FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MELCHIOR WATHELET
föredraget den 16 juni 2016(1)
Mål C‑428/15
Child and Family Agency
mot
J. D.
(begäran om förhandsavgörande från Supreme Court (Irland))
”Begäran om förhandsavgörande – Civilrättsligt samarbete – Domstols behörighet och erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar – Förordning (EG) nr 2201/2003 – Artikel 15 – Överföring av målet till en annan domstol – Tillämpningsområde – Tillämpningsvillkor – Bättre lämpad domstol – Barnets bästa”
I – Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande har ingetts i en tvist mellan Child and Family Agency (Barn- och familjemyndigheten, Irland, nedan kallad myndigheten) och J. D. om vad som ska hända med hennes andra barn, den underårige R.
2. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000.(2)
3. Enligt denna bestämmelse får en domstol som är behörig att pröva målet i sak (nedan kallad den normalt behöriga domstolen) överföra målet till en domstol i en annan medlemsstat som är ”bättre lämpad att pröva målet”, om det är ”till barnets bästa”. Den hänskjutande domstolen har ställt flera tolkningsfrågor för att domstolen ska förtydliga dessa två särskilda tillämpningsvillkor.
II – Tillämpliga bestämmelser
4. I skäl 5 i förordning nr 2201/2003 anges följande: ”För att säkerställa att alla barn behandlas lika omfattar denna förordning alla avgöranden om föräldraansvar, inklusive åtgärder för att skydda barnet, oberoende av eventuella anknytningar till ett äktenskapsmål.”
5. I skälen 12 och 13 i förordning nr 2201/2003 anges dessutom följande:
”(12) De behörighetsregler som fastställs i denna förordning i fråga om föräldraansvar är utformade med hänsyn till barnets bästa, särskilt kriteriet om närhet. Det innebär att behörigheten i första hand skall ligga hos domstolarna i den medlemsstat där barnet har hemvist, med undantag av vissa fall då barnets vistelseort ändras eller efter en överenskommelse mellan de personer som har föräldraansvar.
(13) Med hänsyn till barnets bästa medger denna förordning att den behöriga domstolen i undantagsfall och på vissa villkor överför målet till en domstol i en annan medlemsstat om denna är bättre lämpad att pröva målet. I detta fall bör dock den andra domstol där talan har väckts inte tillåtas överföra målet till en tredje domstol.”
6. I skäl 33 i förordning nr 2201/2003 anges följande:
”Denna förordning står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den syftar särskilt till att säkerställa respekt för barnets grundläggande rättigheter enligt artikel 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.”
7. Den allmänna behörigheten när det gäller föräldraansvar regleras genom artikel 8 i samma förordning. Punkt 1 i den artikeln har följande lydelse:
”Domstolarna i en medlemsstat skall vara behöriga i mål om föräldraansvar för ett barn som har hemvist i den medlemsstaten vid den tidpunkt då talan väcks.”
8. I artikel 12.3 a och b i förordning nr 2201/2003 föreskrivs att de domstolar i en medlemsstat som är behöriga att pröva en ansökan om äktenskapsskillnad, hemskillnad eller annullering av äktenskap även ska vara behöriga när det gäller föräldraansvar om
”a) barnet har en nära anknytning till den medlemsstaten, särskilt genom att någon av personerna med föräldraansvar har hemvist där eller att barnet är medborgare i den medlemsstaten,
och
b) deras behörighet har godtagits uttryckligen eller på något annat entydigt sätt av alla parter i förfarandet vid den tidpunkt då talan väcks och denna behörighet är till barnets bästa.”
9. I artikel 15 föreskrivs för övrigt ett undantag från den allmänna behörigheten enligt artikel 8 i förordning nr 2201/2003. Artikeln, som har rubriken ”Överföring till en domstol som är bättre lämpad att pröva målet”, har följande lydelse:
”1. I undantagsfall får de domstolar i en medlemsstat som är behöriga att pröva målet i sak, om de anser att en domstol i en annan medlemsstat, som barnet har en särskild anknytning till, är bättre lämpad att pröva målet eller en specifik del av målet och om det är till barnets bästa,
a) låta handläggningen av målet eller den aktuella delen av målet vila och ge parterna tillfälle att väcka talan vid domstolen i den andra medlemsstaten, i enlighet med punkt 4, eller
b) anmoda domstolen i den andra medlemsstaten att utöva sin behörighet i enlighet med punkt 5.
2. Punkt 1 skall tillämpas
a) på begäran av någon av parterna, eller
b) på initiativ av domstolen, eller
c) på begäran av en domstol i en annan medlemsstat till vilken barnet har en särskild anknytning, i enlighet med punkt 3.
Överföring på initiativ av domstolen eller på begäran av en domstol i en annan medlemsstat får emellertid inte ske om det inte godtas av åtminstone en av parterna.
3. Barnet skall anses ha en särskild anknytning till en medlemsstat, enligt punkt 1, om
a) barnet, efter det att talan väckts vid den domstol som avses i punkt 1, har fått hemvist i den medlemsstaten, eller
b) barnet har haft hemvist i den medlemsstaten, eller
c) barnet är medborgare i den medlemsstaten, eller
d) någon av personerna med föräldraansvar har hemvist i den medlemsstaten, eller
e) tvisten rör åtgärder till skydd för barnet i samband med förvaltning eller bevarande av eller förfogande över egendom som tillhör barnet och som finns i den medlemsstaten.
