STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 8. května 2014(1)
Věc C‑242/13
Commerz Nederland NV
proti
Havenbedrijf Rotterdam NV
[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemsko)]
„Podpory poskytované státy – Pojem – Podpory, které veřejný podnik poskytnul bance ve formě záruky – Rozhodnutí přijaté ředitelem veřejného podniku – Porušení ustanovení stanov veřejného podniku“
I – Úvod
1. V projednávané věci se jedná o to, zda lze státu přičíst záruky, které veřejný podnik poskytnul bance v rozporu se svými vnitřními předpisy, a zda lze poté tyto záruky případně považovat za státní podpory ve smyslu článků 107 SFEU a 108 SFEU. V projednávané věci poskytnul tyto záruky W. K. Scholten, jediný jednatel Havenbedrijf Rotterdam NV (dále jen „HbR“), přístavního podniku v Rotterdamu (Nizozemsko), ve prospěch společností, které jsou součástí nizozemské skupiny RDM (dále jen „skupina RDM“). Bylo zjištěno, že W. K. Scholten poskytnul tyto záruky z vlastního popudu, vědomě tyto záruky tajil a porušil stanovy veřejného podniku, protože předem nepožádal o souhlas jeho dozorčí radu.
2. Až dosud bychom mohli říci, že „nihil sub sole novum“(2), naproti tomu je překvapivé, že dotyčný členský stát zastává názor, že mu jsou dotyčná opatření přičitatelná a že představují státní podpory ve smyslu Smlouvy o FEU, zatímco příjemce těchto záruk, který samozřejmě jejich poskytnutí uvítal, se domnívá, že se nejedná o státní podpory, neboť byly poskytnuty ultra vires.
3. Velmi podobná záruka, kterou byli s výjimkou věřitele dotčeni stejní partneři, byla předmětem věci, v níž byl vydán rozsudek Residex Capital IV(3). Jak uvádí generální advokátka J. Kokott v bodě 2 svého stanoviska předneseného v uvedené věci(4), tuto záruku poskytl „za podivných okolností“ orgán města Rotterdam (dále jen „město“) spolu s předchůdcem HbR, Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (přístavní podnik města Rotterdam, dále jen „GHR“), ve prospěch společnosti, která byla také součástí nizozemské skupiny RDM. Vzhledem k tomu, že otázka přičitatelnosti nebyla ve výše uvedené věci předložena, Soudní dvůr se zabýval pouze otázkou, zda čl. 108 odst. 3 třetí pododstavec SFEU ukládá vnitrostátnímu soudu povinnost považovat záruku města, která nebyla Evropské komisi oznámena a nebyla jí schválena, za neúčinnou.
II – Právní rámec
4. Ve sporu v původním řízení vyvstaly otázky týkající se výkladu článků 107 SFEU a 108 SFEU, jakož i bodů 50 až 58 rozsudku Francie v. Komise(5), které se týkají otázky, zda lze opatření podpory ve smyslu těchto článků přičíst státu.
5. Zjednodušeně řečeno, Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku rozhodl, že přičitatelnost opatření podpory státu nelze vyvodit „z pouhé okolnosti, že dotčené opatření přijal veřejný podnik“ (bod 51), neboť veřejný podnik „může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více či méně nezávisle“ (bod 52). Soudní dvůr rovněž vyloučil, že „pouhou skutečnost, že byl veřejný podnik založen ve formě kapitálové společnosti podle obecného práva, [je] možné s ohledem na samostatnost, kterou mu tato právní forma může poskytovat, považovat za dostačující k tomu, aby bylo vyloučeno, že je opatření podpory přijaté takovou společností přičitatelné státu“ (bod 57).
6. V bodě 52 téhož rozsudku Soudní dvůr rovněž rozhodl, že aby mohlo být opatření podpory přičteno státu, je „dále nezbytné přezkoumat, zda na veřejné orgány musí být nahlíženo tak, že se jedním či druhým způsobem podílí na přijetí těchto opatření“.
7. Soudní dvůr však měl ve výše uvedeném rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294) za to, že „není možné požadovat, aby bylo na základě přesného pokynu prokázáno, že veřejné orgány konkrétně pobídly veřejný podnik k přijetí dotčených opatření podpory“ (bod 53), neboť předložení takového důkazu by bylo pro třetí osobu „velmi složité“ (bod 54). Z tohoto důvodu připustil, že „přičitatelnost opatření podpory přijatého veřejným podnikem státu je možné vyvodit ze souhrnu nepřímých důkazů vyplývajících z okolností projednávaného případu a kontextu, ve kterém bylo toto opatření přijato“ (bod 55).
8. V této souvislosti Soudní dvůr připomněl, že „již zohlednil skutečnost, že dotčená entita nemohla přijmout napadené rozhodnutí, aniž zohlednila požadavky orgánů veřejné moci […], nebo že kromě prvků organické povahy, které spojují veřejné podniky se státem, musely tyto podniky, jejichž prostřednictvím došlo k poskytnutí podpor, zohlednit směrnice vydané [státem]“ (rozsudek Francie v. Komise, EU:C:2002:294, bod 55).
9. Soudní dvůr měl za to, že „[k] tomu, aby se dospělo k závěru, že je opatření podpory přijaté veřejným podnikem přičitatelné státu, by mohly být případně relevantní i jiné nepřímé důkazy, jako jsou zejména začlenění podniku do struktur veřejné správy, povaha jeho činností a jejich výkon na trhu za běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými subjekty, právní postavení podniku, který spadá pod veřejné právo nebo obecné právo obchodních korporací, intenzita dohledu vykonávaného veřejnými orgány nad vedením podniku nebo jakýkoliv jiný nepřímý důkaz, který by v konkrétním případě svědčil o tom, že se veřejné orgány podílely na přijetí opatření, nebo o nepravděpodobnosti toho, že se na jeho přijetí nepodílely, s ohledem rovněž na rozsah tohoto opatření, jeho obsah nebo podmínky, které obsahuje“ (rozsudek Francie v. Komise, EU:C:2002:294, bod 56).
