GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2018 m. lapkričio 15 d.(1)
Byla C‑393/17
Openbaar Ministerie
prieš
Freddy Lucien Magdalena Kirschstein,
Thierry Frans Adeline Kirschstein,
dalyvaujant:
Vlaamse Gemeenschap
(Hof van beroep Antwerpen (Antverpeno apeliacinis teismas, Belgija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Vidaus rinka – Direktyva 2006/123/EB – Taikymo sritis – Paslaugų apibrėžtis pagal ES teisę – Neekonominio pobūdžio bendrojo intereso paslaugos – Privačiai finansuojamas aukštasis mokslas – Nesąžininga komercinė veikla – Neakredituotoms įstaigoms taikomas draudimas teikti magistro laipsnius – Baudžiamosios sankcijos“
I. Įžanga
1. Pagal Vlaamse Gemeenschap (Flandrijos bendruomenė) teisę tik akredituotos aukštojo mokslo įstaigos gali teikti tam tikrus laipsnius. Už to darymą neturint šios akreditacijos gali būti traukiama baudžiamojon atsakomybėn ir skiriama laisvės atėmimo bausmė ir (arba) bauda.
2. Freddy Lucien Magdalena Kirschstein ir Thierry Frans Adeline Kirschstein valdo UIBS Belgium – Belgijoje įsteigtą bendrovę, teikiančią aukštojo mokslo paslaugas. F. L. M. ir T. F. A. Kirschstein yra Flandrijos institucijų persekiojami už pažymėjimų, kuriuose įrašyta „magistras“, išdavimą bent du kartus nuo 2006 m. iki 2010 m., negavus reikalingos akreditacijos.
3. Teisingumo Teismui konkrečiomis faktinėmis šios bylos aplinkybėmis pateikti klausimai atrodo gana paprasti: ar nacionalinėje teisėje numatytas draudimas (ir baudžiamosios sankcijos už šio draudimo pažeidimą) neakredituotai aukštojo mokslo įstaigai teikti magistro laipsnius yra suderinamas su Paslaugų direktyva(2) ir Nesąžiningos komercinės veiklos direktyva(3)?
4. Tačiau teigtina, kad sudėtingesnis šioje byloje yra preliminarus klausimas, susijęs su abiejų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodomų teisės aktų materialine taikymo sritimi: ar pagal ES teisę aukštojo mokslo studijų programos yra „paslaugos“? Jeigu taip, kokios rūšies tai paslaugos? Ar galima jas priskirti prie Paslaugų direktyvoje numatytos neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugų kategorijos?
II. Teisinis pagrindas
A. ES teisė
1. Paslaugų direktyva
5. Paslaugų direktyvos 34 konstatuojamojoje dalyje nurodyta: „Pagal Teisingumo Teismo teisminę praktiką vertinimas, ar tam tikra veikla, visų pirma veikla, kurią finansuoja valstybė arba kurią vykdo viešieji subjektai, yra „paslauga“, turi būti atliekamas kiekvienu konkrečiu atveju atsižvelgiant į visus jos aspektus, visų pirma kaip ji vykdoma, organizuojama ir finansuojama atitinkamoje valstybėje narėje. Teisingumo Teismas nusprendė, kad esminis užmokesčio požymis yra tai, kad už atitinkamas paslaugas atlyginama, ir pripažino, kad šio užmokesčio požymio nėra kalbant apie veiklą, kurią neatlygintinai vykdo valstybė (arba ji vykdoma valstybės vardu) vykdydama savo įsipareigojimus socialinėje, kultūros, švietimo ir teisinėje srityje, pavyzdžiui, kursai pagal nacionalinę švietimo sistemą arba socialinės apsaugos sistemų vadyba, nevykdant ekonominės veiklos. Gavėjų mokamas mokestis, pavyzdžiui, studentų mokamas mokestis už mokslą ar registraciją, padengiant dalį sistemos veiklos išlaidų, savaime nėra užmokestis, kadangi paslauga vis tiek iš esmės finansuojama iš valstybės lėšų. Todėl šios veiklos rūšys neįtrauktos į Sutarties 50 straipsnyje pateikiamą paslaugų apibrėžimą ir todėl nepriklauso šios direktyvos taikymo sričiai.“
6. 1 straipsnyje numatyta:
„1. Šioje direktyvoje pateikiamos bendrosios nuostatos, skirtos padėti paslaugų teikėjams naudotis įsisteigimo laisve ir laisvam paslaugų judėjimui palengvinti, kartu užtikrinant aukštą paslaugų kokybę.
2. Šia direktyva nereglamentuojamas nei bendrų ekonominių interesų paslaugų, kurias leidžiama teikti valstybiniams arba privatiems subjektams, liberalizavimas, nei paslaugas teikiančių valstybinių subjektų privatizavimas.
3. <…>
Ši direktyva neturi įtakos valstybių narių teisei vadovaujantis Bendrijos teisės nuostatomis apibrėžti, ką jos laiko bendrų ekonominių interesų paslaugomis, kaip šias paslaugas reikėtų organizuoti ir finansuoti, laikantis valstybės pagalbos teikimo taisyklių, ir kokie tikslūs įsipareigojimai joms taikomi.
<…>
5. Ši direktyva neturi įtakos valstybių narių baudžiamosios teisės normoms. Tačiau valstybės narės negali riboti laisvės teikti paslaugas taikydamos baudžiamosios teisės nuostatas, kurios konkrečiai reglamentuoja ar turi įtakos teisei verstis paslaugų teikimo veikla ar šios veiklos vykdymui, pažeidžiant šioje direktyvoje nustatytas taisykles.“
7. 2 straipsnyje nurodyta:
„1. Ši direktyva taikoma valstybėje narėje įsisteigusių teikėjų teikiamoms paslaugoms.
2. Ši direktyva netaikoma šioms veiklos rūšims:
a) neekonominio pobūdžio bendrų interesų paslaugoms;
<…>
i) veiklai, susijusiai su viešosios valdžios funkcijų vykdymu, kaip apibrėžta Sutarties 45 straipsnyje.“
8. 4 straipsnio 1 punkte „paslauga“ apibrėžta kaip „bet kokia savarankiška, paprastai už užmokestį atliekama ekonominė veikla, kaip nurodyta Sutarties 50 straipsnyje“.
9. Pagal 4 straipsnio 6 punktą „leidimų išdavimo tvarka“ suprantama kaip „bet kokia procedūra, pagal kurią faktiškai reikalaujama, kad teikėjas arba gavėjas imtųsi priemonių gauti formaliam arba numanomam kompetentingos institucijos sprendimui dėl teisės teikti paslaugas ar vykdyti paslaugų teikimo veiklą“.
10. 9 straipsnis, kuris yra III skyriuje dėl teikėjų įsisteigimo laisvės, yra skirtas leidimų išdavimo tvarkai. Jame nustatyta:
„1. Valstybės narės taiko leidimų išdavimo tvarką teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklai tik tuo atveju, jei yra įvykdytos šios sąlygos:
a) leidimų išdavimo tvarka nediskriminuoja paslaugų teikėjo;
b) būtinybė turėti leidimų išdavimo tvarką objektyviai pateisinta svarbiais visuomenės interesais;
c) tikslo negalima pasiekti taikant mažiau ribojančią priemonę, visų pirma todėl, kad a posteriori tikrinimas būtų atliekamas per vėlai, kad būtų tikrai veiksmingas.
<…>“
11. 13 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „leidimų išdavimo procedūros ir formalumai yra aiškūs, paskelbti iš anksto ir suteik[ia] pareiškėjams garantiją, kad jų prašymas bus išnagrinėtas objektyviai ir nešališkai“.
2. Nesąžiningos komercinės veiklos direktyva
12. NKV direktyvos 1 straipsnyje numatyta, kad „šios direktyvos tikslas yra padėti tinkamai veikti vidaus rinkai ir pasiekti aukštą vartotojų apsaugos lygį suderinant valstybių narių įstatymus ir kitus teisės aktus dėl nesąžiningos komercinės veiklos, kenkiančios vartotojų ekonominiams interesams“.
