Vec T‑333/10

Animal Trading Company (ATC) BV a i.

proti

Európskej komisii

„Mimozmluvná zodpovednosť – Politika hygieny – Ochranné opatrenia v krízovej situácii – Ochranné opatrenia súvisiace s prítomnosťou vysokopatogénnej vtáčej chrípky v niektorých tretích krajinách – Zákaz dovozu voľne žijúcich vtákov odchytených vo voľnej prírode – Dostatočne závažné porušenie právnych noriem, ktoré priznávajú práva jednotlivcom – Zjavné a závažné nedodržanie miery voľnej úvahy – Smernice 91/496/ES a 92/65/ES – Zásada predchádzania škodám – Povinnosť náležitej starostlivosti – Proporcionalita“

Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) zo 16. septembra 2013

1.      Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Protiprávnosť – Ujma – Príčinná súvislosť – Kumulatívne podmienky

(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)

2.      Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Dostatočne závažné porušenie práva Únie – Obmedzená alebo žiadna miera voľnej úvahy inštitúcie pri prijímaní aktu – Potreba zohľadniť kontextuálne okolnosti

(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)

3.      Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Protiprávnosť – Dostatočne závažné porušenie práva Únie – Veterinárne a zootechnické kontroly v obchode so živými zvieratami a s výrobkami živočíšneho pôvodu v rámci Spoločenstva – Zákaz dovozu odchytených voľne žijúcich vtákov z dôvodu vážneho nebezpečenstva pre zvieratá alebo zdravie ľudí – Porušenie povinnosti náležitej starostlivosti a povinnosti odôvodnenia

(Článok 37 ES; smernica Rady 91/496, článok 18 ods. 1; rozhodnutie Komisie 2005/760)

4.      Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov v oblasti politiky hygieny – Veterinárne a zootechnické kontroly v obchode so živými zvieratami a s výrobkami živočíšneho pôvodu v rámci Spoločenstva – Ochranné opatrenia v prípade vážneho nebezpečenstva pre zvieratá alebo zdravie ľudí – Zásada predchádzania škodám – Voľná úvaha Komisie

[Článok 3 písm. p) ES, článok 6 ES, článok 152 ods. 1 ES, článok 153 ods. 1 a 2 ES a článok 174 ods. 1 a 2 ES; smernica Rady 91/496, článok 18 ods. 1]

5.      Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov v oblasti politiky hygieny – Veterinárne a zootechnické kontroly v obchode so živými zvieratami a s výrobkami živočíšneho pôvodu v rámci Spoločenstva – Smernica 91/496 – Ochranné opatrenia proti vysokopatogénnej vtáčej chrípke – Veľký geografický rozsah napriek neexistencii vedeckého dôkazu – Porušenie zásady proporcionality

(Smernica 91/496, článok 18 ods. 1; rozhodnutie Komisie 2005/760)

6.      Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov v oblasti politiky hygieny – Veterinárne a zootechnické kontroly v obchode so živými zvieratami a s výrobkami živočíšneho pôvodu v rámci Spoločenstva – Prijatie právnych ustanovení, ktorých následkom je zákaz dovozu voľne žijúcich vtákov odchytených vo voľnej prírode, Komisiou – Články 17 a 18 smernice 92/65 – Vhodný právny základ

[Články 37 ES, 152 ES a 174 ES; nariadenie Komisie č. 318/2007; smernica Rady 89/662, článok 17, a smernica Rady 92/65, článok 17 ods. 2 písm. b), článok 17 ods. 3 písm. c) a článok 17 ods. 4 písm. a), článok 18 ods. 1 a článok 26]

7.      Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov v oblasti politiky hygieny – Veterinárne a zootechnické kontroly v obchode so živými zvieratami a s výrobkami živočíšneho pôvodu v rámci Spoločenstva – Prijatie právnych ustanovení, ktorých účinkom bolo zakázať dovoz voľne žijúcich vtákov odchytených vo voľnej prírode, Komisiou – Porušenie zásady rovnosti zaobchádzania – Neexistencia

(Nariadenie Komisie č. 318/2007; smernica Rady 92/65, článok 1 tretí odsek)

8.      Poľnohospodárstvo – Aproximácia právnych predpisov v oblasti politiky hygieny – Veterinárne a zootechnické kontroly v obchode so živými zvieratami a s výrobkami živočíšneho pôvodu v rámci Spoločenstva – Nariadenie č. 318/2007 stanovujúce zákaz dovozu voľne žijúcich vtákov odchytených vo voľnej prírode – Právo vlastniť majetok a slobodný výkon povolania – Obmedzenia odôvodnené všeobecným záujmom

