ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
27 de novembro de 2018 (*)
«Função pública — Funcionários — SEAE — Afetação — Lugar de chefe da delegação da União Europeia na Etiópia — Decisão que recusa a prorrogação da afetação — Interesse do serviço — Dever de fundamentação — Igualdade de tratamento»
No processo T‑315/17,
Chantal Hebberecht, funcionária do Serviço Europeu para a Ação Externa, residente em Fourmies (França), representada por B. Maréchal, avocat,
recorrente,
contra
Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), representado por S. Marquardt e R. Spac, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido ao abrigo do artigo 270.o TFUE que visa, por um lado, a anulação da decisão do SEAE comunicada à recorrente em 3 de fevereiro de 2017, que indeferiu a sua reclamação da decisão do SEAE de não prorrogar a sua afetação ao lugar de chefe da delegação da União Europeia na Etiópia e, por outro, a indemnização do prejuízo moral que a recorrente alega ter sofrido,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: I. Pelikánová, presidente, P. Nihoul (relator) e J. Svenningsen, juízes,
secretário: M. Marescaux, administradora,
vista a fase escrita do processo e na sequência da audiência de 15 de maio de 2018,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Chantal Hebberecht, é funcionária do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). Em 1 de setembro de 2013, foi nomeada chefe da delegação da União Europeia na Etiópia para um período de quatro anos.
2 Por nota do SEAE de 22 de março de 2016, os funcionários do SEAE em serviço nas delegações abrangidas pelo exercício de transferências que devia realizar‑se em 2017 ou em 2018 foram informados da possibilidade de apresentar um pedido de transferência antecipada ou de prorrogação da sua afetação. Esta nota informava que só seria dado o acordo em casos excecionais devidamente fundamentados, tomando em conta o interesse do serviço.
3 Em 15 de abril de 2016, a recorrente apresentou um pedido de prorrogação, alegando que pretendia valorizar a sua experiência na Etiópia num quinto ano de serviço, antes de se aposentar em 1 de setembro de 2018.
4 Por decisão de 30 de junho de 2016 (a seguir «decisão impugnada»), a autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN») do SEAE indeferiu esse pedido, afirmando que, «no interesse de assegurar a transferência regular dos chefes de delegação, foi geralmente seguida uma política clara de mobilidade após um período máximo de quatro anos no lugar».
5 Em 29 de setembro de 2016, a recorrente, nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto»), apresentou uma reclamação, registada em 30 de setembro de 2016, contra a decisão impugnada. Alegou como fundamentos dessa reclamação que a decisão impugnada era juridicamente contrária ao interesse do serviço, à continuidade do serviço, à transparência, à igualdade de tratamento e ao respeito das medidas de discriminação positiva das mulheres. Segundo sustenta:
– O interesse do serviço é manter uma delegação bem gerida sob a direção de um chefe de delegação experiente; afirma que possui a experiência e as relações necessárias para contribuir para a salvaguarda da estabilidade da Etiópia e para estancar o fluxo migratório, no interesse da União;
– a sua partida cria uma descontinuidade do serviço ao nível da gestão assegurada pelo SEAE;
– não lhe foi dada nenhuma explicação quanto à recusa da prorrogação;
– o seu pedido foi apresentado no mesmo espírito que outros que foram deferidos;
– se fosse tomada uma decisão nesse sentido, a prorrogação da sua afetação no lugar de chefe de delegação, sendo mulher e classificada no grau AD 14, teria constituído uma medida de discriminação positiva exemplar.
6 Por decisão de 1 de fevereiro de 2017, comunicada à recorrente em 3 de fevereiro de 2017 (a seguir «decisão de indeferimento da reclamação»), o secretário‑geral do SEAE, na qualidade de AIPN, indeferiu a reclamação. Segundo a AIPN:
– A administração dispõe de amplos poderes para apreciar as necessidades conexas com o interesse do serviço; este exige uma mobilidade regular do pessoal nas delegações, particularmente no que respeita aos seus chefes; sem previsibilidade e automaticidade, estaria comprometida a efetividade do exercício de transferências; a situação na Etiópia não podia ser considerada «excecional»; as razões pessoais não constituem um motivo válido para conceder uma derrogação;
– a continuidade do serviço é assegurada pelo SEAE com a presença do chefe de delegação adjunto;
– a decisão impugnada foi claramente, ainda que sucintamente, motivada pela política do SEAE de assegurar a mobilidade regular do pessoal;
– a recorrente não provou a existência de uma diferença de tratamento arbitrária ou manifestamente inadequada em relação ao objetivo pretendido;
– não havendo obrigação neste sentido, não se poderia ter tido em conta a sua qualidade de mulher para ponderar a prorrogação solicitada, devendo esta ser motivada exclusivamente pelo interesse do serviço.
Tramitação processual e pedidos das partes
7 Por petição apresentada na secretaria do Tribunal Geral em 15 de maio de 2017, a recorrente interpôs o presente recurso.
