à separação das estruturas de propriedade, que a Diretiva [2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada] permite aos Estados‑Membros introduzir alternativas à separação integral, ou seja, o modelo de operador independente […] e o modelo de operador de rede de transporte independente». Do mesmo modo, cabe observar que, por força do artigo 14.o, n.o 1, da Diretiva 2009/73, na redação introduzida pela diretiva impugnada, os Estados‑Membros podem decidir não aplicar o disposto no artigo 9.o, n.o 1, e, mediante proposta do proprietário da rede de transporte em causa, designar um operador de rede independente.
114 Por outro lado, em virtude das modificações introduzidas na Diretiva 2009/73 pela diretiva impugnada, em especial as relativas ao 36.o e o aditamento do artigo 49.o‑A, as autoridades nacionais podem decidir conceder, às «novas infraestruturas importantes do setor do gás» e aos «gasodutos entre [os] Estado[s]‑Membro[s] e […] país[es] terceiro[s] concluídos antes de 23 de maio de 2019», derrogações a alguns artigos da Diretiva 2009/73 conforme alterada, concretamente, no que respeita ao artigo 36.o, derrogações aos artigos 9.o, 32.o, 33.o, 34.o bem como ao artigo 41.o, n.os 6, 8 e 10, e, no que se refere ao artigo 49.o‑A, derrogações aos artigos 9.o, 10.o, 11.o, 32.o e ao artigo 41.o, n.os 6, 8 e 10.
115 A este respeito, compete aos Estados‑Membros adotar as medidas nacionais que permitam aos operadores em causa requerer o benefício dessas derrogações, determinando com exatidão as condições de obtenção dessas derrogações à luz dos critérios gerais definidos no artigo 49.o‑A da Diretiva 2009/73 conforme alterada, e enquadrando o processo que permite às respetivas autoridades reguladoras nacionais decidir sobre esses pedidos dentro dos prazos previstos na diretiva impugnada. Além disso, para efeitos da efetivação dessas condições, as autoridades reguladoras nacionais dispõem de um amplo poder de apreciação no que respeita à concessão dessas derrogações e às eventuais condições especiais a que essas derrogações podem ficar sujeitas (v., por analogia, Acórdão de 4 de dezembro de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comissão, C‑342/18 P, não publicado, EU:C:2019:1043, n.os 48 a 53).
116 Do exposto resulta que as disposições da diretiva impugnada não dizem diretamente respeito à recorrente.
117 Por último, a recorrente não pode invocar a solução acolhida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). Com efeito, esse processo era relativo a uma decisão da Comissão que tinha por destinatários os outros Estados‑Membros que não o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, pela qual a Comissão tinha aprovado as medidas então adotadas por esse Estado, membro da União, o que conduzira a impor aos organismos nacionais de radiodifusão televisiva um certo número de limites quando pretendessem retransmitir determinados acontecimentos para os quais a recorrente em primeira instância tinha adquirido direitos exclusivos. Assim, a situação jurídica e factual do referido processo não é de modo algum comparável à do presente processo, que apenas diz respeito a uma diretiva e que, além disso, não é atípico.
118 Deste conjunto de considerações resulta que a diretiva impugnada não diz diretamente respeito à recorrente. Ora, dado que os pressupostos previstos na «segunda hipótese» do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE são cumulativos, essa conclusão implica que a recorrente não tem legitimidade para interpor recurso de anulação da diretiva impugnada ao abrigo dessa segunda hipótese (v., neste sentido, Acórdão de 4 de dezembro de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comissão, C‑342/18 P, não publicado, EU:C:2019:1043, n.o 37 e jurisprudência aí referida).
