Дело T‑300/10

Internationaler Hilfsfonds eV

срещу

Европейска комисия

„Достъп до документи — Регламент (EО) № 1049/2001— Документи, отнасящи се до договора LIEN 97‑2011 — Частичен отказ на достъп — Определяне на предмета на първоначалното заявление — Изключение, свързано със защитата на частния живот и личната неприкосновеност — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — Принцип на добра администрация — Конкретно и индивидуално разглеждане — Задължение за мотивиране“

Резюме на решението

1.      Производство — Искова молба или жалба — Изисквания за форма — Кратко изложение на изтъкнатите правни основания — Препращане към предходно решение на Общия съд — Недопустимост на правното основание

(член 44, параграф 1, буква в) и член 48, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд)

2.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение на институцията да съдейства на заявителя, преди да отхвърли заявлението му

(член 6, параграф 2, член 7 и член 8 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета)

3.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от принципа за достъп до документи — Защита на обществения интерес — Обхват — Задължение на институцията да извърши конкретен и индивидуален преглед на документите

(член 4, параграф 2, член 3 и член 6 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета)

4.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на частния живот и личната неприкосновеност — Обхват — Задължение за преценка в съответствие със законодателството на Съюза относно защитата на личните данни — Пълна приложимост на разпоредбите на Регламент № 45/2001 спрямо всяко заявление за достъп до документи, съдържащи лични данни

(член 6 ДЕС; член 1, параграф 1, член 8 и член 18 от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета, и член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)

5.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на частния живот и личната неприкосновеност — Оповестяване на документи, засягащи самия заявител — Допустимост — Граници — Защита на частния живот и неприкосновеността на трети лица

6.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на частния живот и личната неприкосновеност — Задължение за преценка в съответствие със законодателството на Съюза относно защитата на личните данни — Неприлагане на изключението към лица, които не подлежат на защита или поради наличието на по-висш обществен интерес — Недопустимост

(член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета и член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)

7.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на процеса на вземане на решения — Защита на документи, съставени в рамките на вече приключила процедура — Обхват

(член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)

8.      Актове на институциите — Мотивиране — Задължение — Действие и предели

(член 296 ДФЕС)

9.      Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Задължение за мотивиране — Обхват

(член 296 ДФЕС; член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)

1.      Не отговаря на формалните изисквания, както са предвидени в член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Общия съд, според които правните основания, изложени на етапа на исковата молба или жалбата, трябва да бъдат представени в кратко изложение, твърдение на ищеца или жалбоподателя, с което се поканва Общият съд да провери дали констатациите, направени в предходно решение, са приложими по аналогия към разглежданото дело. Следователно такова твърдение трябва да бъде обявено за недопустимо.

(вж. точки 41—43)

2.      Институцията, засегната от заявление за достъп до документи, е длъжна да извърши пълен преглед на всички посочени в заявлението за оповестяване документи. Подобно изискване по принцип се прилага не само при обработването на потвърдително заявление по смисъла на член 8 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, но и при обработването на първоначално заявление по смисъла на член 7 от посочения регламент.

От текста на член 6, параграф 2 от посочения регламент и особено от употребата на глаголите „кани“ и „помага“ следва, че самата констатация за липсата на достатъчна точност на заявлението за достъп, независимо от причините за това, трябва да накара институцията адресат да влезе в контакт със заявителя, за да установи възможно най-добре кои са заявените документи.

При това положение Комисията допуска явна грешка в преценката при определяне на предмета на първоначалното заявление и впоследствие нарушение на задължението на Комисията да разгледа цялостно посоченото заявление, когато не приканва жалбоподателя да определи по-точно заявените документи както в първоначалното заявление, така и в потвърдителното заявление, и то преди приемането на решението за отказ да се предоставят поисканите документи.

(вж. точки 69, 84, 85 и 87)

3.      Необходимата проверка за обработване на заявление за достъп до документи, подадено на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, трябва да има конкретен характер. Всъщност, от една страна, единствено обстоятелството, че документ засяга интерес, защитен с изключение, не може да е достатъчно за обосноваване прилагането на последното. Такова прилагане може по принцип да бъде оправдано само в хипотезата, при която институцията предварително е преценила, първо, дали достъпът до документа може да засегне конкретно и действително защитения интерес и второ, дали в случаите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от посочения регламент, съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на поискания документ. От друга страна, опасността от засягане на защитен интерес трябва да е разумно предвидима, а не просто хипотетична.

По принцип конкретно и индивидуално разглеждане на всеки документ е необходимо и поради това че дори в случаите, когато е ясно, че едно заявление за достъп се отнася до документи, попадащи в приложното поле на изключение, единствено такова разглеждане може да позволи на съответната институция да прецени възможността да предостави частичен достъп на заявителя съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001. В рамките на прилагането на Кодекса на поведение относно публичния достъп до документите на Съвета и на Комисията трябва да се счита за недостатъчна преценка, отнасяща се до документи, която е осъществена по-скоро по категории, отколкото по отношение на конкретните данни, които се съдържат в тези документи, като се има предвид, че необходимата проверка от страна на дадена институция трябва да ѝ позволи да прецени конкретно дали изключение, на което е направено позоваване, действително се прилага спрямо цялата информация, съдържаща се в посочените документи.