8 Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Primeira Secção) decidiu dar início à fase oral do processo.
9 As partes foram ouvidas em alegações na audiência de 15 de maio de 2018.
10 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– declarar o recurso admissível e procedente;
– anular a decisão de indeferimento da reclamação;
– condenar o SEAE a pagar‑lhe uma indemnização pelo dano moral sofrido, a título principal, do montante fixo de 250 000 euros, ou, a título sucessivamente subsidiário, dos montantes de 200 000 euros, de 150 000 euros, de 100 000 euros ou de 50 000 euros;
– condenar o SEAE nas despesas da instância.
O SEAE conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– Negar provimento ao recurso por ser improcedente;
– Condenar a recorrente nas despesas.
Questões de direito
Quanto ao ato impugnado
11 Na petição inicial, a recorrente pede a anulação da «decisão da autoridade investida do poder de nomeação (AIPN) do [SEAE] [Ares (2017) 615970 — 03/02/2017) no que diz respeito à recusa de prorrogação por um ano da [sua] missão […] na qualidade de Chefe da Delegação da UE junto da República Federal Democrática da Etiópia».
12 A este respeito, constata‑se que o ato assim identificado pela recorrente através do número que lhe é atribuído na base de dados Ares corresponde à decisão de indeferimento da reclamação.
13 Deve notar‑se que, segundo jurisprudência constante aplicável em matéria de direito da função pública da União, a reclamação administrativa visada no artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto e o seu indeferimento, expresso ou tácito, fazem parte integrante de um processo complexo e constituem apenas uma condição prévia ao recurso judicial. Nestas condições, um recurso, ainda que formalmente interposto contra o indeferimento da reclamação, tem por efeito submeter à apreciação do Tribunal o ato lesivo contra o qual foi apresentada a reclamação (v., neste sentido, Acórdão de 17 de janeiro de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, EU:C:1989:8, n.os 7 e 8), salvo no caso de o indeferimento da reclamação ter um alcance diferente do ato que visa (Acórdão de 25 de outubro de 2006, Staboli/Comissão, T‑281/04, EU:T:2006:334, n.o 26).
14 Com efeito, qualquer decisão de indeferimento de uma reclamação, seja tácita ou expressa, se for pura e simples, limita‑se a confirmar o ato ou a abstenção que o recorrente contesta e não constitui em si mesma um ato recorrível, de modo que se deve entender que o pedido dirigido contra essa decisão sem conteúdo autónomo em relação à decisão inicial é dirigido conta o ato inicial. Uma decisão expressa de indeferimento de uma reclamação pode, atendendo ao seu conteúdo, não ter um caráter confirmativo do ato impugnado pelo recorrente. É o caso de uma decisão de indeferimento de uma reclamação na qual é feita uma reapreciação da situação do recorrente, em função de novos elementos de direito e de facto ou de uma decisão que altera ou completa a decisão inicial. Nestes casos, o indeferimento da reclamação constitui um ato sujeito a fiscalização judicial, que é tomado em consideração na apreciação da legalidade do ato impugnado, ou que é mesmo considerado um ato lesivo que substitui este último (v. Acórdãos de 24 de abril de 2017, HF/Parlamento, T‑584/16, EU:T:2017:282, n.o 71 e jurisprudência aí referida, e de 15 de setembro de 2017, Skareby/SEAE, T‑585/16, EU:T:2017:613, n.o 18 e jurisprudência aí referida).
15 Neste caso, a decisão de indeferimento da reclamação limita‑se a confirmar a decisão impugnada, uma vez que não modifica a respetiva parte decisória nem contém um exame da situação da recorrente em função de elementos de direito ou de facto novos. O facto de a autoridade competente para decidir sobre a reclamação da recorrente ter sido levada a fazer precisões relativamente aos fundamentos da decisão impugnada, em resposta a argumentos aduzidos pela recorrente na sua reclamação, não pode justificar que o indeferimento da reclamação seja considerado um ato autónomo lesivo da recorrente (v., neste sentido, Acórdãos de 9 de dezembro de 2009, Comissão/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, n.os 55 e 56, e de 14 de novembro de 2013, Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, n.o 41).
16 Nestas condições, sendo a decisão de indeferimento da reclamação desprovida de conteúdo autónomo, o pedido de anulação deve considerar‑se dirigido apenas contra a decisão impugnada, cuja legalidade deve, porém, ser examinada tomando em consideração a fundamentação constante da decisão de indeferimento da reclamação (v., neste sentido, Acórdão de 13 de dezembro de 2017, HQ/OCVV, T‑592/16, não publicado, EU:T:2017:897, n.o 21).
Quanto ao pedido de anulação
17 Para sustentar o seu pedido de anulação, a recorrente invoca três fundamentos, baseando‑se o primeiro na violação do interesse e da continuidade do serviço, o segundo na violação do dever de transparência e o terceiro na violação do princípio da igualdade de tratamento.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado na violação do interesse e da continuidade do serviço
18 O primeiro fundamento divide‑se em duas partes que se referem, respetivamente, ao interesse e à continuidade do serviço.
