ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
26 de novembro de 2014 (*)
«Reenvio prejudicial – Política social – Acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo – Contratos de trabalho a termo sucessivos – Ensino – Setor público – Substituições de lugares vagos e disponíveis enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso – Artigo 5.°, n.° 1 – Medidas destinadas a prevenir o recurso abusivo aos contratos a termo – Conceito de ‘razões objetivas’ que justificam esses contratos – Sanções – Proibição de conversão em relação de trabalho sem termo – Inexistência de direito à indemnização do dano»
Nos processos apensos C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 e C‑418/13,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.° TFUE, por um lado, pelo Tribunale di Napoli (Itália), por decisões de 2, 15 e 29 de janeiro de 2013, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 17 de janeiro (C‑22/13) e 7 de fevereiro de 2013 (C‑61/13 a C‑63/13), e, por outro, pela Corte costituzionale (Itália), por decisão de 3 de julho de 2013, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de julho de 2013 (C‑418/13), nos processos
Raffaella Mascolo (C‑22/13),
Alba Forni (C‑61/13),
Immacolata Racca (C‑62/13)
contra
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca,
estando presentes:
Federazione Gilda‑Unams,
Federazione Lavoratori della Conoscenza (FLC CGIL),
Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL),
e
Fortuna Russo
contra
Comune di Napoli (C‑63/13),
e
Carla Napolitano,
Salvatore Perrella,
Gaetano Romano,
Donatella Cittadino,
Gemma Zangari
contra
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (C‑418/13),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: M. Ilešič, presidente de secção, A. Ó Caoimh (relator), C. Toader, E. Jarašiūnas e C. G. Fernlund, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: L. Carrasco Marco, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 27 de março de 2014,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de R. Mascolo, por M. Ambron, P. Ambron, L. Martino, V. De Michele, S. Galleano e N. Zampieri, avvocati (C‑22/13),
– em representação de A. Forni, por M. Ambron, P. Ambron, L. Martino, M. Miscione, F. Visco e R. Garofalo, avvocati (C‑61/13),
– em representação de I. Racca, por M. Ambron, P. Ambron, L. Martino, R. Cosio, R. Ruocco e F. Chietera, avvocati (C‑62/13),
– em representação de F. Russo, por P. Esposito, avvocatessa (C‑63/13),
– em representação de C. Napolitano, S. Perrella e G. Romano, por D. Balbi e A. Coppola, avvocati (C‑418/13),
– em representação de D. Cittadino e G. Zangari, por T. de Grandis e E. Squillaci, avvocati (C‑418/13),
– em representação da Federazione Gilda‑Unams, por T. de Grandis, avvocato (C‑62/13),
– em representação da Federazione Lavoratori della Conoscenza (FLC CGIL), por V. Angiolini, F. Americo e I. Barsanti Mauceri, avvocati (C‑62/13),
– em representação da Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), por A. Andreoni, avvocato (C‑62/13),
– em representação da Comune di Napoli, por F. M. Ferrari e R. Squeglia, avvocati (C‑63/13),
– em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por C. Gerardis e S. Varone, avvocati dello Stato,
– em representação do Governo grego, por D. Tsagaraki e M. Tassopoulou, na qualidade de agentes (C‑418/13),
– em representação do Governo polaco, por B. Majczyna, na qualidade de agente (C‑22/13 e C‑61/13 a C‑63/13),
– em representação da Comissão Europeia, por C. Cattabriga, D. Martin e J. Enegren, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 17 de julho de 2014,
profere o presente
Acórdão
1 Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 4.° e 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999 (a seguir «acordo‑quadro»), que figura em anexo à Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO L 175, p. 43), do artigo 2.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 91/533/CEE do Conselho, de 14 de outubro de 1991, relativa à obrigação de a entidade patronal informar o trabalhador sobre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação de trabalho (JO L 288, p. 32), do princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.°, n.° 3, TUE e dos princípios gerais do direito da União relativos à segurança jurídica, à proteção da confiança legítima, à igualdade de armas no processo, à tutela jurisdicional efetiva, ao direito a um tribunal independente e a um processo equitativo, garantidos pelo artigo 6.°, n.° 2, TUE, lido em conjugação com o artigo 6.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), e com os artigos 46.°, 47.° e 52.°, n.° 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
2 Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios entre R. Mascolo e outros oito trabalhadores, todos membros do pessoal de escolas públicas, e a sua entidade empregadora, a saber, relativamente a oito de entre eles, o Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Ministério da Educação, das Universidades e da Investigação, a seguir «Ministero»), e, relativamente ao último, a Comune di Napoli (município de Nápoles), a respeito da qualificação dos contratos de trabalho que os vinculavam a estes últimos.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 1999/70
3 A Diretiva 1999/70 baseia‑se no artigo 139.°, n.° 2, CE e tem como objetivo, nos termos do seu artigo 1.°, «a aplicação do acordo‑quadro […] celebrado […] entre as organizações interprofissionais de vocação geral [União das Confederações da Indústria e dos Empregadores da Europa (UNICE), Centro Europeu das Empresas Públicas (CEEP) e Confederação Europeia dos Sindicatos (CES)]».
4 O artigo 1.° do acordo‑quadro enuncia:
«O objetivo do presente acordo‑quadro consiste em:
a) Melhorar a qualidade do trabalho sujeito a contrato a termo garantindo a aplicação do princípio da não discriminação;
b) Estabelecer um quadro para evitar os abusos decorrentes da utilização de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo.»
5 O artigo 2.° do acordo‑quadro, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê:
«1. O presente acordo é aplicável aos trabalhadores contratados a termo ou partes numa relação laboral, nos termos definidos pela lei, convenções coletivas ou práticas vigentes em cada Estado‑Membro.
2. Os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais, e/ou os parceiros sociais, poderão estabelecer que o presente acordo não se aplica a:
a) Formação profissional inicial e regimes de aprendizagem;
b) Contratos e relações de trabalho estabelecidos no âmbito de um programa específico, público ou que beneficie de comparticipação de caráter público, de formação, integração ou reconversão profissional.»
6 O artigo 3.° do acordo‑quadro, sob a epígrafe «Definições», dispõe:
«1. Para efeitos do presente acordo, entende‑se por ‘trabalhador contratado a termo’ o trabalhador titular de um contrato de trabalho ou de uma relação laboral concluído diretamente entre um empregador e um trabalhador cuja finalidade seja determinada por condições objetivas, tais como a definição de uma data concreta, de uma tarefa específica ou de um certo acontecimento.
[…]»
7 O artigo 4.° do acordo‑quadro, sob a epígrafe «Princípio da não discriminação», prevê, no seu n.° 1:
«No que diz respeito às condições de emprego, não poderão os trabalhadores contratados a termo receber tratamento menos favorável do que os trabalhadores permanentes numa situação comparável pelo simples motivo de os primeiros terem um contrato ou uma relação laboral a termo, salvo se razões objetivas justificarem um tratamento diferente.»
8 Nos termos do artigo 5.° do acordo‑quadro, sob a epígrafe «Disposições para evitar os abusos»:
«1. Para evitar os abusos decorrentes da conclusão de sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo e sempre que não existam medidas legais equivalentes para a sua prevenção, os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais e de acordo com a lei, acordos coletivos ou práticas nacionais, e/ou os parceiros sociais deverão introduzir, de forma a que se tenham em conta as necessidades de setores e/ou categorias de trabalhadores específicos, uma ou várias das seguintes medidas:
a) Razões objetivas que justifiquem a renovação dos supramencionados contratos ou relações laborais;
b) Duração máxima total dos sucessivos contratos de trabalho ou relações laborais a termo;
c) Número máximo de renovações dos contratos ou relações laborais a termo.
2. Os Estados‑Membros, após consulta dos parceiros sociais, e/ou os parceiros sociais, deverão, sempre que tal seja necessário, [definir em] que condições os contratos de trabalho ou relações de trabalho a termo deverão ser considerados:
a) Como sucessivos;
b) Como celebrados sem termo.»
Diretiva 91/533
9 O artigo 2.°, n.° 1, da Diretiva 91/533 tem a seguinte redação:
«A entidade patronal é obrigada a levar ao conhecimento do trabalhador assalariado a que se aplica a presente diretiva, adiante designado ‘trabalhador’, os elementos essenciais do contrato ou da relação de trabalho.»
10 Por força do artigo 2.°, n.° 2, alínea e), da referida diretiva, a informação a levar ao conhecimento do trabalhador, caso se trate de um contrato ou de uma relação de trabalho temporários, incide, designadamente, sobre «a duração previsível do contrato ou da relação de trabalho».
Direito italiano
11 O artigo 117.°, primeiro parágrafo, da Constituição da República Italiana prevê que «[o] poder legislativo é exercido pelo Estado e pelas Regiões no respeito da Constituição, assim como dos vínculos decorrentes da regulamentação [do direito da União] e das obrigações internacionais».
12 Em Itália, o recurso a contratos a termo no setor público é regulado pelo Decreto Legislativo n.° 165, que estabelece as regras gerais relativas à organização do trabalho nas administrações públicas (Decreto legislativo n.° 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), de 30 de março de 2001 (suplemento ordinário do GURI n.° 106, de 9 de maio de 2001, a seguir «Decreto Legislativo n.° 165/2001»).