119 Importa acrescentar que, contrariamente ao que a recorrente defende, o facto de o Parlamento e o Conselho terem adotado o ato impugnado sob a forma de diretiva ou ainda de terem decidido só conceder uma derrogação, ao abrigo do novo artigo 49.o‑A da Diretiva 2009/73 conforme alterada, aos gasodutos «concluídos antes de 23 de maio de 2019», não é suscetível de limitar o seu direito a um recurso jurisdicional efetivo ao abrigo do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
120 Com efeito, o Tratado FUE, através dos artigos 263.o e 277.o, por um lado, e através do artigo 267.o, por outro, estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de meios processuais destinado a garantir a fiscalização da legalidade dos atos da União, confiando‑a ao juiz da União (Acórdãos de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, n.o 23; de 25 de julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, n.o 40, e de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 92).
121 Assim, quando as pessoas singulares ou coletivas, como a recorrente, em razão dos pressupostos de admissibilidade referidos no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, não possam impugnar diretamente os atos da União de alcance geral, estão protegidas contra a aplicação, a seu respeito, desses atos (Acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 93).
122 Com efeito, no seu caso, a recorrente pode requerer à autoridade reguladora alemã uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A, ou mesmo do artigo 36.o, da Diretiva 2009/73, conforme alterada, e, eventualmente, contestar a decisão dessa autoridade perante um órgão jurisdicional alemão através da invocação da invalidade da diretiva impugnada e levando esse órgão jurisdicional a interrogar o Tribunal de Justiça por meio de questões prejudiciais sobre a validade da diretiva impugnada, e isto com fundamento no artigo 267.o TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 2019, Pebagua/Comissão, C‑204/18 P, não publicado, EU:C:2019:425, n.os 67 e 68, e de 4 de dezembro de 2019, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comissão, C‑342/18 P, não publicado, EU:C:2019:1043, n.o 63 e jurisprudência aí referida).
123 A este respeito, contrariamente ao que a recorrente sustenta, não havia qualquer razão para esse reenvio prejudicial ser declarado inadmissível dado a recorrente «poder indubitavelmente» interpor recurso de anulação da diretiva impugnada ao abrigo do artigo 263.o TFUE, na aceção da jurisprudência resultante do Acórdão de 9 de março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), e recentemente afinada no Acórdão de 25 de julho de 2018, Georgsmarienhütte e o. (C‑135/16, EU:C:2018:582, n.o 43). Pelo contrário, a inadmissibilidade do presente recurso confirma a sua falta de legitimidade para interpor um recurso ao abrigo do artigo 263.o TFUE.
124 Por conseguinte, o recurso deve ser julgado inadmissível porquanto a recorrente não pode fundar a sua legitimidade para interpor o recurso de anulação em nenhuma das hipóteses previstas no artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
Quanto ao pedido de medida de organização do processo
125 No seu pedido de medida de organização do processo, a recorrente refere que terem sido ocultadas inúmeras passagens dos 25 documentos relativamente aos quais o Conselho, em resposta ao pedido do seu empregado, apenas concedeu acesso parcial. Assim, tinha razões para crer que as referidas passagens que tinham sido ocultadas eram muito relevantes para efeitos da decisão do presente recurso, pois muito provavelmente continham informações que demonstravam que a diretiva impugnada, adotada pelo legislador da União, lhe dizia especificamente respeito. Prova disso seria o facto de ter obtido, visivelmente de outra fonte, as versões não expurgadas de dois dos 25 documentos cujo acesso integral lhe tinha sido recusado. Ora, esses dois documentos, que contêm as observações da República Federal da Alemanha sobre a proposta de Diretiva, demonstravam que a recorrente era especificamente visada na diretiva impugnada.
126 Assim, a recorrente requer ao Tribunal Geral que ordene ao Conselho que apresente versões não expurgadas dos 25 documentos relativamente aos quais só foi permitido acesso parcial ao seu empregado, bem como os dois documentos que o Conselho recusou transmitir‑lhe, precisando, porém, que as referidas versões podiam ocultar as eventuais passagens relativas a um parecer do serviço jurídico do Conselho ou a dados de natureza pessoal.