– Quanto à prmeira parte, relativa ao interesse do serviço
19 Na primeira parte, a recorrente sustenta que a decisão impugnada é contrária ao interesse do serviço que, na sua opinião, exigia que lhe fosse concedida a prorrogação que tinha pedido.
20 Para sustentar a sua posição, a recorrente aduz quatro argumentos.
21 Em primeiro lugar, alega que não se devia perturbar uma delegação que, sob a sua direção, funcionava com elevado grau de desempenho e de motivação.
22 Em seguida, sustenta que era necessário manter na Etiópia uma delegação totalmente operacional em virtude dos auxílios concedidos pela União Europeia a este país e dos riscos que ameaçavam a União em razão das possibilidades de uma desestabilização local ou regional que podiam causar uma nova crise migratória.
23 Além disso, a recorrente considera que cumpria de modo ideal as exigências que o exercício das funções implicava: experiência adquirida em matéria diplomática, em particular na ajuda ao desenvolvimento; conhecimentos adquiridos sobre o país e a região em causa; relações de confiança e de respeito tecidas com as autoridades locais; acesso a dados privilegiados na sequência da sua integração em círculos bem informados.
24 Finalmente, sublinha que o facto de não lhe ser concedida a prorrogação poderia ser entendido como um ato de má gestão dos fundos públicos e que este argumento poderia ser explorado em vários Estados‑Membros por partidos de extrema direita que se opõem à integração europeia.
25 Estes argumentos são contestados pelo SEAE.
26 A este respeito, constata‑se que a recorrente põe em causa uma decisão tomada a seu respeito no quadro da política de mobilidade praticada pelo SEAE, que implica, em princípio, a transferência de todos os membros do pessoal de quatro em quatro anos — e que se baseia nos seguintes atos:
– O artigo 2.o do Anexo X do Estatuto, segundo o qual se deve proceder periodicamente à transferência dos funcionários afetados a um país terceiro de acordo com um procedimento específico, denominado «procedimento de mobilidade»;
– o artigo 6.o, n.o 10, da Decisão 2010/427/UE do Conselho, de 26 de julho de 2010, que estabelece a organização e o funcionamento do SEAE (JO 2010, L 201, p. 30), segundo o qual «[o] Alto‑Representante estabelece as regras aplicáveis à mobilidade por forma a assegurar que o pessoal do SEAE tenha um elevado grau de mobilidade»;
– O «EU Delegations’ guide» (guia das delegações da União), que prevê que uma afetação a uma delegação é feita normalmente por um período de quatro anos e que o pessoal tem a possibilidade de pedir uma prorrogação ou a transferência antecipada, entendendo‑se que tais derrogações só são concedidas em casos excecionais, que devem ser devidamente fundamentados e tomar em conta o interesse do serviço.
27 A respeito desta política de transferências, deve lembrar‑se que a jurisprudência do Tribunal reconheceu às instituições da Comunidade um amplo poder de decisão na organização dos respetivos serviços em função das missões que lhes são confiadas e, em atenção a estas, na afetação do pessoal à sua disposição, com a condição, no entanto, de que tal afetação se faça no interesse do serviço e dentro do respeito da equivalência de lugares (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de março de 1988, Hecq/Comissão, 19/87, EU:C:1998:165, n.o 6, e de 19 de outubro de 2017, Bernaldo de Quiros/Comissão, T‑649/16, não publicado, EU:T:2017:736, n.o 22).
28 Na fiscalização das decisões respeitantes à organização dos serviços, o Tribunal Geral, chamado a decidir um recurso, deve verificar se a AIPN se manteve dentro de limites razoáveis e não exerceu o seu poder de apreciação de forma manifestamente errada (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de dezembro de 2000, Dejaiffe/IHMI, T‑223/99, EU:T:2000:292, n.o 53, e de 21 de setembro de 2004, Soubies/Comissão, T‑325/02, EU:T:2004:271, n.o 50).
29 Para provar a existência de erro manifesto, a recorrente deve apresentar elementos de prova que retirem a plausibilidade às apreciações feitas pela administração (v., neste sentido, Acórdão de 24 de abril de 2013, Demeneix/Comissão, F‑96/12, EU:F:2013:52, n.o 45 e jurisprudência aí referida).
30 No caso vertente, verifica‑se que esta exigência não foi respeitada, uma vez que a recorrente apresentou a sua visão do que, em seu entender, o interesse do serviço implicava, sem pôr em causa de modo convincente as apreciações feitas pelo SEAE, cuja credibilidade não conseguiu abalar.
31 Assim, no que respeita ao primeiro argumento, o SEAE pôde considerar, sem cometer nenhum erro manifesto de apreciação, que a delegação continuaria a funcionar adequadamente sob a direção de um novo chefe de delegação nomeado em razão das suas qualidades de gestão, entre outras.