13 O artigo 36.°, n.° 5, desse decreto, conforme alterado pela Lei n.° 102, relativa à conversão em lei, após alterações, do Decreto‑Lei n.° 78, de 1 de julho de 2009, respeitante às medidas anticrise, à prorrogação de prazos e a participação italiana em missões internacionais (Legge n.° 102 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 1.° luglio 2009, n.° 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), de 3 de agosto de 2009 (suplemento ordinário do GURI n.° 179, de 4 de agosto de 2009), prevê, sob a epígrafe «Formas contratuais flexíveis de recrutamento e de emprego do pessoal»:
«De qualquer modo, a violação de disposições imperativas em matéria de recrutamento ou de emprego de trabalhadores pelas administrações públicas não pode conduzir à celebração de contratos de trabalho sem termo com as referidas administrações públicas, sem prejuízo da responsabilidade e das sanções em que estas podem incorrer. O trabalhador em causa tem direito à indemnização do dano resultante da prestação de trabalho efetuada em violação de disposições imperativas […]»
14 De acordo com as decisões de reenvio, o trabalho a termo na Administração Pública está também sujeito ao Decreto Legislativo n.° 368, que transpõe a Diretiva 1999/70/CE, relativa ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (Decreto legislativo n.° 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES), de 6 de setembro de 2001 (GURI n.° 235, de 9 de outubro de 2001, a seguir «Decreto Legislativo n.° 368/2001»).
15 O artigo 5.°, n.° 4‑A, desse decreto legislativo tem a seguinte redação:
«Sem prejuízo da regulamentação sobre os contratos sucessivos, conforme prevista nos parágrafos anteriores, e salvo disposições em sentido contrário de convenções coletivas celebradas a nível nacional, local ou empresarial com as organizações sindicais mais representativas no plano nacional, quando, devido a contratos a termo sucessivos para o exercício de funções equivalentes, a relação laboral entre o mesmo empregador e o mesmo trabalhador tenha excedido, no total, trinta e seis meses, incluindo as prorrogações e as renovações, independentemente dos períodos de interrupção entre os contratos, a relação laboral considera‑se sem termo […]»
16 Nos termos do artigo 10.°, n.° 4‑A, do referido decreto legislativo, conforme alterado pelo artigo 9.°, n.° 18, do Decreto‑Lei n.° 70, de 13 de maio de 2011 (a seguir «Decreto‑Lei n.° 70/2011»), convertido na Lei n.° 106, de 12 de julho de 2011 (GURI n.° 160, de 12 de julho de 2011):
«[…] são igualmente excluídos da aplicação do presente decreto os contratos a termo celebrados para prover à substituição do pessoal docente e ATA [administrativo, técnico e auxiliar], tendo em consideração a necessidade de garantir a continuidade dos serviços escolares e educativos, incluindo em caso de ausência temporária do pessoal docente e ATA que tenha relações laborais sem termo ou mesmo a termo. Em todo o caso, o artigo 5.°, n.° 4‑A, do presente decreto não é aplicável».
17 No que se refere ao pessoal docente e administrativo, técnico e auxiliar, a regulamentação da relação de trabalho a termo consta do artigo 4.° da Lei n.° 124, relativa às disposições urgentes em matéria de pessoal escolar (Legge n.° 124 – Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), de 3 de maio de 1999 (GURI n.° 107, de 10 de maio de 1999), conforme alterada pelo Decreto‑Lei n.° 134, de 25 de setembro 2009, convertido, com alterações, pela Lei n.° 167, de 24 de novembro de 2009 (GURI n.° 274, de 24 de novembro de 1999, a seguir «Lei n.° 124/1999»). Segundo o órgão jurisdicional de reenvio nos processos C‑22/13 e C‑61/13 a C‑63/13, é facto assente que esta lei só é aplicável às escolas geridas pelo Estado. Em contrapartida, a referida lei não se aplica às escolas municipais, às quais se aplicam os Decretos Legislativos n.os 165/2001 e n.° 368/2001.
18 Nos termos do artigo 4.° da Lei n.° 124/1999:
«1. Quando não for possível o provimento dos lugares de professores e docentes que estejam efetivamente vagos e disponíveis até 31 de dezembro e seja previsível que assim continuarão durante todo o ano letivo com pessoal docente do quadro que faz parte dos efetivos da província ou mediante a utilização de pessoal excedentário, e sempre que não tenha sido já afetado pessoal do quadro para os mesmos lugares, seja a que título for, o provimento é efetuado mediante substituições anuais, enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para a admissão de pessoal docente do quadro.
2. O provimento dos lugares de professores e docentes não vagos que fiquem de facto disponíveis até 31 de dezembro e até ao fim do ano letivo efetua‑se mediante substituições temporárias até ao final das atividades letivas. O provimento é igualmente efetuado mediante substituições temporárias até ao final das atividades letivas em causa a que digam respeito as horas de ensino que não permitam constituir lugares com horário completo ou de outro tipo.
3. Nos casos que não se encontram previstos nos n.os 1 e 2, o provimento efetua‑se através de substituições temporárias.
[…]
6. Relativamente às substituições anuais e temporárias, até ao termo das atividades letivas, há que recorrer à lista de aptidão permanente prevista no artigo 401.° do texto único, conforme substituído pelo artigo 1.°, n.° 6, da presente lei.
[...]
11. As disposições referidas nos números anteriores são também aplicáveis ao pessoal administrativo, técnico e auxiliar (ATA) […]
[…]
14‑A. Os contratos a termo celebrados para proceder às substituições previstas nos n.os 1, 2 e 3, na medida em que são necessários para garantir a continuidade dos serviços escolares e educativos, só podem converter‑se em relações de trabalho sem termo em caso de integração no quadro, nos termos das disposições em vigor e com base nas listas de aptidão […]»
19 Nos termos do artigo 1.° de Decreto do Ministério da Educação n.° 131 (Decreto del Ministero della pubblica istruzione, n.° 131), de 13 de junho de 2007 (a seguir «Decreto n.o 131/2007»), as funções atribuídas aos docentes e ao pessoal administrativo, técnico e auxiliar das escolas geridas pelo Estado abrangem, assim, três tipos:
– substituições anuais para lugares vagos e disponíveis, ou seja, sem titular;
– substituições temporárias até ao final das atividades letivas para lugares não vagos mas também disponíveis; e
– substituições temporárias para qualquer outra necessidade, ou substituições de curta duração.
20 A integração nos quadros prevista no artigo 4.°, n.° 14‑A, da Lei n.° 124/1999 é regulada pelos artigos 399.° e 401.° do Decreto Legislativo n.° 297, que contém o texto único das disposições legais aplicáveis em matéria de ensino (Decreto legislativo n.° 297 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione), de 16 de abril de 1994 (suplemento ordinário do GURI n.° 115, de 19 de maio de 1994, a seguir «Decreto Legislativo n.° 297/1994»).
21 O artigo 399.°, n.° 1, desse decreto dispõe:
«O recrutamento de pessoal docente do ensino pré‑escolar, básico e secundário, inclusive dos liceus artísticos e dos institutos de arte, é efetuado, para 50% dos lugares disponíveis por ano letivo, através de concursos documentais e prestação de provas e, para os 50% restantes, com base nas listas permanentes de aptidão, previstas no artigo 401.°»
22 O artigo 401.°, n.os 1 e 2, do referido decreto dispõe:
«1. As listas de aptidão relativas aos concursos exclusivamente documentais organizados para o pessoal docente das escolas do ensino pré‑escolar, básico e secundário, inclusive dos liceus artísticos e dos institutos de arte, são transformadas em listas de aptidão permanentes que devem ser utilizadas para as integrações no quadro previstas no artigo 399.°, n.° 1.
2. As listas de aptidão permanentes referidas no n.° 1 são completadas periodicamente através da inscrição de docentes que obtiveram aprovação no último concurso regional documental e com prestação de provas, para a mesma categoria de concurso e o mesmo lugar, e de docentes que pediram a sua transferência da lista de aptidão permanente correspondente de uma outra província. A atualização das classificações nas listas de aptidão dos docentes já inscritos na lista de aptidão permanente é feita ao mesmo tempo que a inscrição de novos candidatos.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Processos C‑22/13 e C‑61/13 a C‑63/13
23 R. Mascolo, A. Forni, I. Racca e F. Russo foram recrutadas através de contratos de trabalho a termo sucessivos, as três primeiras, na qualidade de professoras ao serviço do Ministero e, a última, na qualidade de educadora numa creche e num infantário ao serviço da Comune di Napoli. Ao abrigo desses contratos, trabalharam para os respetivos empregadores durante os seguintes períodos: 71 meses num período de 9 anos no caso de R. Mascolo (entre 2003 e 2012); 50 meses e 27 dias num período de 5 anos no caso de A. Forni (entre 2006 e 2012); 60 meses num período de 5 anos no caso de I. Racca (entre 2007 e 2012), e 45 meses e 15 dias num período de 5 anos no caso de F. Russo (entre 2006 e 2011).
24 Por considerarem que esses contratos de trabalho a termo sucessivos eram ilegais, as recorrentes nos processos principais intentaram no Tribunale di Napoli ações em que pediram, a título principal, a conversão dos seus contratos a termo em relações de trabalho sem termo e, por conseguinte, a sua integração no quadro, bem como o pagamento dos salários correspondentes aos períodos de interrupção entre o termo de um contrato e a entrada em vigor do seguinte e, a título subsidiário, a indemnização dos danos sofridos.