(Charta základných práv Európskej únie, článok 16 ods. 17; nariadenie Komisie č. 318/2007)

9.      Mimozmluvná zodpovednosť – Zodpovednosť z dôvodu aktu v súlade s právom – Správanie patriace do právom stanovenej právomoci Únie – Vylúčenie – Hranice

(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)

1.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri bod 61)

2.      V oblasti mimozmluvnej zodpovednosti Únie, ak dotknutá inštitúcia disponuje len značne obmedzenou mierou voľnej úvahy, alebo dokonca nedisponuje nijakou mierou voľnej úvahy, môže na preukázanie dostatočne závažného porušenia právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom, postačovať samotné porušenie práva Únie. Neexistuje však nijaká automatická väzba medzi neexistenciou priestoru na voľnú úvahu dotknutej inštitúcie na jednej strane a kvalifikáciou pochybenia ako dostatočne závažného porušenia práva Únie na strane druhej. Aj keď je rozsah voľnej úvahy dotknutej inštitúcie rozhodujúcim prvkom, nemožno ho považovať za výlučné kritérium. Záver o vzniku zodpovednosti Únie umožňuje vyvodiť len také zistenie pochybenia, ktorého by sa za podobných okolností nedopustil primerane prezieravý a starostlivý správny orgán. Súd Únie preto musí po konštatovaní, že dotknutá inštitúcia disponuje mierou voľnej úvahy, vziať do úvahy komplexnosť situácie, ktorú treba vyriešiť, ťažkosti pri uplatňovaní alebo výklade predpisov, stupeň jasnosti a presnosti porušenej normy a úmyselný alebo neospravedlniteľný charakter pochybenia, ku ktorému došlo.

(pozri body 62, 63)

3.      Pokiaľ ide o vznik mimozmluvnej zodpovednosti Únie na základe prijatia rozhodnutia 2005/760, ktoré sa týka určitých ochranných opatrení na dovoz vtákov chovaných v zajatí, v súvislosti s vysokopatogénnou vtáčou chrípkou v určitých tretích krajinách, prípadné dostatočne závažné porušenie dotknutých právnych noriem musí spočívať v zjavnom a závažnom nedodržaní širokej miery voľnej úvahy, ktorú normotvorca Únie má pri výkone svojich právomocí v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky v zmysle článku 37 ES. Z výkonu tejto diskrečnej právomoci totiž vyplýva, že normotvorca Únie musí očakávať a zhodnotiť ekologický, vedecký, technický a ekonomický vývoj, ktorý je komplexný a neistý.

V tejto súvislosti Komisia tým, že prijala rozhodnutie 2005/760 na základe právomoci posúdenia, ktorou disponuje podľa článku 18 ods. 1 smernice 91/496 stanovujúcej princípy, ktoré sa týkajú organizácie veterinárnych kontrol zvierat vstupujúcich do spoločenstva z tretích krajín, porušila vzhľadom na neexistenciu odôvodnenia a konkrétnych a dostatočne vedecky dokázaných skutkových okolností, ktoré by mohli odôvodniť všeobecný prístup zvolený v uvedenom rozhodnutí, najmä čo najúplnejšie vedecké posúdenie rizík, povinnosť náležitej starostlivosti a právnu normu, ktorá priznáva práva jednotlivcom, keď konala spôsobom, akým by nekonala inštitúcia postupujúca s náležitou starostlivosťou a za rovnakých okolností. Toto porušenie zásady náležitej starostlivosti je dostatočne závažné, aby v súvislosti s protiprávnym prijatím rozhodnutia 2005/760 vznikla mimozmluvná zodpovednosť Únie.