127 Nas suas observações sobre o pedido de medida de organização do processo, o Conselho, apoiado no essencial pelo Parlamento, pede ao Tribunal Geral, a título principal, que indefira esse pedido, pois os documentos solicitados são manifestamente irrelevantes no que respeita à legitimidade da recorrente. Além disso, sublinha que, no contexto do presente processo, o Tribunal Geral não pode fiscalizar, mesmo indiretamente, a legalidade das decisões que, ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, tomou em resposta aos pedidos de um empregado da recorrente e devia, pelo contrário, rejeitar a tentativa da recorrente de se lançar num processo de procura de documentos (documento discovery) abusiva e de contornar o caráter definitivo, na falta de recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, das decisões de recusa de acesso de que o seu empregado foi alvo. De qualquer modo, o Conselho também pede ao Tribunal Geral que ordene que os documentos, apresentados como anexos M. 26 e M. 30 do pedido de medida de organização do processo, sejam desentranhados dos autos, por terem sido ilicitamente obtidos pela recorrente e, por conseguinte, ilegalmente apresentados e apensos ao seu pedido.
128 Ao mesmo tempo que sublinha que ao Tribunal de Justiça já foi apresentada uma problemática conexa no âmbito do processo que esteve na origem do Acórdão de 28 de março de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), no qual o recorrente procurava utilizar o processo previsto no Regulamento n.o 1049/2001 para obter documentos de uma instituição a fim de escorar as suas alegações enquanto particular num litígio contra a União, o Conselho indica no essencial temer que, no presente caso, a recorrente pretenda obter do Tribunal Geral, com vista à sua ulterior utilização no quadro do processo de arbitragem que desencadeou contra a União, a regularização da posse, pela recorrente, dos documentos reveladores das discussões internas e das posições preliminares dos Estados‑Membros em relação à diretiva impugnada, quando o acesso a esses documentos, nas versões não expurgadas, lhe tinha sido recusado pelo Conselho ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.
129 A este respeito, há que reconhecer que os documentos a que se refere o pedido de medida de organização do processo são suscetíveis de demonstrar, na perspetiva da recorrente, que a diretiva impugnada lhe diz individualmente respeito. Ora, na medida em que a inexistência de afetação direta da situação jurídica da recorrente, conforme anteriormente observado, basta para considerar que não tem legitimidade para interpor recurso de anulação da diretiva impugnada, o presente recurso pode ser julgado inadmissível sem necessidade de conhecer do pedido de medida de organização do processo.
130 Quanto ao pedido do Conselho para que os dois documentos apresentados pela recorrente como anexos M. 26 e M. 30 sejam desentranhados dos autos, importa sublinhar que, contrariamente ao que a recorrente alega na sua carta de 27 de janeiro de 2020, na qual tomou espontaneamente posição sobre esse requerimento adicional do Conselho, esse incidente processual não tem de necessariamente ser suscitado em requerimento separado, ao abrigo do artigo 130.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, pode, aliás, ser suscitado em qualquer fase do processo. O pedido do Conselho, conforme formulado nas suas observações relativas ao pedido de medida de organização do processo, é, portanto, admissível.
131 A este propósito, sublinhe‑se que os dois documentos controvertidos contêm posições da República Federal da Alemanha no âmbito do processo legislativo que levou à adoção da diretiva impugnada.
132 Na sua carta de 27 de janeiro de 2020, a recorrente contesta estar ilegalmente na posse dos referidos documentos. Por um lado, sublinha que não tinham o carimbo «Restreint UE/EU Restricted» e apenas indicavam que eram para uso interno de uma comunidade de destinatários e que o tratamento dos referidos documentos, bem como a sua ulterior difusão, era da responsabilidade exclusiva dos membros da referida comunidade. Por outro, referia que, «[s]e um membro dessa comunidade partilhasse consigo um documento, [seria] muito difícil perceber como é que isso poderia conduzir a uma ilegalidade da [s]ua parte».