25 Tendo sido integrada nos quadros enquanto decorria o processo em resultado da sua progressão na lista de aptidão permanente, I. Racca converteu o seu pedido inicial num pedido de pleno reconhecimento da sua antiguidade de serviço e de indemnização dos danos sofridos.
26 Em contrapartida, segundo o Ministero e a Comune di Napoli, o artigo 36.°, n.° 5, do Decreto Legislativo n.° 165/2001 impede qualquer conversão da relação de trabalho. O artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001 não é aplicável, tendo em conta o artigo 10.°, n.° 4‑A, do mesmo decreto, introduzido pelo artigo 9.°, n.° 18, do Decreto‑Lei n.° 70/2011. Por outro lado, as recorrentes nos processos principais também não têm direito a indemnização, dado que o processo de recrutamento foi legal e que, em todo o caso, os elementos constitutivos de um ato ilícito não foram provados. Por último, uma vez que os contratos de trabalho a termo não estavam relacionados uns com os outros e não constituíam, por conseguinte, nem a continuação nem a prorrogação dos contratos precedentes, não há nenhum abuso.
27 Conhecendo da ação, o Tribunale di Napoli refere, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que a Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo) decidiu no seu acórdão n.° 10127/12, a regulamentação nacional em causa nos processos principais viola o artigo 5.° do acordo‑quadro.
28 Com efeito, esta regulamentação não inclui nenhuma medida de prevenção na aceção do n.° 1, alínea a), desse artigo, uma vez que não permite verificar concretamente, de forma objetiva e transparente, a existência de uma necessidade real de substituição temporária e autoriza, conforme prevê expressamente o artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 124/1999, a renovação de contratos de trabalho a termo para provimento de vagas reais. Ora, a referida regulamentação também não inclui medidas de prevenção na aceção do n.° 1, alínea b), do referido artigo. Com efeito, o artigo 10.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001 passou a excluir a aplicação às escolas geridas pelo Estado do artigo 5.°, n.° 4‑A, do referido decreto, que prevê a conversão dos contratos de trabalho a termo que excedam uma duração de 36 meses em contratos de trabalho sem termo. Além disso, a referida regulamentação não inclui medidas de prevenção na aceção do n.° 1, alínea c), do mesmo artigo.
29 Por outro lado, não se encontram previstas sanções, uma vez que os contratos de trabalho a termo só podem ser transformado em contratos de trabalho sem termo, segundo o artigo 4.°, n.° 14‑A, da Lei n.° 124/1999, em caso de integração no quadro com base em listas de aptidão. Além disso, o direito ao ressarcimento do dano causado pela sucessão de contratos de trabalho a termo também está excluído. Com efeito, segundo o acórdão n.° 10127/12 da Corte suprema di cassazione, o artigo 36.°, n.° 5, do Decreto Legislativo n.° 165/2001, que prevê, em princípio, esse direito no setor público, só é aplicável quando os contratos de trabalho a termo sucessivos excedem o limite máximo de 36 meses previsto no artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001.
30 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio, observando que apenas as escolas geridas pelo Estado têm o direito de recrutar pessoal a termo sem estarem sujeitas aos limites previstos pelo Decreto Legislativo n.° 368/2001, implicando assim uma distorção da concorrência em detrimento das escolas privadas, interroga‑se sobre se as escolas geridas pelo Estado se inserem no conceito de «setores e/ou categorias de trabalhadores específicos» na aceção do artigo 5.° do acordo‑quadro, que justifica um regime distinto de prevenção e sanção para o recurso abusivo a uma sucessão de contratos de trabalho a termo.
31 Em terceiro lugar, esse órgão jurisdicional questiona‑se quanto à conformidade relativamente ao artigo 4.° do acordo‑quadro da regulamentação nacional em causa, na medida em que esse artigo prevê que um trabalhador do setor público ilegalmente recrutado a termo, ao invés de um trabalhador recrutado sem termo ilegalmente despedido, não tem direito à indemnização dos danos sofridos.
32 Em quarto lugar, o referido órgão jurisdicional, considerando que, no processo que deu origem ao despacho Affatato (C‑3/10, EU:C:2010:144), o Governo italiano alegou que o artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001 é aplicável ao setor público, ao passo que a Corte suprema di cassazione decidiu em sentido contrário no seu acórdão n.° 10127/12, interroga‑se sobre se, tendo em conta o princípio da cooperação leal, essa interpretação errada do direito nacional por parte do governo não deve ser imposta aos órgãos jurisdicionais nacionais, reforçando dessa forma a obrigação destes de proceder a uma interpretação conforme com o direito da União.
33 Em quinto lugar, o Tribunale di Napoli interroga‑se quanto à questão de saber se a possibilidade de conversão de um contrato de trabalho a termo em contrato de trabalho sem termo, prevista no artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001, faz parte das informações referidas no artigo 2.°, n.os 1 e 2, alínea e), da Diretiva 91/533 que a entidade empregadora é obrigada a levar ao conhecimento do trabalhador e, em caso afirmativo, se a exclusão retroativa da aplicação desse artigo 5.°, n.° 4‑A, às escolas geridas pelo Estado pelo Decreto‑Lei n.° 70/2011 é conforme com essa diretiva.
34 Por último, em sexto lugar, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se essa alteração retroativa da legislação nacional, que teve como consequência retirar ao pessoal das escolas geridas pelo Estado um direito de que esse pessoal beneficiava à data do recrutamento, é compatível com os princípios gerais do direito da União.
35 Nestas condições, o Tribunale di Napoli decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, sendo a sétima questão submetida unicamente nos processos C‑61/13 e C‑62/13, ao passo que, no processo C‑63/13, apenas são submetidas a segunda a quarta questões, que constituem a primeira a terceira questões neste último processo:
«1) O quadro normativo do setor do ensino, tal como é descrito, constitui uma medida legal equivalente na aceção do artigo 5.° da Diretiva [1999/70]?
2) [Em que casos se deve considerar que, numa relação laboral, o empregador é o ‘Estado’, o que permite, portanto, na aceção do artigo 5.° da Diretiva [1999/70], e, em particular, da expressão ‘setores e/ou categorias de trabalhadores específicos’, justificar consequências diferentes relativamente às relações laborais privadas?]
3) Tendo em conta as explicações do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2000/78/CE [do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional (JO L 303, p. 16)], e do artigo 14.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva 2006/54/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativa à aplicação do princípio da igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre homens e mulheres em domínios ligados ao emprego e à atividade profissional (JO L 204, p. 23)], no conceito de ‘condições de emprego’ [previsto] no artigo 4.° da Diretiva [1999/70] estão abrangidas também as consequências da interrupção ilegal da relação laboral? Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, está justificada com base no artigo 4.° [da Diretiva 1999/70] a diferença existente nas consequências normalmente previstas no ordenamento interno para a interrupção ilegal da relação laboral [sem termo] e [a termo]?
4) Num processo prejudicial de interpretação no Tribunal de Justiça […], um Estado está proibido de, por força do princípio da cooperação leal, expor um quadro [legislativo nacional que[,] intencionalmente[,] não corresponde [à realidade], e o juiz é obrigado, na falta de outra interpretação do direito [nacional] que respeite igualmente as obrigações decorrentes do facto de pertencer à União Europeia, a interpretar, na medida do possível, o direito [nacional] em conformidade com a interpretação feita pelo Estado?
5) Entre as condições aplicáveis ao contrato ou à relação laboral previstas pela Diretiva [91/533], designadamente pelo seu artigo 2.°, n.os 1 e 2, alínea e), estão incluídos os casos em que o contrato de trabalho [a termo] pode converter‑se num contrato [sem termo]?
6) Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, é contrária ao artigo 8.°, n.° 1, da Diretiva [91/533] e às finalidades da Diretiva [91/533,] e, em especial, ao seu segundo considerando, uma alteração, com efeitos retroativos, do quadro [legislativo] que não garanta ao trabalhador assalariado a possibilidade de fazer valer os seus direitos decorrentes da [Diretiva 91/533], ou [seja,] o respeito das condições de trabalho indicadas no documento de [contratação]?
7) Os princípios gerais do direito [da União] em vigor, da [segurança] jurídica, da [proteção] da confiança legítima, da igualdade de armas do processo, da tutela jurisdicional efetiva, de um tribunal independente, e mais em geral, de um processo equitativo, garantidos no artigo [6.° TUE] – em conjugação com o disposto no artigo 6.° da [CEDH], e com os artigos 46.°, 47.° e 52.°, n.° 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União […] –[,] devem ser interpretados no sentido de que obstam, no âmbito da aplicação da Diretiva [1999/70] a que o Estado italiano adote, depois de decorrido um lapso de tempo [significativo] (três anos e seis meses) uma disposição normativa como o artigo 9.° do Decreto‑Lei n.° 70/2011 [convertido na Lei n.° 106, de 12 de julho de 2011,] que aditou o n.° 4‑A ao artigo 10.° do Decreto Legislativo [n.° 368/2001] e que [se destina] a alterar as consequências dos processos pendentes [prejudicando] diretamente o trabalhador [em proveito do] Estado como empregador e eliminando a possibilidade[, prevista pelo ordenamento jurídico nacional,] de sancionar o abuso reiterado de contratos [a termo]?»