4. Den domstol i en medlemsstat som är behörig att pröva målet i sak skall föreskriva en tid inom vilken talan måste väckas vid domstol i den andra medlemsstaten enligt punkt 1.
Om talan inte har väckts inom denna tid skall den domstol vid vilken talan väckts fortsätta att utöva behörighet, i enlighet med artiklarna 8–14.
5. Domstolarna i den andra medlemsstaten får, om det på grund av särskilda omständigheter i målet är till barnets bästa, förklara sig behöriga inom sex veckor från det att talan väcks på grundval av punkt 1 a eller 1 b. I så fall skall den domstol där talan först har väckts förklara att den inte är behörig. I annat fall skall den domstol där talan först har väckts fortsätta att utöva sin behörighet i enlighet med artiklarna 8–14.
6. Domstolarna skall samarbeta vid tillämpningen av denna artikel, antingen direkt eller via de centralmyndigheter som har utsetts i enlighet med artikel 53.”
III – Omständigheterna i det nationella målet
10. D, som är medborgare i Förenade kungariket, är född den 15 november 1977. Hon kom till Irland den 29 september 2014 och var då gravid med sitt andra barn.
11. Hennes äldste son, S, hade omhändertagits vid en inrättning i Förenade kungariket år 2010 till följd av att D hade diagnosticerats med antisocial personlighetsstörning och hade utövat fysiskt våld mot barnet.
12. Inför det andra barnets födelse deltog D, medan hon fortfarande var bosatt i Förenade kungariket, i en preliminär utvärdering som genomfördes av socialtjänstmyndigheten på hennes bostadsort med anledning av hennes sjukdoms- och familjebakgrund. Denna utvärdering visade bland annat att D hade visat tillgivenhet mot sitt första barn, att hon såg fram emot det andra barnets födelse och att hon hade förberett sig inför förlossningen. Hon hade visat att hon ville samarbeta med socialtjänstemännen och att hon kunde sköta ett långsiktigt boende. De behöriga myndigheterna ansåg ändå att det andra barnet skulle omhändertas i ett familjehem, i väntan på att adopteras bort till tredje man.
13. D sade då upp sitt hyreskontrakt och sålde sina ägodelar i Förenade kungariket för att flytta till Irland. Hennes andra barn, R, föddes i denna andra medlemsstat en månad senare, den 25 oktober 2014. Både två har sedan dess haft hemvist där.
14. Strax efter R:s födelse inkom myndigheten med en begäran till behörig District Court (Distriktsdomstolen, Irland) om ett omhändertagande av barnet. Denna begäran avslogs emellertid av det skälet att den bevisning genom hörsägen från Förenade kungariket, som myndigheten åberopade, inte kunde godtas.
15. Efter myndighetens överklagande beslutade behörig Circuit Court (ambulerande domstol, Irland) att R tills vidare skulle placeras i ett familjehem. Detta beslut har förnyats regelbundet sedan dess. D beviljades emellertid rätt att besöka sitt barn regelbundet, vilket hon också gjort.
16. Myndigheten begärde även att High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) skulle överföra målet till High Court of Justice (England & Wales) [Högsta domstolen (England och Wales) (Förenade kungariket)] för prövning i sak, i enlighet med artikel 15 i förordning nr 2201/2003. R:s särskilt förordnade vårdnadshavare gav sitt stöd till denna begäran.
17. Genom dom av den 26 mars 2015 beviljade High Court myndigheten tillstånd att begära att High Court of Justice (England & Wales) [Högsta domstolen (England och Wales)] skulle utöva sin behörighet i målet i fråga. Enligt begäran om förhandsavgörande beslutade High Court däremot inte att R skulle flyttas från familjehemmet.
18. D begärde tillstånd att överklaga denna dom direkt till Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), vilken beviljade henne detta tillstånd efter att ha hört parterna.
19. I beslutet om hänskjutande har Supreme Court (Högsta domstolen) angett att målet enbart omfattas av de irländska socialtjänstmyndigheternas och domstolarnas behörighet och anfört tvivel beträffande villkoren för tillämpning av artikel 15 i förordning nr 2201/2003.
20. Supreme Court (Högsta domstolen) undrar först och främst om denna bestämmelse är tillämplig i ett mål som rör offentlig rätt, såsom det nationella målet, trots att det inte pågår något förfarande avseende R i Förenade kungariket och att ett erkännande av den medlemsstatens domstolars behörighet således i ett senare skede skulle innebära att de sociala myndigheterna i den medlemsstaten själva går med på att handlägga R:s fall.
21. Supreme Court (Högsta domstolen) vill även veta hur begreppet ”barnets bästa” i artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 ska tolkas. Den anser att det bör ses mot bakgrund av syftet att snabbt bestämma vilken domstol som är behörig att pröva ett mål som omfattas av denna förordning. Av detta drar Supreme Court (Högsta domstolen) slutsatsen att det inte är nödvändigt för genomförandet av denna bestämmelse att den normalt behöriga domstolen företar en ”fullständig prövning i sak” av vad som är barnets bästa när den avser att överföra målet till en domstol i en annan medlemsstat som den anser bättre lämpad. Supreme Court (Högsta domstolen) anser att den behöriga domstolen snarare ska göra en övergripande bedömning av denna fråga, mot bakgrund av ”principen att det utgör barnets bästa att bedömningen genomförs av den domstol som är bäst lämpad att göra en sådan bedömning”, och att det är domstolen i den andra medlemsstaten som ska göra en mer djupgående prövning.