133 A este propósito, importa observar que, na sua carta de 27 de janeiro de 2020, a recorrente não indicou qual dos representantes permanentes dos Estados‑Membros da União, pertencente à comunidade de destinatários dos dois documentos em causa, a tinha autorizado a fazer uso desses documentos. Também não invocou o acordo do representante da República Federal da Alemanha, enquanto autor dos referidos documentos. Também não se verifica que, em conformidade com o disposto no artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1049/2001 (v., sobre essa possibilidade, Acórdão de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, n.os 85 à 89), o referido Estado‑Membro tenha tácita ou expressamente dado o seu acordo a que os referidos comentários fossem transmitidos à recorrente, quer antes quer após o Conselho ter indeferido parcialmente os pedidos do empregado da recorrente.
134 Nestas condições, conclui‑se que a recorrente não demonstrou que as versões não expurgadas dos comentários da República Federal da Alemanha apresentados no contexto do processo de adoção da diretiva impugnada tinham sido licitamente obtidas.
135 Por conseguinte, o pedido do Conselho de os documentos apresentados pela recorrente como anexos M. 26 e M. 30 serem desentranhados dos autos deve ser deferido, devendo de qualquer modo indicar‑se, por um lado, que esses documentos não são suscetíveis de demonstrar que a recorrente é diretamente afetada, na aceção da segunda hipótese do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE, pelo que não há lugar a que o Tribunal Geral exija do Conselho que os apresente para poder decidir sobre as exceções de inadmissibilidade e, por outro, que a divulgação do conteúdo desses documentos, mesmo no contexto do presente processo, seria passível de prejudicar de forma concreta e efetiva a proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais da União na aceção do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001, designadamente ao enfraquecer a posição da União no contexto do processo de arbitragem que a recorrente desencadeou contra si, inclusive porque a adoção, pelo Tribunal Geral, da medida de organização do processo proposta pela recorrente legitimaria a posse, por esta, das versões não expurgadas desses documentos.
Quanto aos pedidos de intervenção
136 Nos termos do disposto no artigo 144.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, quando o demandado apresentar uma exceção de inadmissibilidade ou de incompetência, referida no artigo 130.o, n.o 1, só será tomada uma decisão sobre o pedido de intervenção depois de a exceção ser julgada improcedente ou de a sua apreciação ser reservada para final. Além disso, nos termos artigo 142.o, n.o 2, do mesmo regulamento, a intervenção perde o seu objeto, nomeadamente, quando a petição seja declarada inadmissível.
137 Ora, dado que no presente processo as exceções de inadmissibilidade são procedentes e, por conseguinte, o presente despacho põe termo ao processo, o Tribunal já não tem que se pronunciar sobre os pedidos de intervenção apresentados pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia, pela República da Polónia e pela Comissão.
Quanto às despesas
138 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Parlamento e o Conselho pedido a condenação da recorrente nas despesas, há que condená‑la nas despesas.
139 Em conformidade com o disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Além disso, nos termos do artigo 144.o, n.o 10, desse regulamento, caso seja posto termo à instância no processo principal antes de ser proferida uma decisão sobre o pedido de intervenção, o requerente da intervenção e as partes principais suportam as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção. Por conseguinte, a recorrente, o Parlamento e o Conselho, a República da Estónia, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Polónia e a Comissão terão de suportar as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) Os documentos apresentados pela Nord Stream 2 AG como anexos A. 14 e O. 20 são desentranhados dos autos e as passagens da petição e dos anexos que reproduzem extratos desses documentos não devem ser tidas em conta.
2) O incidente suscitado pelo Conselho da União Europeia é julgado improcedente quanto ao demais.
3) Os documentos apresentados pela Nord Stream 2 como anexos M. 26 e M. 30 são desentranhados dos autos.
4) O recurso é julgado inadmissível.
5) Não há que conhecer dos pedidos de intervenção apresentados pela República da Estónia, pela República da Letónia, pela República da Lituânia, pela República da Polónia e pela Comissão Europeia.
6) A Nord Stream 2 é condenada nas despesas do Parlamento Europeu e do Conselho, com exceção das correspondentes aos pedidos de intervenção.
7) A Nord Stream 2, o Parlamento e o Conselho, a República da Estónia, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Polónia e a Comissão suportarão as suas próprias despesas relativas aos pedidos de intervenção.
Feito no Luxemburgo, em 20 de maio de 2020.
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