36 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de março de 2013, os processos C‑22/13 e C‑61/13 a C‑63/13 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
Processo C‑418/13
37 C. Napolitano, D. Cittadino, G. Zangari, S. Perrella e G. Romano foram recrutados pelo Ministero através de contratos de trabalho a termo sucessivos, os quatro primeiros, na qualidade de docentes, e, o último, na qualidade de colaborador administrativo. Decorre dos elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe que, nos termos desses contratos, trabalharam para as respetivas entidades empregadoras durante os seguintes períodos: 55 meses num período de 6 anos no caso de C. Napolitano (entre 2005 e 2010), 100 meses num período de 10 anos no caso de D. Cittadino (entre 2002 e 2012), 113 meses num período de 11 anos no caso de G. Zangari (entre 2001 e 2012), 81 meses num período de 7 anos no caso de S. Perrella (entre 2003 e 2010) e 47 meses num período de 4 anos no caso de G. Romano (entre 2007 e 2011).
38 Por considerarem que esses contratos a termo sucessivos eram ilegais, os recorrentes no processo principal intentaram, respetivamente, no Tribunale di Roma e no Tribunale di Lamezia Terme, ações em que pediam, a título principal, a conversão dos contratos respetivos em contratos de trabalho sem termo e, consequentemente, a sua integração no quadro permanente e o pagamento das remunerações devidas pelos períodos de interrupção, entre o termo de um contrato e a entrada em vigor do contrato seguinte. A título subsidiário, os recorrentes no processo principal pediram ainda o ressarcimento do dano sofrido.
39 No quadro dos litígios que lhes foram submetidos, o Tribunale di Roma e o Tribunale di Lamezia Terme interrogaram‑se quanto à compatibilidade do artigo 4.°, n.os 1 e 11, da Lei n.° 124/1999 com o artigo 5.° do acordo‑quadro, na medida em que essa disposição nacional permite à Administração recrutar a termo, sem limite, pessoal docente, técnico ou administrativo, para provimento de lugares vagos no quadro dos efetivos de uma escola. Considerando que esta questão não podia ser decidida pela via de uma interpretação conforme, uma vez que a referida disposição estava formulada de forma inequívoca, nem pela não aplicação da mesma, uma vez que o artigo 5.° do acordo‑quadro não tem efeito direto, esses órgãos jurisdicionais submeteram à Corte costituzionale (Tribunal Constitucional), a título incidental, um pedido de apreciação da constitucionalidade do artigo 4.°, n.os 1 e 11, da Lei n.° 124/1999, por violação do artigo 117.°, primeiro parágrafo, da Constituição da República Italiana, lido em conjugação com o artigo 5.° do acordo‑quadro.
40 Na sua decisão de reenvio, a Corte costituzionale verifica que a regulamentação nacional aplicável às escolas geridas pelo Estado não prevê, em relação ao pessoal contratado a termo, nem a duração máxima dos contratos a termo sucessivos nem o número máximo das suas renovações, na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alíneas b) e c), do acordo‑quadro. Esse órgão jurisdicional interroga‑se, todavia, sobre se esta regulamentação pode ser justificada por uma «razão objetiva» na aceção do n.° 1, alínea a), do referido artigo.
41 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a regulamentação nacional em causa no processo principal está estruturada, pelo menos em princípio, de forma a que o recrutamento de pessoal a termo possa responder a essa razão objetiva. Com efeito, o serviço escolar é «ativado mediante pedido», no sentido em que o direito fundamental à educação previsto pela Constituição da República Italiana implica que o Estado não pode recusar prestá‑lo e, consequentemente, está obrigado a organizá‑lo de forma a poder adaptá‑lo permanentemente à evolução da população escolar. Esta exigência inerente de flexibilidade torna indispensável o recrutamento de um número elevado de docentes e de membros do pessoal das escolas geridas pelo Estado recorrendo a contratos de trabalho a termo. Por outro lado, o sistema de listas permanentes de aptidão, associado ao do concurso público, garante o respeito de critérios objetivos quando da contratação de pessoal através de contratos de trabalho a termo e permite que esse pessoal tenha uma oportunidade razoável de se tornar titular de um lugar permanente.
42 A Corte costituzionale refere, contudo, que, embora o artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 124/1999 não preveja a renovação reiterada de contratos de trabalho a termo e não exclua o direito ao ressarcimento do dano, permite proceder a substituições anuais para lugares vagos e disponíveis «enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente do quadro». Ora, os processos de concurso foram interrompidos entre 2000 e 2011. Esta disposição deixa, assim, entrever a possibilidade de os contratos de trabalho a termo serem renovados sem que tenha sido fixado um prazo preciso para o desenrolar dos concursos. Esta circunstância, associada à inexistência de disposições que reconheçam o direito ao ressarcimento do dano ao pessoal das escolas geridas pelo Estado que foi indevidamente sujeito a contratos de trabalho a termo sucessivos, pode tornar esta disposição contrária ao artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro.
43 Nestas condições, a Corte costituzionale decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve o artigo 5.°, n.° 1, do [acordo‑quadro] ser interpretado no sentido de que obsta à aplicação do artigo 4.°, n.° 1, último período, e n.° 11, da [L]ei [n.° 124/1999] – o qual, após ter regulamentado as substituições anuais de lugares ‘que estejam efetivamente vagos e disponíveis até 31 de dezembro’, dispõe que os lugares serão preenchidos através de substituições anuais ‘enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente [do quadro]’ – uma vez que esta disposição permite o recurso a contratos a termo sem indicar prazos precisos para a conclusão dos concursos e sem prever o direito ao ressarcimento dos danos?
2) Constituem razões objetivas, na aceção do artigo 5.°, n.° 1, do [acordo‑quadro], as exigências da organização do sistema escolar italiano, tal como foi atrás exposto, suscetíveis de tornar compatível com o direito da União uma norma como a italiana que não prevê, para o recrutamento de pessoal escolar mediante contrato a termo, o direito ao ressarcimento dos danos?»
44 Por decisão do Tribunal de Justiça de 11 de fevereiro de 2014, os processos C‑22/13 e C‑61/13 a C‑63/13 e C‑418/13 foram apensados para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
45 Com as suas questões, os órgãos jurisdicionais de reenvio pedem ao Tribunal de Justiça que interprete, respetivamente, o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro (primeira e segunda questões nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13, primeira questão no processo C‑63/13 e primeira e segunda questões no processo C‑418/13), o artigo 4.° desse acordo‑quadro (terceira questão nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13 e segunda questão no processo C‑63/13), o princípio da cooperação leal (quarta questão nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13 e terceira questão no processo C‑63/13), a Diretiva 91/533 (quinta e sexta questões nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13) e vários princípios gerais do direito da União (sétima questão nos processos C‑61/13 e C‑62/13).
Quanto à admissibilidade
46 A Comune di Napoli alega que a interpretação do direito da União pedida pelo Tribunale di Napoli no processo C‑63/13 não é necessária para a decisão do litígio no processo principal e que, como tal, o pedido prejudicial nesse processo é inadmissível, na íntegra. O próprio órgão jurisdicional indica na sua decisão de reenvio que considera que, atendendo à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao acordo‑quadro, as medidas adotadas pelo legislador nacional para a transposição deste são insuficientes. Incumbe, portanto, ao referido órgão jurisdicional decidir o litígio no processo principal recorrendo à interpretação conforme do direito nacional relativamente ao direito da União.
47 Importa, contudo, recordar que, nos termos de jurisprudência constante, no âmbito da cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.° TFUE, é da competência exclusiva do juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão jurisdicional a tomar, apreciar, tendo em conta as especificidades de cada processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça (acórdão Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, n.° 32 e jurisprudência referida).
48 Conforme o Tribunal de Justiça já declarou reiteradamente, os órgãos jurisdicionais nacionais dispõem, a este respeito, da mais ampla faculdade de recorrer ao Tribunal de Justiça se considerarem que um processo neles pendente suscita questões que exigem uma interpretação ou uma apreciação da validade das disposições do direito da União (v., designadamente, acórdãos Križan e o., C‑416/10, EU:C:2013:8, n.° 64, e Ogieriakhi, C‑244/13, EU:C:2014:2068, n.° 52).
49 Daqui resulta que a existência de uma jurisprudência assente sobre uma questão de direito da União, embora possa levar a que o Tribunal de Justiça adote um despacho nos termos do artigo 99.° do seu Regulamento de Processo, em nada pode afetar a admissibilidade de um reenvio prejudicial no caso em que um órgão jurisdicional nacional decide, no âmbito desse poder de apreciação, recorrer ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE.
50 Como tal, importa também recordar que, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça pode recusar decidir quanto a uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando é manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem qualquer relação com a realidade ou com o objeto no litígio do processo principal, quando o problema é hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas (v., designadamente, acórdão Érsekcsanádi Mezőgazdasági, C‑56/13, EU:C:2014:352, n.° 36 e jurisprudência referida).
51 No caso vertente, importa observar que, no processo C‑63/13, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais que são idênticas à segunda a quarta questões já submetidas nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13.
