FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM(första avdelningen i utökad sammansättning)
den 17 september 2007 (*)
”Europeiska atomenergigemenskapen – Investeringar – Underrättelse till kommissionen om investeringsprojekt – Fullgörande – Förordning (Euratom) nr 1352/2003 – Kommissionen saknar behörighet – Artiklarna 41–44 EA – Rättssäkerhetsprincipen”
I mål T‑240/04,
Republiken Frankrike, inledningsvis företrädd av F. Alabrune, G. de Bergues, C. Lemaire och E. Puisais, därefter av M. de Bergues och S. Gasri, båda i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av C.‑D. Quassowski och A. Tiemann, båda i egenskap av ombud,
och av
Konungariket Belgien, inledningsvis företrätt av D. Haven, därefter av M. Wimmer och slutligen av A. Hubert, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten J.‑F. De Bock,
intervenienter,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Patakia, i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens förordning (Euratom) nr 1352/2003 av den 23 juli 2003 om ändring av förordning (EG) nr 1209/2000 om fullgörande av upplysningsplikten enligt artikel 41 i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (EGT L 192, s. 15),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden J.D. Cooke samt domarna R. García-Valdecasas, I. Labucka, M. Prek och V. Ciucă,
justitiesekreterare: handläggaren K. Pocheć,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 maj 2007,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 Artikel 41 EA har följande lydelse:
”Personer och företag inom de industrigrenar som är upptagna på listan i bilaga II till detta fördrag skall underrätta kommissionen om investeringsprojekt som avser nya anläggningar, återanskaffningar eller omställningar, om projekten till sin art och omfattning uppfyller de kriterier som rådet har fastställt på förslag från kommissionen.
Listan över industrigrenarna får genom beslut med kvalificerad majoritet ändras av rådet på förslag från kommissionen som dessförinnan skall begära in ett yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén.”
2 Av artikel 42 EA framgår följande:
”De projekt som avses i artikel 41 skall kommissionen och, för kännedom, den berörda medlemsstaten underrättas om senast tre månader innan de första avtalen ingås med leverantörerna eller, om företaget skall utföra arbetet med egna resurser, senast tre månader innan arbetet påbörjas.
På förslag från kommissionen får rådet ändra denna frist.”
3 I artikel 43 EA föreskrivs följande:
”Kommissionen skall överlägga med personerna eller företagen om alla synpunkter på investeringsprojekten som har samband med målen för detta fördrag.
Kommissionen skall underrätta den berörda medlemsstaten om sin uppfattning.”
4 Av artikel 44 EA framgår följande:
”Kommissionen får med de berörda medlemsstaternas, personernas och företagens samtycke offentliggöra de investeringsprojekt som den har underrättats om.”
5 Av artikel 124 EA framgår följande:
”För att säkerställa utvecklingen av kärnenergin inom gemenskapen skall kommissionen
– övervaka tillämpningen av bestämmelserna i detta fördrag och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av fördraget,
– lämna rekommendationer eller yttranden på ämnesområden som behandlats i detta fördrag, om fördraget uttryckligen anger detta eller kommissionen anser det nödvändigt,
– ha befogenhet att själv fatta beslut och medverka vid tillkomsten av rådets och Europaparlamentets rättsakter på de villkor som anges i fördraget,
– utöva de befogenheter som rådet ger kommissionen för att genomföra de regler som fastställts av rådet.”
6 Av artikel 161 EA framgår följande:
”För att fullgöra sina uppgifter skall rådet och kommissionen enligt bestämmelserna i detta fördrag utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer och yttranden.
En förordning skall ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.
…”
7 Av artikel 203 EA framgår följande:
”Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs.”
8 Det framgår av första skälet i kommissionens förordning (Euratom) nr 1352/2003 av den 23 juli 2003 om ändring av förordning nr 1209/2000 om fullgörande av upplysningsplikten enligt artikel 41 i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (EGT L 192, s. 15) (nedan kallad den omtvistade förordningen) att man i syfte att öka öppenheten och rättssäkerheten bör förstärka befintliga bestämmelser och formalisera de metoder som tillämpas av kommissionen för att genomföra överläggningar om och granskningar av de investeringsprojekt som berör målen för Euratomfördraget. Detta syftar dels på artiklarna 41–44 EA, dels på rådets förordning (Euratom) nr 2587/1999 av den 2 december 1999 om vilka investeringsprojekt som skall meddelas kommissionen i enlighet med artikel 41 EA (EGT L 315, s. 1).