13. 2 straipsnyje išdėstytos susijusios sąvokos:
„Šioje direktyvoje:
a) „vartotojas“ – bet kuris fizinis asmuo, kuris komercinėje veikloje, kuriai taikoma ši direktyva, veikia siekdamas tikslų, nesusijusių su jo prekyba, verslu, amatu arba profesija;
b) „prekybininkas“ – bet kuris fizinis arba juridinis asmuo, kuris komercinėje veikloje, kuriai taikoma ši direktyva, veikia siekdamas tikslų, susijusių su jo prekyba, verslu, amatu arba profesija, ar bet kuris asmuo, veikiantis prekybininko vardu arba jo naudai;
c) „produktas“ – bet kurios prekės arba paslaugos, įskaitant nekilnojamąjį turtą, teises ir pareigas;
d) „įmonių komercinė veikla vartotojų atžvilgiu“ (toliau – komercinė veikla) – bet kuris prekybininko atliekamas veiksmas, neveikimas, elgesys arba pareiškimas, komercinis pranešimas, įskaitant reklamą ir prekybą, tiesiogiai susijęs su produkto pirkimo skatinimu, pardavimu arba tiekimu vartotojams;
e) „iš esmės iškreipti vartotojų ekonominį elgesį“ – naudojant komercinę veiklą pastebimai susilpninti vartotojo gebėjimą priimti informacija paremtą sprendimą ir taip paskatinti vartotoją priimti sprendimą dėl sandorio, kurio jis kitomis aplinkybėmis nebūtų priėmęs;
<…>“
14. 3 straipsnyje nurodyta direktyvos taikymo sritis:
„1. Ši direktyva taikoma nesąžiningai įmonių komercinei veiklai vartotojų atžvilgiu, kaip nustatyta šios direktyvos 5 straipsnyje, prieš ir po komercinio sandorio dėl produkto sudarymo bei jo metu.
<…>
8. Ši direktyva nepažeidžia įsisteigimo sąlygų arba leidimų išdavimo tvarkos, arba etinių elgesio kodeksų arba kitų konkrečių taisyklių, reglamentuojančių reguliuojamas profesijas, kad būtų palaikyti aukšti profesinio sąžiningumo standartai, kuriuos, nepažeisdamos Bendrijos teisės, valstybės narės gali nustatyti specialistams.“
15. 5 straipsnyje nurodyta:
„1. Nesąžininga komercinė veikla draudžiama.
2. Komercinė veikla yra nesąžininga, jeigu:
a) prieštarauja profesinio atidumo reikalavimams
ir
b) iš esmės iškreipia arba gali iš esmės iškreipti vidutinio vartotojo, kurį produktas pasiekia arba kuriam yra skirtas, arba, kai komercinė veikla nukreipta į tam tikrą vartotojų grupę, vidutinio grupės nario ekonominį elgesį siūlomo produkto atžvilgiu.
<…>
5. Tokios komercinės veiklos, kuri bet kuriomis aplinkybėmis laikoma nesąžininga, sąrašas pateikiamas I priede. Tas pats sąrašas galioja visose valstybėse narėse, ir jį galima keisti tik peržiūrint šią direktyvą.“
16. I priedo 2 punkte nurodyta, kad komercinė veikla, kuri bet kuriomis aplinkybėmis laikoma nesąžininga, yra „patikimumo ženklo, kokybės ženklo ar lygiaverčio ženklo nurodymas, negavus reikalingo leidimo“. Be to, 4 punkte prie tokios veiklos priskirtas „tvirtinimas, kad viešoji arba privati įstaiga prekybininką <…> arba gaminį patvirtino, pritarė ar suteikė leidimą jo gamybai (veiklai), jei tai iš tiesų nebuvo padaryta <…>“.
17. Pagal 6 straipsnio 1 dalį „klaidinančia laikoma komercinė veikla, kurioje yra apgaulingos informacijos, ir dėl to ji yra neteisinga, arba kuri bet kuriuo būdu, įskaitant bendrą pristatymą, apgaudinėja arba gali apgauti vidutinį vartotoją, nors informacija ir yra faktiškai tiksli, vieno arba kelių toliau išvardintų elementų atžvilgiu, ir bet kuriuo atveju skatina arba gali paskatinti jį priimti tokį sprendimą dėl sandorio, kurio jis kitomis aplinkybėms nebūtų priėmęs:
a) produkto egzistavimas arba pobūdis;
b) pagrindinės produkto savybės, tokios kaip <…> rezultatai, kurių galima tikėtis jį naudojant <…>“
B. Belgijos teisė
18. Pagal Belgijos Konstitucijos 127 straipsnio 1 dalies 2 punktą švietimą reguliuoja bendruomenės, išskyrus privalomojo mokslo pradžios ir pabaigos nustatymą, minimalius diplomų išdavimo standartus ir pensijų skyrimą. Pagal 24 straipsnio 5 dalį bendruomenių vykdomas švietimo organizavimas, pripažinimas ir subsidijavimas yra reglamentuojami įstatymu ar dekretu.
19. Flandrijoje aukštasis mokslas reglamentuojamas Decreet van 4 April 2003 betreffende de herstructurering van het hoger onderwijs in Vlaanderen (2003 m. balandžio 4 d. Dekretas dėl Flandrijos aukštojo mokslo reformos) (toliau – 2003 m. balandžio 4 d. dekretas). 25 straipsnio 7 dalyje nustatyta: „Asmuo, kuris, neturėdamas tam teisės, suteikia bakalauro laipsnį, magistro laipsnį (nurodant specializaciją arba jos nenurodant) arba daktaro laipsnį („doctor of philosophy“, santrumpa „PhD“ arba „dr.“) arba 2, 3, 4, 5 ir 5bis dalyse nurodytus kvalifikacinius laipsnius ir profesinius vardus, baudžiamas laisvės atėmimo bausme nuo aštuonių dienų iki trijų mėnesių ir bauda nuo 125 iki 500 eurų arba tik kuria nors viena šių bausmių.“(4)
20. 2003 m. balandžio 4 d. dekretas buvo panaikintas ir perkeltas į Codex Hoger Onderwijs (Aukštojo mokslo kodeksas), o jį Flandrijos bendruomenė priėmė 2013 m. spalio 11 d.(5) 2003 m. balandžio 4 d. dekreto 25 straipsnio 7 dalis buvo perkelta į to kodekso II.75 straipsnio 6 dalį.
III. Faktinės aplinkybės, procesas ir prejudiciniai klausimai
21. United International Business Schools of Belgium BVBA (toliau – UIBS Belgium) yra aukštojo mokslo įstaiga, kuri nėra akredituota kompetentingų Flandrijos valdžios institucijų. UIBS Belgium yra susijusi su Šveicarijos bendrove Global Education Services Switzerland AG (toliau – GES Switzerland) ir Global Education Services Spain SA (toliau – GES Spain). Kaip matyti iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, UIBS Belgium vykdė pagalbinę funkciją šių bendrovių naudai, be kita ko, teikdama vietinę pagalbą Belgijoje, organizuojant kursus, kuriuos koordinavo GES Switzerland visame pasaulyje. UIBS Belgium studentų miesteliuose, visų pirma Antverpene ir Gente, siūlomos įvairios švietimo programos. Sėkmingai užbaigę šias programas studentai gauna diplomą, kurio pavadinime nurodyta „magistras“.
22. F. L. M. Kirschstein ir T. F. A. Kirschstein (toliau – kaltinamieji) yra abu susiję su UIBS Belgium. 2015 m. gruodžio 14 d. Rechtbank van eerste aanleg (Antverpeno pirmosios instancijos teismas, Belgija) skyrė kaltinamiesiems po 300 EUR baudą kiekvienam (kaip kriminalinę bausmę) už 2003 m. balandžio 4 d. dekreto 25 straipsnio 7 dalies pažeidimą, padarytą suteikus magistro laipsnį studentams UIBS Belgium Antverpeno padalinyje bent du kartus nuo 2006 iki 2010 m., neturint teisės to daryti. Jie taip pat įpareigoti sumokėti nominalią 1 EUR nuostolių sumą Flandrijos bendruomenei pagal jos civilinį ieškinį ir padengti bylinėjimosi pagal tą ieškinį išlaidas.
23. 2015 m. gruodžio 29 d. kaltinamieji apskundė Rechtbank van eerste aanleg (Antverpeno pirmosios instancijos teismas) sprendimą. Tą pačią dieną Openbaar Ministerie (prokuratūra, Belgija; toliau – apeliantė) pateikė priešpriešinį apeliacinį skundą tik dėl tos sprendimo dalies, kuri susijusi su baudžiamąja sankcija kaltinamiesiems.