32 Relativamente ao segundo argumento, o SEAE pôde considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que as dificuldades prevalecentes no país ou na região em causa não eram diferentes, na sua natureza ou na sua intensidade, das que se verificam noutros lugares, sem que isso deva impedir o exercício de transferências, entendendo‑se que estas dificuldades podiam ser tratadas de modo igualmente eficaz por outro diplomata selecionado em razão da experiência e dos conhecimentos necessários para ocupar este tipo de função numa delegação deste tipo.
33 No que respeita ao terceiro argumento, o SEAE pôde considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que qualquer chefe de delegação em funções há vários anos devia necessariamente possuir as qualidades sublinhadas pela recorrente e que conceder a prorrogação pedida com este fundamento tornaria impossível, ou quase impossível, o exercício de transferências neste nível de responsabilidade.
34 Relativamente ao último argumento, o SEAE pôde considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que a mobilidade regular no seio da sua organização, nomeadamente na delegação em causa, contribuía para uma gestão sã das finanças públicas e para o reforço da imagem da União, uma vez que se orientava pela prática seguida pelos Estados‑Membros nessa matéria.
35 A este propósito deve recordar‑se que, como assinala o SEAE, a mobilidade é um princípio constante na organização dos serviços diplomáticos, cujo objetivo é evitar uma proximidade excessiva, que pode decorrer de uma presença demasiado longa, entre os diplomatas e as autoridades, organismos e círculos influentes dos países em que estão acreditados.
36 Uma vez que estas explicações são plausíveis, deve considerar‑se que, face aos argumentos apresentados pela recorrente na primeira parte deste primeiro fundamento, a apreciação feita pelo SEAE não se mostra ferida de erro manifesto, o que implica que esta primeira parte deve ser julgada improcedente.
– Quanto à segunda parte, respeitante à continuidade do serviço
37 Segundo a recorrente, a continuidade do serviço exigia que lhe fosse concedida a prorrogação pedida, na medida em que o número de transferências anunciadas na delegação era suscetível de a desestabilizar por falta da ligação sólida que a manutenção do chefe de delegação teria constituído.
38 Esta posição é contestada pelo SEAE.
39 A este respeito, deve recordar‑se que o interesse do serviço exige que não ocorram ruturas na sua continuidade (v., neste sentido, Acórdão de 23 de novembro de 2017, PF/Comissão, T‑617/16, não publicado, EU:T:2017:829, n.o 100 e jurisprudência aí referida) o que implica que a fiscalização judicial deve também referir‑se à existência de eventuais erros manifestos que retirem plausibilidade às apreciações feitas pela AIPN (v. jurisprudência referida nos n.os 28 e 29, supra).
40 No caso vertente, a recorrente sublinha que, além da sua transferência, estava prevista para o exercício de transferências de 2017 a transferência de cinco outras pessoas afetadas a lugares importantes, a saber, por um lado, dentre o pessoal do SEAE, a sua assistente, o chefe da administração e o chefe da secção política e, por outro, dentre o pessoal da Direção‑Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento, o chefe da cooperação e o chefe da secção «desenvolvimento rural e segurança alimentar».
41 A este respeito, há que sublinhar que a renovação do pessoal é inerente ao exercício de mobilidade e não põe em causa em si mesma a continuidade do serviço, uma vez que essa continuidade é assegurada por uma concertação entre o pessoal que sai, o pessoal que fica e o pessoal que chega, que é selecionado designadamente com base nos conhecimentos e na experiência que pode fazer valer para o tipo de lugar em causa.
42 O argumento suscitado pela recorrente não afeta a credibilidade das apreciações feitas pelo SEAE, tendo este podido considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação, que, no caso vertente, a continuidade seria assegurada, no quadro dessa concertação, em primeiro lugar pela manutenção do chefe de delegação adjunto, que já estava no lugar há dois anos e devia ficar ainda mais dois anos, e, em segundo lugar, pela chegada de um novo chefe da secção política que dispunha de um conhecimento e de uma experiência apropriados e, em terceiro lugar, pela inscrição do lugar de chefe de delegação na lista dos lugares que deviam ser providos no quadro do exercício de transferências de 2017, de modo que este lugar não fique vago em nenhum momento.
43 Do mesmo modo, o SEAE pôde considerar, sem cometer um erro manifesto de apreciação que, a fim de assegurar a continuidade a médio prazo, era conveniente nomear o novo chefe de delegação em 2017, para permitir à equipa analisar, sob esta nova direção, a evolução que ocorreria no país na sequência das eleições que nele deviam realizar‑se.
44 Resulta dos elementos que precedem que, não tendo sido provado nenhum erro manifesto de apreciação, a parte do fundamento que se refere à continuidade do serviço deve ser julgada improcedente, do mesmo modo que há que julgar improcedente o primeiro fundamento no seu conjunto, por terem sido julgadas improcedentes as duas partes que o constituem.