9 Genom artikel 1.3 i den omtvistade förordningen infördes i kommissionens förordning (EG) nr 1209/2000 av den 8 juni 2000 om fullgörande av upplysningsplikten enligt artikel 41 i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (EGT L 138, s. 12) bland annat artiklarna 3a, 3b, 3c, 3d och 3e, av vilka framgår följande:
”Artikel 3a
”1. Kommissionen skall granska underrättelsen så snart den har mottagits. Den skall framföra sina synpunkter i form av en rekommendation.
2. Om kommissionen, efter en granskning, anser att det ifrågavarande investeringsprojektet inte ger upphov till några tvivel med hänsyn till målen för och iakttagandet av Euratomfördraget, skall den notera detta och uttrycka sina synpunkter genom en rekommendation till de berörda personerna, företagen och den berörda medlemsstaten.
3. Om kommissionen, efter en granskning, anser att det ifrågavarande investeringsprojektet ger upphov till tvivel om målen för och iakttagandet av Euratomfördraget, skall den inleda ett utförligt undersökningsförfarande för att ytterligare överlägga om alla aspekter av investeringsprojektet som avser målen i det fördraget.
4. Rekommendationen i enlighet med punkt 2 och inledandet av det utförliga undersökningsförfarande som avses i punkt 3 skall genomföras inom två månader. Perioden skall börja dagen efter mottagandet av en fullständig underrättelse i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och förordning … nr 2587/1999. Underrättelsen skall anses vara fullständig om kommissionen inte begär in ytterligare upplysningar inom två månader från det att den mottog underrättelsen eller infordrade kompletterande upplysningar.
5. Om kommissionen varken har lagt fram någon rekommendation i enlighet med punkt 2 eller vidtagit åtgärder inom den period som fastställs i punkt 4, skall investeringsprojektet anses förenligt med målen för och bestämmelserna i Euratomfördraget.
Artikel 3b
1. Om kommissionen anser att den har erhållit ofullständiga uppgifter av den berörda personen eller det berörda företaget beträffande ett investeringsprojekt som den underrättats om, skall den begära alla nödvändiga ytterligare upplysningar. Om den berörda personen eller företaget besvarar en sådan begäran, skall kommissionen underrätta den personen eller företaget om att den mottagit svaret.
2. Om den berörda personen eller det berörda företaget inte lämnar de begärda uppgifterna inom den tidsfrist som har föreskrivits av kommissionen eller lämnar ofullständiga uppgifter, skall kommissionen sända en påminnelse i vilken den skall ange en lämplig ytterligare tidsfrist inom vilken uppgifterna skall lämnas.
Artikel 3c
1. När det utförliga undersökningsförfarandet inleds skall kommissionen göra en sammanfattning av de berörda sak- och rättsfrågorna som skall inbegripa en preliminär bedömning av investeringsprojektet med hänsyn till bestämmelserna i och målen för Euratomfördraget och rådets förordning … nr 2587/1999. Kommissionen skall uppmana de berörda personerna eller företagen att komma in med sina kommentarer och ytterligare överlägga med kommissionen inom en fastställd tidsfrist som normalt inte skall överstiga två månader.
2. Berörda personer och företag rekommenderas att inte genomföra investeringsprojektet innan kommissionen har lagt fram sin rekommendation om det ifrågavarande projektet eller innan detta kan anses vara förenligt med målen för och bestämmelserna i Euratomfördraget som avses i artikel 3a.5.
Artikel 3d
1. Om kommissionen efter överläggningar och/eller ändringar utförda av den berörda personen eller det berörda företaget finner att investeringsprojektet är förenligt med målen för och bestämmelserna i Euratomfördraget, skall den ange sina synpunkter genom en rekommendation som skall meddelas till de berörda personerna, företagen och den berörda medlemsstaten.
2. Om kommissionen efter överläggningar och/eller ändringar utförda av den berörda personen eller det berörda företaget finner att det ifrågavarande investeringsprojektet inte är förenligt med målen för och bestämmelserna i Euratomfördraget, skall den ange sina synpunkter genom en rekommendation som skall meddelas till de berörda personerna, företagen och den berörda medlemsstaten.