24. Apeliacinėje instancijoje ginčo dalykas kristalizavosi į klausimą, ar aukštojo mokslo įstaiga, siūlanti švietimo programas, gali Flandrijoje suteikti magistro laipsnius išduodama diplomus, net jei ji nėra tam akredituota Flandrijos bendruomenės. Flandrijos bendruomenė mano, kad tai yra viešosios tvarkos klausimas, nes yra baudžiamosios teisės nuostata, kuria saugomas atitinkamas interesas. Ji tvirtina, kad neakredituotoms įstaigoms taikomas draudimas teikti magistro ir bakalauro laipsnius ir daktaro vardus yra tinkama priemonė užtikrinti, kad šie vardai būtų siejami su kokybe. Flandrijos bendruomenė taip pat mano, kad kaltinamųjų veikla sukuria nesąžiningą konkurenciją darbo rinkoje, nes būtent suteikti diplomai ir su jais susiję laipsniai atveria prieigą prie darbo rinkos, bet negali užtikrinti, kad šie studentai pasiekė numatytą išsilavinimo standartą.
25. Atsižvelgdamas į šias faktines ir teisines aplinkybes Hof van beroep Antwerpen (Antverpeno apeliacinis teismas, Belgija) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar 2005 m. gegužės 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2005/29/EB dėl nesąžiningos įmonių komercinės veiklos vartotojų atžvilgiu vidaus rinkoje turi būti aiškinama kaip draudžianti 2013 m. spalio 11 d. Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalies nuostatą, pagal kurią neakredituotoms švietimo įstaigoms bendrai uždraudžiama jų išduodamuose diplomuose vartoti pavadinimą „magistras“, jeigu šia nuostata siekiama ginti svarbų visuomenės interesą, susijusį su būtinybe garantuoti aukštą išsilavinimo standartą, todėl turi būti galima patikrinti, ar nustatyti kokybės reikalavimai iš tikrųjų įvykdyti?
2. Ar [Direktyva 2006/123] turi būti aiškinama kaip draudžianti 2013 m. spalio 11 d. Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalies nuostatą, pagal kurią neakredituotoms švietimo įstaigoms bendrai uždraudžiama jų išduodamuose diplomuose vartoti pavadinimą „magistras“, jeigu šia nuostata siekiama ginti svarbų visuomenės interesą, būtent užtikrinti paslaugų gavėjų apsaugą?
3. Ar baudžiamosios teisės nuostata, kurią Flandrijos institucijos taiko neakredituotoms švietimo įstaigoms, išduodančioms „magistro“ diplomus, atitinka proporcingumo reikalavimą, įtvirtintą [Direktyvos 2006/123] 9 straipsnio 1 dalies c punkte ir 10 straipsnio 2 dalies c punkte?“
26. Rašytines pastabas pateikė kaltinamieji, Flandrijos bendruomenė, Belgijos, Vokietijos, Italijos, Nyderlandų, Lenkijos, Švedijos ir Norvegijos vyriausybės ir Europos Komisija. Kaltinamieji, Flandrijos bendruomenė, Belgijos, Švedijos ir Norvegijos vyriausybės ir Komisija per 2018 m. liepos 11 d. posėdį išdėstė argumentus žodžiu.
IV. Vertinimas
27. Šios išvados struktūra yra tokia, kaip nurodyta toliau. Pradėsiu nuo kelių pirminių pastabų dėl bylos faktinių aplinkybių ir taikomų nacionalinių nuostatų (A skyrius). Tada nagrinėsiu klausimą, ar (ir kokiu mastu) aukštojo mokslo studijų programos gali būti suprantamos kaip „paslaugos“ pagal ES teisę (B skyrius). Atsižvelgdamas į šiuos paaiškinimus, išnagrinėsiu konkrečius prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus: pirma aptarsiu klausimą dėl nacionalinės teisės aktų suderinamumo su Paslaugų direktyva, 2 ir 3 klausimus nagrinėdamas kartu (C skyrius), o paskui įvertinsiu 1 klausimą, susijusį su NKV direktyva (D skyrius).
A. Pirminiai paaiškinimai
1. Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės
28. Nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą yra keli neaiškumai dėl faktų, galintys turėti įtakos bylos teisiniam vertinimui. Todėl Teisingumo Teismas paprašė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikti paaiškinimų (pagal Procedūros reglamento 101 straipsnį) dėl to, i) koks subjektas oficialiai išdavė aptariamus diplomus ir ii) kokios buvo kaltinamųjų funkcijos (bendrovėje UIBS Belgium) – t. y. kokiu statusu jie patraukti baudžiamojon atsakomybėn.
29. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atsakė, kad negali pateikti tikslaus atsakymo į klausimą, kuris subjektas oficialiai suteikė magistro laipsnius, nes ši faktinė aplinkybė yra ginčijama pagrindinėje byloje. Todėl jis pakartojo šalių teiginius: apeliantė Openbaar Ministerie (prokuratūra) tvirtina, kad UIBS Belgium (įsteigta Belgijoje) suteikė magistro laipsnius. Kaltinamieji teigia, kad magistro laipsnius suteikė GES Switzerland (jos buveinė yra Šveicarijoje) ir GES Spain (įsteigta Ispanijoje). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nurodė, kad abu subjektai, atrodo, yra susiję su UIBS Belgium, nes ji visada vykdė pagalbinę funkciją GES Switzerland ir GES Spain naudai.
30. Atsakydamas į antrąjį klausimą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, kad klostantis bylos faktinėms aplinkybėms T. F. A. Kirschstein buvo UIBS Belgium direktorius, o F. L. M. Kirschstein buvo UIBS Belgium akcininkas. Pastarasis taip pat pasirašydavo dokumentus kaip UIBS Belgium „prezidentas“. Taigi pagal Strafwetboek (Belgijos baudžiamasis kodeksas) 66 straipsnį jie laikomi atsakingais arba bendrai atsakingais už nagrinėjamą nusikalstamą veiką.
31. Atsižvelgdamas į informaciją, kurią pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ir į šalių pareiškimus per posėdį, remsiuosi toliau išdėstytomis prielaidomis, turėdamas omenyje, kad faktines aplinkybes galiausiai turi nustatyti nacionalinis teismas.
32. Pirma, atrodo, kad UIBS Belgium, GES Switzerland ir GES Spain organizacinė struktūra yra sudėtinga. Kaltinamieji per posėdį nurodė, kad šios trys bendrovės yra susijusios. Atrodo, kad jų akcininkai tie patys. Iš jų atitinkamos veiklos atrodytų, kad mokymo veiklą (įskaitant personalo samdymą, patalpas ir kasdienio programos vykdymo užtikrinimą) vykdo ir ją administruoja vietos lygmeniu UIBS Belgium, o diplomus iš pradžių išduodavo GES Spain, o vėliau – GES Switzerland.
33. Antra, neginčijama, kad šių trijų bendrovių studijų programų niekada nėra akreditavusi Flandrijos ar kitos šalies, kurioje šios bendrovės vykdo veiklą, kompetentinga valdžios institucija.
34. Trečia, aptariama studijų programa yra visiškai privačiai finansuojama. Per posėdį buvo patvirtinta, kad joks viešasis subjektas jai nesuteikė finansavimo.
2. Taikomos nacionalinės nuostatos
35. Reikėtų dviejų kitų paaiškinimų dėl aptariamų taisyklių taikymo srities laiko atžvilgiu ir materialinės taikymo srities.
36. Pirma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas suformulavo 1 ir 2 klausimus, atsižvelgdamas į Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalį. 3 klausimas susijęs su „baudžiamosios teisės nuostata, kurią Flandrijos institucijos taiko neakredituotoms švietimo įstaigoms, išduodančioms „magistro“ diplomus“, tačiau nenurodytas tikslus tos nuostatos pobūdis ir šaltinis. Vis dėlto galima daryti prielaidą, kad jame taip pat kalbama apie Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalį.
37. Tačiau iš nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą išdėstytų bylos faktinių aplinkybių matyti, kad taikoma nacionalinės teisės nuostata yra 2003 m. balandžio 4 d. dekreto 25 straipsnio 7 dalis, o ne Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalis.
38. Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalis klostantis susijusioms faktinėms aplinkybėms nebuvo taikoma. Kaltinamieji traukiami baudžiamojon atsakomybėn už neteisėtą magistro laipsnių suteikimą bent dviem atvejais 2009 ir 2010 m. ir bet kuriuo atveju iki 2010 m.(6) Tačiau Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalis įsigaliojo 2013 m. Iki tol, kaip nurodyta nutartyje perduoti bylą nagrinėti teisiamajame posėdyje (paminėta prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nutartyje)(7), taikoma nuostata buvo 2003 m. balandžio 4 d. dekreto 25 straipsnio 7 dalis. Būtent remiantis šia nuostata kaltinamieji yra traukiami baudžiamojon atsakomybėn.