III – Spor v původním řízení a předběžné otázky
10. Přístav v Rotterdamu spravuje akciová společnost HbR, jejíž kapitál patří městu (přibližně 70 %) a nizozemskému státu (přibližně 30 %). V rozhodné době bylo jediným akcionářem HbR město, jelikož nizozemský stát získal svůj podíl v roce 2006.
11. V minulosti byl přístav v Rotterdamu spravován Havenbedrijf der Gemeente Rotterdam (přístavní podnik města Rotterdam), městskou organizací bez právní subjektivity založenou v roce 1932, která se v průběhu 80. let přeměnila na GHR. Dne 1. ledna 2004 se HbR stala nástupnickou společností GHR.
12. Správa HbR je svěřena správní radě, nad níž vykonává dohled dozorčí rada. V roce 1992 byl jediným jednatelem GHR/HbR jmenován W. K. Scholten. V době, kdy byly poskytnuty dotčené záruky, byl předsedou dozorčí rady radní města odpovědný za přístav.
13. Skupinu RDM tvořily společnosti, jejichž vlastníkem byl pan van den Nieuwenhuyzen. Tato skupina působila v oblasti výroby a dodávek vojenského materiálu. Vyhlásila úpadek a její činnost nepřevzal žádný jiný podnik. Skupina RDM nebyla nijak vázána na HbR.
14. Dne 28. prosince 2002 se společnost RDM Holding NV (dále jen „RDM Holding“) smluvně zavázala vůči společnosti GHR (dále jen „smlouva o ponorkách“), že neposkytne Tchaj-wanu žádnou informaci ani materiál, který by měl význam pro výrobu nebo využití ponorek. GHR za to převzala závazek, že bude ručit vůči věřitelům RDM Holding anebo jejích dceřiných společností za jakoukoli částku převyšující 100 000 000 eur, a to na dobu nejvýše tří let.
15. GHR a RDM Holding se dále zavázaly, že existenci a obsah smlouvy o ponorce neoznámí třetím osobám.
16. V preambuli této smlouvy uvedly společnosti GHR a RDM Holding, že zaprvé RDM Holding zvažovala ve spolupráci s americkými orgány možnost předat Tchaj-wanu technologie pro výrobu ponorek, a to prostřednictvím jiných společností skupiny RDM, zadruhé že GHR byla informována o jednáních, která v této souvislosti vedli advokáti RDM Holding s nizozemským státem, zatřetí že Čínská lidová republika oznámila, že pokud RDM Holding poskytne tuto technologii Tchaj-wanu, uplatní sankce vůči Nizozemsku, včetně přesměrování čínské námořní dopravy do jiného přístavu než Rotterdamu, začtvrté že GHR chtěla udělat vše pro to, aby této možnosti zabránila, a zapáté že RDM Holding byla připravena upustit od předání této technologie Tchaj-wanu za podmínek stanovených smlouvou.
17. Smlouvou ze dne 5. listopadu 2003 poskytla Commerz Nederland NV (dále jen „Commerz“) společnosti RDM Vehicles BV (dále jen „RDM Vehicles“) úvěrový rámec ve výši 25 milionů eur (dále jen „úvěr Vehicles“), který byl určen k financování výroby obrněného vozidla. Téhož dne podepsal W. K. Scholten záruku, kterou GHR ručila Commerz za to, že RDM Vehicles splní závazky vyplývající z úvěru Vehicles.
18. Poté, co se nástupcem GHR stala dne 1. ledna 2004 HbR, W. K. Scholten poskytl dne 4. června 2004 tutéž záruku Commerz za úvěr Vehicles, tentokrát jménem HbR, a Commerz se vzdala svých práv vyplývajících ze záruky, kterou jí poskytla GHR. Dozorčí rada HbR schválila tuto záruku dne 22. června 2004.
19. Advokátní kancelář Spigthoff předala dne 10. listopadu 2003 a 4. června 2004 Commerz právní posudky, podle nichž záruky, které byly podepsány jménem GHR a HbR za úvěr Vehicles, představují pro ručitele „platné, závazné a vymahatelné závazky“. Gerechtshof te ’s-Gravenhage (Nizozemsko) v rozsudku ze dne 17. dubna 2013 rozhodl, že tyto právní posudky byly úmyslně vypracovány nesprávným způsobem.
20. Smlouvami ze dne 27. února 2004 poskytla Commerz společnosti RDM Finance I BV (dále jen „RDM I“) úvěrový rámec ve výši 7,2 milionu eur (dále jen „úvěr RDM I“) a společnosti RDM Finance II BV (dále jen „RDM II“) úvěrový rámec ve výši 6,4 milionu eur (dále jen „úvěr RDM II“). Tyto úvěry sloužily k financování objednávek vojenského materiálu u RDM Technology BV.
21. Dne 2. března 2004 podepsal W. K. Scholten záruky, jimiž se HbR zaručila Commerz za splnění závazků RDM I a RDM II vyplývajících z těchto úvěrů. Dne 3. března 2004 Spigthoff předala Commerz právní posudek, který je srovnatelný s posudky uvedenými v bodě 19 tohoto stanoviska.
22. Rechtbank Rotterdam rozsudkem ze dne 15. října 2010(6) rozhodl, že W. K. Scholten přijal dary od pana van den Nieuwenhuyzena, vlastníka a generálního ředitele skupiny RDM, jejichž poskytnutím se posledně jmenovaný snažil zajistit si u W. K. Scholtena zvýhodněné zacházení pro svůj podnik. V tomtéž rozsudku Rechtbank Rotterdam rozhodl, že W. K. Scholten úmyslně vydal potvrzení, která neodpovídala skutečnosti a v nichž dotyčný uváděl, že schválení záruk dozorčí radou není nutné, a že dotčené záruky úmyslně neuvedl v účetnictví HbR za roky 2002 a 2003. Rechtbank Rotterdam konečně rozhodl, že W. K. Scholten vědomě tajil poskytnuté záruky, neboť mu bylo známo, že pokud by o nich byla informována dozorčí rada, nedala by k jejich poskytnutí souhlas. Rechtbank Rotterdam odsoudil W. K. Scholtena k dvanácti měsícům odnětí svobody za přijetí úplatku, falšování listin a podvod vůči HbR.