3. Synpunkterna enligt punkterna 1 och 2 skall fastställas så snart de tvivel som avses i artikel 3a.3 undanröjts. Kommissionen skall i möjligaste mån sträva efter att anta en rekommendation inom sex månader efter det att det utförliga undersökningsförfarandet har inletts.
4. När den period som avses i punkt 3 har löpt ut, och om den berörda personen eller företaget begär detta, skall kommissionen inom två månader utfärda sin rekommendation på grundval av de uppgifter som den har tillgång till.
Artikel 3e
Efter det att rekommendationen om det ifrågavarande investeringsprojektet har utfärdats skall kommissionen övervaka och, där så är lämpligt, överlägga med personerna eller företagen om de särskilda åtgärder som vidtagits eller planeras i enlighet med kommissionens rekommendation.”
10 Genom artikel 1.4 i den omtvistade förordningen infördes i förordning nr 1209/2000 artiklarna 4a och 4b som har följande lydelse:
”Artikel 4a
Kommissionen skall till personer eller företag som underrättat kommissionen om ett investeringsprojekt vidarebefordra eventuella synpunkter och anmärkningar från tredje part avseende det investeringsprojektet, om dessa synpunkter och anmärkningar kommer att påverka kommissionens rekommendation.
Artikel 4b
1. Med samtycke från de berörda medlemsstaterna, personerna och företagen skall kommissionen offentliggöra de investeringsprojekt som den har underrättats om samt de rekommendationer som utfärdats i enlighet med denna förordning.
2. Kommissionen skall offentliggöra en årlig rapport om genomförandet av de olika rekommendationerna och de särskilda åtgärder som vidtagits av berörda personer och företag som svar på kommissionens synpunkter.
Där så är nödvändigt skall denna rapport ... respektera reglerna om yrkeshemlighet, om det samtycke som det hänvisas till i artikel 44 i Euratomfördraget slutligen inte ges.”
Förfarandet och parternas yrkanden
11 Republiken Frankrike har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 24 oktober 2003, väckt denna talan. Domstolen hänsköt målet till förstainstansrätten genom beslut av den 8 juni 2004.
12 Den 2 januari 2004 inkom Förbundsrepubliken Tyskland med en ansökan om intervention till stöd för sökandens yrkanden. Genom beslut av den 24 mars 2004 biföll domstolens ordförande denna interventionsansökan. Den 8 juni 2004 inkom Förbundsrepubliken Tyskland med sin interventionsinlaga.
13 Den 9 juni 2004 inkom Konungariket Belgien med en ansökan om intervention till stöd för sökandens yrkanden. Genom beslut av den 8 november 2004 biföll ordföranden på förstainstansrättens första avdelning denna interventionsansökan och gav Konungariket Belgien tillstånd att yttra sig muntligen under förhandlingen i enlighet med artikel 116.6 i förstainstansrättens rättegångsregler.
14 Som en åtgärd för processledning anmodade förstainstansrätten kommissionen att inkomma med vissa handlingar och att besvara vissa frågor. Kommissionen efterkom denna begäran.
15 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (första avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet.
16 Parterna utvecklade sin talan och besvarade förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 16 maj 2007.
17 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogiltigförklara den omtvistade förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
18 Förbundsrepubliken Tyskland, som intervenerat till stöd för sökanden, har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogiltigförklara den omtvistade förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
– ogilla talan om ogiltigförklaring, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning i sak
20 Till stöd för sin talan har sökanden åberopat sex grunder som hänför sig till kommissionens bristande behörighet att anta den omtvistade förordningen, till åsidosättande av artiklarna 42–44 EA och av artikel 194.1 EA samt till åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
Den första grunden: Huruvida kommissionen saknade behörighet att anta den omtvistade förordningen
Parternas argument
21 Sökanden har gjort gällande att varken artiklarna 41–44 EA eller förordning nr 2587/1999 utgör en rättslig grund som gör det möjligt för kommissionen att anta den omtvistade förordningen, eftersom kommissionen genom dessa varken ges befogenhet att genomföra eller anta förordningar. Enligt principen om tilldelade befogenheter skulle kommissionen endast ha kunnat anta den omtvistade förordningen om en sådan befogenhet uttryckligen hade föreskrivits.