39. Tai, kad abiejų nuostatų turinys tariamai vienodas(8), mano supratimu, nedaro Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalies taikytinos pagrindinėje byloje.
40. Dėl šių priežasčių siūlau Teisingumo Teismui pateikti atsakymą nacionaliniam teismui, remiantis 2003 m. balandžio 4 d. dekreto 25 straipsnio 7 dalimi.
41. Antra, nesvarbu, ar atitinkama nuostata yra Aukštojo mokslo kodekso II.75 straipsnio 6 dalis, ar 2003 m. balandžio 4 d. dekreto 25 straipsnio 7 dalis, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pagrindinį dėmesį skiria „baudžiamosios teisės nuostatai“, kurioje nustatytos sankcijos už neteisėtą tam tikrų laipsnių suteikimą. Ta nuostata, kuri yra baudžiamojo persekiojimo teisinis pagrindas, 3 klausime yra esminė. Tačiau 1 ir 2 klausimų apimtis platesnė. Jie susiję ne vien su galimomis baudžiamosiomis sankcijomis, bet ir su platesniu bei gilesniu klausimu dėl nacionalinės teisės aktų, draudžiančių neakredituotoms įstaigoms teikti (magistro) laipsnius, atitikties ES teisei.
42. Šis išsiskyrimas dėl to, kokiomis tiksliai taisyklėmis remiamasi, atsižvelgiant į tai, kad abiejų atitinkamų direktyvų materialinė taikymo sritis yra skirtinga, vykstant šiam procesui sukėlė diskusijų, susijusių su tuo, kas konkrečiai turėtų būti šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalykas. Viena vertus, buvo pasiūlyta, kad Teisingumo Teismas neturėtų spręsti sankcijų klausimo (3 klausimas), nes jis susijęs su baudžiamąja teise, kuri nepatenka į galiojančių ES teisės aktų taikymo sritį. Kita vertus, taip pat teigta, kad Teisingumo Teismas gali tik spręsti sankcijų skyrimo klausimą, o ne nagrinėti susijusį akreditavimo procesą (1 ir 2 klausimai), nes klausimai ir byla yra susiję tik su nacionaline nuostata, kurioje numatytos sankcijos.
43. Be abejo, malonumas valgyti saliamį (paprastai) yra susijęs su laisve nuspręsti, nuo kurio galo pradėti jį pjaustyti. Tačiau šios bylos tikslais siūlyčiau nagrinėti klausimus tokius, kokius juos pateikė nacionalinis teismas, laikantis logikos, kuria pagrįstos nagrinėjamos nuostatos. Iš tiesų klausimuose pagrindinis dėmesys skiriamas sankcijoms už elgesio normos pažeidimą. Tačiau abu šie elementai priklauso tai pačiai teisės normai: jei neturint akreditacijos suteikiamas laipsnis (hipotezė), tada kyla tam tikra pasekmė (sankcija). Taigi akreditavimo procesas tiesiog yra šioje byloje taikytinos teisės normos hipotezės dalis. Tai to paties paketo dalis. Būtų labai dirbtina (arba reikėtų pjaustyti saliamį nuo kažkurio galo), jei kažkuris hipotezės (akreditacijos) ar sankcijos (baudos ir (ar) laisvės atėmimo) elementas nebūtų laikomas teisės normos dalimi ir todėl nepatektų į šios bylos apimtį.
44. Taigi, nors nacionalinės aukštojo mokslo akreditavimo procedūros atitiktis ES teisei nėra šios bylos dalykas per se, šios normos neišvengiamai bus netiesiogiai paliestos, atsakant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus dėl sankcijų už šių normų nesilaikymą.
B. Ar aukštojo mokslo studijų programos yra „paslaugos“ pagal ES teisę?
1. „Paslaugos“ pobūdis: pažymėjimas ar mokymas?
45. Dalyje diskusijos, kuri plėtota per rašytinę proceso dalį ir per posėdį, siekta nustatyti veiklos, kuri gali reikšti „paslaugą“ šioje byloje, esmę: ar tai magistro laipsnio pažymėjimo išdavimas, ar mokymas, kurį baigus tai padaroma? Plačios diskusijos šiuo klausimu priežastis buvo ne tik materialinis Paslaugų direktyvos taikymas, bet ir jos teritorinis taikymas. Įvairūs subjektai, galintys teikti aptariamus laipsnius, yra įsisteigę skirtingose šalyse, taip pat ir šalyje, kuri nėra Europos Sąjungos narė(9).
46. Flandrijos bendruomenės ir Belgijos vyriausybės nuomone, Paslaugų direktyva netaikoma. GES Switzerland, kaip laipsnius suteikiantis subjektas, nepatenka į teritorinę šios direktyvos taikymo sritį. Todėl 2 ir 3 klausimai nepriimtini.
47. Vokietijos vyriausybė taip pat mano, kad universitetinių laipsnių suteikimas yra pagrindinis elementas daugiausia dėl to, kad jis suteikia galimybę užsiimti tam tikra profesija. Šios vyriausybės požiūriu, leidimas kandidatams užsiimti profesija, kuriai reikia tam tikros kompetencijos, yra veikla, susijusi su viešosios valdžios funkcijų vykdymu. Vis dėlto tokia veikla nepatenka į Paslaugų direktyvos taikymo sritį pagal 2 straipsnio 2 dalies i punktą. Taigi, Vokietijos vyriausybės teigimu, aukštojo mokslo diplomų išdavimas nėra paslauga pagal ES teisę.
48. Švedijos vyriausybė ir Komisija, priešingai, daugiausia dėmesio skiria mokymo veiklai, kurią vykdo UIBS Belgium, o ne GES Switzerland atliekamam diplomo išdavimui. Jų teigimu, diplomo išdavimas nėra savarankiška paslauga, bet turi būti vertinama kaip pagalbinė UIBS Belgium teikiamos mokymo paslaugos atžvilgiu.
49. Kas yra pagrindinė veikla aukštojo mokslo atveju? Tai gali būti: i) magistro laipsnio pažymėjimo išdavimas (jo atžvilgiu mokymo veikla yra pagalbinė) arba ii) mokymo veikla (jos atžvilgiu pažymėjimo išdavimas yra pagalbinis). Renkantis iš šių dviejų variantų, galimos aptariamos paslaugos identifikavimo kriterijus bus susijęs su tokio paketo pagrindinės sudedamosios dalies nustatymu(10).
50. Sutinku su tokiu Švedijos vyriausybės ir Komisijos aiškinimu. Nenorėdamas pasirodyti per dideliu idealistu, tikėčiausi, kad pagrindinė (aukštojo) mokslo sudedamoji dalis yra mokymas ir mokslas, o ne (vien) diplomo išdavimas. Laipsnis suteikiamas kaip oficialus patvirtinimas, kad įgytos tam tikro lygio žinios ar gebėjimai. Tai oficialus patvirtinimas, kad lankyti visi būtini kursai ir sėkmingai išlaikyti visi būtini egzaminai, taip paliudijant riziką, kad iš tikrųjų absolventas taip pat galėjo įgyti šiek tiek žinių. Tačiau vargu ar pats pažymėjimas gali būti laikomas pagrindine ir svarbiausia aukštojo mokslo studijų programų veiklos sudedamąja dalimi(11).
51. Todėl teigčiau, kad pagrindinė veikla aukštojo mokslo studijų programos atveju yra kursų teikimas (atrodo, atliekamas UIBS Belgium), o ne oficialus pažymėjimo išdavimas (tikriausiai atliekamas GES Switzerland).
2. Ar aukštojo mokslo studijų programos – tai „paslaugos“ pagal ES teisę?
a) Švietimas kaip „paslauga“ pagal Sutartį
52. Neginčijama, kad ES teisė neturi įtakos valstybių narių kompetencijai, susijusiai su mokymo turiniu ir švietimo sistemų organizavimu bei jų kultūrų ir kalbų įvairove, arba profesinio mokymo turiniui ir organizavimui. Tačiau taip pat aišku, kad, naudodamosi šia kompetencija, valstybės narės turi laikytis ES teisės, visų pirma nuostatų dėl laisvės teikti paslaugas(12).