Quanto ao segundo fundamento, deduzido da violação do dever de transparência
45 A recorrente afirma que as regras de transparência não foram respeitadas, uma vez que não lhe foi dada nenhuma verdadeira explicação, além da afirmação comunicada verbalmente de que a política de mobilidade não admitia nenhuma exceção, afirmação que, de resto, é errada, tendo em conta outras situações em que foram admitidas exceções.
46 A este respeito, basta constatar que, nos termos de jurisprudência constante, o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da justeza dessa fundamentação, já que esta releva da legalidade material do ato controvertido (v. Acórdãos de 1 de março de 2017, Silvan/Comissão, T‑698/15 P, não publicado, EU:T:2017:131, n.o 17 e jurisprudência aí referida, e de 19 de julho de 2017, Parlamento/Meyrl, T‑699/16 P, não publicado, EU:T:2017:524, n.o 47 e jurisprudência aí referida).
47 Retomando os termos do artigo 296.o TFUE, o dever de fundamentação previsto pelo artigo 25.o, segundo parágrafo, do Estatuto, tem por objetivo, por um lado, fornecer ao interessado uma informação suficiente para saber se o ato é fundado ou se, eventualmente, enferma de um vício que permite contestar a sua validade nos tribunais da União e, por outro, permitir ao juiz da União exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v., neste sentido, Acórdão de 17 de janeiro de 2017, LP/Europol, T‑719/15 P, não publicado, EU:T:2017:7, n.o 17).
48 No caso vertente, o SEAE expôs, na decisão impugnada, que a recusa de prorrogação assentava na necessidade de assegurar a transferência regular dos chefes de delegação, seguindo‑se geralmente uma política clara de mobilidade depois de um período máximo de quatro anos no lugar.
49 Esta fundamentação foi retomada e detalhada na decisão de indeferimento da reclamação, tendo os argumentos aduzidos pela recorrente sido então analisados de modo circunstanciado, como resulta do n.o 6, supra.
50 Quanto ao restante, o argumento deduzido do caráter erróneo da fundamentação confunde‑se com o fundamento relativo à igualdade de tratamento que é tratado a seguir.
51 Resulta do que precede que o segundo fundamento também deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, deduzido da violação do princípio da igualdade de tratamento
52 O terceiro fundamento divide‑se em três partes.
– Quanto à primeira parte, que se refere a uma discriminação da recorrente de caráter racial
53 Na primeira parte, a recorrente alega que o indeferimento do seu pedido tinha por base uma discriminação de natureza antissemita.
54 Independentemente da natureza genérica destas alegações, deve recordar‑se que o artigo 91.o, n.o 2, do Estatuto exige, sob pena de inadmissibilidade, que um fundamento suscitado no tribunal tenha sido invocado no procedimento pré‑contencioso, para que a AIPN tenha estado em condições de conhecer as críticas formuladas pelo interessado contra a decisão impugnada (v. Acórdão de 25 de outubro de 2013, Comissão/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, n.os 71 e 73 e jurisprudência aí referida).
55 No caso vertente, a recorrente não se referiu na sua reclamação a suspeitas de motivos de natureza antissemita. Por outro lado, não alegou que circunstâncias ocorridas posteriormente à reclamação pudessem originar suspeitas de discriminação a seu respeito.
56 Por isso, a primeira parte do terceiro fundamento deve ser julgada inadmissível.
– Quanto à segunda parte, que se refere à concessão de prorrogações a outros chefes de delegação
57 Na segunda parte, a recorrente considera que o SEAE violou o princípio da igualdade de tratamento ao recusar a sua prorrogação e ao conceder prorrogações a outros chefes de delegação que, no entanto, se encontravam numa situação comparável.
58 A este respeito, há que recordar que a obrigação de garantir a igualdade de tratamento constitui um princípio geral de direito da União, consagrado nos artigos 20.o e 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (v. Acórdão de 14 de setembro de 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Comissão, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, n.o 54 e jurisprudência aí referida).
59 Segundo a jurisprudência, o referido princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (v. Acórdão de 14 de setembro de 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Comissão, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, n.o 55 e jurisprudência aí referida).
60 Esse princípio não é infringido por diferenças justificadas com base num critério objetivo e razoável, quando tais diferenças são proporcionadas ao objetivo prosseguido pela diferenciação em questão (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de março de 2004, Afari/BCE, T‑11/03, EU:T:2004:77, n.o 65, e de 23 de janeiro de 2007, Chassagne/Comissão, F‑43/05, EU:F:2007:14, n.o 91).
61 Na sua argumentação, o SEAE sublinha que as decisões relativas a prorrogações são baseadas no interesse do serviço, pelo que dificilmente lhes é aplicável o princípio da igualdade, dado que as comparações se tornam complexas pelas diferenças prevalecentes entre países.
