Sprawa T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odpowiedzialność pozaumowna – Zdrowie zwierząt – Środki ochronne w sytuacji kryzysowej – Środki ochronne odnoszące się do wysoce zjadliwej grypy ptaków w niektórych państwach trzecich – Zakaz przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym – Wystarczająco istotne naruszenie norm prawnych przyznających uprawnienia jednostkom – Oczywiste i poważne przekroczenie granic uprawnień dyskrecjonalnych – Dyrektywy 91/496/WE i 92/65/WE – Zasada ostrożności – Obowiązek staranności – Proporcjonalność
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 16 września 2013 r.
1. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Przesłanki kumulatywne
(art. 340 akapit drugi TFUE)
2. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Wystarczająco istotne naruszenia prawa Unii – Przysługująca instytucji ograniczona swoboda uznania lub brak swobody uznania w trakcie przyjmowania aktu – Konieczność uwzględnienia danego kontekstu
(art. 340 akapit drugi TFUE)
3. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenia prawa Unii – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Zakaz przywozu dzikich ptaków żyjących w niewoli z powodu poważnego zagrożenia dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzi – Naruszenie obowiązku staranności i obowiązku uzasadnienia
(art. 37 WE; dyrektywa Rady 91/496, art. 18 ust. 1; decyzja Komisji 2005/760)
4. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Środki ochronne w przypadku poważnego zagrożenia dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzi – Zasada ostrożności – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji
[art. 3 lit. p) WE, art. 6 WE, art. 152 ust. 1 WE, art. 153 ust. 1, 2 WE, art. 174 ust. 1, 2 WE; dyrektywa Rady 91/496, art. 18 ust. 1]
5. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Dyrektywa 91/496 – Środki ochronne przeciw wysoce zjadliwej grypie ptaków – Szeroki zakres geograficzny wynikający z braku dowodu naukowego – Naruszenie zasady proporcjonalności
(dyrektywa Rady 91/496, art. 18 ust. 1; decyzja Komisji 2005/760)
6. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Przyjęcie przez Komisję przepisów wykonawczych, których skutkiem jest zakaz przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym – Artykuły 17 i 18 dyrektywy 92/65 – Odpowiednia podstawa prawna
[art. 37 WE, 152 WE, 174 WE; rozporządzenie Komisji nr 318/2007; dyrektywy Rady: 89/662, art. 17; 92/65, art. 17 ust. 2 lit. b), art. 17 ust. 3 lit. c), art. 17 ust. 4 lit. a), art. 18 ust. 1, art. 26]
7. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Przyjęcie przez Komisję przepisów wykonawczych, których skutkiem jest zakaz przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak
(rozporządzenie Komisji nr 318/2007; dyrektywa Rady 92/65, art. 1 akapit trzeci)
8. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw w zakresie zdrowia zwierząt – Kontrole weterynaryjne i zootechniczne w handlu wewnątrzwspólnotowym żywymi zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego – Rozporządzenie nr 318/2007 ustanawiające zakaz przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym – Prawo własności i wolność wykonywania zawodu – Ograniczenia uzasadnione interesem ogólnym
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16, 17; rozporządzenie Komisji nr 318/2007)
9. Odpowiedzialność pozaumowna – Odpowiedzialność z tytułu działania zgodnego z prawem – Działanie mieszczące się w sferze kompetencji normatywnej Unii – Wyłączenie – Granice
(art. 340 akapit drugi TFUE)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 61)
2. W dziedzinie pozaumownej odpowiedzialności Unii, gdy danej instytucji przysługuje jedynie bardzo ograniczony zakres swobodnego uznania lub nie mają go one wcale, jakiekolwiek naruszenie prawa Unii może wystarczyć do wykazania, iż nastąpiło wystarczająco istotne że nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej jednostkom uprawnienia. Jednak nie istnieje żaden automatyczny związek między brakiem uprawnień dyskrecjonalnych danej instytucji z jednej strony a zakwalifikowaniem naruszenia jako wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii z drugiej strony. O ile bowiem zakres uprawnień dyskrecjonalnych danej instytucji posiada decydujące znaczenie, o tyle nie stanowi on wyłącznego kryterium. Jedynie stwierdzenie istnienia nieprawidłowości, której nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracyjny działający w sposób rozważny i staranny, pozwala na powstanie odpowiedzialności Unii. Zadaniem sądu Unii jest więc, po tym jak najpierw ustali, czy danej instytucji przysługiwał zakres swobodnego uznania, wzięcie następnie pod uwagę złożonego charakteru podlegającej regulacji sytuacji, trudności w stosowaniu lub interpretacji aktów prawnych, tego, w jakim stopniu naruszona norma jest jasna i precyzyjna, oraz umyślnego lub nieusprawiedliwionego charakteru popełnionego naruszenia.