53. Pagal SESV 57 straipsnį veikla laikoma „paslauga“, kai ji „paprastai yra teikiam[a] už užmokestį“. Remiantis suformuota jurisprudencija, pagrindinė užmokesčio ypatybė yra ta, kad jis yra atlygis už atitinkamą paslaugą ir paprastai yra sutartas tarp paslaugos teikėjo ir gavėjo(13).
54. Konkrečiai švietimo kontekste, siekdamas nustatyti, ar yra paslauga pagal Sutartis, Teisingumo Teismas suformulavo papildomą atskyrimą atsižvelgiant į tai, koks subjektas yra to švietimo teikėjas, ir tai, kaip jis finansuojamas. Kriterijus pirmą kartą suformuluotas byloje Humbel(14), todėl vadinsiu jį Humbel kriterijumi.
55. Byloje Humbel ginčas kilo dėl prancūzų moksleiviui pateikto prašymo sumokėti moksleivio mokestį („minerval“) už vidurinį ugdymą Belgijoje. Prašymas sumokėti buvo skirtas tik užsienio piliečiams (jų tėvams). Moksleiviai, kurie buvo Belgijos piliečiai, neprivalėjo mokėti „minerval“. Teisingumo Teismo klausta, ar vidurinės mokyklos kursas, sudarantis dalį nacionalinės švietimo sistemos, gali būti laikomas „paslaugų teikimu“, o dėl to prancūzų moksleivio tėvai galėtų remtis Sutarties nuostatomis, kurios draudžia diskriminaciją dėl pilietybės galimybės naudotis paslaugomis atžvilgiu(15).
56. Teisingumo Teismas nusprendė, kad Sutartyje įtvirtinta laisve teikti paslaugas nebuvo galima remtis šioje byloje, nes užmokestis, kaip atlygis, už paslaugas nebuvo sumokėtas. Teisingumo Teismas nurodė, kad tokios „ypatybės <…> nėra pagal nacionalinę švietimo sistemą teikiamų kursų atveju. Visų pirma valstybė, nustatydama ir išlaikydama tokią sistemą, nesiekia vykdyti pelningos veiklos, bet [siekia] vykdyti įsipareigojimus savo visuomenei socialinėje, kultūros ir švietimo srityse. Antra, aptariama sistema paprastai finansuojama iš valstybės biudžeto, o ne moksleivių ar jų tėvų.“(16)
57. Nors Sprendimas Humbel buvo susijęs su viduriniu ugdymu, toks požiūris palaipsniui plečiamas į kitas švietimo formas, įskaitant aukštąjį mokslą(17).
58. Taigi Teisingumo Teismas neseniai bendrai pakartojo, kad užmokesčio nėra ir todėl nėra „paslaugos“ pagal ES teisę tais atvejais, kai kursus siūlo kai kurios įstaigos, priklausančios viešojo švietimo sistemai ir visiškai ar daugiausia finansuojamos iš viešųjų lėšų, net jei mokymo ar stojimo mokesčiai kartais turi būti sumokėti kaip įnašas sistemos veiklos išlaidoms padengti(18). Tačiau mokymo įstaigų, kurios daugiausia finansuojamos iš privačių, visų pirma studentų ir jų tėvų, lėšų, dėstomi kursai yra paslaugos, kaip jos suprantamos pagal ES teisę, nes šių įstaigų tikslas yra teikti paslaugą už užmokestį(19).
59. Atrodo, kad iš viešųjų ir iš privačių lėšų finansuojamo švietimo atskyrimo priežastys yra dvi. Pirma, „socialinės ir kultūrinės funkcijos argumentas“: nustatydama ir išlaikydama viešojo švietimo sistemą, kuri daugiausia finansuojama iš viešųjų lėšų, valstybė nesiekia vykdyti pelningos veiklos, bet vykdo įsipareigojimus savo visuomenei socialinėje, kultūros ir švietimo srityse(20). Antra priežastis, kartais susijusi su pirmąja, o kartais vertinama atskirai, yra „pelno nesiekimo“ argumentas: (valstybinės) švietimo įstaigos yra daugiausia finansuojamos iš viešųjų lėšų nepelningai veiklai, atitinkančiai bendrąjį interesą skleisti žinias ir ugdyti piliečius, vykdyti. Šiuo požiūriu aptariama veikla nėra ekonominio pobūdžio(21).
b) Paslaugų direktyva ir neekonominės bendrojo intereso paslaugos
60. Dėl Paslaugų direktyvos šis (Sutartimi pagrįstas) vaizdas tapo sudėtingesnis. Paslaugų direktyvos 4 straipsnio 1 punkte aiškiai nurodyta, kad išlaikoma Sutartyje pateikta paslaugos apibrėžtis. Taigi paslauga pagal Sutartį ir pagal Paslaugų direktyvą turėtų būti suprantama kaip savarankiška, paprastai už užmokestį valstybėje narėje įsisteigusio paslaugų teikėjo vykdoma ekonominė veikla(22).
61. Tačiau 2 straipsnio 2 dalyje išvardytos konkrečios veiklos rūšys, kurioms Paslaugų direktyva netaikoma, pavyzdžiui, sveikatos priežiūros ar socialinės paslaugos. Šioje nuostatoje taip pat nurodytos dvi abstrakčios paslaugų kategorijos, kurios visiškai nepatenka į direktyvos taikymo sritį, t. y. neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugos(23) ir veikla, susijusi su viešosios valdžios funkcijų vykdymu(24).
62. Atsižvelgiant į pastarąją išimtį ir Vokietijos vyriausybės argumentą, kad universiteto diplomų išdavimas yra viešosios valdžios funkcijų vykdymas, nepatenkantis į Paslaugų direktyvos taikymo sritį, galima tik dar kartą patvirtinti, kad pagrindinis ir lemiamas bet kurio švietimo elementas yra ne laipsnio suteikimas, bet mokymo veikla(25). Taigi šioje byloje nereikia nagrinėti, kokiu mastu diplomo išdavimas galėtų būti susijęs su viešosios valdžios funkcijų vykdymu. Pakanka konstatuoti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją privati mokymo universitete veikla nėra veikla, susijusi su viešosios valdžios funkcijų vykdymu(26).
63. Tačiau neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugų sąvoką suprasti sunkiau, visų pirma, todėl, kad Paslaugų direktyvoje aiškiai nurodyta, jog joje vartojama pagrindinė sąvoka „paslauga“ suprantama taip pat, kaip ir Sutartyje. Pagal SESV 57 straipsnį „paslaugos“ yra „paslaugos“, kaip jos suprantamos pagal Sutartis, kai „paprastai yra teikiamos už užmokestį“. Ši formuluotė yra kiek klaidinanti, nes joje vartojama ta pati sąvoka (paslauga) nurodant, viena vertus, faktinę paslaugų teikimo veiklą (taigi faktinę paslaugų kategoriją) ir, kita vertus, teisinę paslaugų kategoriją, patenkančią į Sutarčių (taigi ir Paslaugų direktyvos) taikymo sritį.
64. Šis dualizmas reiškia, kad paslaugų teikimo veikla (faktiškai) ne visada yra paslauga (pagal ES teisę). Kad būtų „paslauga“ pagal Sutartį, konkreti nagrinėjama veikla turi turėti ekonominį aspektą, kurį visų pirma patvirtina užmokestis ar finansinis atlygis, taip pat – nors nebūtinai – pelno siekis ir (ar) finansavimas daugiausia iš privačių lėšų(27). Kitaip tariant, „ekonominio pobūdžio“ buvimas yra būtina paslaugos teisine prasme egzistavimo dalis.
65. Šiomis aplinkybėmis turiu pripažinti, kad man sunku iššifruoti loginę, teisinę kategorijos „neekonominio pobūdžio bendrų interesų paslaugos“ prasmę. Jei paslaugos teisinė kategorija pagal ES teisę apibrėžiama atsižvelgiant į jos ekonominį aspektą, kaip neekonominė paslauga, bendrojo intereso ar ne, gali faktiškai būti paslauga pagal ES teisę? Arba kitaip – ar iš tikrųjų gali būti „neekonominio pobūdžio ekonominė bendrojo intereso veikla“?