23. Dopisem ze dne 20. srpna 2004 vypověděla Commerz úvěr Vehicles a vyzvala ke splacení zbývající dlužné částky. Vzhledem k tomu, že nebyla provedena žádná platba, vyzvala Commerz společnost HbR, aby jí na základě poskytnuté záruky zaplatila 19 843 541,80 eur a vedlejší pohledávky. Této žádosti HbR nevyhověla.
24. Dopisy ze dne 29. dubna 2004 vypověděla Commerz úvěr RDM I i úvěr RDM II a vyzvala ke splacení zbývajících dlužných částek. Vzhledem k tomu, že ke splacení nedošlo, vyzvala Commerz společnost HbR, aby jí na základě poskytnutých záruk zaplatila 4 869,00 eur a 14 538,24 EUR a vedlejší pohledávky. Ani této žádosti HbR nevyhověla.
25. Vzhledem k tomu, že HbR odmítla splnit povinnosti vyplývající ze záruk, Commerz podala proti HbR žalobu k Rechtbank Rotterdam, kterou se domáhala splacení částky, která byla dlužná na základě záruky, kterou poskytla HbR za úvěr Vehicles. Uvedený soud tuto žalobu zamítl, neboť měl za to, že dotčená záruka představuje opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, které mělo být oznámeno Komisi podle čl. 108 odst. 3 SFEU, což nebylo učiněno, a že uvedená záruka je proto na základě čl. 3:40 odst. 2 nizozemského občanského zákoníku neúčinná.
26. Commerz se proti tomuto rozsudku odvolala ke Gerechtshof te ’Gravenhage, přičemž se domáhala rovněž toho, aby bylo HbR uloženo zaplacení částek dlužných na základě záruk, které poskytla HbR za úvěry RDM I a RDM II. Gerechtshof te ’s-Gravenhage potvrdil rozsudek Rechtbank Rotterdam a návrhy Commerz zamítl.
27. Gerechtshof te ’s-Gravenhage má za to, že přezkum skutkových okolností provedený ve světle kritérií stanovených v rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294) vede k závěru, že poskytnutí dotčených záruk musí být přičteno Nizozemsku.
28. K tomuto závěru dospěl Gerechtshof te ’s-Gravenhage na základě toho, že zaprvé město bylo jediným vlastníkem akcií HbR, zadruhé členové představenstva a dozorčí rady byli jmenováni valnou hromadou akcionářů, a tedy městem, zatřetí předsedou dozorčí rady byl radní města odpovědný za přístav, začtvrté podle stanov HbR byl k poskytnutí takových záruk, jakými jsou záruky dotčené v projednávané věci, nezbytný souhlas dozorčí rady a zapáté účel HbR stanovený v jejích stanovách nebyl srovnatelný s účelem běžného obchodního podniku, a to s ohledem na značný význam, který je při řízení takového přístavu, jakým je Rotterdam, přičítán veřejnému zájmu.
29. Commerz napadla tento rozsudek u Hoge Raad der Nederlanden, který vznáší otázku týkající se přičitatelnosti dotčených záruk nizozemskému státu.
30. Předkládající soud rozhodl, že i když W. K. Scholten jednal zcela svévolně a překročil přitom meze své pravomoci jediného jednatele HbR, neboť vědomě tajil existenci smlouvy o ponorkách a existenci záruk a před poskytnutím dotčených záruk nepožádal o souhlas dozorčí rady, nemění to nic na tom, že záruky poskytnuté v rozporu se stanovami HbR jsou pro tuto společnost závazné podle nizozemského soukromého práva.
31. V tomto skutkovém rámci vznáší předkládající soud otázku, zda má při rozhodování, zda lze dotčené záruky přičíst nizozemskému státu, uplatnit reálný a faktický přístup, nebo naopak přístup právní. Předkládající soud má za to, že při uplatnění prvního přístupu bude namístě dospět k závěru, že o existenci záruk stát vůbec nevěděl, natož aby schválil jejich poskytnutí. Naproti tomu v případě uplatnění druhého přístupu by podle předkládajícího soudu stačilo prokázat, že stát obecně určuje, jakým způsobem mají veřejné podniky rozhodovat při přijímání takových opatření, jako je poskytnutí záruk, nebo má přinejmenším na toto rozhodování výrazný a dominantní vliv.
32. Hoge Raad der Nederlanden má za to, že projednávaná věc souvisí s unijním právem, a proto se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání tomu, aby byla záruka poskytnutá veřejným podnikem přičtena orgánům veřejné moci, což je vyžadováno pro kvalifikaci podpory jako státní podpory ve smyslu článků 107 SFEU a 108 SFEU, skutečnost, že tato záruka byla stejně jako v projednávaném případě poskytnuta (jediným) jednatelem veřejného podniku, který k tomu sice byl podle občanského práva oprávněn, avšak jednal svévolně, poskytnutí záruky vědomě tajil a porušil stanovy veřejného podniku, neboť nepožádal dozorčí radu o souhlas, a že je třeba mimoto vycházet z toho, že dotčený veřejný subjekt (v tomto případě město) záruku poskytnout nechtěl?
2) Pokud výše uvedené okolnosti nutně nebrání přičitatelnosti tohoto opatření orgánům veřejné moci, jsou tedy irelevantní pro zodpovězení otázky, zda lze poskytnutí záruky přičíst orgánům veřejné moci, nebo musí soud provést posouzení ve světle ostatních indicií, které hovoří pro nebo proti přičitatelnosti tohoto opatření orgánům veřejné moci?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
33. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla Soudnímu dvoru doručena dne 29. dubna 2013. Písemné vyjádření předložily Commerz, HbR, nizozemská vláda a Komise.