52 Contudo, decorre da decisão de reenvio no processo C‑63/13 que o quadro tanto factual como regulamentar relativo a esse processo é diferente do que está em causa nos outros três processos, uma vez que, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, F. Russo, na sua qualidade de educadora a trabalhar numa creche e num infantário municipal, não é abrangida, ao invés de R. Mascolo, A. Forni e I. Racca, bem como, de resto, dos recorrentes na causa principal no processo C‑418/13, pela legislação nacional aplicável às escolas geridas pelo Estado resultante da Lei n.° 124/1999, continuando sujeita à legislação geral prevista, designadamente, pelo Decreto Legislativo n.° 368/2001.
53 Nestas condições, afigura‑se que a primeira questão submetida no processo C‑63/13, que se destina a saber, como nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13, se a regulamentação nacional prevista pela Lei n.° 124/1999 é conforme com o artigo 5.° do acordo‑quadro, na medida em que esta lei permite ao Estado, relativamente às escolas cuja gestão assegura, recrutar pessoal através de contratos de trabalho a termo, sem estar sujeito, ao invés das escolas privadas, aos limites impostos pelo Decreto Legislativo n.° 368/2001, não é pertinente para a decisão do litígio principal no processo C‑63/13 e tem, como tal, caráter hipotético.
54 O mesmo se aplica à segunda questão submetida no referido processo, através da qual se pretende saber, em substância, se a regulamentação nacional em causa, conforme resulta em particular do artigo 36.°, n.° 5, do Decreto Legislativo n.° 165/2001, é conforme com o artigo 4.° do acordo‑quadro, na medida em que a referida regulamentação exclui, no setor público, qualquer direito ao ressarcimento do dano em caso de utilização abusiva de contratos de trabalho a termo sucessivos.
55 Com efeito, o próprio Tribunale di Napoli declara, na sua decisão de reenvio no processo C‑63/13, que a recorrente no processo principal beneficia, ao invés das recorrentes nas causas principais nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13, da aplicação do artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001, que prevê a conversão de contratos a termo sucessivos que excedem uma duração de 36 meses em contratos de trabalho sem termo, que esse órgão jurisdicional refere, acertadamente, como constituindo uma medida que, ao prevenir o recurso abusivo a esses contratos e implicar a eliminação definitiva das consequências do abuso, é conforme com as exigências que resultam do direito da União (v., designadamente, acórdão Fiamingo e o., C‑362/13, C‑363/13 e C‑407/13, EU:C:2014:2044, n.os 69, 70 e jurisprudência referida).
56 Importa constatar que o referido órgão jurisdicional não explica, de modo nenhum, em que medida, nessas circunstâncias, a sua segunda questão no processo C‑63/13 é pertinente para se pronunciar, no litígio no processo principal, sobre a conformidade da regulamentação nacional em causa com o direito da União.
57 Em todo o caso, não resulta da decisão de reenvio em que medida é que um trabalhador que beneficia dessa conversão, cujo pedido de indemnização é, de resto, apresentado a título subsidiário, sofre, à semelhança dos trabalhadores que se encontram na situação das recorrentes nas causas principais nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13, aos quais não se aplica o referido artigo 5.°, n.° 4‑A, um dano que dá direito a indemnização.
58 Nessas condições, há que considerar que a segunda questão submetida no processo C‑63/13 também tem caráter hipotético.
59 Por outro lado, a Comune di Napoli, o Governo italiano e a Comissão Europeia põem em causa a admissibilidade da quarta questão nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13 e da terceira questão no processo C‑63/13, uma vez que, em substância, a resposta a essas questões não tem, no todo ou em parte, incidência sobre os litígios nos processos principais.
60 Importa observar que essas questões, cuja redação é idêntica, se baseiam, conforme já se referiu no n.° 32 do presente acórdão, na premissa segundo a qual a interpretação do direito nacional apresentada pelo Governo italiano no processo que deu origem ao despacho Affatato (EU:C:2010:574, n.° 48), segundo a qual o artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001 é aplicável ao setor público, é errada e, como tal, constitui uma violação por parte do Estado‑Membro em causa do princípio da cooperação leal.
61 Esta interpretação, conforme resulta dos n.os 14 e 15 do presente acórdão, corresponde contudo em todos os pontos à interpretação apresentada no caso vertente pelo Tribunale di Napoli, e nos termos da qual, segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça deve efetuar o exame dos presentes reenvios prejudiciais (v., designadamente, acórdão Pontin, C‑63/08, EU:C:2009:666, n.° 38). Com efeito, esse órgão jurisdicional indica, de forma expressa, nas suas decisões de reenvio que, em seu entender, o legislador nacional não pretendeu excluir a aplicação, ao setor público, do referido artigo 5.°, n.° 4‑A.
62 Além disso, conforme decorre do n.° 28 do presente acórdão, o próprio órgão jurisdicional de reenvio considera, o que faz parte da sua competência exclusiva, que o artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001, apesar de se aplicar ao setor público, não é aplicável às escolas geridas pelo Estado, pelo que essa disposição não tem incidência sobre a resolução dos litígios nas causas principais nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13.
63 Daqui resulta que a quarta questão nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13, bem como a terceira questão no processo C‑63/13, são hipotéticas.
64 Atendendo ao exposto, há que constatar que, no seu todo, o pedido de decisão prejudicial no processo C‑63/13, e a quarta questão nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13 são, nos termos da jurisprudência recordada no n.° 50 do presente acórdão, inadmissíveis.
Quanto ao mérito
65 Com a sua primeira questão nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13 e as duas questões no processo C‑418/13, que devem ser apreciadas conjuntamente, os órgãos jurisdicionais de reenvio pretendem saber, em substância, se o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que autoriza, enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente do quadro das escolas geridas pelo Estado, a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos para provimento de lugares vagos e disponíveis de docentes e de pessoal administrativo, técnico e auxiliar, sem indicar o prazo preciso para a conclusão dos concursos e ao excluir toda a possibilidade de esses docentes e de o referido pessoal obterem o ressarcimento do dano eventualmente sofrido em razão dessa renovação.
Quanto ao âmbito de aplicação do acordo‑quadro
66 O Governo grego alega que não é oportuno que o setor do ensino seja sujeito às disposições do acordo‑quadro relativas ao recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos. Com efeito, esse setor caracteriza‑se pela existência de «necessidades […] específic[a]s» na aceção do artigo 5.°, n.° 1, desse acordo‑quadro, uma vez que o ensino visa garantir o respeito do direito à educação e é indispensável ao bom funcionamento do sistema educativo.
67 A este respeito, importa recordar que resulta do próprio teor do artigo 2.°, n.° 1, do acordo‑quadro que o âmbito de aplicação deste é concebido de modo amplo, uma vez que, de maneira geral, visa os «trabalhadores contratados a termo ou partes numa relação laboral, nos termos definidos pela lei, convenções coletivas ou práticas vigentes em cada Estado‑Membro». Além disso, a definição do conceito de «trabalhador contratado a termo», na aceção do acordo‑quadro, enunciado no seu artigo 3.°, n.° 1, abrange todos os trabalhadores, sem fazer distinção consoante a natureza pública ou privada do empregador a que estejam vinculados e seja qual for a qualificação dos respetivos contratos no direito interno (v. acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.os 28, 29 e jurisprudência referida).
68 O acordo‑quadro aplica‑se, assim, a todos os trabalhadores que fornecem prestações remuneradas no âmbito de uma relação laboral a termo que os liga ao seu empregador, na medida em que estes estejam vinculados por um contrato de trabalho na aceção do direito nacional, e sob exclusiva reserva da margem de apreciação conferida aos Estados‑Membros pelo artigo 2.°, n.° 2, do acordo‑quadro quanto à aplicação deste último a determinadas categorias de contratos ou de relações de trabalho e da não aplicação, nos termos do quarto parágrafo do preâmbulo do acordo‑quadro, aos trabalhadores temporários (v. acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.os 30 a 33 e jurisprudência referida).
69 Daqui resulta que o acordo‑quadro não exclui nenhum setor específico do seu âmbito de aplicação e que, como tal, é aplicável ao pessoal recrutado no setor do ensino (v., neste sentido, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 38).
70 Esta conclusão é corroborada pelo conteúdo do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, do qual resulta que, em conformidade com o terceiro parágrafo do preâmbulo do acordo‑quadro e os n.os 8 e 10 das suas considerações gerais, é no contexto da execução do referido acordo‑quadro que os Estados‑Membros têm a faculdade de, na medida em que seja efetivamente justificado, ter em conta as necessidades particulares relativas aos setores específicos de atividades e/ou às categorias de trabalhadores em causa (acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 39).
71 Daqui decorre que trabalhadores que se encontrem na mesma situação das recorrentes nos processos principais, que foram recrutados na qualidade de docentes ou de colaboradores administrativos para efetuarem substituições anuais em escolas geridas pelo Estado no âmbito de contratos de trabalho na aceção do direito nacional, não se contestando que não fazem parte das relações de trabalho suscetíveis de serem excluídas do âmbito de aplicação do acordo‑quadro, são abrangidos pelas disposições desse acordo‑quadro, e, designadamente, pelo seu artigo 5.° (v., por analogia, acórdão Márquez Samohano, C‑190/13, EU:C:2014:146, n.° 39).
Quanto à interpretação do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro
72 Importa recordar que o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro tem por objeto implementar um dos objetivos prosseguidos por este último, ou seja, regular o recurso sucessivo aos contratos ou às relações laborais a termo, considerados uma fonte potencial de abusos em detrimento dos trabalhadores, prevendo um determinado número de disposições mínimas de proteção destinadas a evitar a precarização da situação dos trabalhadores por conta de outrem (v., designadamente, acórdãos Adeneler e o., C‑212/04, EU:C:2006:443, n.° 63; Kücük, C‑586/10, EU:C:2012:39, n.° 25; e Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 54).