22 Att den omtvistade förordningen inte är den första förordning som antagits av kommissionen om fullgörande av upplysningsplikten enligt artikel 41 EA saknar betydelse, eftersom det framgår av rättspraxis att antagandet av förordningar såsom praxis inte kan väga tyngre än bestämmelserna i fördraget (domstolens dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑327/91, Frankrike mot kommissionen, REG 1994, s. I‑3641; svensk specialutgåva, s. I‑47).
23 Sökanden har inte bestritt att kommissionen enligt artikel 131 EA andra stycket har befogenhet att reglera den egna organisationen men har anfört att antagandet av en förordning överskrider denna befogenhet, eftersom förordningen då den är allmängiltig och till alla delar bindande inte kan användas som instrument för en institutions interna förvaltning. Principen om administrativt självbestämmande gör det möjligt för kommissionen att utarbeta anvisningar eller genomförandebestämmelser för sina anställda, för att reglera institutionens egen administration, men inte att vända sig till personer och företag utanför administrationen, vilket skulle bli fallet med den omtvistade förordningen.
24 Sökanden har även tillbakavisat kommissionens argument att den omtvistade förordningen inte skulle vara en sådan förordning som avses i artikel 161 EA utan en förordning sui generis, genom att endast kommissionen åläggs skyldigheter och inte tredje part i förhållande till denna institution, eftersom en förordning av det slaget, som skiljer sig från de förordningar som avses i artikel 161 EA, inte föreskrivs i Euratomfördraget överhuvudtaget. Sökanden anser i vilket fall som helst att förordningens särskilda egenskaper, enligt definitionen i artikel 161 EA, framkommer i den omtvistade förordningens slutbestämmelser, genom att det där uttryckligen anges att den är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.
25 Kommissionens argument, att endast en bindande rättsakt, såsom en förordning, kan ge tredje part erforderlig rättssäkerhet och insyn i fullgörandet av de processuella skyldigheter den ålagt sig, bör avvisas. Om kommissionen hade ansett att en sådan förordning var nödvändig skulle den ha lagt fram ett förslag angående detta till rådet, eftersom artikel 203 EA kunde användas fastän det inte fanns någon särskild rättslig grund i Euratomfördraget. Vidare skulle det ha räckt med att anta riktlinjer för att kommissionen skulle nå detta rättssäkerhetsmål, eftersom kommissionen enligt rättspraxis inte kan avvika från regler den själv ålagt sig.
26 Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Belgien stöder sökandens argumentation, och Förbundsrepubliken Tyskland har dessutom påpekat dels att den omtvistade förordningen strider mot principen om att medlemsstaterna själva bär ansvaret för säkerheten vid kärnkraftsanläggningarna, dels att kommissionens befogenhet att anta den omtvistade förordningen inte kan stödja sig på principen om administrativt självbestämmande som inte ger kommissionen rätt att fastställa tillämpningsföreskrifter för personer och företag utanför kommissionens administration.
27 Kommissionen har svarat att den har handlat inom ramen för de funktioner och befogenheter som den tilldelats genom Euratomfördraget. Artiklarna 41–44 EA innehåller bestämmelser om förfaranden för att säkerställa att underrättelse, granskning och överläggning sker vad gäller investeringsprojekten, och de ger sålunda kommissionen befogenhet att föra en direkt dialog med företagen. Även om Euratomfördraget enligt sistnämnda inte i detalj fastställer vilka förfaranden som skall följas, ger det ändå kommissionen nödvändigt handlingsutrymme för ett initiativtagande på detta område. Följaktligen har kommissionen inte överskridit sina befogenheter enligt Euratomfördraget genom att anta den omtvistade förordningen. Det ligger inom kommissionens ansvar för regleringen av den egna organisationen att vidta åtgärder för att organisera granskningen av investeringsprojekt i enlighet med den omtvistade förordningen. Att åtgärden vidtagits i form av en förordning garanterar tredje part en hög grad av rättssäkerhet, genom att kommissionens åtaganden ges en stark rättslig ställning.
28 Eftersom det endast är kommissionen och inte tredje part som åläggs skyldigheter enligt den omtvistade förordningen, kan den för övrigt inte vara en förordning enligt artikel 161 EA, utan den är en förordning sui generis. Enligt domstolens dom av den 13 december 1989 i mål C‑322/88, Grimaldi (REG 1989, s. 4407; svensk specialutgåva, volym 10, s. 287) är det inte benämningen eller formen på den omtvistade förordningen som avgör dess natur utan innehållet i dess bestämmelser. Även om formen av en förordning antas för att skärpa kommissionens skyldigheter, genom att förfaranden fastställs för en effektivare tillämpning av bestämmelserna i artiklarna 41–44 EA och i förordning nr 2587/1999, åläggs inte tredje part skyldigheter genom den omtvistade förordningen och den är således inte en förordning enligt artikel 161 EA. Kommissionen anser därför att det inte har någon relevans för dess behörighet att anta den omtvistade förordningen, att det i skälen till denna inte anges att den skall anta förordningar i enlighet med artikel 161 EA.