34. Soudní dvůr v souladu s čl. 61 odst. 1 svého jednacího řádu zaslal dne 20. ledna 2014 účastníkům řízení několik otázek, na něž měli odpovědět během jednání, avšak nizozemská vláda se i přes relevantnost a význam těchto otázek – pro účely poskytnutí správné a užitečné odpovědi předkládajícímu soudu – rozhodla, že se jednání konaného dne 13. března 2014 nezúčastní.
35. Pro tuto věc, která má mnoho „překvapivých“ aspektů, by tato spolupráce spočívající v odpovědi na otázky položené Soudním dvorem byla velmi přínosná. Lituji toho, že nizozemská vláda se Soudním dvorem nespolupracovala. Jednání se tedy zúčastnily pouze Commerz, HbR a Komise.
V – Analýza
36. Předkládající soud se prostřednictvím svých otázek snaží zjistit, zda poskytnutí dotčených záruk, k němuž došlo ultra vires, a zejména pak skutečnost, že W. K. Scholten poskytl tyto záruky v rozporu se stanovami podniku a že o nich dokonce ani neinformoval dozorčí radu podniku, brání přičitatelnosti těchto záruk nizozemskému státu, a pokud tomu tak není, zda mohou být okolnosti, za nichž byly tyto záruky poskytnuty, zohledněny při rozhodnutí o jejich přičitatelnosti státu.
A – Argumenty předložené Soudnímu dvoru
37. Commerz tvrdí, že i když je HbR dotčenými zárukami vázána podle soukromého práva, nejsou přičitatelné státu. Na podporu svého tvrzení se dovolává výkladu bodů 50 až 58 rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), jejž Hoge Raad der Nederland navrhl generální advokát L. Keus ve stanovisku předneseném dne 7. prosince 2012.
38. Výše zmíněný generální advokát měl za to, že opatření podpory lze přičítat státu pouze za předpokladu, že se veřejné orgány na dotčených opatřeních skutečně a fakticky podílí. Z výše uvedeného rozsudku podle jeho názoru vyplývá, že opatření přijaté veřejným podnikem lze přičítat státu v případě, že se stát „v konkrétním případě“ podílel na „přijetí [tohoto] opatření“ a že skutečně vykonával kontrolu nad tímto opatřením (bod 52). Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr v bodech 55 až 57 výše uvedeného rozsudku uvedl, že přičitatelnost opatření podpory přijatého veřejným podnikem státu je možné vyvodit ze „souhrnu nepřímých důkazů“ vyplývajících z okolností projednávaného případu a kontextu, ve kterém bylo toto opatření přijato, generální advokát L. Keus tvrdil, že Soudní dvůr sice definoval úroveň důkazu i způsob, jakým lze tento důkaz poskytnout, avšak nezměnil předmět důkazu, kterým je skutečnost, že se veřejné orgány konkrétně podílely na dotčeném opatření.
39. Commerz se domnívá, že nizozemské soudy se nemohly, jak to učinil Gerechtshof te ’s-Gravenhage, opřít o souhrn nepřímých důkazů vyplývajících z obecného kontextu, ve kterém byly záruky poskytnuty, a opomenout tak konkrétní okolnosti projednávané věci. Vzhledem k tomu, že W. K. Scholten jednal samostatně, svévolně a tajně, aniž respektoval vůli města a aniž přihlížel k jeho požadavkům, má Commerz za to, že se město na poskytnutí sporných záruk nepodílelo. Domnívá se proto, že záruky nelze přičíst městu ani státu, a z tohoto důvodu nepředstavují opatření podpor ve smyslu článků 107 SFEU a 108 SFEU, a že tedy nebylo nutné je oznamovat Komisi.
40. HbR a nizozemská vláda s tímto výkladem rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294) nesouhlasí.
41. HbR má za to, že přičitatelnost opatření podpory státu se musí zakládat na objektivních kritériích, a nikoliv na předpokládané vůli státu. Podle názoru HbR by tedy mělo být určeno, zda se stát podílel či měl podílet, a nikoliv zda se chtěl či by se chtěl podílet na přijetí opatření podpory.
42. HbR zdůrazňuje, že jelikož je vázána dotčenými zárukami, byť poskytnutými ultra vires, město se na jejich poskytnutí podílelo, neboť k tomuto poskytnutí nemohlo dojít bez jeho zásahu, a to bez ohledu na to, zda mělo město v úmyslu tyto záruky poskytnout, či nikoliv. Z těchto důvodů zastává HbR názor, že dotčené záruky lze přičíst státu, a představují proto opatření podpory ve smyslu článků 107 SFEU a 108 SFEU, které měly být oznámeny Komisi.
43. Nizozemská vláda je toho názoru, že skutečnost, že záruky byly poskytnuty ultra vires, nebrání tomu, aby mohly být přičteny státu. V tomto ohledu sdílí postoj Gerechtshof te ’s-Gravenhage shrnutý v bodě 28 tohoto stanoviska, podle něhož se přičitatelnost dotčených podpor nizozemskému státu zakládá na dominantním postavení města ve společnosti.
44. HbR a nizozemská vláda zastávají také názor, že účinnost pravidel týkajících se státních podpor by mohla být nepřípustným způsobem narušena, pokud by bylo od jejich uplatňování upuštěno z důvodu, že řádně jmenovaný jednatel veřejného podniku porušil při přijímání určitého opatření ustanovení obsažená ve stanovách tohoto podniku. V praxi totiž nelze za všech okolností ověřovat, zda bylo dotčené opatření přijato proti vůli veřejného podniku, a členský stát by se tak mohl ukrývat za „pochybení“ jednatele a vyhýbat se tak tomu, aby mu mohlo být dané opatření přičteno.
45. Komise napadá rovněž výklad rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), který navrhli Commerz a generální advokát L. Keus. S ohledem na body 55 a 56 tohoto rozsudku uvádí, že k tomu, aby mohlo být opatření podpory přičteno státu, stačí, aby tento stát skutečně určoval, jakým způsobem mají veřejné podniky rozhodovat, nebo aby měl skutečně na toto rozhodování výrazný a dominantní vliv.