62 A este respeito, deve observar‑se que o princípio em questão tem um alcance geral e se aplica aos atos adotados pela AIPN no quadro estatutário sempre que seja possível uma comparação das situações (v., neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 2006, Buendia Sierra/Comissão, T‑311/04, EU:T:2006:329, n.o 130).
63 A sua aplicação não é impedida em si mesma pelo facto de as decisões respeitantes a pedidos de prorrogação serem fundadas no interesse do serviço, dado que esse interesse é um dos critérios objetivos e razoáveis que podem justificar uma diferença de tratamento entre funcionários (v., neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 2006, De Smedt/Comissão, F‑59/05, EU:F:2006:105, n.o 76).
64 Dos articulados das partes e dos debates realizados na audiência resulta que, mesmo que não seja fácil, é possível a comparação entre as respostas dadas aos pedidos de prorrogação, uma vez que o próprio SEAE procede a tal comparação na decisão de indeferimento da reclamação, cuidando de sublinhar de que modo os chefes de delegação mencionados pela recorrente se encontravam em situações diferentes da sua.
65 Assim, a decisão de indeferimento da reclamação analisa os argumentos aduzidos pela recorrente a propósito de quatro pedidos acolhidos favoravelmente quando as pessoas em causa se encontravam alegadamente em situações comparáveis à sua no que respeita à idade da reforma e à instabilidade política prevalecente no país em que estavam acreditadas.
66 Este argumento deve ser apreciado com base na jurisprudência que confere à administração um amplo poder de apreciação para decidir das medidas a tomar no interesse do serviço, devendo então o juiz da União verificar, na sua fiscalização, se foi feita uma diferenciação arbitrária ou se foi cometido um erro manifesto de apreciação (Acórdão de 25 de fevereiro de 2010, Pleijte/Comissão, F‑91/08, EU:F:2010:13, n.o 58).
67 Resulta dos debates entre as partes que, dentre os processos invocados pela recorrente, dois pedidos se referem ao exercício de transferências durante o qual foi apresentado o pedido de prorrogação pela recorrente, a saber, o exercício de 2017.
68 Num dos casos, a prorrogação foi concedida, segundo o SEAE, para manter um diplomata em funções pela duração habitual de uma afetação no estrangeiro, a saber, quatro anos, tendo a afetação sido concedida inicialmente por uma duração limitada a três anos, por se tratar de uma afetação num país «difícil». Neste caso, o SEAE pretendia alinhar a duração da afetação dessa pessoa pela prática seguida no serviço, ou seja, uma afetação por quatro anos, no máximo. No entender do SEAE, esta situação é diferente da situação da recorrente, dado que esta tinha sido afetada desde o início por uma duração de quatro anos ao seu lugar de chefe de delegação.
69 Noutro caso, a decisão tinha como fundamento, segundo o SEAE, a necessidade de deixar em funções o chefe da delegação para permitir à equipa seguir sob a sua direção os acontecimentos ligados à realização de eleições no país em que estava acreditado.
70 A recorrente sustenta que também se realizavam eleições no país a que estava afetada, o que tinha como consequência que, por identidade de fundamentos, o seu pedido devia ter sido aceite.
71 Segundo o SEAE, as duas situações não podem, porém, ser comparadas, porque as eleições tomadas em conta nas decisões não se realizavam no mesmo momento em relação à eventual transferência do chefe de delegação. No país em que foi concedida a prorrogação, realizavam‑se antes do exercício de transferências, o que tornava desejável a manutenção no lugar do chefe de delegação para analisar os desenvolvimentos que se seguiam a elas. Era diferente a situação no país a que estava afetada a recorrente, no qual as eleições seriam realizadas posteriormente à transferência do chefe de delegação, o que tornava preferível uma mudança imediata, podendo então a equipa seguir todo o processo dirigida por uma nova direção.
72 Nos seus articulados, a recorrente analisa ainda dois outros casos, nos quais, em seu entender, foi concedida a prorrogação violando a igualdade de tratamento.
73 A este respeito, deve observar‑se que os casos em questão se referiam a exercícios de transferências anteriores, o que implica que as comparações são menos imediatas, mesmo que ainda sejam possíveis, pois que as prioridades e as dificuldades podem variar com o tempo.
74 Num dos casos, a prorrogação foi concedida, segundo o SEAE, em razão do facto de a delegação não ter chefe de delegação adjunto, contrariamente à delegação dirigida pela recorrente. No outro, a prorrogação foi concedida para evitar que a transferência do chefe de delegação coincidisse com a do chefe da secção política, o que não era conveniente, porque a delegação era composta por uma equipa reduzida em que a continuidade não podia ser assegurada pelos membros restantes.
75 Em nenhum destes dois casos, nem naqueles analisados anteriormente, a decisão de conceder a prorrogação foi tomada para permitir à pessoa em causa terminar a sua carreira no lugar a que estava afetada, baseando‑se, pelo contrário, a decisão numa avaliação feita no interesse do serviço e centrada no contributo que constituía a manutenção da pessoa em causa comparativamente com a vantagem que poderia obter‑se com a chegada de uma nova direção.