(por. pkt 62, 63)
3. Co się tyczy powstania pozaumownej odpowiedzialności Unii z tytułu przyjęcia decyzji 2005/760 dotyczącej niektórych środków ochronnych odnoszących się do wysoce zjadliwej grypy ptaków w określonych państwach trzecich w zakresie przywozu ptaków żyjących w niewoli, ewentualne wystarczająco istotne naruszenie omawianych reguł prawa winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca Unii dysponuje przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki rolnej na podstawie art. 37 WE. Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się bowiem z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę Unii mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki.
W tym względzie Komisja, przyjmując decyzję 2005/760 w wykonaniu przysługujących jej na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnych zwierząt wprowadzanych na rynek Wspólnoty z państw trzecich, naruszyła – wobec braku uzasadnienia i wobec braku konkretnych, a także dostatecznie popartych z naukowego punktu widzenia okoliczności faktycznych, które mogły uzasadnić globalne podejście przyjęte we wspomnianej decyzji, a zwłaszcza wobec braku możliwie wyczerpującej naukowej oceny zagrożeń – ciążący na niej obowiązek należytej staranności i w rezultacie przepis prawa powierzający prawa jednostkom, gdyż podjęła działanie, jakiego nie podjęłaby w identycznych okolicznościach instytucja działająca z należytą starannością.
(por. pkt 64, 84, 91, 93)
4. Zasada ostrożności jest ogólną zasadą prawa Unii nakazującą odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia pewnemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione. W szczególności, jeżeli istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to ryzyko miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających.
Jeżeli chodzi o przyjęcie środków ochronnych na podstawie pierwszej sytuacji przewidzianej w art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnych zwierząt wprowadzanych na rynek Wspólnoty z państw trzecich, czyli w związku z pojawieniem się lub rozprzestrzenianiem choroby odzwierzęcej lub innej choroby czy zjawiska mogących stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt i zdrowia ludzkiego, Komisji przysługuje szeroki zakres uznania na podstawie zasady ostrożności. Może ona zatem, zgodnie z rzeczoną zasadą, przyjąć środki ostrożności w celu zapobiegania rozprzestrzenianiu się takich chorób, mogących stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzkiego, jeżeli uzasadnione jest to poważnymi względami związanymi ze zdrowiem zwierząt. Ponadto instytucje Unii posiadają również szeroki zakres uznania co do określenia poziomu ryzyka uznanego za możliwy do zaakceptowania w społeczeństwie z punktu widzenia stosowania zasady ostrożności, a w szczególności przyjęcia środków ochronnych.
(por. pkt 79–82)
5. Co się tyczy sądowej kontroli warunków stosowania zasady proporcjonalności w kontekście szerokiego zakresu uznania, którym dysponuje prawodawca Unii w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, charakter działania ustanowionego w tej materii może mieć wpływ na jego zgodność z prawem. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środki przyjęte przez prawodawcę Unii są jedynymi lub możliwie najlepszymi, lecz czy są one, czy też nie są ewidentnie nieodpowiednie względem założonego celu.
Jeżeli chodzi o przyjęty przez Komisję w ramach przysługujących jej na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnych zwierząt wprowadzanych na rynek Wspólnoty z państw trzecich uprawnień dyskrecjonalnych środek ochronny w postaci mającego generalny charakter czasowego zawieszenia przywozu dzikich ptaków, który to środek został przyjęty celem ochrony zdrowia zwierząt i zdrowia ludzi, to jest on ewidentnie nieproporcjonalny, co najmniej z geograficznego punktu widzenia. W tych okolicznościach nie wykazano, że nie istniały mniej restrykcyjne środki, takie jak bardziej ograniczone z geograficznego punktu widzenia zawieszenie przywozu, a w konsekwencji, że omawiany środek był konieczny i odpowiedni w świetle obranego celu.