(вж. точки 91, 92, 133, 144, 149 и 150)

4.      Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията предвижда изключение от предоставяне на достъп до документ в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на частния живот и личната неприкосновеност, и по-специално в съответствие със законодателството на Съюза относно защитата на личните данни. Тази разпоредба е неделима и изисква евентуалното засягане на частния живот и на личната неприкосновеност да се разглежда и преценява винаги в съответствие с посоченото законодателство, и по-специално с Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни. Регламенти № 45/2001 и № 1049/2001 са приети на дати, които са много близко една до друга във времето. Те не съдържат разпоредби, които да предвиждат изрично предимството на единия регламент над другия. По принцип следва да се осигури пълното им прилагане.

В това отношение от първото изречение на съображение 15 на Регламент № 45/2001 е видно, че законодателят на Съюза посочва необходимостта от прилагане на член 6 от Договора за ЕС и посредством него — на член 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, когато тази обработка се извършва от институции или органи на Общността при упражняване на дейности, попадащи извън обхвата на настоящия регламент, по-специално посочените в дялове V и VI от Договора за ЕС, в редакцията му преди Лисабонския договор. В замяна на това подобно препращане не се оказвало необходимо във връзка с обработка, която се осъществява при упражняване на дейности, попадащи в обхвата на посочения регламент, тъй като в подобни случаи е очевидно, че се прилага самият Регламент № 45/2001.

От това следва, че разпоредбите на Регламент № 45/2001 се прилагат изцяло в случай на заявка на основание Регламент № 1049/2001, насочена към получаване на достъп до документи, които съдържат лични данни. Член 8 от Регламент № 45/2001 обаче налага по-специално на получателя на лични данни задължението да удостовери необходимостта от тяхното оповестяване. Също така член 18 от същия регламент предоставя по-специално на засегнатото лице възможността по всяко време, позовавайки се на непреодолими легитимни основания, свързани с конкретното му положение, да възрази срещу обработката на свързани с него лични данни.

(вж. точки 98, 99, 101, 103 и 104)

5.      Що се отнася както до стриктното тълкуване на изключенията, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, така и до предмета на Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни, оповестяването на лични данни, които се отнасят изключително до заявителя на достъп, не може да се отхвърли, по съображение че засяга защитата на частния живот и личната неприкосновеност.

Освен това, що се отнася до обхвата на подобно оповестяване, макар защитата на интереса, посочен в член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, да не е необходима спрямо заявителя на достъп, тя трябва за сметка на това да бъде гарантирана в съответствие с разпоредбите на Регламент № 45/2001 спрямо третите лица. Следователно противно на принципа, съгласно който Регламент № 1049/2001 има за цел да осигури право на публичен достъп в общ смисъл до документи на институциите, когато поисканите документи съдържат лични данни, които се отнасят до заявителя на достъп, правото на последния да получи оповестяването им на основание правото на достъп до документите на институциите, не може да доведе до осигуряване на право на публичен достъп в общ смисъл до посочените документи.

(вж. точки 107 и 109)

6.      В областта на правото на публичен достъп до документи на институциите на Съюза не е задача на един жалбоподател да преценява дали дадено лице може или не да се ползва от защита на частния живот и личната неприкосновеност. Действително защитата, която трябва да се предостави на личните данни в рамките на прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, трябва да бъде осигурена при пълно спазване на разпоредбите на Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни. Последният регламент обаче не предвижда изключение от защитата на основното право, което той гарантира, с мотива че разглежданите данни засягат лице, което не подлежи на такава защита. Впрочем противно на изключението, посочено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, изключението, предвидено от разпоредбите на член 4, параграф 1, буква б) от този регламент и на Регламент № 45/2001, не може да се остави без приложение на основание наличието на по-висш обществен интерес.

(вж. точки 112 и 124)

7.      Съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията достъпът до документ, съдържащ становища, предназначени за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ. С оглед на принципа на стриктно тълкуване на изключенията от правото на достъп до документи на институциите, член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 позволява дори и след приемането на решението да се откаже достъп само по отношение на една част от документите за вътрешно ползване, а именно до тези от тях, които съдържат становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция, когато оповестяването им би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от тази институция.

Следователно тази разпоредба на Регламент № 1049/2001 има за цел да защити някои видове документи, изготвени в рамките на процедура, чието оповестяване дори след приключването на тази процедура би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от съответната институция. Тези документи трябва да съдържат становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция.

(вж. точки 130—132)

8.      Изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издаваща акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат за получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички релевантни фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя.

(вж. точка 181)

9.      При заявление за достъп до документи, по което отказва такъв достъп, съответната институция във всеки конкретен случай трябва да докаже въз основа на информацията, с която разполага, че документите, до които се иска достъп, действително попадат в обхвата на изключенията, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Следователно от институцията, отказала достъп до определен документ, се изисква да предостави мотиви, позволяващи да се разбере и провери, от една страна, дали поисканият документ действително се отнася до областта, към която е насочено изключението, на което се прави позоваване, а от друга страна, дали е действителна нуждата от защита, свързана с това изключение.

В това отношение мълчалив отказ да се предостави достъп, не отговаря на задължението за мотивиране, което член 296 ДФЕС налага на институциите на Съюза.

(вж. точки 182, 185—187 и 198)