66. Racionaliausias paaiškinimas, kurį galiu sugalvoti dėl tokių terminologinių iššūkių, yra daryti prielaidą, kad sukurdamas šią naują kategoriją ES teisės aktų leidėjas iš esmės norėjo pašalinti neekonominio pobūdžio bendrojo intereso veiklą iš Paslaugų direktyvos taikymo srities(28). Jei tai tiesa, tuomet Paslaugų direktyvos 2 straipsnio 2 dalies a punkte nustatyta išimtis (teisiškai) yra perteklinė, nes tokia veikla jau būtų pašalinta, kadangi ji pirmiausia nebūtų paslauga (pagal Sutartį)(29). Taigi, atrodo, kad „neekonominio pobūdžio bendrų interesų paslaugas“ tiesiog apima „ne paslaugos“ pagal ES teisę.
67. Turint omenyje šį terminologinį paaiškinimą, lieka klausimas, ar aukštasis mokslas patenka į neekonominio pobūdžio bendrojo intereso paslaugų išimtį pagal Paslaugų direktyvą, kaip pažymėjo Belgijos vyriausybė.
68. Manau, kad ne.
69. Pirma, kelios konkrečios veiklos rūšys, pavyzdžiui, sveikatos priežiūros ar socialinės paslaugos, yra aiškiai ir en bloc pašalintos pagal Paslaugų direktyvos 2 straipsnio 2 dalį iš šios direktyvos taikymo srities. Tačiau taip nėra visų pirma švietimo (paslaugų) atveju. Todėl negalima jų kaip tokių paslaugų laikyti konkrečiai pašalintomis iš Paslaugų direktyvos materialinės taikymo srities.
70. Antra, nesant tokios konkrečiai veiklos rūšiai skirtos bendros išimties, kiekviena atskira veikla – t. y., kalbant apie švietimą, aptariama studijų programa – turi būti vertinama individualiai, atsižvelgiant į įprastą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, būtent ar joje išdėstytos sąlygos yra įvykdytos. Taigi, priešingai, nei mano Belgijos vyriausybė, visas švietimas negali patekti į neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugų kategoriją. Kaip nurodyta Paslaugų direktyvos 34 konstatuojamojoje dalyje, pakartojant Teisingumo Teismo jurisprudenciją, turi būti atliekamas vertinimas kiekvienu konkrečiu atveju(30). Todėl svarbu tai, ar konkreti vykdoma mokymo veikla ar lankoma studijų programa gali būti laikoma paslauga, t. y. ar ji iš esmės teikiama neviešųjų įstaigų ir finansuojama iš privačių lėšų(31).
71. Taigi aukštojo mokslo studijų programos gali būti laikomos paslaugomis ir patekti į Paslaugų direktyvos taikymo sritį, išskyrus atvejus, kai, atsižvelgiant į konkrečią studijų programą, taikoma Humbel išimtis. Jeigu taip, tokia veikla tampa „ne paslauga“ pagal Sutartį ir turėtų taip pat nepatekti į Paslaugų direktyvos taikymo sritį kaip neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslauga.
c) „Humbel“ kriterijus ir aukštojo mokslo studijų programos
72. Vis dėlto ne paslaptis, kad įvertinus konkrečiau, Humbel išimties taikymas aukštojo mokslo studijų programoms šiandien kelia klausimų.
73. Pirma, ką praktiniu lygmeniu reiškia būti viešojo švietimo sistemos, kuri finansuojama visiškai ar daugiausia iš viešųjų lėšų, dalimi pasaulyje, kuriame valstybiniai universitetai gauna privatų finansavimą ir dovanojamų lėšų, o privačios įstaigos konkuruoja dėl institucinio valstybės finansavimo ir mokslinių tyrimų dotacijų? Kas yra vieša pasaulyje, kuriame (net) valstybiniai universitetai steigia padalinius kitose valstybėse narėse arba bendras įmones su įvairiais kitais subjektais ir (arba) steigia atžalines įmones, skirtas mokyti ir vykdyti mokslinius tyrimus?
74. Tačiau, ko gero, dar svarbiau tai, ar dėl sąvokos „valstybinės švietimo sistemos dalis“ neišvengiamai kyla reikalavimų, susijusių su tam tikra teisine forma ir statusu (pavyzdžiui, „viešoji“ įstaiga, o ne „privati“)? Suformuluoti byloje Humbel ir neseniai patvirtinti Sprendime Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, minimi du reikalavimai: i) viešojo švietimo sistemos dalis ir ii) finansuojamas visiškai ar daugiausia iš viešųjų lėšų. Tačiau didžiojoje dalyje jurisprudencijos daugiausia dėmesio skirta finansavimo klausimui, o pirmoji teiginio dalis – „viešojo švietimo sistemos dalimi“ – liko mažai ištirta.
75. Taigi klausimas dėl finansavimo daugiausia iš viešųjų lėšų kyla nesant aiškių ribų tarp institucijų. Kiek yra daugiausia? Koks yra konkrečios studijų programos finansavimo, institucinio finansavimo ir pridėtinių išlaidų tarpusavio santykis(32)? Ypač socialinių ir humanitarinių mokslų srityje akademinio personalo atlyginimai sudaro didžiausią dalį studijų programos veiklos išlaidų. Kas jei jie daugiausia mokami iš skirtingų institucinio finansavimo šaltinių(33)? Taip pat šiek tiek neaišku, ar reikėtų vertinti visą institucijos biudžetą, ar konkrečias studijų programas atitinkančias biudžeto eilutes, turint omenyje tai, kad dėl apskaitos taisyklių gali būti neįmanoma faktiškai nustatyti kiekvienos studijų programos tikslios finansavimo struktūros(34).
76. Be to, kai kuriose valstybėse narėse galioja tvarka, kad akredituotos aukštojo mokslo įstaigos, neatsižvelgiant į tai, ar jos yra valstybinės ar privačios, ir į jų teisinę formą, gauna valstybės finansavimą už kiekvieną studentą, priimtą į jų akredituotų studijų programą. Ar dėl tokio finansavimo, net jei iš tiesų ekonominiu požiūriu jis negalėtų padengti didžiosios dalies faktinių studijų išlaidų kiekvienam studentui, tokia studijų programa tampa daugiausia finansuojama iš viešųjų lėšų, t. y. viešojo švietimo sistemos valstybėje narėje dalimi, net jei ją siūlo kitais atžvilgiais privačios ir privačiai finansuojamos įstaigos?
77. Antra, prie šio praktinio lygmens prisideda fundamentalus ir gilesnis ideologinis lygmuo. Byloje Humbel įtvirtintas gana plačiai apimantis dvireikšmis požiūris į švietimą: viešosios įstaigos (ar tik tos, kurios viešosiomis lėšomis finansuojamos?) yra ne pelno siekiančios, turinčios kilnių tikslų skleisti žinias ir vykdančios socialinius, kultūros ir švietimo įsipareigojimus visuomenei. Privačios įstaigos (ar tik tos, kurios daugiausia privačiai finansuojamos?), priešingai, teikia paslaugas, nes jų tikslai, atrodo, yra kitokie.
78. Toks požiūris galbūt galėjo būti teisingas praėjusio amžiaus devintajame dešimtmetyje, kiek jis susijęs su viduriniu ugdymu. Tačiau gana problemiška šiandien jį taikyti aukštojo mokslo įstaigoms.
79. Be abejo, neginčijama, kad aukštojo mokslo įstaigos iš tiesų siekia įvairių tikslų. Dauguma jų iš tikrųjų yra nesusiję su pelno siekimu. Tačiau ginčijamas yra subendrinimas, kuriuo nedaroma skirtumo tarp daugelio veiklos rūšių, kurias net labai senas ir garbingas universitetas vykdo šiandien: nuo paprastų bazinių mokslinių tyrimų ar doktorantų studijų (siekiant subsidijų), bakalauro studijų nacionaline kalba (su standartiniais stojimo mokesčiais) iki antrosios pakopos studijų užsienio kalba (su daug didesniais mokesčiais), specialiai pritaikytų savaitgalinių kursų vadovams ar vertėjams žodžiu ir (arba) tiesioginės savo mokslinių tyrimų rezultatų komercializacijos (taikant aukštas kainas).
80. Trečia, vidaus diferenciacijos nebuvimas siejasi su jau minėtu lygmens diferenciacijos nebuvimu. Teisingumo Teismo teiginiai Sprendime Humbel buvo susiję su viduriniu ugdymu. Kaip dažnai atsitinka su Teisingumo Teismo jurisprudencija, toks požiūris buvo palaipsniui išplėstas kitoms švietimo rūšims, įskaitant aukštąjį mokslą, kritiškai neįvertinus prielaidų, kuriomis grįsta jo pirmoji pozicija, naujame (aukštojo mokslo) kontekste.