22. Slutligen undrar den hänskjutande domstolen vilka omständigheter som ska beaktas vid en övergripande bedömning. Den hänskjutande domstolen anser att det finns anledning att inte uppmuntra medborgare i Förenade kungariket som vill undanhålla sina barn från behöriga sociala myndigheter att bosätta sig i Irland och inte, i vidare bemärkelse, skapa eller tolerera situationer av ”forum shopping”. Den hänskjutande domstolen undrar emellertid i vilken mån sådana överväganden får tas i beaktande vid genomförandet av artikel 15 i förordning nr 2201/2003.
23. Mot denna bakgrund beslutade Supreme Court (Högsta domstolen) att förklara målet vilande och ställa sex tolkningsfrågor till domstolen.
IV – Begäran om förhandsavgörande och förfarandet vid domstolen
24. Genom beslut av den 31 juli 2015, som inkom till domstolen den 4 augusti 2015, ställde således Supreme Court (Högsta domstolen) följande tolkningsfrågor:
”1) Är artikel 15 i förordning 2201/2003 tillämplig på en offentligrättslig talan om omhändertagande av barn som väckts av en lokal myndighet i en medlemsstat när ett nytt förfarande måste inledas av en annan institution enligt en annan lagstiftning och möjligtvis, eller till och med sannolikt, utifrån andra faktiska omständigheter, om en domstol i en annan medlemsstat förklarar sig behörig?
2) I vilken utsträckning, om någon, ska en domstol beakta huruvida en ansökan med stöd av artikel 15 i förordning 2201/2003, ifall den beviljas, skulle påverka berörda individers rätt till fri rörlighet?
3) Om barnets bästa i den mening som avses i artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 enbart avser forumfrågan, vilka omständigheter får domstolen beakta avseende detta begrepp som inte redan har beaktats vid bedömningen av huruvida en annan domstol är 'bättre lämpad’?
4) Får en domstol vid prövningen enligt artikel 15 i förordning 2201/2003 beakta lagstiftning, förfaranden eller praxis vid domstolarna i den andra aktuella medlemsstaten?
5) I vilken utsträckning ska en nationell domstol vid prövningen enligt artikel 15 i förordning nr 2201/2003 beakta de särskilda omständigheterna i ärendet inklusive moderns avsikt att undkomma socialtjänsten i hennes eget land och därefter föda sitt barn i en annan stat med ett socialtjänstsystem som hon uppfattar som mer förmånligt?
6) Exakt vilka omständigheter ska beaktas av en nationell domstol vid prövningen av vilken domstol som är bättre lämpad att pröva målet?”
25. Den hänskjutande domstolen har för övrigt begärt handläggning enligt förfarandet för brådskande mål för förhandsavgöranden enligt artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 107 i domstolens rättegångsregler.
26. Vid ett administrativt sammanträde den 14 augusti 2015 beslutade domstolens fjärde avdelning, efter att ha hört generaladvokaten, att avslå denna begäran, efter att ha funnit att de omständigheter som anförts till stöd för begäran inte var tillräckliga för att motivera att förfarandet för brådskande mål tillämpades.
27. Domstolen beslutade emellertid att målet skulle ges förtur, i enlighet med artikel 53.3 i rättegångsreglerna.
28. Myndigheten, D, den särskilt förordnade vårdnadshavaren, den irländska regeringen, den tjeckiska regeringen, den slovakiska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Med undantag för den tjeckiska och den slovakiska regeringen yttrade sig dessutom samtliga parter vid förhandlingen den 12 maj 2016.
V – Bedömning
29. Den första frågan från den hänskjutande domstolen skiljer sig från de fem övriga frågorna. Frågan avser nämligen, på sätt och vis, ett ”förhandsvillkor” för att artikel 15 i förordning nr 2201/2003 ska tillämpas. De övriga frågorna innebär däremot att domstolen närmare ska ange villkoren för genomförandet av samma bestämmelse i förordning nr 2201/2003 och kan prövas tillsammans.
A – Den första tolkningsfrågan
30. Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 15 i förordning nr 2201/2003 kan tillämpas på en offentligrättslig talan om omhändertagande av barn som väckts av en lokal myndighet i en medlemsstat trots att ett nytt förfarande måste inledas av en institution i en annan medlemsstat enligt en annan lagstiftning och möjligtvis, eller till och med sannolikt, utifrån andra faktiska omständigheter, om domstolen i denna andra medlemsstat förklarar sig behörig.
31. Jag anser att denna fråga måste prövas med avseende på tre olika aspekter. Den första aspekten är huruvida det har betydelse om målet klassificeras som civilrättsligt eller offentligrättsligt i den nationella lagstiftningen. Den andra avser möjligheten att tillämpa artikel 15 i förordning nr 2201/2003 trots att inget administrativt förfarande eller domstolsförfarande pågår i den medlemsstat där den domstol till vilken det är tänkt att målet ska överföras finns. Den tredje är frågan om anhängiggörandet vid domstolen i den andra medlemsstaten. Domstolen har visserligen redan haft tillfälle att behandla den första aspekten av den första tolkningsfrågan, medan de övriga två aspekterna är helt nya frågeställningar.
1. Huruvida det har betydelse om förfarandet klassificeras som civilrättsligt eller offentligrättsligt
32. Enligt artikel 1.1 i förordning nr 2201/2003 är tillämpningsområdet för denna förordning avgränsat till ”civilrättsliga frågor”.