46. Komise se tak domnívá, že k tomu, aby mohlo být konstatováno, že se stát konkrétně podílel na přijímání dotčeného opatření podpory, není zapotřebí prokázat, že byl vydán přesný pokyn. Připomíná, že pokud by tomu tak bylo, podmínka přičitatelnosti by v případě opatření podpory poskytnutého veřejným podnikem byla splněna jen velmi výjimečně.
47. Komise z toho vyvozuje závěr, že vnitrostátnímu soudu přísluší, aby zhodnotil indicie uvedené v bodech 55 až 57 rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), a souhlasí s analýzou, kterou provedl Gerechtshof te ’s-Gravenhage a kterou jsem shrnul v bodě 28 tohoto stanoviska.
48. Co se týče zvláštních okolností, za nichž byly poskytnuty záruky, které jsou předmětem sporu v původním řízení, Komise má za to, že nemají žádný dopad na přičitatelnost záruk městu, neboť subjektem, který byl strůjcem situace, v níž poskytla HbR dotčené záruky, bylo samo město, a poskytnutí záruk nespadá pod běžné obchodní činnosti HbR, nýbrž vyplývá spíše z důvodů obecného zájmu uvedených v preambuli smlouvy o ponorkách.
B – Posouzení
1. Jedná se o opatření podpory nebo o převážně obchodní rozhodnutí?
49. Než přistoupím k přezkumu těchto argumentů, považuji za nezbytné ověřit, zda dotčené záruky představují opatření podpory. Záruka totiž může představovat podporu pouze v případě, že přináší podniku výhodu(7).
50. Generální advokátka J. Kokott dospěla v bodě 17 stanoviska předneseného ve věci Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:354) k závěru, že existuje podpora poskytnutá podniku RDM Aerospace NV, který, jak připomínám, patřil do stejné skupiny jako podniky, které jsou příjemci záruk v projednávané věci, neboť „bez této záruky“ by si daný podnik „nemohl takovou půjčku podle údajů předkládajícího soudu obstarat“.
51. Přestože se předkládající soud touto otázkou v projednávané věci nezabývá, je zcela namístě se domnívat, že záruky, jichž se tato věc týká, přinesly výhodu podnikům patřícím do skupiny RDM, které by si bez nich nemohly obstarat úvěry Vehicles, RDM I a RDM II.
52. Je však namístě přezkoumat také otázku, zda nebyla HbR při poskytnutí těchto záruk vedena převážně obchodními důvody, tak jak by to učinil soukromý investor, což by znamenalo, že výhoda, kterou získaly podniky patřící do skupiny RDM, představuje protiváhu vzájemných výhod, jež tyto podniky poskytly HbR(8).
53. Pouze v případě, že bude odpověď na tuto otázku záporná, bude třeba zabývat se problémem, zda jsou záruky poskytnuté společností HbR financovány z veřejných zdrojů a zda je lze přičíst státu. Jak uvedl generální advokát F. Jacobs v bodě 55 svého stanoviska předneseného ve věci Francie v. Komise (C‑482/99, EU:C:2001:685), „na obchodní rozhodnutí, jež by přijal pivovar ve veřejném vlastnictví při neexistenci zásahu veřejných orgánů, by mělo být nahlíženo tak, že překračují rámec pravidel pro státní podpory“.
54. Tutéž zásadu prosazoval i generální advokát Slynn na straně 250 svého stanoviska předneseného ve věci Kwekerij van der Kooy a další v. Komise (67/85, 68/85 a 70/85, EU:C:1987:177), který se v souvislosti s opatřením podpory dotčeným ve výše uvedené věci, jimž bylo stanovení zvýhodněné sazby, zabýval otázkou, „zda stanovení této zvýhodněné sazby, byť k němu došlo pod vlivem státu a vedlo ke ztrátám pro tento stát, bylo nezbytné z obchodních důvodů, které by vylučovaly, že se jedná o ,podporu‘“.
55. Komise má za to, že v projednávaném případě představuje poskytnutí záruk opatření, jež bylo přijato s ohledem na naléhavé důvody obecného zájmu, a nikoliv s ohledem na obchodní důvody. Tento závěr vyvodila jednak z indicií, jež uvedl Gerechtshof te ’s-Gravenhage na podporu svého závěru, že HbR je skutečně kontrolována nizozemským státem(9), a jednak z cílů obecného zájmu, jimiž se řídí činnost HbR, zejména pokud jde o podíl na rozvoji města, rozvoj městských přístavů a zlepšení městské struktury města a regionu Rotterdam.
56. Odpovídají-li tyto indicie skutečnosti, pak mám za to, že se jich lze dovolávat pouze v souvislosti s přičitatelností záruk státu – jak ostatně činí i Gerechtshof te ’s-Gravenhage –, a nikoliv – jak to činí Komise – za účelem vyřešení otázky, zda v konkrétním případě dotčených záruk bylo jejich poskytnutí výsledkem úvah obchodní povahy.
57. S výhradou ověření, jež přísluší předkládajícímu soudu, se tedy přikláním ke kladné odpovědi.
58. Jak jsem již uvedl v bodech 14 až 16 tohoto stanoviska, v preambuli smlouvy o ponorkách je uvedeno, že skupina RDM zvažovala ve spolupráci s americkými orgány možnost předat Tchaj-wanu technologii pro výrobu ponorek. Bod A preambule se zabývá jednáními, která v této souvislosti vedli advokáti RDM Holding s nizozemským státem.
59. V bodě B preambule se uvádí, že Čínská lidová republika pohrozila, že pokud bude technologie týkající se ponorek předána Tchaj-wanu, uplatní sankce vůči Nizozemsku, včetně přesměrování její námořní dopravy do jiného přístavu než Rotterdamu, a rovněž to, že GHR chtěla učinit vše pro to, aby této možnosti zabránila.