73 Com efeito, como resulta do segundo parágrafo do preâmbulo do acordo‑quadro e dos n.os 6 a 8 das considerações gerais do referido acordo‑quadro, o benefício da estabilidade do emprego é concebido como um elemento da maior importância para a proteção dos trabalhadores, ao passo que só em determinadas circunstâncias os contratos de trabalho a termo respondem às necessidades tanto dos empregadores como dos trabalhadores (acórdãos Adeneler e o., EU:C:2006:443, n.° 62, e Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 55).
74 Por conseguinte, o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro impõe aos Estados‑Membros, com o fim de prevenir a utilização abusiva de contratos de trabalho ou relações laborais a termo sucessivos, a adoção efetiva e coerciva de uma ou várias das medidas que enumera, sempre que o seu direito interno não preveja medidas legislativas equivalentes. As medidas assim enumeradas no n.° 1, alíneas a) a c), do referido artigo, que são três, referem‑se, respetivamente, a razões objetivas que justificam a renovação desses contratos ou relações laborais, à duração máxima total desses contratos de trabalho ou relações laborais sucessivos e ao número de renovações dos mesmos (v., designadamente, acórdãos Kücük, EU:C:2012:39, n.° 26, e Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 56).
75 Os Estados‑Membros dispõem a este respeito de uma margem de apreciação para recorrer a uma ou várias medidas enunciadas no n.° 1, alíneas a) a c), deste artigo, ou ainda a medidas legais existentes equivalentes, tendo em conta as necessidades de setores específicos e/ou de categorias de trabalhadores (v. acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 59 e jurisprudência referida).
76 Desta forma, o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro impõe aos Estados‑Membros um objetivo geral, que consiste na prevenção desses abusos, deixando‑os, no entanto, escolher os meios para o alcançar, desde que não ponham em causa o objetivo ou o efeito útil do acordo‑quadro (acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 60).
77 Além disso, quando, como no caso em apreço, o direito da União não prevê sanções específicas para a hipótese de se verificarem abusos, incumbe às autoridades nacionais adotar medidas, que se devem revestir de caráter não só proporcionado mas também suficientemente eficaz e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas em aplicação do acordo‑quadro (v., designadamente, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 62 e jurisprudência referida).
78 Embora, na falta de regulamentação da União na matéria, as modalidades de transposição dessas normas sejam da competência da ordem jurídica interna dos Estados‑Membros, por força do princípio da autonomia processual destes últimos, essas modalidades não devem, no entanto, ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) nem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direito conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (v., designadamente, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 63 e jurisprudência referida).
79 Daqui resulta que, quando tenha havido um recurso abusivo a contratos ou a relações laborais a termo sucessivos, uma medida que apresente garantias efetivas e equivalentes de proteção dos trabalhadores deve poder ser aplicada para punir devidamente esse abuso e eliminar as consequências da violação do direito da União (acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 64 e jurisprudência referida).
80 A este respeito, há que recordar que, como o Tribunal de Justiça salientou por diversas vezes, o acordo‑quadro não estabelece uma obrigação geral dos Estados‑Membros de prever a conversão dos contratos de trabalho a termo em contratos sem termo. Com efeito, o artigo 5.°, n.° 2, do acordo‑quadro deixa, em princípio, aos Estados‑Membros a incumbência de determinar quais as condições em que os contratos ou as relações laborais a termo são considerados celebrados sem termo. Daqui resulta que o acordo‑quadro não estabelece as condições em que se pode fazer uso dos contratos sem termo (v., designadamente, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 65 e jurisprudência referida).
81 No caso em apreço, no que diz respeito à regulamentação nacional em causa nos processos principais, há que recordar que não compete ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre a interpretação das disposições do direito interno, tarefa que incumbe em exclusivo ao órgão jurisdicional de reenvio ou, eventualmente, aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes, que devem determinar se as exigências recordadas nos n.os 74 a 79 do presente acórdão estão satisfeitas pelas disposições da regulamentação nacional aplicável (v., designadamente, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 66 e jurisprudência referida).
82 Compete, pois, ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar em que medida as condições de aplicação e a execução efetiva das disposições relevantes do direito interno fazem com que estas constituam uma medida adequada para evitar e, se for caso disso, punir a utilização abusiva de contratos ou relações laborais a termo sucessivos (v. acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 67 e jurisprudência referida).
83 Todavia, o Tribunal de Justiça, decidindo a título prejudicial, pode, sendo caso disso, fornecer esclarecimentos que permitam orientar o órgão jurisdicional nacional na sua apreciação (v., designadamente, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 68 e jurisprudência referida).
– Quanto à existência de medidas preventivas do recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos
84 No que se refere à existência de medidas preventivas da utilização abusiva de contratos de trabalho a termo sucessivos na aceção do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, é pacífico que a regulamentação nacional em causa nos processos principais permite recrutar docentes através de contratos a termo sucessivos para provimento de substituições, sem prever nenhuma medida que limite a duração máxima total desses contratos ou o número de renovações dos mesmos, na aceção do n.° 1, alíneas b) e c), do referido artigo. Em particular, o Tribunale di Napoli indica a este respeito, conforme decorre do n.° 28 do presente acórdão, que o artigo 10.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001 exclui a aplicação às escolas geridas pelo Estado do artigo 5.°, n.° 4‑A, do referido decreto, que prevê que os contratos de trabalho a termo que excedam uma duração de 36 meses sejam convertidos em contratos de trabalho sem termo, permitindo assim um número de renovações ilimitado desses contratos. Também não se contesta que a regulamentação nacional em causa nos processos principais não inclui medidas equivalentes às enunciadas no artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro.
85 Nestas condições, é necessário que a renovação desses contratos de trabalho seja justificada por uma «razão objetiva» na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro.
86 Como refere o n.° 7 das considerações gerais desse acordo, e como decorre do n.° 74 do presente acórdão, as partes signatárias do mesmo consideraram, com efeito, que a utilização de contratos de trabalho a termo com base em razões objetivas constitui um meio de evitar abusos (v. acórdãos Adeneler e o., EU:C:2006:443, n.° 67, e Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 58).
87 Quanto a esse conceito de «razões objetivas» que consta do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro, o Tribunal de Justiça já declarou que este deve ser entendido como visando circunstâncias precisas e concretas que caracterizam uma determinada atividade e, portanto, suscetíveis de justificar, nesse contexto específico, a utilização de contratos a termo sucessivos. Essas circunstâncias podem resultar, nomeadamente, da natureza particular das tarefas para a realização das quais esses contratos foram celebrados e das características inerentes a essas tarefas ou, tal sendo o caso, da prossecução de um objetivo legítimo de política social de um Estado‑Membro (acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.° 27 e jurisprudência referida).
88 Em contrapartida, uma disposição nacional que se limitasse a autorizar, de forma geral e abstrata, através de uma norma legislativa ou regulamentar, o recurso a contratos a termo sucessivos não seria conforme com as exigências tal como especificadas no número anterior do presente acórdão. Com efeito, tal disposição, de natureza puramente formal, não permite deduzir critérios objetivos e transparentes para verificar se a renovação desses contratos corresponde efetivamente a uma verdadeira necessidade, é de molde a atingir o objetivo prosseguido e é necessária para esse efeito. Tal disposição comporta, portanto, um risco real de provocar um recurso abusivo a esse tipo de contratos e não é, por isso, compatível com o objetivo e o efeito útil do acordo‑quadro (acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.os 28, 29 e jurisprudência referida).
89 No caso vertente, importa salientar, a título preliminar, que resulta das decisões de reenvio e das explicações prestadas na audiência que, por força da regulamentação nacional em causa nos processos principais, conforme prevista na Lei n.° 124/1999, o recrutamento de pessoal nas escolas geridas pelo Estado é efetuado tanto sem termo, através da integração no quadro, como a termo, através de substituições. A integração no quadro é efetuada através do regime «de duplo canal», ou seja, para metade dos postos disponíveis por ano letivo, através de concursos documentais e prestação de provas e, para a outra metade, com base nas listas permanentes de classificação nas quais figuram não só os nomes dos docentes aprovados nesses concursos que todavia não conseguiram um lugar de efetivo mas também os que frequentaram cursos de habilitação em escolas de especialização para o ensino. Procede‑se às substituições recorrendo a essas listas, sendo certo que a sucessão de substituições pelo mesmo docente implica a sua progressão na lista e é suscetível de levar à integração no quadro.
90 Decorre das mesmas decisões de reenvio que a regulamentação nacional em causa, conforme resulta do artigo 4.° da Lei n.° 124/1999, lido em conjugação com o artigo 1.° do Decreto n.° 131/2007, prevê três tipos de substituição: em primeiro lugar, as substituições anuais no quadro de efetivos «de direito», enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente do quadro, para lugares vagos e disponíveis, isto é, sem titular, cujo termo corresponde ao do ano letivo, ou seja, 31 de agosto; em segundo lugar, as substituições temporárias no quadro de efetivos «de facto», para lugares não vagos, mas disponíveis, cujo termo corresponde ao das atividades letivas, isto é, 30 de junho; e, em terceiro lugar, as substituições temporárias ou de curta duração nas outras hipóteses, cujo termo corresponde ao desaparecimento das circunstâncias que as tornaram necessárias.