33. Domstolen har redan slagit fast att detta begrepp ska tolkas självständigt(3) och att den omständigheten att förordning nr 2201/2003 måste tillämpas enhetligt innebär att alla avgöranden om föräldraansvar måste omfattas av förordningens tillämpningsområde.(4)
34. På grundval av dessa överväganden anser domstolen att begreppet civilrättsliga frågor, som avgränsar tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003, ska tolkas på så sätt att det kan omfatta åtgärder som enligt en medlemsstats lagstiftning hänför sig till offentlig rätt.(5)
35. Domstolen har således, med stöd av artikel 1.2 d i förordning nr 2201/2003(6) och skäl 5 i samma förordning, slagit fast att ett beslut om omhändertagande av barn ”av naturliga skäl [faller] inom ramarna för en offentlig myndighetsåtgärd vars syfte är att uppfylla behovet av skydd och stöd till barn och unga”.(7) Domstolen angav även att ”varken domstolsorganisationen i medlemsstaterna eller tilldelningen av behörighet för förvaltningsmyndigheterna skall få påverka tillämpningsområdet för förordningen eller tolkningen av begreppet civilrättsliga frågor”.(8)
36. Även om det föräldraansvar som avses i förordning nr 2201/2003 således formellt rör ”civilrättsliga frågor” har det ingen betydelse hur det klassificeras i de nationella lagstiftningarna.(9)
2. Huruvida ett administrativt förfarande eller ett domstolsförfarande måste pågå i den andra medlemsstaten
37. Behörighet i mål om föräldraansvar tillkommer enligt artikel 8.1 i förordning nr 2201/2003 domstolarna i den medlemsstat där barnet har hemvist vid den tidpunkt då talan väcks. Artikel 15 i förordning nr 2201/2003 ger möjlighet till undantag från denna allmänna behörighetsregel.
38. Enligt domstolens fasta praxis ska inte bara lydelsen beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Tolkningen av bestämmelserna i förordning nr 2201/2003 får inte avvika från dessa principer.(10)
39. Artikel 15 i förordning nr 2201/2003 är inte formulerad så, att det uttryckligen föreskrivs att ett administrativt förfarande eller ett domstolsförfarande redan ska ha inletts i en annan medlemsstat än den där den behöriga domstolen enligt artikel 8 i förordningen finns för att den sistnämnda ska kunna tillämpa artikel 15.
40. Tvärtom anges i artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 att den domstol som är behörig att pröva målet i sak, om den anser att en domstol i en annan medlemsstat, som barnet har en särskild anknytning till, är bättre lämpad att pröva målet och om det är till barnets bästa, antingen får anmoda domstolen i den andra medlemsstaten att utöva sin behörighet eller låta handläggningen av målet vila och ”ge parterna tillfälle att väcka talan vid domstolen i den andra medlemsstaten”.(11)
41. Om det anges att parterna ska ges tillfälle att ”väcka talan” vid domstolen i den andra medlemsstaten, betyder det att ingen liknande talan redan ska ha väckts vid den domstolen.
42. Denna tolkning, att det inte är nödvändigt att ett administrativt förfarande eller domstolsförfarande redan pågår i den andra medlemsstaten för att artikel 15 i förordning nr 2201/2003 ska vara tillämplig, är enligt min mening förenlig med de syften som eftersträvas med nämnda förordning.
43. Enligt skäl 12 i förordning nr 2201/2003 är de behörighetsregler som fastställs i förordning nr 2201/2003 nämligen utformade med hänsyn till barnets bästa, särskilt kriteriet om närhet.(12) Av detta följer att förordningen är utformad utifrån tanken att barnets bästa är av överordnad betydelse.(13)
44. Med det som utgångspunkt har domstolen slagit fast att bestämmelsen om avtal om domstols behörighet i artikel 12.3 i förordning nr 2201/2003 – vilken även utgör ett undantag från den allmänna behörighetsregeln – får tillämpas utan att det krävs att målet om föräldraansvar är knutet till ett annat mål som redan pågår vid den domstol som man genom avtalet vill peka ut som behörig domstol.(14) Enligt domstolen skulle nämligen en annan tolkning inskränka bestämmelsens ändamålsenliga verkan.(15) En annan tolkning skulle även strida mot de syften som eftersträvas genom förordning nr 2201/2003, eftersom det skulle leda till att det i många situationer blev omöjligt att ingå ett sådant avtal, även när ett avtal om domstols behörighet skulle kunna vara till barnets bästa.(16)
45. Samma konstaterande bör kunna göras när det gäller undantaget om behörighet i artikel 15 i förordning nr 2201/2003. Även i den bestämmelsen rör det sig om att överföra behörighet till en domstol som är bättre lämpad att se till barnets bästa, i synnerhet som det uttryckligen anges i artikel 15 i förordning nr 2201/2003 att undantaget endast får tillämpas om det är till barnets bästa.
46. Såväl lydelsen i artikel 15 i förordning nr 2201/2003 som de syften som eftersträvas med förordningen talar således för tolkningen att artikeln kan tillämpas även om det för närvarande inte pågår något administrativt förfarande eller domstolsförfarande i den medlemsstat till vilken den normalt behöriga domstolen avser att överföra målet.
3. Talan vid domstol i en annan medlemsstat
47. Den tolkning av artikel 15 i förordning nr 2201/2003 som jag föreslår innebär att det inte behöver pågå något administrativt förfarande eller domstolsförfarande i den medlemsstat till vilken den normalt behöriga domstolen avser att överföra målet. Den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga ger emellertid skäl att närmare ange hur domstolen i den andra medlemsstaten kan förväntas befatta sig med ärendet.