76 Segundo o Tribunal Geral, estas considerações feitas na decisão de indeferimento da reclamação para explicar a diferenciação entre os processos mostram‑se plausíveis, não tendo a recorrente aduzido elementos que sugiram que poderia ter sido praticada uma discriminação arbitrária ou cometido um erro manifesto de apreciação.
77 Quanto à relevância que possa ser reconhecida às considerações pessoais, como o desejo de terminar a sua carreira num lugar determinado, deve recordar‑se que as decisões devem ser fundadas no interesse do serviço e que, mesmo se a autoridade pode tomá‑las em conta, tais considerações não podem prevalecer sobre outros elementos considerados mais importantes à luz desse interesse.
78 Face a estas considerações, a segunda parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
– Quanto à terceira parte, respeitante às medidas a tomar em relação às mulheres
79 Na terceira parte, a recorrente considera que o seu pedido deveria ter sido aceite com base no artigo 1.o‑D, n.os 2 e 3, do Estatuto, que, no seu entender, implica a tomada de medidas que compensem a subrepresentação das mulheres em cargos de direção na função pública da União.
80 Esta posição é criticada pelo SEAE.
81 Segundo o artigo 1.o ‑D, n.o 2, do Estatuto, a plena igualdade entre homens e mulheres na vida profissional constitui um elemento essencial a ter em consideração na aplicação de todos os aspetos do Estatuto.
82 Nos termos da mesma disposição, o princípio da igualdade de tratamento não obsta a que as instituições da União mantenham ou adotem medidas e ações que prevejam regalias especiais destinadas a facilitar o exercício de uma atividade profissional por pessoas do sexo subrepresentado ou a prevenir ou compensar desvantagens na sua carreira profissional.
83 Nos termos do artigo 1.o ‑D, n.o 3 do Estatuto, as AIPN das instituições definirão, de comum acordo, após parecer do Comité do Estatuto, as medidas e ações destinadas a promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres nas matérias reguladas pelo Estatuto e adotarão as disposições adequadas, nomeadamente para solucionar as desigualdades de facto que afetam as oportunidades das mulheres nas matérias reguladas pelo Estatuto.
84 Resulta destas disposições, em primeiro lugar, que a igualdade entre homens e mulheres é um elemento «essencial» para a aplicação do Estatuto, em segundo lugar, que esta dimensão deve ser tida em consideração em «todos» os aspetos dessa aplicação, em terceiro lugar, que as instituições podem adotar medidas destinadas a compensar a subrepresentação das mulheres em certas funções e, em quarto lugar, que devem definir de comum acordo as medidas destinadas a solucionar as desigualdades de facto que afetam as oportunidades das mulheres.
85 Segundo o SEAE, não pode tomar‑se em conta o género nas decisões em matéria de prorrogação de uma afetação ao lugar de chefe de delegação, dado que tais decisões devem basear‑se exclusivamente no interesse do serviço.
86 Este entendimento foi afirmado na decisão de indeferimento da reclamação, na qual o SEAE afirmou que «sendo a prorrogação da afetação do pessoal às delegações motivada exclusivamente pelo interesse do serviço, não se pode ter em consideração a sua qualidade de mulher para encarar a eventual prorrogação da sua afetação a esse lugar».
87 Foi igualmente afirmado na resposta dada pelo SEAE às questões escritas colocadas pelo Tribunal Geral antes da audiência, tendo o SEAE sublinhado então, por um lado, «que não havia qualquer relação entre a política de igualdade de oportunidades e a política de mobilidade no seio do SEAE» e, por outro, que «o tratamento de um pedido dessa natureza [de prorrogação] se inscrevia no quadro da política de mobilidade e não [[…]] da política de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres».
88 O representante do SEAE afirmou no mesmo sentido, na audiência, que «a política de mobilidade [era] uma política distinta da política de igualdade de oportunidades». Em resposta a questões colocadas no âmbito das medidas de organização do processo após a audiência, o SEAE também precisou que «os pedidos de prorrogação [eram] tratados em função do interesse do serviço em todos os casos individuais, independentemente da questão de saber se o requerente [era] um homem ou uma mulher».
89 A este respeito, há que observar que, ao adotar as disposições em causa, o legislador do Estatuto manifestou a sua vontade de conferir à igualdade de género, designadamente à representação das mulheres em determinadas funções, um lugar «essencial» nas deliberações que aplicam «todos» os aspetos do Estatuto.
90 Esta vontade não encontra eco nas posições adotadas pelo SEAE que, pelas declarações que produziu durante os procedimentos administrativo e judicial, indicou, pelo contrário, que, no que lhe dizia respeito, entendia as considerações de género como exteriores ao interesse do serviço.