29 Dessutom krävs enligt principen om parallella former att bestämmelserna i den omtvistade förordningen antas i form av en förordning, eftersom den omtvistade förordningen ändrar en tidigare förordning, nämligen förordning nr 1209/2000.
Förstainstansrättens bedömning
30 Det skall inledningsvis erinras om att domstolen enligt artikel 146 EA skall granska lagenligheten av de rättsakter som antas av rådet och kommissionen och som inte är rekommendationer eller yttranden. Denna artikel liknar artikel 230 EG och bör tolkas analogt (generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande inför domstolens dom av den 10 december 2002 i mål C‑29/99, kommissionen mot rådet, REG 2002, s. I‑11221, s. I‑11225, se även, för ett liknande resonemang, beslut meddelat av förstainstansrättens ordförande den 22 december 1995 i mål T‑219/95 R, Danielsson m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II‑3051, punkterna 61–76, och, analogt, förstainstansrättens dom av den 25 februari 1997 i de förenade målen T‑149/94 och T‑181/94, Kernkraftwerke Lippe‑Ems mot kommissionen, REG 1997, s. II‑161, punkterna 46 och 47). Vad beträffar granskningen av en förordnings lagenlighet inom ramen för Euratomfördraget skall den rättspraxis som har utarbetats inom ramen för EG‑fördraget tillämpas, om det på detta område inte finns särskilda bestämmelser eller bestämmelser vars systematik tycks skilja sig från EG‑fördragets allmänna systematik och anda.
31 Enligt artikel 3 EA skall varje institution, i enlighet med principen om tilldelade befogenheter, handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom Euratomfördraget. Iakttagandet av rättssäkerhetsprincipen innebär att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i gemenskapsrätten, vilken uttryckligen måste anges som rättslig grund och vari föreskrivs den rättsliga form som rättsakten skall ha (se, angående tillämpningsområdet för EG‑fördraget, domstolens dom av den 16 juni 1993 i mål C‑325/91, Frankrike mot kommissionen, REG 1993, s. I‑3283, punkt 26; svensk specialutgåva, volym 14, s. 87). För fastställandet av villkor för antagandet av en rättsakt krävs att hänsyn tas till fördelningen av behörighet och jämvikten som föreskrivs i fördragen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 23 mars 2004 i mål C‑233/02, Frankrike mot kommissionen, REG 2004, s. I‑2759, punkt 40).
32 Det skall konstateras att det varken framgår av bestämmelserna i artiklarna 41–44 EA eller av bestämmelserna i förordning nr 2587/1999, vilka utgör den rättsliga grunden för den omtvistade förordningen, att kommissionen hade uttrycklig behörighet att anta en sådan förordning.
33 Det står inte i artiklarna 41–44 EA att kommissionen har behörighet att lagstifta om granskningsförfarandet för investeringsprojekt. Förordning nr 2587/1999, som av kommissionen betecknas som den omtvistade förordningens ”grundförordning”, innehåller inte heller någon bestämmelse som uttryckligen ger kommissionen befogenhet att anta förordningar för att kunna verkställa den. För övrigt har kommissionen själv inte bestritt det faktum att ingen av de rättsliga grunder som nämns i den omtvistade förordningen uttryckligen ger den befogenhet att anta en sådan förordning.
34 Sökanden har med rätta påpekat att eftersom det inte finns någon särskild bestämmelse som ger kommissionen befogenhet att anta en förordning, borde den, om det hade visat sig nödvändigt att anta en sådan rättsakt, ha följt förfarandet i artikel 203 EA, det vill säga lagt fram ett förslag till rådet, som kunde ha antagit en sådan förordning enhälligt, efter att ha samrått med Europaparlamentet.