48. Den hänskjutande domstolen har nämligen anfört att ”ett nytt förfarande måste inledas av en annan institution enligt en annan lagstiftning och möjligtvis, eller till och med sannolikt, utifrån andra faktiska omständigheter, om en domstol i en annan medlemsstat förklarar sig behörig”.
49. Först och främst innehåller frågan en motsägelse. Hur ska en domstol kunna förklara sig behörig om ett nytt förfarande senare måste inledas i detta syfte?
50. Artikel 15 i förordning nr 2201/2003 utgör ett undantag från det allmänna behörighetssystemet enligt denna förordning. Därmed ska bestämmelsen tolkas restriktivt.(17)
51. Som jag anger ovan ges emellertid endast två alternativ i artikel 15 i förordning nr 2201/2003, för det fallet att den domstol som är behörig att pröva målet i sak anser att en domstol i en annan medlemsstat, som barnet har en särskild anknytning till, är bättre lämpad att pröva målet och att det är till barnets bästa.
52. Enligt artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 får den normalt behöriga domstolen ”låta handläggningen av målet eller den aktuella delen av målet vila och ge parterna tillfälle att väcka talan vid domstolen i den andra medlemsstaten [inom en tid som den ska föreskriva]”(18) eller ”anmoda domstolen i den andra medlemsstaten att utöva sin behörighet”.(19)
53. Även i artikel 15.4 i förordning nr 2201/2003 föreskrivs att ”talan måste väckas vid domstol i den andra medlemsstaten enligt punkt 1”(20) och i artikel 15.5 anges att ”[d]omstolarna i den andra medlemsstaten får, om det på grund av särskilda omständigheter i målet är till barnets bästa, förklara sig behöriga inom sex veckor från det att talan väcks på grundval av punkt 1 a eller 1 b”.(21) De två alternativen innebär således att talan väcks av parterna i den pågående tvisten vid den domstol som är behörig att pröva målet i sak eller att den domstolen anmodar den andra domstolen att förklara sig behörig.
54. Den hänskjutande domstolen menar i stället att domstolen i den andra medlemsstaten endast får handlägga ärendet, i vilket domstolen i den första medlemsstaten har anmodat den att utöva sin behörighet enligt artikel 15 i förordning nr 2201/2003, om den lokala myndigheten i Förenade kungariket väcker en separat talan vid den domstolen på grundval av lagstiftningen i den andra medlemsstaten.(22)
55. För att domstolen i den andra medlemsstaten ska vara behörig måste således en ny begäran inges av en institution i den andra medlemsstaten, som inte är part i det pågående målet vid den första domstolen.
56. Detta alternativ ges inte uttryckligen i artikel 15 i förordning nr 2201/2003. Eftersom artikeln ska tolkas restriktivt tycks den följaktligen inte kunna användas i en sådan situation.
57. Artikel 55 i förordning nr 2201/2003, med rubriken ”Samarbete i enskilda ärenden om föräldraansvar”, tycks inte kunna ändra denna bedömning. Även om denna bestämmelse avser artikel 15 i förordningen, är det nämligen enbart för att ”underlätta kontakter mellan domstolar”.(23)
4. Slutsats i denna del
58. Mot den bakgrunden föreslår jag att den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga ska besvaras så, att artikel 15 i förordning nr 2201/2003 kan tillämpas vid en talan om omhändertagande av barn som är offentligrättslig enligt den nationella lagstiftningen, även om det inte redan pågår något administrativt förfarande eller domstolsförfarande i den medlemsstat till vilken den domstol som är behörig att pröva målet i sak avser att överföra målet. Däremot ska bestämmelsen inte tillämpas om den domstol till vilken målet är tänkt att överföras endast är behörig på villkoret att en talan ska ha väckts av en sökande som inte är part i målet vid den normalt behöriga domstolen.
B – Den andra till den sjätte tolkningsfrågan
59. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra till den sjätte frågan för att domstolen närmare ska ange vilka villkor som gäller för genomförandet av artikel 15 i förordning nr 2201/2003. Som anges ovan ska jag besvara dessa frågor på ett övergripande sätt. Först bör emellertid villkoren i artikel 15 i förordning nr 2201/2003 och deras räckvidd klargöras.
1. Villkoren i artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 (den tredje tolkningsfrågan)
60. I artikel 15 i förordning nr 2201/2003 anges formellt tre villkor för att den domstol som är behörig att pröva målet i sak ska överföra målet till en annan domstol. Barnet måste ha en särskild anknytning till den andra medlemsstaten, domstolen i den andra medlemsstaten ska vara bättre lämpad att pröva målet och överföringen måste vara till barnets bästa.
61. Det första villkoret beskrivs närmare i artikel 15.3 i förordning nr 2201/2003 och föranleder egentligen ingen diskussion. Uppräkningen i bestämmelsen är tvingande. Den innehåller ingenting som antyder att det endast är exempel som räknas upp, såsom adverbet ”bland annat” eller uttrycket ”till exempel”. Dessutom rör det sig om en beskrivning av ett av villkoren för undantaget i artikel 15.1. Därför kan den inte tolkas på något annat sätt än restriktivt.(24)
62. Uppräkningen i artikel 15.3 i förordning nr 2201/2003 ska följaktligen ses som en uttömmande förteckning över de situationer där en särskild anknytning enligt artikel 15.1 ska anses vara fastställd.(25)
63. De två andra villkoren – den bäst lämpade domstolen och barnets bästa – är svårare att tolka, eftersom Europeiska unionens lagstiftare inte har definierat dem och inte heller angett vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen.