81. Žinių skleidimas ir perdavimas plačiąja prasme ir valstybės socialinės ir švietimo funkcijų vykdymas, be abejo, yra svarbūs tikslai. Tačiau šie viešieji interesai galbūt nėra vienodos reikšmės visais švietimo lygmenimis. Valstybės interesas išties imperatyvus pradinio ugdymo lygmeniu(35). Šiandien jis gali būti gana stiprus ir vidurinio ugdymo lygmeniu, tačiau tai siejasi su tam tikrais privačiais mokinio interesais. Interesai pradeda lygintis aukštojo mokslo lygmeniu, kur išauga studento individualus interesas gauti tam tikrą papildomą kvalifikaciją ir padidinti savo „vertę“ darbo rinkoje.
82. Taigi, kalbant apie su švietimu susijusių interesų derinimą ir galimą apibrėžimą, kas galėtų būti neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslauga, egzistuoja atvirkštinio proporcingumo santykis. Kuo aukštesnis švietimo lygmuo, tuo mažesnis viešasis poreikis ir bendras viešasis interesas gauti tos rūšies išsilavinimą ir tuo didesnis privatus interesas gerinti savo kvalifikaciją. Kitaip tariant, imperatyvi kultūrinė ir visuomeninė valstybės užduotis, iš pradžių suformavusi Humbel išimtį(36), susiaurėja.
83. Norėčiau aiškiai pabrėžti, kad yra aiškus bendras viešasis interesas turėti aukštojo mokslo įstaigas. Tačiau tai skiriasi nuo teiginio, kad egzistuoja bendrasis interesas, jog kiekvienas asmuo studijuotų universitete. Taigi tai, kad asmuo nusprendžia studijuoti aukštojo mokslo įstaigoje, tikriausiai iš esmės yra jo paties asmeninio intereso išraiška.
84. Jeigu būtų kitaip, tuomet iš tiesų reikėtų vadovautis logika, kurią iš esmės gina Belgijos vyriausybė šioje byloje. Neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugų išimtis pagal Paslaugų direktyvą iš tiesų reikštų dar vienos bendros išimties numatymą direktyvoje. Ji būtų nustatyta atsižvelgiant į veiklos rūšį, nesvarbu, koks (aukštojo) mokslo tipas ar kaip finansuojamas. Taip yra, nes valstybė suinteresuota, kad jos gyventojai būtų kuo labiau išsilavinę, taigi bet koks teikiamas švietimas visuomet atitiks bendrąjį interesą: todėl visa švietimo veikla nepatektų į Paslaugų direktyvos taikymo sritį kaip neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugos(37).
85. Galiausiai, ketvirta, kita priežastis, kodėl Humbel jurisprudencijos kryptį galbūt reiktų vertinti atsargiai, yra tai, kad ja smarkiai nukrypta nuo bendro požiūrio į paslaugų apibrėžtį, be to, ji gana išskirtinė, palyginti su kitais specialiais režimais, taikomais tam tikrų rūšių paslaugoms, visų pirma sveikatos priežiūrai.
86. Sveikatos priežiūra neabejotinai yra viešąjį interesą atitinkanti veikla, smarkiai reguliuojama, jos atveju pacientas paprastai neatlieka tiesioginio, viso mokėjimo – sveikatos priežiūros paslaugų teikėjo (reguliuojamos) išlaidos kompensuojamos per trečiąją šalį (draudimo bendrovę arba valstybinio draudimo sistemas). Tačiau Teisingumo Teismas aiškiai atsisakė taikyti Humbel požiūrį stacionariajai sveikatos priežiūrai, kuri laikoma išmoka natūra ar teikiama nemokamai pacientui, t. y. kai akivaizdžiai negaunamas joks pelnas. Šiuo atveju „ligonių kasų mokėjimai <…>, net jeigu jie fiksuoto dydžio, yra <…> ekonominis stacionarių paslaugų atlyginimas ir neabejotinai turi atlyginimo pobūdį ligoninės, kuriai jis mokomas ir kuri vykdo ekonominę veiklą, atžvilgiu“(38).
87. Tai stebina, nes sveikatos priežiūra turi nemažai panašumų su švietimu(39). Abu iš esmės reguliuojami valstybių narių. Abiejų rūšių paslaugos rodo politinį pasirinkimą ir atspindi socialines vertybes, atsižvelgiant į tai, kaip jos teikiamos. Be to, nors tarp valstybių yra skirtumų, sveikatos priežiūros finansavimas nėra nepanašus į iš viešųjų lėšų finansuojamą mokslą. Sveikatos priežiūros paslaugos iš tiesų yra apmokamos iš sveikatos draudimo fondų, kurie Europoje paprastai finansuojami valstybės vardu veikiančių subjektų, nors dalį lėšų suteikia pacientai. Neatrodo, kad pacientų socialinės apsaugos įnašai yra proporcingi faktinei gautos paslaugos kainai.
88. Tas pats, net daugiau, pasakytina, kai Humbel ekonominės veiklos ir atlyginimo suvokimas palyginamas su sąvoka „ekonominis“ kitose ES teisės srityse. Valstybės pagalbos ir konkurencijos teisėje Teisingumo Teismas tradiciškai išlaikė platų sąvokos „ekonominė veikla“, kaip lemiamo elemento apibūdinant įmonę, suvokimą. Teisingumo Teismas nurodė, kad „sąvoka „įmonė“ apima bet kokį ekonominę veiklą vykdantį subjektą, nepaisant jo teisinio statuso ir finansavimo būdų <…>. Ekonomine veikla laikoma bet kokia veikla, kurią vykdant konkrečioje rinkoje siūlomos prekės ar paslaugos. <…> Tai, kad prekės tiekiamos ar paslaugos teikiamos nesiekiant pelno, nėra kliūtis šiuos sandorius rinkoje atliekantį subjektą laikyti įmone, nes teikdamas tokius pasiūlymus jis konkuruoja su kitais ūkio subjektais, kurie siekia pelno.“(40)
d) Tarpinė išvada
89. Šioje byloje, nors daugelis mano ką tik minėtų klausimų buvo iškelti rašytinėse pastabose ir per teismo posėdį, atrodo, neginčytina, kad UIBS Belgium, įmonė, atsakinga už mokymo veiklą, yra privatus subjektas, finansuojamas tik iš privačių lėšų. Todėl, taip pat ir remiantis Humbel kriterijumi, koks jis šiuo metu galioja, UIBS Belgium mokymo veikla yra vykdoma už atlyginimą, taigi šios bendrovės siūlomi kursai yra „paslaugos“, kaip tai suprantama pagal Sutartį.
90. Mano nuomone, ši veikla taip pat yra paslaugos, kaip jos suprantamos pagal Paslaugų direktyvą. Kadangi netaikoma jokia konkreti šios direktyvos taikymo srities išimtis, o aukštojo mokslo studijų programos, finansuojamos studentų, negali būti priskirtos prie neekonominio pobūdžio bendrųjų interesų paslaugų sąvokos, tuomet Paslaugų direktyva (materialiai) taikoma.
91. Be šios – gana paprastos – išvados, taip pat apskritai siūlau, priešingai kai kuriems byloje išdėstytiems argumentams, Humbel išimties netaikyti visam aukštajam mokslui, taip faktiškai leidžiant sukurti kitą bendrą išimtį bet kokiai veiklai, kurią vykdo daugiausia viešosiomis lėšomis finansuojamos aukštojo mokslo įstaigos. Šiuo klausimu verta pažymėti tris aspektus.
92. Pirma, reikia įvertinti kiekvieną atskirą veiklos rūšį (ir visų pirma atskirą studijų programą), siekiant nustatyti, ar ji yra ekonominio pobūdžio.
93. Antra, vertinant tą konkrečios studijų programos ekonominį pobūdį, siūlyčiau mažiau dėmesio skirti biudžeto eilučių detalėms (iš kur tiksliai ir kokia pinigų suma gauta ir ar negali būti mišraus privataus ir viešojo finansavimo). Verčiau didžiausią dėmesį skirti studijų lygiui ir tarpusavyje susijusių interesų pusiausvyrai. Kuo ankstesnė švietimo stadija (pradinis ir vidurinis ugdymas), tuo labiau neekonominis ir socialinis jo pobūdis. Tai visiškai pateisintų jo neįtraukimą į paslaugų sąvoką, ypač jeigu jis teikiamas be užmokesčio ir yra visiems privalomas.