91 Há que sublinhar que uma regulamentação nacional que permite a renovação de contratos de trabalho a termo para substituição, por um lado, do pessoal das escolas geridas pelo Estado enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para recrutamento de pessoal do quadro e, por outro, do pessoal das referidas escolas que se encontra momentaneamente impedido de exercer as suas funções não é, em si, contrária ao acordo‑quadro. Com efeito, a substituição temporária de um trabalhador a fim de satisfazer, no essencial, necessidades provisórias do empregador em termos de pessoal pode, em princípio, constituir uma razão objetiva na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), desse acordo‑quadro (v., neste sentido, acórdãos Angelidaki e o., C‑378/07 a C‑380/07, EU:C:2009:250, n.os 101 e 102, e Kücük, EU:C:2012:39, n.° 30).
92 A este respeito, importa recordar, em primeiro lugar, que, numa Administração que tem elevados efetivos de pessoal, como o setor do ensino, é inevitável que substituições temporárias sejam frequentemente necessárias devido, nomeadamente, à indisponibilidade de membros de pessoal que estejam de baixa por doença, no gozo de licenças de maternidade, de licenças parentais ou outras. A substituição temporária de trabalhadores nessas circunstâncias pode constituir uma razão objetiva na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro que justifica quer o caráter determinado da duração dos contratos celebrados com o pessoal de substituição quer a renovação desses contratos em função do surgimento das necessidades, sem prejuízo do cumprimento das exigências fixadas pelo acordo‑quadro quanto a essa matéria (v., neste sentido, acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.° 31).
93 Esta conclusão impõe‑se por maioria de razão quando a regulamentação nacional que justifica a renovação de contratos a termo em caso de substituição temporária prossegue igualmente objetivos reconhecidos como sendo objetivos legítimos de política social. Com efeito, como resulta do n.° 87 do presente acórdão, o conceito de «razão objetiva» que figura no artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro engloba a prossecução de tais objetivos. Ora, medidas com vista a proteger, designadamente, a gravidez e a maternidade, bem como a permitir aos homens e às mulheres conciliar as suas obrigações profissionais e familiares, prosseguem objetivos legítimos de política social (v. acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.os 32, 33 e jurisprudência referida).
94 Em seguida, importa salientar que, conforme resulta, designadamente, da decisão de reenvio no processo C‑418/13, o ensino corresponde a um direito fundamental garantido pela Constituição da República Italiana que impõe a esse Estado a obrigação de organizar o serviço escolar de forma a garantir uma adequação constante entre o número de docentes e o número de alunos. Ora, não se pode negar que essa adequação depende de vários fatores, sendo certo que alguns deles podem, em certa medida, ser dificilmente controláveis ou previsíveis, como, designadamente, os fluxos migratórios externos e internos ou as escolhas de percursos por parte dos alunos.
95 Há que admitir que esses fatores comprovam, no setor do ensino em causa nos processos principais, uma necessidade especial de flexibilidade que, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.° 70 do presente acórdão, é suscetível, nesse setor concreto, de justificar objetivamente, em relação ao artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro, o recurso a contratos de trabalho a termo sucessivos para responder de forma adequada à procura escolar e evitar expor o Estado, enquanto entidade empregadora desse setor, ao risco de ter de integrar nos quadros um número de docentes significativamente superior ao efetivamente necessário para cumprir as suas obrigações na matéria.
96 Por último, há que constatar que, quando um Estado‑Membro reserva, nas escolas que gere, o acesso aos empregos permanentes ao pessoal aprovado num concurso, através da integração nos quadros, também se pode justificar objetivamente, nos termos da referida disposição, que, enquanto se aguarda a conclusão desses concursos, os lugares a prover sejam preenchidos através de contratos de trabalho a termo sucessivos.
97 Os recorrentes nos processos principais alegam, todavia, que a regulamentação nacional em causa nos processos principais, conforme resulta do artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 124/1999, que permite precisamente a renovação de contratos de trabalho a termo para o provimento, através de substituições anuais, de lugares vagos e disponíveis «enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente do quadro», leva, na prática, a um recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos, uma vez que não existe certeza quanto à data em que esses processos de concurso devem ser organizados. A renovação desses contratos de trabalho a termo permite assim satisfazer necessidades permanentes e duradouras nas escolas geridas pelo Estado que resultam de uma falta estrutural de pessoal efetivo.
98 Por sua vez, o Governo italiano alega que o regime de duplo canal, conforme descrito no n.° 89 do presente acórdão, permite integrar o pessoal contratado a termo das escolas geridas pelo Estado num percurso que conduz à sua integração nos quadros, uma vez que não só podem participar em concursos públicos mas também, por efeito da ascensão nas listas de aptidão que resulta das substituições sucessivas, contabilizar um número de períodos de atividade a termo suficiente para se tornar efetivo. Ora, essas listas devem ser «esgotadas», no sentido de que, quando um determinado número de docentes nelas se encontra inscrito, estas deixam de poder ser alimentadas. As referidas listas constituem, pois, um instrumento destinado a contrariar a precariedade do emprego. Independentemente de situações de facto especiais, a regulamentação nacional em causa deve, portanto, ser considerada conforme com o artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro.
99 A este respeito, há que sublinhar que, embora uma regulamentação nacional que permita a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos para substituição do pessoal enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso seja suscetível de ser justificada por uma razão objetiva, a aplicação concreta dessa razão deve, tendo em conta as particularidades da atividade em causa e as condições do seu exercício, ser conforme com as exigências do acordo‑quadro. Quando da aplicação da disposição em causa do direito nacional, as autoridades competentes devem, portanto, estar em condições de deduzir critérios objetivos e transparentes para verificar se a renovação desses contratos corresponde efetivamente a uma verdadeira necessidade e é de molde a atingir o objetivo prosseguido e necessária para esse efeito (v., neste sentido, acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.° 34 e jurisprudência referida).
100 Ora, conforme o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente, a renovação de contratos e de relações laborais a termo para cobrir necessidades que têm, de facto, não um caráter provisório, mas, pelo contrário, permanente e durável, não é justificada na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro. Com efeito, essa utilização dos contratos ou relações laborais a termo vai diretamente contra a premissa na qual se funda o acordo‑quadro, a saber, de que os contratos de trabalho sem termo constituem a forma comum das relações de trabalho, mesmo que os contratos a termo constituam uma característica do emprego em certos setores ou para determinadas ocupações e atividades (acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.os 36, 37 e jurisprudência referida).
101 A observância do disposto no artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro exige, portanto, que se verifique concretamente que a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos visa cobrir necessidades provisórias e que uma disposição nacional como o artigo 4.°, n.° 1, da Lei n.° 124/1999, lida em conjugação com o artigo 1.° do Decreto n.° 131/2007, não é utilizada, de facto, para satisfazer necessidades permanentes e duráveis do empregador em matéria de pessoal (v., neste sentido, acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.° 39 e jurisprudência referida).
102 Para tal, incumbe examinar, em cada caso, todas as circunstâncias da situação em apreço, tomando em consideração, nomeadamente, o número dos referidos contratos sucessivos celebrados com a mesma pessoa ou para a realização de um mesmo trabalho, a fim de excluir que contratos ou relações laborais a termo, mesmo celebrados ostensivamente para cobrir uma necessidade de pessoal de substituição, sejam utilizados de forma abusiva pelos empregadores (v., neste sentido, acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.° 40 e jurisprudência referida).
103 A existência de uma «razão objetiva» na aceção do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro exclui portanto, em princípio, a existência de um abuso, salvo se um exame global das circunstâncias que rodeiam a renovação dos contratos ou das relações laborais a termo em causa revelar que as prestações requeridas do trabalhador não correspondem a uma simples necessidade temporária (acórdão Kücük, EU:C:2012:39, n.° 51).
104 Consequentemente, contrariamente ao que sustenta o Governo italiano, o simples facto de a regulamentação nacional em causa nos processos principais poder ser justificada por uma «razão objetiva» na aceção dessa disposição não basta para torná‑la conforme com esta última, caso se afigure que a aplicação concreta dessa regulamentação leva, de facto, a um recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos.
105 Ora, a este respeito, embora, em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.os 81 e 82 do presente acórdão, a apreciação dos factos seja, no âmbito do processo previsto no artigo 267.° TFUE, da competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, verifica‑se que decorre dos elementos submetidos ao Tribunal de Justiça nos presentes processos que, como aliás o próprio Governo italiano admite, o prazo de integração dos docentes nos quadros no âmbito deste regime é tão variável quanto incerto.
106 Com efeito, por um lado, é pacífico que, conforme decorre da própria redação da primeira questão no processo C‑418/13, a regulamentação nacional em causa nos processos principais não fixa um prazo concreto no que se refere à organização de processos de concurso, ocorrendo esta em função das possibilidades financeiras do Estado e da apreciação discricionária da Administração. Assim, segundo as próprias constatações da Corte costituzionale na decisão de reenvio no mesmo processo, não foram organizados processos de concurso entre o ano de 2000 e o ano de 2011.