60. Pravdou je, že platnost i pravost této smlouvy byly zpochybněny. Z informací, jež Commerz poskytla Soudnímu dvoru na jednání, vyplývá, že Rechtbank Rotterdam odsoudil W. K. Scholtena za přijetí úplatku ve formě daru přijatého od pana van den Nieuwenhuyzena. Tentýž Rechtbank Rotterdam však současně rozhodl, že padělání nebylo prokázáno podle zákona a přesvědčivě („niet wettig en overtuigend“), přičemž státní zástupce se proti této části rozsudku odvolal. Během jednání HbR sdělila, že řízení o tomto odvolání dosud probíhá u nizozemských soudů.
61. Právě z tohoto důvodu se Soudní dvůr na tuto záležitost dotázal(10), neboť se domníval, že nizozemská vláda se může bezpochyby lépe než Commerz a HbR vyjádřit k otázce věrohodnosti skutkových tvrzení obsažených v preambuli smlouvy o ponorkách. Jak jsem již uvedl, nizozemská vláda se nezúčastnila jednání, což by jí umožnilo zpochybnit, že dotčené záruky byly poskytnuty z obchodních důvodů uvedených v preambuli smlouvy o ponorkách. Tato skutečnost mě utvrzuje v názoru, že poskytnutí záruk bylo převážně výsledkem úvah obchodní povahy.
62. Za těchto podmínek a s výhradou ověření pravosti smlouvy (kterou zpochybnila HbR) a případného nepoměru mezi poskytnutými zárukami a obchodním rizikem vyplývajícím z případného přesměrování dopravy z Čínské lidové republiky, přičemž toto ověření musí provést předkládající soud spolu s případným ověřením dalších faktických nepřímých důkazů, jež má k dispozici, mám za to, že v okamžiku, kdy W. K. Scholten poskytl dotčené záruky, byť ultra vires, sledoval obchodní cíl v zájmu GHR/HbR, to jest zabránit dopadům embarga, jež by Čínská lidová republika uvalila na přístav v Rotterdamu, což vyžadovalo, že se skupina RDM za poskytnutí záruk na oplátku zaváže, že nepředá Tchaj-wanu technologii v oblasti ponorek.
2. Pokud jsou dotčené záruky kvalifikovány jako zvýhodnění či opatření podpory, jedná se o zvýhodnění nebo opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU?
63. Pokud zvýhodnění, jež vznikla v důsledku poskytnutí dotčených záruk, nesledují převážně obchodní cíl, mohou být považována za státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU pouze tehdy, pokud jsou „poskytnuta přímo nebo nepřímo za použití státních prostředků“ a pokud jsou „přičitatelná státu“(11).
a) Státní prostředky
64. Je nesporné, že při uplatnění záruk budou využity státní prostředky, neboť HbR jakožto podnik, v němž mělo v rozhodné době z hlediska skutkového stavu 100 % podíl město, bude povinna splnit ze svých prostředků finanční závazky vůči Commerz, které ve vztahu k této společnosti přijaly podniky patřící do skupiny RDM.
b) Přičitatelnost státu
65. Otázka přičitatelnosti není nastolena v případě, že je státní opatření přijato státním orgánem, a to bez ohledu na postavení, jež tento orgán zaujímá v organizační struktuře státu, a bez ohledu na to, zda je součástí ústřední správy nebo decentralizovaného či dekoncentrovaného státního subjektu. Tak tomu bylo i ve věci Residex Capital IV (EU:C:2011:814), která se týkala týchž subjektů – GHR a skupiny RDM –, téhož druhu záruk, jež poskytla stejná osoba (W. K. Scholten), a téhož způsobu provedení „ultra vires“, a v níž dokonce ani nevyvstala otázka přičitatelnosti, neboť záruky poskytl správní orgán města.
66. Pokud je opatření podpory přijato subjektem, který není státním orgánem ve smyslu předchozího bodu, Soudní dvůr v bodě 51 rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294) zcela jednoznačně rozhodl, že není možné, aby bylo opatření podpory automaticky přičteno státu „pouze na základě okolnosti, že bylo dané opatření přijato veřejným podnikem“.
67. Právě tak je tomu i v projednávané věci, neboť i když záruky za úvěr Vehicles zpočátku poskytla GHR jakožto správní orgán města, ke dni 4. června 2004 pozbyly tyto záruky účinku. Nástupkyní GHR se od 1. ledna 2004 stala HbR, akciová společnost, jejíž veškerý kapitál drželo město, přičemž tato společnost téhož 4. června 2004 poskytla tytéž záruky ve prospěch Commerz. Záruky týkající se úvěrů RDM I a RDM II pak byly již od počátku poskytnuty veřejným podnikem HbR.
68. V takovémto případě musí být přezkoumáno, zda lze dotčená opatření podpory přesto přičíst státu, tedy zda byla poskytnuta takovým způsobem, že „na veřejné orgány musí být nahlíženo tak, že se jedním či druhým způsobem podílely na přijetí těchto opatření“(12).
69. Takováto účast státu je prokázána v případě, že jsou dotčená opatření podpory poskytnuta subjektem, který je zmocněn k výkonu výsad veřejné moci, nebo subjektem, nad nímž vykonává skutečnou kontrolu stát.
70. Co se týče kritéria výkonu výsad veřejné moci, Komise během jednání uvedla, že HbR není běžnou soukromou společností. Podle názoru Komise ze stanov této společnosti vyplývá, že je pověřena posilováním postavení přístavního a průmyslového komplexu Rotterdamu, prosazováním bezpečnosti plavby, dohlížením na pořádek a bezpečnost v plavební a námořní oblasti a výkonem funkce přístavního orgánu. Komise z toho vyvozuje, že dotčené záruky mohou být přičteny nizozemskému státu.
71. Tento názor Komise nesdílím. Domnívám se, že opatření podpory, které přijal orgán zmocněný k výkonu výsad veřejné moci, lze přičíst státu pouze v případě, že bylo v projednávané věci dané opatření přijato při výkonu těchto výsad. V projednávaném případě nicméně samotné poskytnutí záruk ani důvod k jejich poskytnutí nespadají pod výkon výsad veřejné moci společností HbR.
72. Je tedy namístě přezkoumat, zda lze dotčené záruky přičíst nizozemskému státu na základě skutečné kontroly, kterou stát uplatňuje ve vztahu k HbR.