(pozri body 64, 84, 91, 93)

4.      Zásada predchádzania škodám predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá ukladá dotknutým orgánom povinnosť prijímať v presnom rámci výkonu právomocí, ktoré im priznáva príslušná právna úprava, vhodné opatrenia na predchádzanie určitým potenciálnym rizikám pre verejné zdravie, bezpečnosť a životné prostredie, pričom požiadavky spojené s ochranou týchto záujmov majú prednosť pred hospodárskymi záujmami, a to bez toho, aby sa čakalo, kým sa plne preukáže existencia a závažnosť týchto rizík. Ak sa najmä ukáže, že je nemožné s istotou určiť existenciu alebo rozsah uvádzaného rizika z dôvodu nedostatočných, nepresvedčivých alebo nepresných výsledkov vypracovaných štúdií, ale pravdepodobnosť skutočného poškodenia verejného zdravia pretrváva za predpokladu, že by sa riziko zmenilo na skutočnosť, zásada predchádzania škodám odôvodňuje prijatie obmedzujúcich a objektívnych opatrení.

Pokiaľ ide o prijatie ochranných opatrení na základe prvej hypotézy v článku 18 ods. 1 smernice 91/496 stanovujúcej princípy, ktoré sa týkajú organizácie veterinárnych kontrol zvierat vstupujúcich do spoločenstva z tretích krajín, teda na základe objavenia sa alebo rozšírenia chorôb prenosných zo zvierat na ľudí alebo iných ochorení či príčin, ktoré by mohli predstavovať vážne nebezpečenstvo pre zvieratá alebo zdravie ľudí, má Komisia na základe zásady predchádzania škodám k dispozícii širokú mieru voľnej úvahy. Komisia preto v súlade s touto zásadou môže prijať ochranné opatrenia, aby predišla prípadnému rozšíreniu týchto chorôb, ak to opodstatňujú vážne dôvody v oblasti zdravia. Okrem toho inštitúcie Únie majú širokú mieru voľnej úvahy aj pri posudzovaní úrovne rizika, ktoré sa na účely uplatnenia zásady predchádzania škodám považuje pre spoločnosť za neprijateľné, a najmä pri prijímaní ochranných opatrení.

(pozri body 79 ‑ 82)

5.      Pokiaľ ide o súdne preskúmanie podmienok uplatňovania zásady proporcionality, vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú má normotvorca Únie v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, zákonnosť opatrenia prijatého v tejto oblasti môže ovplyvniť len jeho zjavná neprimeranosť vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje. Nejde teda o určenie, či opatrenia prijaté normotvorcom Únie sú jediné alebo najlepšie možné, ale o to, či sú zjavne neprimerané vo vzťahu k sledovanému cieľu.

Pokiaľ ide o ochranné opatrenie, ktoré Komisia prijala na základe svojej právomoci posúdenia podľa článku 18 ods. 1 smernice 91/496 stanovujúcej princípy, ktoré sa týkajú organizácie veterinárnych kontrol zvierat vstupujúcich do spoločenstva z tretích krajín, a ktoré sa týkalo všeobecne platného dočasného pozastavenia dovozu voľne žijúcich vtákov, je opatrenie prijaté na účely ochrany zdravia zvierat a ľudí zjavne neprimerané, a to prinajmenšom z geografického hľadiska, pokiaľ neexistujú vedecké dôkazy, ktoré ho odôvodňujú. Za týchto podmienok nie je preukázané, že neexistujú menej obmedzujúce opatrenia, teda geograficky užšie pozastavenie dovozu, a teda že opatrenie bolo na účely sledovaného cieľa potrebné a primerané.

(pozri body 99, 102, 103)

6.      Nariadenie č. 318/2007, ktorým sa ustanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá pri dovoze určitých druhov vtákov do Spoločenstva a podmienky karantény, v rozsahu, v akom zavádza celkový zákaz dovozu v súvislosti s voľne žijúcimi vtákmi odchytenými vo voľnej prírode bez akejkoľvek výnimky, je založené na dostatočnom právnom základe, ktorým je článok 17 ods. 2 písm. b), článok 17 ods. 3 a článok 18 ods. 1 prvá a štvrtá zarážka smernice 92/65, ktorou sa ustanovujú veterinárne požiadavky na obchodovanie so zvieratami, spermou, vajíčkami a embryami, na ktoré sa nevzťahujú veterinárne požiadavky ustanovené v osobitných právnych predpisoch spoločenstva uvedených v prílohe A oddiele I smernice 90/425, a na ich dovoz do spoločenstva.

Po prvé je totiž režim definujúci zdravotné podmienky na obchodovanie so zvieratami a na ich dovoz do Únie, ako ho stanovuje najmä smernica 92/65, postavený na zásade, podľa ktorej je akýkoľvek dovoz zvierat z tretích krajín v podstate zakázaný z dôvodu zdravotných podmienok a prevencie, pričom dovolený je len v prípade výslovného povolenia po splnení vopred stanovených povinných formálnych náležitostí a kontrol.