107 Por outro lado, decorre das explicações do Governo italiano que a integração nos quadros através da progressão dos docentes na lista de aptidão, uma vez que ocorre em função da duração global dos contratos de trabalho a termo e dos lugares que entretanto ficaram vagos, depende, conforme alegou acertadamente a Comissão, de circunstâncias aleatórias e imprevisíveis.
108 Daqui resulta que uma regulamentação nacional como a que está em causa nos processos principais, apesar de limitar formalmente o recurso aos contratos de trabalho a termo para proceder a substituições anuais de lugares vagos e disponíveis nas escolas geridas pelo Estado a apenas um período temporário que termina com a conclusão dos processos de concurso, não permite garantir que a aplicação concreta dessa razão objetiva, tendo em conta as particularidades da atividade em causa e as condições do seu exercício, é conforme com as exigências do acordo‑quadro.
109 Com efeito, não havendo uma data precisa para a organização e a conclusão dos processos de concurso que põem termo à substituição e, como tal, limite real quanto ao número de substituições anuais efetuado pelo mesmo trabalhador para prover o mesmo lugar vago, essa regulamentação é suscetível de permitir, em violação do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro, a renovação de contratos de trabalho a termo para cobrir necessidades que têm, de facto, não um caráter provisório, mas, pelo contrário, permanente e durável, devido ao défice estrutural de pessoal dos quadros no Estado‑Membro em causa. Esta conclusão afigura‑se corroborada não apenas pela situação dos recorrentes nos processos principais, conforme descrita nos n.os 23 e 37 do presente acórdão, mas também, de forma mais geral, pelos dados fornecidos ao Tribunal de Justiça no âmbito dos presentes processos. Assim, afigura‑se que, segundo os anos e as fontes, cerca de 30%, ou mesmo, segundo o Tribunale di Napoli, 61%, do pessoal administrativo, técnico e auxiliar das escolas geridas pelo Estado se encontra empregado através de contratos de trabalho a termo e que, entre o ano de 2006 e o ano de 2011, o pessoal docente dessas escolas vinculado através desses contratos representava entre 13% e 18% da totalidade do pessoal docente das referidas escolas.
110 A este respeito, importa recordar que, embora considerações de ordem orçamental possam estar na base das opções de política social de um Estado‑Membro e influenciar a natureza ou o alcance das medidas de proteção social que este pretenda adotar, não constituem todavia, em si mesmas, um objetivo prosseguido por essa política e, portanto, não podem justificar a inexistência de medidas preventivas do recurso abusivo aos contratos de trabalho a termo sucessivos na aceção do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro (v., por analogia, acórdão Thiele Meneses, C‑220/12, EU:C:2013:683, n.° 43 e jurisprudência referida).
111 Em todo o caso, cumpre observar que, conforme resulta do n.° 89 do presente acórdão, uma regulamentação nacional como a que está em causa nos processos principais não reserva o acesso aos empregos permanentes nas escolas geridas pelo Estado ao pessoal aprovado num concurso, permitindo também, no âmbito do regime de duplo canal, a passagem aos quadros de docentes que seguiram cursos de habilitação para o ensino. Nestas condições, conforme a Comissão referiu na audiência, não é evidente, cabendo aos órgãos jurisdicionais verificá‑lo, que se possa considerar objetivamente justificado, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), do acordo‑quadro, que se recorra, no caso concreto, a contratos de trabalho a termo sucessivos para provimento de lugares vagos e disponíveis nas referidas escolas devido à espera pela conclusão de processos de concurso.
112 A este respeito, importa sublinhar, à semelhança da Comissão, que, para efeitos da implementação do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, um Estado‑Membro pode legitimamente decidir não adotar a medida visada no n.° 1, alínea a), do referido artigo. Pelo contrário, pode preferir adotar uma das medidas ou as duas medidas visadas no n.° 1, alíneas b) e c), do referido artigo, que se referem, respetivamente, à duração máxima total destes contratos ou relações laborais sucessivos e ao seu número de renovações, e isto desde que, qualquer que seja a medida escolhida, seja assegurada a prevenção efetiva da utilização abusiva de contratos ou de relações laborais a termo (v., neste sentido, acórdão Fiamingo e o., EU:C:2014:2044, n.° 61).
113 Há, pois, que constatar que decorre dos elementos fornecidos ao Tribunal de Justiça no âmbito dos presentes processos que uma regulamentação nacional como a que está em causa nos processos principais não se afigura incluir, sem prejuízo de verificações a efetuar pelos órgãos jurisdicionais de reenvio, medidas preventivas do recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos na aceção do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, contrariamente às exigências recordadas nos n.os 74 e 76 do presente acórdão.
– Quanto à existência de medidas sancionatórias do recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos
114 No que se refere à existência de medidas sancionatórias da utilização abusiva de contratos ou relações laborais a termo sucessivos, há que salientar, em primeiro lugar, que resulta das decisões de reenvio que, conforme referiu expressamente a Corte costituzionale na sua segunda questão prejudicial no processo C‑418/13, a regulamentação nacional em causa nos processos principais exclui o direito ao ressarcimento dos danos sofridos em razão do recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos no setor do ensino. Em particular, é pacífico que o regime previsto no artigo 36.°, n.° 5, do Decreto Legislativo n.° 165/2001 no caso de recurso abusivo a contratos de trabalho a termo no setor público não é suscetível de conferir esse direito nos processos principais.
115 Por outro lado, conforme resulta dos n.os 28 e 84 do presente acórdão, também não se contesta que a regulamentação nacional em causa nos processos principais também não permite a conversão de contratos de trabalho a termo sucessivos em contratos ou relações de trabalho sem termo, estando excluída a aplicação do artigo 5.°, n.° 4‑A, do Decreto Legislativo n.° 368/2001 às escolas geridas pelo Estado.
116 Daqui decorre que, conforme resulta das decisões de reenvio e das observações do Governo italiano, a única possibilidade de um trabalhador que efetuou substituições nos termos do artigo 4.° da Lei n.° 124/1999 numa escola gerida pelo Estado obter a conversão de contratos de trabalho a termo sucessivos em contratos ou relações de trabalho sem termo consiste na integração nos quadros através da progressão na lista de aptidão.
117 Todavia, sendo essa possibilidade, conforme resulta dos n.os 105 a 107 do presente acórdão, aleatória, não pode ser considerada uma sanção com caráter suficientemente efetivo e dissuasivo para garantir a plena eficácia das normas adotadas nos termos do acordo‑quadro.
118 Sendo certo que um Estado‑Membro tem o direito de, na execução do artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro, ter em conta as necessidades de um setor específico como o do ensino, conforme já foi referido nos n.os 70 e 95 do presente acórdão, não se pode entender que esse direito o dispensa de respeitar a obrigação de prever uma medida adequada para sancionar devidamente o recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos.
119 Há, pois, que constatar que decorre dos elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça no âmbito dos presentes processos que uma regulamentação nacional como a que está em causa nos processos principais não se afigura ser, sem prejuízo de verificações a efetuar pelos órgãos jurisdicionais de reenvio, conforme com as exigências que decorrem da jurisprudência recordada nos n.os 77 a 80 do presente acórdão.
120 Consequentemente, importa responder aos órgãos jurisdicionais de reenvio que o artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que autoriza, enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente do quadro das escolas geridas pelo Estado, a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos para provimento de lugares vagos e disponíveis de docentes e de pessoal administrativo, técnico e auxiliar, sem indicar o prazo preciso para a conclusão dos concursos e excluindo qualquer possibilidade de esses docentes e o referido pessoal obterem o ressarcimento do dano eventualmente sofrido em razão dessa renovação. Com efeito, afigura‑se que essa regulamentação, sem prejuízo de verificações a efetuar pelos órgãos jurisdicionais de reenvio, por um lado, não permite deduzir critérios objetivos e transparentes para verificar se a renovação desses contratos corresponde efetivamente a uma verdadeira necessidade, é de molde a alcançar o objetivo prosseguido e é necessária para esse efeito e, por outro, não inclui medidas destinadas a prevenir e a sancionar o recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos.
121 Nestas condições, não há que responder às restantes questões submetidas pelo Tribunale di Napoli nos processos C‑22/13, C‑61/13 e C‑62/13.
Quanto às despesas
122 Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante os órgãos jurisdicionais de reenvio, compete a estes decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O artigo 5.°, n.° 1, do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, que figura em anexo à Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que autoriza, enquanto se aguarda a conclusão dos processos de concurso para o recrutamento de pessoal docente do quadro das escolas geridas pelo Estado, a renovação de contratos de trabalho a termo sucessivos para provimento de lugares vagos e disponíveis de docentes e de pessoal administrativo, técnico e auxiliar, sem indicar o prazo preciso para a conclusão dos concursos e excluindo qualquer possibilidade de esses docentes e o referido pessoal obterem o ressarcimento do dano eventualmente sofrido em razão dessa renovação. Com efeito, afigura‑se que essa regulamentação, sem prejuízo de verificações a efetuar pelos órgãos jurisdicionais de reenvio, por um lado, não permite deduzir critérios objetivos e transparentes para verificar se a renovação desses contratos corresponde efetivamente a uma verdadeira necessidade, é de molde a alcançar o objetivo prosseguido e é necessária para esse efeito e, por outro, não inclui medidas destinadas a prevenir e a sancionar o recurso abusivo a contratos de trabalho a termo sucessivos.
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