73. Soudní dvůr v bodě 52 svého rozsudku ve věci Francie v. Komise (EU:C:2002:294) uvedl) že „i když stát může kontrolovat veřejný podnik a mít na jeho činnost dominantní vliv, není možné automaticky předpokládat, že tato kontrola bude v konkrétním případě skutečně provedena. Veřejný podnik může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více či méně nezávisle“.
74. Dříve než se budeme zabývat otázkou, zda okolnost, že mělo poskytnutí dotčených záruk povahu ultra vires, brání tomu, aby mohly být tyto záruky přičteny státu – přičemž připomínám, že ve svých úvahách nyní vycházím z předpokladu, že rozhodnutí o poskytnutí záruk nebylo v převážné míře výsledkem obchodních úvah – zastávám stejně jako Gerechtshof te ’s-Gravenhage názor, že zde existuje dostatečné množství nepřímých důkazů ve smyslu rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), které umožňují přičíst toto rozhodnutí státu, což ostatně HbR ani nizozemská vláda nezpochybňují.
75. K tomu, aby mohlo být opatření podpory přičteno státu na základě skutečné kontroly, není nutné, aby bylo „na základě přesného pokynu prokázáno, že veřejné orgány konkrétně pobídly veřejný podnik k přijetí dotčených opatření podpory“(13). Jak Soudní dvůr uvedl v bodě 54 svého rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), poskytnutí takového důkazu je „pro třetí osobu velmi složité, právě z důvodu přednostních vztahů mezi státem a veřejným podnikem“.
76. V projednávaném případě HbR a nizozemská vláda uznávají, že nizozemská vláda vykonává nad HbR skutečnou kontrolu. Nicméně vzhledem k tomu, že se nizozemská vláda nezúčastnila jednání, takže neodpověděla na otázky, které se týkaly výslovně tohoto bodu, je užitečné prokázat existenci takovéto kontroly nezávisle na tomto pouhém tvrzení, jež uvedla nizozemská vláda v písemném vyjádření.
77. Jak Soudní dvůr uvedl v bodě 56 rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), je třeba zohlednit řadu nepřímých důkazů, jako jsou „začlenění [subjektu, který přijal dotčené opatření,] do struktur veřejné správy, povaha jeho činností a jejich výkon na trhu za běžných podmínek hospodářské soutěže se soukromými subjekty, právní postavení podniku, který spadá pod veřejné právo nebo obecné právo obchodních korporací, intenzita dohledu vykonávaného veřejnými orgány nad vedením podniku nebo jakýkoliv jiný nepřímý důkaz, který by v konkrétním případě svědčil o tom, že se veřejné orgány podílely na přijetí opatření, nebo o nepravděpodobnosti toho, že se na jeho přijetí nepodílely, s ohledem rovněž na rozsah tohoto opatření, jeho obsah nebo podmínky, které obsahuje“.
78. Nejprve se budu zabývat prvky organické povahy. Právní předchůdci HbR byli součástí správy města a záruky téhož druhu (ne-li dokonce stejné) již jedné společnosti patřící do téže skupiny RDM poskytli(14). V rozhodné době z hlediska skutkového stavu bylo město jediným vlastníkem akcií HbR. Členové představenstva a dozorčí rady byli jmenováni valnou hromadou akcionářů, tedy městem. Předsedou dozorčí rady byl radní města odpovědný za přístav. Stanovy HbR umožňovaly poskytnutí takových záruk, jakými jsou záruky dotčené v projednávané věci, byť pouze se souhlasem dozorčí rady. Z těchto skutečností lze vyvodit, že nezávislost HbR vůči městu, které bylo jejím jediným akcionářem, byla omezená.
79. S ohledem na úzké vazby mezi HbR a městem by bylo obtížné uvěřit „nepravděpodobnosti[...] toho, že se [stát] [...] nepodílel[...]“(15) na přijetí dotčených záruk, a to tím spíše, že se v projednávaném případě jedná o záruky, které byly poskytnuty skupině působící v oblasti vyzbrojování, nemluvě o diplomatických a politických komplikacích, které jsou zmíněny v preambuli smlouvy o ponorkách a které mohly být důvodem k tomuto poskytnutí.
80. Zbývá ještě přezkoumat otázku, zda okolnost, že byly dotčené záruky poskytnuty ultra vires, brání tomu, aby mohly být přičteny státu.
3. Brání přičtení záruk státu okolnost, že byly poskytnuty ultra vires?
81. Je třeba uvést, že z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zcela jasně vyplývá, že dotčené záruky jsou pro HbR závazné i přesto, že byly poskytnuty ultra vires. Je tedy otázkou, zda okolnost, že W. K. Scholten poskytl tyto záruky ultra vires, brání tomu, aby byly přičteny nizozemskému státu.
82. Na podporu svého tvrzení, že toto přičtení není možné, poskytla Commerz předkládajícímu soudu citace ze stanoviska generálního advokáta L. Keuse, v nichž se uvádí, že v rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294) měl Soudní dvůr zřejmě na mysli skutečnou a faktickou účast státu na přijetí dotyčných opatření. Na základě takovéhoto výkladu uvedeného rozsudku Commerz tvrdí, že jsou-li dotčené záruky poskytnuty ultra vires, je skutečná a faktická účast státu na jejich přijetí nemožná. Jinými slovy, jak by bylo možné tvrdit, že v projednávaném případě „dotčená entita nemohla přijmout sporné rozhodnutí, aniž by zohlednila požadavky orgánů veřejné moci“(16), když bylo zjištěno, že orgány veřejné moci nebyly o poskytnutí dotčených záruk vůbec informovány?
83. Přestože stejně jako generální advokát L. Keus zastávám názor, že účast státu musí být konkrétní, čímž se rozumí, že se musí týkat dotčeného opatření podpory(17), nikoliv činností veřejného podniku v obecném slova smyslu, nedomnívám se, že by toto konstatování bylo užitečné pro odpověď na otázku přičitatelnosti opatření, jež přijal jednatel veřejného podniku, aniž dodržel jeho stanovy.