64. Först och främst ska det avgöras om det rör sig om två kumulativa villkor som ska bedömas vart och ett för sig eller om en nationell domstol kan pröva båda villkoren tillsammans.
65. I det skriftliga yttrandet angav kommissionen att de inte får skiljas åt och att kriteriet ”barnets bästa” helt enkelt villkorar det bedömningsutrymme som den nationella domstolen har enligt artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003.(26) I detta syfte kan det endast fastställas vilken domstol som är bäst lämpad genom att barnets bästa iakttas. Följaktligen ska båda dessa kriterier ingå i en och samma bedömningsprocess.
66. Jag ansluter mig till den tolkningen av artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003, vilken tycks vara förenlig med de syften som eftersträvas med förordningen.
67. Att konjunktionen ”och” används signalerar visserligen en åtskillnad mellan de båda villkoren. Jag ser emellertid preciseringen om barnets bästa inte som ett oberoende villkor, utan som en upprepning av det allmänna syfte som ska vara vägledande för behörighetsreglerna om föräldraansvar. Som jag erinrar om ovan är dessa utformade utifrån barnets bästa, särskilt kriteriet om närhet.(27)
68. Att göra en jämförelse mellan de båda kriterierna i artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 stämmer överens med lagstiftarens avsikter enligt skälen 12 och 13 i nämnda förordning. I skäl 12 anges nämligen att de ”behörighetsregler som fastställs i denna förordning i fråga om föräldraansvar är utformade med hänsyn till barnets bästa, särskilt kriteriet om närhet.” I skäl 13 anges ändå följande: ”Med hänsyn till barnets bästa medger denna förordning att den behöriga domstolen i undantagsfall och på vissa villkor överför målet till en domstol i en annan medlemsstat om denna är bättre lämpad att pröva målet.”(28)
69. Detta bekräftas genom skäl 33 i förordning nr 2201/2003. I det skälet anges att förordningen respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Rättsakten ”syftar särskilt till att säkerställa att barnets grundläggande rättigheter iakttas fullt ut, såsom föreskrivs i artikel 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”. I punkt 2 i den artikeln anges följande: ”Vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet”.
70. Det följer klart och tydligt av dessa skäl att undantaget från den allmänna behörigheten endast får utövas till förmån för en domstol som är bättre lämpad med hänsyn till barnets bästa och att barnets bästa, i detta syfte, utgör inte ett villkor för undantag som ska bedömas separat, utan det allmänna kriterium som ska vara vägledande för varje beslut om behörighet när det gäller föräldraansvar, oavsett om det är ett principbeslut eller ett beslut om undantag. I skäl 12 framträder nämligen barnets bästa som en allmän bedömningsgrund och i skäl 13 anges det som en inledning till undantaget. Av dessa skäl följer att ”frågan om behörighet i mål om föräldraansvar framför allt ska avgöras utifrån barnets bästa”.(29)
71. I artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 har unionslagstiftaren valt att ange att en ”särskild anknytning” som ett barn kan ha med en annan medlemsstat kan föranleda ett undantag från kriteriet om närhet. De omständigheter som anges i punkt 3 behöver emellertid inte nödvändigtvis innebära att en domstol i den andra medlemsstaten är bättre lämpad att pröva målet. Det är skälet till att den normalt behöriga domstolen måste pröva detta med hänsyn till barnets bästa.(30)
72. Jag anser följaktligen att artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 innebär att det som den normalt behöriga domstolen ska kontrollera är att den domstol som målet kan komma att överföras till är bättre lämpad att fatta ett beslut om föräldraansvar som i högre grad är till barnets bästa. För övrigt är det med hänsyn till detta enda kriterium som den domstol till vilken målet överförs ska godta eller inte godta att utöva sin behörighet enligt artikel 15.5 i förordning nr 2201/2003. Frågan är följaktligen inte om lösningen på tvisten kommer att vara till barnets bästa, utan om överföringen av behörigheten är till barnets bästa.
73. Med andra ord är barnets bästa ett villkor och en grund för att den normalt behöriga domstolen ska besluta att överföra målet till en annan domstol (artikel 15.1) och för att den domstol till vilken behörigheten överförs ska godta överföringen (artikel 15.5).(31)
74. Avslutningsvis anser jag inte att det har någon betydelse i det konkreta fallet om det andra och det tredje villkoret i artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 prövas var för sig eller tillsammans, eftersom de tre villkoren i denna bestämmelse i alla fall måste vara uppfyllda.
75. Eftersom den aktuella frågeställningen endast rör behörigheten och inte saken, kan jag inte se hur en domstol skulle kunna besluta att en annan domstol är bättre lämpad att pröva ett mål om föräldraansvar om det inte var till barnets bästa. På samma sätt kan jag inte se att en överföring av behörigheten skulle kunna vara till barnets bästa om inte den domstol som målet ska överföras till var bättre lämpad att pröva målet. Prövningen av villkoret om den domstol som är ”bättre lämpad att pröva målet” och prövningen av villkoret om ”barnets bästa” måste enligt min mening överlappa varandra.
2. Omständigheter som kan beaktas vid prövningen av vilken domstol som är bättre lämpad att pröva målet
a) Angående gränserna för domstolens prövning (sjätte tolkningsfrågan)
76. Enligt artikel 13.2 FEU ankommer det på domstolen att handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen. Således är domstolen inom ramen för artikel 267 FEUF behörig att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutas av unionens institutioner.