91 O SEAE sustenta que, no contexto legal atual, não está vinculado por nenhuma disposição que lhe imponha o dever de compensar a subrepresentação das mulheres em determinadas funções, uma vez que disposições dessa natureza só podem ser adotadas em cumprimento do artigo 1.o ‑D, n.os 2 ou 3, do Estatuto, que ainda não foi posto em prática.
92 Neste contexto, a questão é determinar se, enquanto se aguardam as medidas que devem ser assim adotadas pelas instituições, estas podem, como sustenta o SEAE, excluir das decisões que aplicam determinados aspetos do Estatuto as considerações de género, designadamente as que dizem respeito à representação das mulheres em determinadas funções.
93 A este propósito, há que reconhecer que, no artigo 1.o ‑D, n.o 2, do Estatuto, o legislador não se limita a anunciar a adoção de medidas pelas instituições. Declara também, sem que esta declaração seja acompanhada de qualquer prazo ou condição, e sem que a mesma esteja subordinada à adoção de determinadas medidas, que a igualdade de género constitui uma dimensão «essencial» a tomar em conta em «todos» os aspetos da aplicação do Estatuto.
94 Daí resulta que, ao excluir a igualdade de género das considerações que envolveram a adoção da decisão relativa ao pedido de prorrogação apresentado pela recorrente, quando essa dimensão apresenta um caráter essencial aos olhos do legislador do Estatuto, o SEAE infringiu as disposições estatutárias referidas pela recorrente.
95 Este erro é evidente, dado o contraste entre, por um lado, a exclusão das considerações de género na decisão de indeferimento da reclamação e, por outro, o caráter essencial atribuído a estas considerações pelo legislador do Estatuto.
96 Todavia, segundo a jurisprudência, a anulação de uma decisão administrativa em virtude de um erro não se justifica quando esse erro não tenha influenciado de modo determinante o conteúdo dessa decisão (v., neste sentido, acórdão de 9 de junho de 2015, Navarro/Comissão, T‑556/14 P, EU:T:2015:368, n.o 26).
97 No caso vertente, a parte decisória da decisão impugnada poderia ter sido diferente se a igualdade de género não tivesse sido excluída à partida, por princípio, da apreciação feita pelo SEAE, quando as decisões relativas à organização dos seus serviços devem inscrever‑se no quadro legal estabelecido pelo Estatuto.
98 Por esta razão, deve declarar‑se procedente a terceira parte do terceiro fundamento e anular a decisão impugnada.
Quanto ao pedido de indemnização
99 A recorrente pede a condenação do SEAE a pagar‑lhe uma indemnização do dano moral de montante fixo, a título principal, de 250 000 euros, a título subsidiário, de 200 000 euros ou, a título ainda mais subsidiário, de 150 000 euros, de 100 000 euros ou de 50 000 euros.
100 Nos termos do artigo 76.o, alínea d), do Regulamento de Processo, qualquer petição deve conter a indicação do objeto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos invocados. Esta indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir à recorrida preparar a sua defesa e ao Tribunal pronunciar‑se sobre o recurso, sem necessitar, eventualmente, de outras informações. A fim de garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, é necessário, para que um recurso seja admissível, que os elementos essenciais de facto e de direito sobre os quais assenta resultem, pelo menos sumariamente, mas de modo coerente e compreensível, do próprio texto da petição. No que se refere mais especialmente a uma petição destinada a um pedido de reparação de prejuízos alegadamente causados por uma instituição da União, essa mesma petição deve conter os elementos que permitam identificar o comportamento que o requerente imputa à instituição, as razões pelas quais considera existir um nexo de causalidade entre o comportamento e o prejuízo que alega ter sofrido e o caráter e a extensão desse prejuízo (v. Despacho de 16 de janeiro de 2004, Arizona Chemical e o./Comissão, T‑369/03 R, EU:T:2004:9, n.o 120 e jurisprudência aí referida).
101 Ora, há que reconhecer que a petição não cumpre os requisitos estabelecidos no artigo 76.o, alínea d), do Regulamento de Processo no que diz respeito à identificação do alegado prejuízo e ao nexo de causalidade entre o comportamento alegadamente ilegal e este prejuízo.
102 Com efeito, a recorrente não apresenta nenhum elemento suscetível de provar a existência de prejuízo, medir a sua extensão ou demonstrar a existência de um nexo de causalidade.
103 Por isso, deve julgar‑se o presente pedido de indemnização inadmissível.
Quanto às despesas
104 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
105 No caso vertente, tendo o SEAE sido vencido no essencial, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com o pedido da recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (primeira Secção)
decide:
1) A decisão do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) de 30 de junho de 2016, que indeferiu o pedido de Chantal Hebberecht de prorrogação por um ano da sua afetação como chefe da delegação da União Europeia na Etiópia, é anulada.
2) O recurso é julgado improcedente quanto ao restante.
3) O SEAE é condenado nas despesas.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo em 27 de novembro de 2018.
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