Po druhé zo zásady predchádzajúceho povolenia vyplýva, že dovoz do Únie sa môže uskutočniť iba pod podmienkou dodržania požiadaviek uvedených v smernici 92/65, a najmä v jej článku 17 ods. 2. Na základe tohto ustanovenia je Komisia oprávnená nezahrnúť do tohto zoznamu niektoré tretie krajiny alebo ich z neho vylúčiť, v dôsledku čoho je akýkoľvek dovoz zvierat z týchto krajín automaticky zakázaný.

Po tretie z článku 17 ods. 3 písm. c), článku 17 ods. 4 písm. a) prvej zarážky a článku 18 ods. 1 prvej a štvrtej zarážky smernice 92/65 vyplýva, že Komisia má k dispozícii širokú mieru voľnej úvahy na to, aby prijala veterinárne predpisy upravujúce uvádzanie zvierat na trh v zmysle piateho odôvodnenia uvedenej smernice.

Po štvrté, hoci je smernica 92/65 založená len na článku 37 ES o všeobecnej poľnohospodárskej politike, spadá tiež do rámca uplatňovania politík Únie týkajúcich sa ochrany zdravia a životného prostredia podľa článkov 152 ES a 174 ES, a preto sa musí vykladať aj z hľadiska zásady predchádzania škodám, na ktorej vykonanie disponuje Komisia širokou mierou voľnej úvahy, najmä vzhľadom na ustanovenia článku 17 ods. 3 písm. c) smernice 92/65.

(pozri body 139 ‑ 144, 146, 147)

7.      Pokiaľ ide o zákaz dovozu voľne žijúcich vtákov odchytených vo voľnej prírode prijatý v nariadení č. 318/2007, ktorým sa ustanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá pri dovoze určitých druhov vtákov do Spoločenstva a podmienky karantény, samotná skutočnosť, že rovnaké riziko, ako je to, ktoré hrozilo od voľne žijúcich vtákov, mohlo prípadne z pôsobnosti uvedeného nariadenia vylúčiť aj iné kategórie vtákov, nemôže sama osebe zakladať rozdielne zaobchádzanie s voľne žijúcimi vtákmi, pretože podľa zásady rovnosti zaobchádzania, ktorej dodržovanie musí byť v súlade so zásadou zákonnosti, nikto nemôže vo svoj prospech uplatňovať protiprávnosť, z ktorej má úžitok iná osoba. Ani rozdielne zaobchádzanie medzi spoločenskými vtákmi a voľne žijúcimi vtákmi, ktoré je možné pripísať len režimu, ktorý sa uplatňuje na spoločenské vtáky uvedené v článku 1 treťom odseku smernice 92/65, ktorou sa ustanovujú veterinárne požiadavky na obchodovanie so zvieratami, spermou, vajíčkami a embryami, na ktoré sa nevzťahujú veterinárne požiadavky ustanovené v osobitných právnych predpisoch spoločenstva uvedených v prílohe A oddiele I smernice 90/425, nemôže ovplyvniť zákonnosť nariadenia č. 318/2007 z dôvodu, že toto nariadenie nepovoľuje dovoz voľne žijúcich vtákov.

(pozri body 172, 181)

8.      Pokiaľ ide o zákaz dovozu voľne žijúcich vtákov odchytených vo voľnej prírode prijatý v nariadení č. 318/2007, ktorým sa ustanovujú zdravotné podmienky pre zvieratá pri dovoze určitých druhov vtákov do Spoločenstva a podmienky karantény, tieto opatrenia sledujú legitímny cieľ všeobecného záujmu, a to ochranu ľudského zdravia a zdravia zvierat pred rizikom rozšírenia vírusu vtáčej chrípky, a v tejto súvislosti nie sú zjavne neprimerané. Tieto opatrenia teda nemožno považovať za neprimeraný a neúnosný zásah, ktorý by porušil samotnú podstatu práva vlastniť majetok a slobodného výkonu hospodárskej činnosti. V tejto súvislosti vzhľadom na to, že toto nariadenie naďalej povoľuje dovoz vtákov chovaných v zajatí, je hospodárska činnosť spočívajúca v dovoze naďalej možná.

(pozri bod 190)

9.      Pozri text rozhodnutia.

(pozri bod 195)