77. Som svar på den sjätte tolkningsfrågan anser jag följaktligen att det inte ankommer på domstolen att räkna upp exakt vilka punkter som ska ligga till grund för en nationell domstols prövning i syfte att avgöra vilken domstol som är bättre lämpad att pröva målet, i och med att unionslagstiftaren själv inte ansåg det lämpligt att göra det.(32)
78. Däremot ankommer det på domstolen att ge den nationella domstolen en tolkning som är ändamålsenlig för den nationella domstolens prövning av målet.
b) Huruvida hänsyn måste tas till materiella bestämmelser, processregler eller praxis vid de domstolar i en annan medlemsstat som kan vara behöriga (fjärde tolkningsfrågan)
79. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida den domstol som avser att tillämpa artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 ska ta hänsyn till materiella bestämmelser, processregler eller praxis vid den domstol i den andra medlemsstaten som kan vara behörig.
80. Irland har anfört att domstolen inte ska företa en sådan jämförande bedömning av processregler, materiella rättsregler eller rättspraxis avseende dessa regler.(33) Kommissionen är mindre kategorisk och anser att den nationella domstolen inte ”systematiskt” ska företa en bedömning av processregler, lagvalskonflikter och tillämpliga materiella bestämmelser.(34)
81. Jag anser att det stämmer överens med principen om ömsesidigt förtroende, som ligger till grund för förordning nr 2201/2003 i dess helhet, att inte bedöma de materiella bestämmelserna när artikel 15 i förordningen tillämpas.
82. Som domstolen redan haft tillfälle att klargöra är det nämligen tack vare detta ömsesidiga förtroende som ett tvingande regelverk om behörighet har kunnat upprättas, vilket ska iakttas av alla domstolar som går in på tillämpningsområdet för förordning nr 2201/2003.(35)
83. Tack vare detta förtroende har det varit möjligt att inrätta en särskild ordning för att underlätta verkställighet av beslut om umgängesrätten, vilken betraktas som väsentlig för att tillvarata barnets grundläggande rätt, som förts in i artikel 24.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, att upprätthålla ett förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna.
84. Domstolen har nämligen slagit fast att ”detta system bygger på principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna vad gäller de nationella rättsordningarnas förmåga att säkerställa ett likvärdigt och verksamt skydd för de grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten och särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (dom Aguirre Zarraga, C‑491/10 PPU, EU:C:2010:828, punkt 70), och ordningen utgör hinder för att ett avgörande som meddelats av en domstol i ursprungsstaten ändras”.(36)
85. Således ska den domstol som ursprungligen är behörig enbart pröva vilken domstol som är bäst lämpad att se till barnets bästa.(37) Vid den prövningen ska hänsyn tas till att ”frågan om behörighet i mål om föräldraansvar framför allt ska avgöras utifrån barnets bästa”.(38)
86. Det gäller således inte att bestämma på vilken ort den bästa lösningen i sak kan nås, utan att fastställa vilken domstol som är bäst lämpad att komma fram till den lösningen. I detta syfte kan det vara ändamålsenligt att granska de processregler som gäller för utövandet av den andra domstolens behörighet eller den praxis som tillämpats. Per definition är det nämligen dessa bestämmelser som ”reglerar” utövandet av behörigheten.
87. Efter att ha klargjort de allmänna ramarna för bedömningen lite bättre, ska jag nu försöka fastställa några konkreta omständigheter som kan beaktas, bland annat hos processreglerna, för att bestämma vilken domstol som är bäst lämpad att pröva målet.
c) Omständigheter som kan beaktas (andra, tredje och femte tolkningsfrågan)
88. Som anges flera gånger ovan har det fastställts i fast rättspraxis att behörighetsreglerna i förordning nr 2201/2003 har utformats utifrån kriteriet om närhet, i avsikt att garantera att den lokala domstol som har den närmaste anknytningen till barnet ska avgöra vad som är barnets bästa.(39)
89. Enligt vad som anges ovan i punkt 70 följer det klart och tydligt av skälen 12 och 13 i förordningen att barnets bästa ska utgöra ett allmänt kriterium som ska vara vägledande för varje beslut avseende behörighet i mål om föräldraansvar, oavsett om det rör sig om principbeslut eller beslut om undantag.
90. Om den normalt behöriga domstolen vill tillämpa artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 måste den således finna omständigheter som kan tala emot den starka presumtionen som talar för den stat där barnet har hemvist. Denna prövning måste genomföras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet,(40) i den meningen att denna domstol måste göra en konkret bedömning av skälen till att dessa omständigheter väger tyngre än den domstolens behörighet.
91. Den normalt behöriga domstolen måste försäkra sig om att beslutet om föräldraansvaret fattas av den domstol som har den närmaste anknytningen till omständigheterna i det aktuella fallet.
92. När det gäller att bestämma vilken domstol detta är instämmer jag i generaladvokat Cruz Villalóns ställningstagande beträffande fastställandet av ett barns hemvist. ”Denna prövning ska … ske med utgångspunkt från barnet och inte under några omständigheter med utgångspunkt från föräldrarna, oavsett legitimiteten i deras krav beträffande barnet”.(41)
93. Således, för att använda samma exempel som den hänskjutande domstolen i den femte tolkningsfrågan, anser jag inte att en moders önskan att hålla sig undan de sociala myndigheterna i hemstaten genom att bege sig till en annan medlemsstat som hon anser har ett mer gynnsamt socialtjänstsystem, är relevant när det gäller att bestämma vilken domstol som är bäst lämpad att pröva målet. Med andra ord får denna omständighet endast beaktas om den kan få betydelse för domstolens förmåga att pröva målet till barnets bästa.