35 Kommissionen påstår att den inte har överskridit sina befogenheter enligt artiklarna 41–44 EA genom att anta den omtvistade förordningen och har hävdat att den genom artiklarna 41–44 EA faktiskt gavs befogenhet att vidta åtgärderna i fråga. Eftersom det i detta avseende inte framgår av någon av de rättsliga grunder som nämns i den omtvistade förordningen att kommissionen uttryckligen var behörig att anta en sådan förordning, skall det prövas om denna hade en implicit behörighet att anta denna förordning och således om förordningen faktiskt var nödvändig för att artiklarna 41–44 EA och förordning nr 2587/1999 skulle få ändamålsenlig verkan.
36 Domstolen har medgett att befogenheter som inte uttryckligen föreskrivs i fördragens bestämmelser kan användas om de är nödvändiga för att uppnå de mål som fastställts i dessa (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, REG 1971, s. 263, punkt 28; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551). När kommissionen genom en artikel i Euratomfördraget ges en särskild och bestämd uppgift måste det antas att kommissionen genom samma bestämmelse implicit ges de befogenheter som är nödvändiga för att den skall kunna fullgöra denna uppgift, eftersom bestämmelsen i Euratomfördraget annars skulle förlora all ändamålsenlig verkan (se analogt domstolens dom av den 9 juli 1987 i de förenade målen 281/85, 283/85–285/85 och 287/85, Tyskland m.fl. mot kommissionen, REG 1987, s. 3203, punkt 28; svensk specialutgåva, volym 9, s. 129). Med andra ord innebär de bestämmelser som fastställts genom ett fördrag att regler kan antas, utan vilka dessa bestämmelser inte kan tillämpas på ett användbart eller förnuftigt sätt. Bestämmelserna i Euratomfördraget om institutionernas lagstiftande befogenheter skall således tolkas mot bakgrund av fördragets allmänna systematik (se, vad beträffar Euratomfördragets tillämpningsområde, domstolens dom av den 15 juli 1960 i mål 25/59, Nederländerna mot Höga myndigheten, REG 1960, sidorna 723 och 757–760).
37 Förekomsten av en implicit normgivningskompetens, som utgör ett undantag från de tilldelade befogenheterna i artikel 3.1 EA, måste bedömas strikt. Det är endast undantagsvis som sådana implicita befogenheter har erkänts i rättspraxis, och för att så skall ske måste de vara nödvändiga för att säkerställa bestämmelsernas i fördraget eller i den berörda grundförordningen ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen kommissionen mot rådet, punkt 28, och Tyskland m.fl. mot kommissionen, punkt 28, samt domstolens dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑478/93, Konungariket Nederländerna mot kommissionen, REG 1995, s. I‑3081, punkt 32).
38 Detta villkor avseende nödvändighet måste vara uppfyllt inte bara vad gäller de materiella bestämmelserna i förordningen, utan också vad gäller dess form och bindande verkan.
39 För att det skall kunna anses att kommissionen hade en implicit befogenhet att anta den omtvistade förordningen krävs det för ett korrekt genomförande av artiklarna 41–44 EA och av förordning nr 2587/1999 inte enbart att kommissionen kan vidta åtgärder för att detaljgranska de investeringsprojekt den underrättats om, såsom föreskrivits i den omtvistade förordningen, utan också att sådana åtgärder vidtas i form av en förordning, som till alla delar är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.
40 De argument som framförts av kommissionen angående behovet av att vidta dessa åtgärder är inte övertygande, vare sig vad gäller innehållet i dem eller deras form,.
41 Vad gäller innehållet i dem anges i förordning nr 2587/1999 endast vilka investeringsprojekt som skall meddelas kommissionen enligt artikel 41 EA och avser inte alls den efterföljande dialogen med kommissionen angående dessa projekt. Kommissionen får således inte genom den förordningen någon implicit befogenhet att anta den omtvistade förordningen. Inte heller kan bestämmelserna i den omtvistade förordningen betraktas som nödvändiga för att bestämmelserna i artiklarna 41–44 EA skall få ändamålsenlig verkan. Visserligen måste kommissionen, vilket den också har hävdat, organisera förfarandena för underrättelse, granskning och överläggning vad gäller investeringsprojekten enligt artiklarna 41–44 EA, men förstainstansrätten anser ändå att det inte var nödvändigt för att dessa artiklar i Euratomfördraget skulle få ändamålsenlig verkan att kommissionen gavs befogenhet att rekommendera ett uppskjutande av projekten till dess att kommissionen slutfört sin granskning av dessa, vilket föreskrivs i artikel 3c.2 i förordning nr 1209/2000, som infördes genom den omtvistade förordningen, eftersom ett sådant uppskjutande inte alls föreskrivs i Euratomfördraget. Det faktum att kommissionen, enligt artikel 4b i förordning nr 1209/2000 och i enlighet med den omtvistade förordningen, åtar sig att offentliggöra de investeringsprojekt som den har underrättats om kan inte heller betraktas som nödvändigt för ett korrekt genomförande av artikel 44 EA, i vilken en sådan möjlighet till offentliggörande föreskrivs utan att vara obligatorisk.