(por. pkt 99, 102, 103)
6. W zakresie, w jakim rozporządzenie nr 318/2007 ustanawiające warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Wspólnoty i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu wprowadza całkowity i niezróżnicowany zakaz przywozu w odniesieniu do dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym, posiada ono wystarczającą podstawę prawną, a mianowicie art. 17 ust. 2 lit. b) i art. 17 ust. 3 oraz art. 18 ust. 1 tiret piąte i czwarte dyrektywy 92/65 ustanawiającej warunki dotyczące zdrowia zwierząt regulujące handel i przywóz do Wspólnoty zwierząt, nasienia, komórek jajowych i zarodków nieobjętych warunkami zdrowia zwierząt ustanowionymi w szczególnych zasadach wspólnotowych określonych w załączniku A pkt I do dyrektywy 90/425.
Po pierwsze bowiem, reżim w zakresie handlu zwierzętami i przywozu zwierząt do Unii, ustanowiony między innymi w dyrektywie 92/65, opiera się na zasadzie, zgodnie z którą ze względów odnoszących się do zdrowia zwierząt i ze względów prewencyjnych wszelki przywóz zwierząt z państw trzecich jest co do zasady zakazany i dopuszczony jest wyłącznie z zastrzeżeniem wyraźnego zezwolenia związanego z wypełnieniem formalności i odbyciem uprzednich obowiązkowych kontroli.
Po drugie, z zasady uprzedniego zezwolenia wynika, że przywóz do Unii może mieć miejsce wyłączenie z zastrzeżeniem poszanowania wymogów określonych w dyrektywie 92/65, w tym wymogu określonego w art. 17 ust. 2 tej dyrektywy.
Po trzecie, z art. 17 ust. 3 lit. c), z art. 17 ust. 4 i z art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte dyrektywy 92/65 wynika, że Komisja posiada szeroki zakres uznania przy przyjmowaniu przepisów dotyczących zdrowotności zwierząt odnoszących się do wprowadzania do obrotu zwierząt w rozumieniu motywu piątego wspomnianej dyrektywy 92/65.
Po czwarte, jakkolwiek dyrektywa 92/65 jest oparta wyłącznie na art. 37 WE, dotyczącym wspólnej polityki rolnej, wpisuje się ona również w ramy wykonania polityk Unii w zakresie ochrony zdrowia i środowiska na podstawie art. 152 WE i art. 174 WE, a zatem powinna być ona interpretowana również w świetle zasady ostrożności, w ramach stosowania której Komisji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania, zwłaszcza z uwagi na przepis art. 17 ust. 3 lit. c) dyrektywy 92/65.
(por. pkt 139–144, 146, 147)
7. Co się tyczy zakazu przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym ustanowionego przez rozporządzenie nr 318/2007 ustanawiające warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Wspólnoty i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu, sam fakt, że ryzyko porównywalne z ryzykiem, jakie stanowiły dzikie ptaki, mogło stosownie do okoliczności uzasadnić wykluczanie również innych kategorii ptaków z zakresu stosowania tego rozporządzenia, nie może jako taki uzasadniać nierównego traktowania dzikich ptaków, gdyż poszanowanie zasady równego traktowania musi iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, co oznacza, że nikt nie może powoływać się na swoją korzyść na niezgodne z prawem działanie, którego dopuszczono się na rzecz innej osoby. Jednocześnie nierówne traktowanie ptaków domowych i ptaków dzikich jest wyłącznie wynikiem reżimu znajdującego zastosowanie do ptaków domowych, o których mowa w art. 1 akapit pierwszy dyrektywy 92/65 ustanawiającej warunki dotyczące zdrowia zwierząt regulujące handel i przywóz do Wspólnoty zwierząt, nasienia, komórek jajowych i zarodków nieobjętych warunkami zdrowia zwierząt ustanowionymi w szczególnych zasadach wspólnotowych określonych w załączniku A pkt I do dyrektywy 90/425, i nie może wpływać na zgodność z prawem rozporządzenia nr 318/2007, jako że to ostatnie nie zezwala na przywóz dzikich ptaków.
(por. pkt 172, 181)
8. Co się tyczy zakazu przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym ustanowionego przez rozporządzenie nr 318/2007 ustanawiające warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Wspólnoty i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu, wskazane środki zmierzają do realizacji uzasadnionego celu interesu ogólnego w postaci ochrony zdrowia ludzi i zdrowia zwierząt przed ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa ptasiej grypy i że nie są one ewidentnie nieproporcjonalne w tym zakresie. Nie można zatem uznać tych środków za nadmierne i niedopuszczalne działanie, które narusza samą istotę prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej. W tym względzie – w zakresie, w jakim rzeczone rozporządzenie umożliwia w dalszym ciągu przywóz ptaków hodowanych w niewoli – działalność gospodarcza w postaci przywozu pozostaje możliwa.
(por. pkt 190)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 195)