94. Samma logik innebär att en reflektion om den fria rörligheten för de berörda personerna endast är meningsfull om denna rörlighet kan påverka bestämningen av en domstols förmåga att pröva målet till barnets bästa.
95. Däremot kan domstolens förmåga att pröva målet till barnets bästa direkt påverkas av sådana omständigheter som rättegångsspråket, tillgången till relevant bevisning om exempelvis en eller båda föräldrarnas förmåga att uppfostra och sörja för barnet, möjligheten att kalla värdefulla vittnen och sannolikheten att dessa vittnen infinner sig, tillgången till läkarjournaler och socialtjänstakter och möjligheten att vid behov uppdatera dessa eller den uppskattade tiden innan ett avgörande meddelas.(42) Sådana omständigheter får följaktligen beaktas.
96. Att dessa omständigheter, eller några av dem, hänför sig till en annan medlemsstat än den stat där den normalt behöriga domstolen finns, får inte skyla över vikten av den miljö där barnet funnit sig till rätta – det vill säga den stat där barnet har hemvist – och hur barnets fysiska och psykiska välbefinnande kan påverkas av den förflyttning som skulle följa om målet överförs till en domstol i en annan medlemsstat.
97. I detta avseende anser jag att vissa handlingar som erfordras för bedömningen av målet till exempel skulle kunna erhållas utan problem helt enkelt genom att iaktta skyldigheten till samarbete enligt artikel 15.5 i förordning nr 2201/2003.
3. Slutsats i denna del
98. Mot ovanstående bakgrund anser jag följaktligen att artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 innebär att den normalt behöriga domstolen måste kontrollera att den domstol till vilken en överföring av målet övervägs är bättre lämpad än den behöriga domstolen att meddela ett avgörande om föräldraansvar som i högre grad blir till barnets bästa.
99. I detta syfte ska den domstolen försäkra sig om att avgörandet om föräldraansvar fattas av den domstol som har den närmaste anknytningen till omständigheterna i det aktuella fallet. Prövningen ska utföras utifrån barnets synvinkel, till barnets bästa och utan att den normalt behöriga domstolen jämför de materiella bestämmelser som kommer att tillämpas av domstolarna i den andra medlemsstaten. Däremot kan det vara ändamålsenligt med en bedömning av de tillämpliga processreglerna eller den praxis som i allmänhet tillämpas av domstolarna i den andra medlemsstaten. Hänsyn kan tas till sådana omständigheter som rättegångsspråk, tillgången till relevant bevisning, möjligheten att kalla värdefulla vittnen och sannolikheten att vittnena infinner sig, tillgången till läkarjournaler och socialtjänstakter och möjligheten att vid behov uppdatera dessa, samt tidsfristen inom vilken ett avgörande kan meddelas.
100. Att dessa omständigheter, eller några av dem, hänför sig till en annan medlemsstat än den stat där den normalt behöriga domstolen finns, får inte överskyla vikten av den miljö där barnet funnit sig till rätta och hur barnets fysiska och psykiska välbefinnande kan påverkas av den förflyttning som skulle följa om målet överförs till en domstol i en annan medlemsstat.
VI – Förslag till avgörande
101. Mot ovanstående bakgrund föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Supreme Court har ställt på följande sätt:
1) Artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000 kan tillämpas vid en talan om omhändertagande av barn som är offentligrättslig enligt den nationella lagstiftningen, även om det inte redan pågår något administrativt förfarande eller domstolsförfarande i den medlemsstat till vilken den domstol som är behörig att pröva målet i sak avser att överföra målet. Däremot ska bestämmelsen inte tillämpas om den domstol till vilken målet är tänkt att överföras endast är behörig på villkor att en talan ska ha väckts av en sökande som inte är part i målet vid den normalt behöriga domstolen.
2) Artikel 15.1 i förordning nr 2201/2003 innebär att den domstol som är behörig att pröva målet i sak måste kontrollera att den domstol till vilken en överföring av målet övervägs är bättre lämpad än den behöriga domstolen att meddela ett avgörande om föräldraansvar som i högre grad blir till barnets bästa.
I detta syfte ska den domstolen försäkra sig om att avgörandet om föräldraansvar fattas av den domstol som har den närmaste anknytningen till omständigheterna i det aktuella fallet. Prövningen ska utföras utifrån barnets synvinkel, till barnets bästa och utan att den domstol som är behörig att pröva målet i sak jämför de materiella bestämmelser som kommer att tillämpas av domstolen i den andra medlemsstaten. Däremot kan det vara ändamålsenligt med en bedömning av de tillämpliga processreglerna eller den praxis som i allmänhet tillämpas av domstolarna i den andra medlemsstaten. Hänsyn kan tas till sådana omständigheter som rättegångsspråk, tillgången till relevant bevisning, möjligheten att kalla värdefulla vittnen och sannolikheten att vittnena infinner sig, tillgången till läkarjournaler och socialtjänstakter och möjligheten att vid behov uppdatera dessa, samt tidsfristen inom vilken ett avgörande kan meddelas.
Att dessa omständigheter, eller några av dem, hänför sig till en annan medlemsstat än den stat där den normalt behöriga domstolen finns, får inte skyla över vikten av den miljö där barnet funnit sig till rätta och hur barnets fysiska och psykiska välbefinnande kan påverkas av den förflyttning som skulle följa om målet överförs till en domstol i en annan medlemsstat.