42 Dessutom, och framför allt, anser förstainstansrätten att det inte var nödvändigt att använda sig av en förordning för att anta detaljbestämmelser angående kommissionens förfarande för granskning av investeringsprojekt, såsom bestämmelserna i den omtvistade förordningen. Det hade varit fullt tillräckligt med interna organisationsåtgärder för att uppnå de mål som kommissionen enligt dess egna ord eftersträvade. Kommissionens argument, enligt vilket man genom en förordning kan garantera tredje part ökad insyn och rättssäkerhet vad beträffar efterlevnaden av de regler som den har ålagt sig, måste således avvisas. Som kommissionen själv har medgett är den skyldig att följa de regler som den har ålagt sig (förstainstansrättens dom av den 9 juli 2003 i mål T‑224/00, Archer Daniels Midland och Archer Daniels Midland Ingredients mot kommissionen, REG 2003, s. II‑2597, punkt 182). Det skulle således ha räckt med riktlinjer eller ett meddelande, vars efterlevnad av den institution som är upphovsman kan kontrolleras av gemenskapsdomstolarna, för att säkerställa nödvändig insyn och rättssäkerhet vad beträffar kommissionens iakttagande av de skyldigheter den avsett att ålägga sig själv.
43 Den omtvistade förordningen kan inte betraktas som om den var något slags intern förordning eller en förordning sui generis, som enbart gäller den interna organisationen av kommissionens arbete. Sådana rättsakter kan inte ha några rättsverkningar gentemot tredje part. Till denna kategori av rättsakter från kommissionen hör antingen de som inte har rättsverkningar eller de som endast har rättsverkningar inom kommissionen när det gäller organisationen av dess arbete och som omfattas av de kontrollförfaranden som har fastställts i dess arbetsordning (se, för ett liknande resonemang, beslut meddelat av förstainstansrättens ordförande den 15 januari 2001 i mål T‑236/00 R, Stauner m.fl. mot parlamentet och kommissionen, REG 2001, s. II‑15, punkt 43).
44 Det skall i alla händelser konstateras att det genom den omtvistade förordningen införts bestämmelser som inte enbart rör kommissionens organisation av sitt eget arbete utan även påverkar tredje part (se bland annat artikel 3c.2 eller artikel 4b i förordning nr 1209/2000, som införts genom den omtvistade förordningen). Kommissionen har själv medgett att syftet med bestämmelserna inte är att ålägga tredje part skyldigheter. För övrigt har kommissionen själv medgett, genom att vidhålla att den omtvistade förordningen inte är en förordning i den mening som avses i artikel 161 EA utan en förordning sui generis, som endast syftar till att medföra skyldigheter för kommissionen själv, att det inte behövdes en förordning enligt artikel 161 EA för att anta bestämmelserna i den omtvistade förordningen. Följaktligen kan det inte anses att det var nödvändigt att anta dessa bestämmelser i form av en förordning för att det skulle ske ett korrekt genomförande av bestämmelserna i artiklarna 41–44 EA och i förordning nr 2587/1999.
45 Slutligen anser förstainstansrätten att kommissionens argument, enligt vilket det enligt principen om parallella former var nödvändigt att välja formen av en förordning för att ändra en befintlig förordning inom samma område, skall avvisas. Enligt fast rättspraxis kan inte enbart en praxis väga tyngre än bestämmelserna i fördraget och den kan inte ändra behörighetsfördelningen mellan institutionerna (domstolens dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet, REG 1988, s. 855, punkt 24, svensk specialutgåva, volym 9, s. 367, och domen av den 9 augusti 1994 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 36).
46 Det framgår således inte av de omtvistade bestämmelsernas innehåll att det var nödvändigt att anta dessa i form av en förordning i den mening som avses i artikel 161 EA för att säkerställa ett korrekt genomförande av artiklarna 41–44 EA och av förordning nr 2587/1999.