84. Jak totiž prohlásil generální advokát L. Keus, indicie, jež Soudní dvůr uvedl v bodech 55 až 57 rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), se týkají spíše úrovně důkazu o existenci skutečné kontroly, to jest určení indicií, z nichž lze vyvozovat účast státu, než samotného předmětu tohoto důkazu, kterým je podílení se státu na přijetí dotčených opatření. Tento závěr jasně vyplývá z bodu 53 výše uvedeného rozsudku, v němž Soudní dvůr rozhodl, že není nutné prokazovat „na základě přesného pokynu, že veřejné orgány konkrétně pobídly veřejný podnik k přijetí dotčených opatření podpory“.
85. Konečně může být užitečné, zmíníme-li se o zásadách mezinárodního práva veřejného, které se týkají přičtení mezinárodních protiprávních skutků státu, konkrétně pak o článku 7 článků International Law Commission (Komise pro mezinárodní právo) týkajících se odpovědnosti státu za mezinárodní protiprávní skutky (dále jen „Články o odpovědnosti státu“)(18), který nese název „Překročení pravomocí nebo jednání v rozporu s pokyny“.
86. Tento článek stanoví, že „[j]ednání státního orgánu nebo osoby či entity zmocněné k výkonu výsad veřejné moci se podle mezinárodního práva považuje za jednání státu, pokud tento orgán, tato osoba nebo tato entita jednají jako takové, byť přitom překročí svou pravomoc nebo jednají v rozporu s pokyny“(19).
87. Toto pravidlo je pevně zakotveno v mezinárodní judikatuře(20) a uznáno International Law Commission v jejím komentáři k článkům o odpovědnosti státu(21).
88. I pokud se nezohlední skutečnost, že dne 22. června 2004 dozorčí rada HbR schválila záruku poskytnutou na úvěr Vehicles ex post facto, je v projednávaném případě jasné, že W. K. Scholten jednal z pozice své funkce jediného jednatele HbR a že stanovy HbR ani předmět činnosti této společnosti nezakazovaly poskytnutí takových záruk, jakými jsou dotčené záruky, díky nimž mohla Commerz zcela důvěřovat závazku HbR jako takovému. A to tím spíše, že Commerz obdržela právní posudky potvrzující platnost poskytnutých záruk(22).
89. Je pravda, že Gerechtshof te ’s-Gravenhage rozhodl, že tyto právní posudky byly záměrně vypracovány nesprávným způsobem. I kdybychom z toho vyvodili domněnku, že Commerz si byla nebo mohla být vědoma neplatnosti záruk ve vztahu k vnitřním stanovám GHR/HbR, tato domněnka by neměla mít žádný dopad na přičitatelnost záruk státu.
90. Sdílím tedy názor HbR a nizozemské vlády, že účinnost pravidel týkajících se státních podpor by mohla být narušena, pokud by bylo od jejich uplatňování upuštěno na základě pouhé skutečnosti, že řádně jmenovaný jednatel veřejného podniku nedodržel při přijímání určitého opatření podpory stanovy tohoto podniku nebo se, tak jako v projednávané věci, provinil přijetím úplatku.
91. Přičtení určitého opatření podpory státu má totiž čistě objektivní povahu a takové subjektivní pojmy, jakými jsou zavinění státních orgánů či zaměstnanců nebo jejich důvody, nehrají žádnou roli. V opačném případě by došlo k výraznému narušení účinného a jednotného uplatňování práva státních podpor.
92. Na předběžné otázky je tedy namístě odpovědět, že takové záruky, jako jsou dotčené záruky, lze přičíst státu, pokud představují opatření podpory a jsou poskytnuty jediným jednatelem veřejného podniku, a to i přesto, že tento jednatel překročil při výkonu své funkce své pravomoci nebo porušil stanovy tohoto podniku.
93. Kromě tohoto závěru, který se opírá pouze o indicie po vzoru rozsudku Francie v. Komise (EU:C:2002:294), bych rád uvedl ještě to, že mám vážné pochybnosti o tom, že HbR, město a nizozemská vláda neměly alespoň tušení o existenci záruk, jež poskytl W. K. Scholten ve prospěch průmyslové skupiny, která působí v oblasti výroby a dodávek vojenského materiálu.
94. Skutkový rámec projednávané věci je totiž velmi zvláštní. V tomto ohledu je namístě zdůraznit:
– velmi překvapivé tvrzení vlády, podle něhož není dotčené opatření odůvodněno úvahami převážně obchodní povahy a představuje státní podporu, která je tudíž přičitatelná státu (přestože toto tvrzení umožňuje nesplnit dané záruky);
– skutková tvrzení uvedená v preambuli smlouvy o ponorkách, která se zmiňují o záměru předat Tchaj-wanu technologie pro výrobu ponorek, o hrozbě Čínské lidové republiky týkající se uvalení sankcí na Nizozemsko, včetně přesměrování čínské námořní dopravy do jiného přístavu než Rotterdamu, o spolupráci skupiny RDM s americkými orgány za účelem předání technologie pro výrobu ponorek Tchaj-wanu prostřednictvím jiných než nizozemských společností patřících do skupiny RDM, jakož i o jednáních o tomto předání, jež vedla tato skupina s nizozemskou vládou;
– skutečnost, že Commerz obdržela právní posudky potvrzující legalitu dotčených záruk, které však byly podle názoru nizozemských soudů záměrně vypracovány nesprávným způsobem, a
– schválení záruk na úvěr Vehicles ex post facto dozorčí radou HbR.
95. Tyto okolnosti jsou mimořádně zvláštní. Generální advokátka J. Kokott je označila za „podivné“(23).
VI – Závěry
96. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr na předběžné otázky předložené Hoge Raad der Nederlanden odpověděl následovně:
Takové záruky, jako jsou dotčené záruky, lze přičíst státu, pokud představují opatření podpory a jsou poskytnuty jediným jednatelem veřejného podniku, a to i přesto, že tento jednatel překročil při výkonu své funkce své pravomoci nebo porušil stanovy tohoto podniku.