47 Bestämmelserna angående principen om tilldelade befogenheter måste tillämpas strikt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 7 juli 1992 i mål C‑295/90, Europaparlamentet mot Europeiska gemenskapernas råd, REG 1992, s. I‑4193, punkterna 11–20, svensk specialutgåva, volym 13, s. I‑1, och domen av den 9 augusti 1994 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkterna 34–42). Genom att välja en förordning, fastän ingen bestämmelse i gemenskapsrätten uttryckligen gav kommissionen befogenhet till detta, för att vidta åtgärder för att granska investeringsprojekt gällande kärnkraft, för vilka det inte var nödvändigt att använda ett rättsligt instrument som är bindande till alla delar och direkt tillämplig i alla medlemsstater, har kommissionen åsidosatt behörighetsbestämmelserna som följer av Euratomfördraget och skapat en risk för förvirring som skadar rättssäkerheten vad beträffar denna rättsakts rättsliga betydelse för tredje part.
48 Vidare utgör principen om rättssäkerhet en grundläggande gemenskapsrättslig princip som bland annat ställer krav på att en reglering skall vara klar och exakt, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan känna till sina rättigheter och skyldigheter och själva vidta åtgärder i enlighet därmed (domstolens dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand Frères och Garancini, REG 1981, s. 1931, och av den 13 februari 1996 i mål C‑143/93, Van Es Douane Agenten, REG 1996, s. I‑431, punkt 27).
49 Eftersom det alltid finns en viss grad av osäkerhet beträffande innebörden och räckvidden av en rättsregel finns det anledning att pröva huruvida rättsakten i fråga är så tvetydigt formulerad att den sökande medlemsstaten eller investerarna inte med tillräcklig säkerhet kan skingra eventuella tvivel om den omtvistade rättsaktens räckvidd eller innebörd (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 april 2005 i mål C‑110/03, Belgien mot kommissionen, REG 2005, s. I‑2801, punkt 31).
50 I förevarande fall skapar förordningsformen en viss tvetydighet beträffande de aktuella bestämmelsernas räckvidd samtidigt som kommissionen har angett att den inte vill ålägga tredje part skyldigheter. Rättssäkerhetsprincipen förutsätter emellertid att man tillräckligt säkert kan bedöma en gemenskapsakts räckvidd, och som domstolen vid ett flertal tillfällen har slagit fast skall gemenskapslagstiftningen vara klar och dess tillämpning förutsebar för alla som berörs av den (domstolens dom av den 16 juni 1993 i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 26). I förevarande fall antyds genom förordningsformen att det finns bindande rättsverkningar för tredje part och att det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen att aktörerna måste företa en grundlig analys av ordalydelsen i bestämmelserna för att kunna fastställa deras faktiska räckvidd.
51 En gemenskapsakt måste, i den mån den är avsedd att ha rättsverkan, antas med iakttagande av inte bara de nödvändiga förfaranden som föreskrivs för att anta den, utan även väsentliga formkrav (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande i mål C‑57/95, Frankrike mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 20 mars 1997, REG 1997, s. I‑1627, s. I‑1629, punkterna 15 och 22).
52 Mot bakgrund av vad som anförts ovan måste slutsatsen bli att kommissionen varken explicit eller implicit hade behörighet att anta den omtvistade förordningen.
53 Talan skall således bifallas på den första grunden avseende kommissionens bristande behörighet att anta den omtvistade rättsakten.
54 Följaktligen skall den omtvistade förordningen ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva övriga grunder som sökanden åberopat.
Rättegångskostnader
55 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna, i enlighet med sökandens yrkanden.
56 Enligt artikel 87.4 i rättegångsreglerna skall Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Belgien, som intervenerat till stöd för sökandens yrkanden, bära sina egna rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Kommissionens förordning (Euratom) nr 1352/2003 av den 23 juli 2003 om ändring av förordning (EG) nr 1209/2000 om fullgörande av upplysningsplikten enligt artikel 41 i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen ogiltigförklaras.
2) Kommissionen skall ersätta Republiken Frankrikes rättegångskostnad.
3) Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Belgien skall bära sina rättegångskostnader.
Cooke | García-Valdecasas | Labucka |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 17 september 2007.
Justitiesekreterare | | Ordförande |