94. Galiausiai, trečia, turi būti vertinamas studijų programos mokestis ir atlygio klausimas. Tačiau toks vertinimas turėtų būti atliekamas ne pavienio teikėjo atžvilgiu, bet labiau atsižvelgiant į kontekstą, vadovaujantis bendra jurisprudencija dėl normalaus atlyginimo sąvokos paslaugų atveju ir atsižvelgiant į veiklos pobūdį ir atitinkamą rinką.
95. Tai reiškia, viena vertus, kad pirkėjas neturi (vienas ir tiesiogiai) padengti (visų ekonominių) sąnaudų. Panašiai kaip jurisprudencijos dėl sveikatos priežiūros ar paslaugų apskritai atveju(41), svarbu ne tai, ar atliekamas tiesioginis mokėjimas, bet tai, ar ekonominis atlygis suteikiamas už kiekvieną atskirą dalyvį, net jei sumokamas iš dalies netiesiogiai, ir ar jis (bent kiek) atitinka teikiamų paslaugų kiekį ar skaičių.
96. Kita vertus, tokiam įvertinimui taip pat svarbus platesnis „rinkos“ pobūdis, o ne tik vieno paslaugų teikėjo konkreti institucinė struktūra. Taigi, jei tam tikros rūšies studijų programos atžvilgiu yra susiformavusi dinamiška nacionalinė, Europos ar net pasaulinė rinka ir siūlomos įvairios konkurencinės studijų programos, gana sunku teigti, kad teikdama tai, ką jau siūlo dešimtys kitų įstaigų, aukštojo mokslo įstaiga, nesvarbu, ar ji yra nacionalinės viešojo švietimo sistemos dalis, įgyvendina ypatingą ir unikalų socialinį ir kultūrinį tikslą.
97. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikalingos dvi baigiamosios pastabos.
98. Pirma, aišku, kad tai, jog kai kurios aukštojo mokslo studijų programos gali būti laikomos paslaugomis pagal ES teisę, nereiškia (kaip kai kurie tai pateiktų), kad švietimas iš karto ir negrįžtamai praranda ypatingumą. Dėstytojai nevirs paslaugų teikėjais, o studentai klientais, bent jau tikrai ne pagal ES teisę. Švietimas, be abejonės, nėra tokia paslauga kaip kitos. Todėl, panašiai kaip ir kitų specialių paslaugų, pavyzdžiui, sveikatos priežiūros, atveju, ypatumai gali ir turėtų būti išlaikyti.
99. Antra, vertinant ne ideologiniu lygmeniu, kai tiesiog aksiomatiškai būtų paneigta, kad aukštasis mokslas kada nors galėtų būti paslauga, bet labiau praktiniu lygmeniu, paslaugų teikimas kai kuriais atvejais ne vien sukuria pareigas paslaugų teikėjams, bet ir suteikia jiems teisių ir užtikrina apsaugą. Taigi laisvė teikti paslaugas turi ir privalumų, ir trūkumų. Tai galėtų būti ypač svarbu laisvam judėjimui ir konkurencijai Europos Sąjungos aukštojo mokslo srityje. Iš principo vienos valstybės narės įstaigoms turėtų būti galima veikti kitų valstybių narių teritorijoje, jei to pageidauja, neatsižvelgiant į jų konkretų nacionalinį teisinį ir finansavimo statusą, kuris, tikėtina, skirtųsi ir būtų mažiau reikšmingas kitoje valstybėje narėje.
C. 2 ir 3 klausimai
100. 2 ir 3 klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi dėl nacionalinės teisės aktų, kuriais neakredituotoms auštojo mokslo įstaigoms draudžiama išduoti magistro laipsnius ir leidžiama už šio draudimo pažeidimą taikyti baudžiamąsias sankcijas, atitikties Paslaugų direktyvai.
1. Taikymas
101. Ar Paslaugų direktyva taikoma UIBS Belgium siūlomam kursui? Flandrijos bendruomenės ir Belgijos vyriausybės, kurios daugiausia dėmesio skiria laipsnio suteikimui, nuomone, direktyva netaikoma ratione loci, nes laipsnį suteikiantis subjektas GES Switzerland yra įsisteigęs trečiojoje šalyje ir todėl negali pasinaudoti judėjimo laisve pagal ES teisę. Lenkijos vyriausybė savo ruožtu daugiausia dėmesio skiria UIBS Belgium ir mano, kad direktyva netaikoma, nes nėra tarpvalstybinio elemento, kadangi visos svarbios faktinės aplinkybės yra susijusios tik su viena valstybe nare, t. y. Belgija (vien vidaus situacija).
102. Manau, kad Paslaugų direktyva yra taikoma nagrinėjamoje byloje.
103. Į Flandrijos bendruomenės ir Belgijos vyriausybės argumentus jau atsakyta(42): šiuo atveju lemiama veikla yra UIBS Belgium vykdoma mokymo veikla, o ne oficialus laipsnį patvirtinančių pažymėjimų išdavimas, kurį, atrodo, organizuoja GES Switzerland. Todėl Paslaugų direktyva taikoma ratione loci, nes UIBS Belgium yra įsisteigusi valstybėje narėje(43).
104. Dėl Lenkijos vyriausybės argumento pažymėtina, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, viena vertus, kad universitetų kursų organizavimas už atlygį yra ekonominė veikla, patenkanti į Sutarties skyrių, kuriame reglamentuojama įsisteigimo teisė, jeigu tą veiklą vykdo vienos valstybės narės pilietis kitoje valstybėje narėje nuolat ir nepertraukiamai iš pagrindinės ar antrinės buveinės pastarojoje valstybėje narėje(44). Kita vertus, Teisingumo Teismas taip pat neseniai nurodė, kad Paslaugų direktyvos III skyriaus nuostatos dėl paslaugų teikėjų įsisteigimo laisvės taikomos ir situacijai, kurios visos reikšmingos aplinkybės susijusios tik su viena valstybe nare(45).
105. Šioje byloje nurodyta, kad kursus teikia Belgijos bendrovė Belgijoje Antverpeno ir Gento studentų miesteliuose ir kad kiekvienas iš jų samdo savo darbuotojus. Todėl atrodo, kad UIBS Belgium, paslaugų teikėja, Belgijoje vykdo nuolatinę ir stabilią veiklą, taigi yra ten „įsisteigusi“(46), tačiau tai turi patikrinti nacionalinis teismas.
106. Matyti, kad Paslaugų direktyvos III skyrius taikomas, neatsižvelgiant į tai, ar nagrinėjama situacija yra vien vidaus, ar ne. Diskusija dėl Paslaugų direktyvos taikymo šioje byloje galėtų čia baigtis, nes, remiantis Sprendimu X ir Visser, nebereikia nustatyti tarpvalstybinio elemento, kad Paslaugų direktyvos nuostatos dėl įsisteigimo laisvės taptų taikytinos.
107. Tačiau dėl išsamumo reikia pažymėti, kad nagrinėjama situacija iš tiesų neatrodo esanti vien vidaus. Ji turi tarpvalstybinių aspektų, dėl kurių Paslaugų direktyva iš tiesų galėtų tapti taikoma. Pirmasis aspektas – yra paslaugų gavėjų iš kitų valstybių narių: UIBS Belgium teikiamus kursus gali lankyti studentai, atvykę iš visos Europos Sąjungos(47). Antrasis aspektas susijęs su bendrovės struktūra. Iš kaltinamųjų rašytinių pastabų matyti, kad UIBS Belgium turi patronuojančiąją bendrovę ir (arba) seserinių bendrovių studentų miestelių, įkurtų kitose valstybėse narėse, forma ir kad ji yra glaudžiai susijusi su GES Spain.
2. Dėl esmės
108. Kaltinamieji tvirtina, jog Flandrijos bendruomenė, reikalaudama, kad švietimo įstaiga būtų Flandrijos vyriausybės akredituota tam, kad galėtų išduoti „magistro“ diplomus, pažeidžia Paslaugų direktyvos 9 ir 10 straipsnius. Nacionaliniame dekrete nustatyta akreditavimo procedūra, kuri turi būti įvykdyta tam, kad būtų galima išduoti „magistro“ diplomus, neatitinka visų Paslaugų direktyvos 9 ir 10 straipsniuose išdėstytų kriterijų.
109. Nesutinku.
110. Pagal Paslaugų direktyvos 9 straipsnio 1 dalį ir Teisingumo Teismo jurisprudenciją(48) valstybės narės taiko leidimų išdavimo tvarką teisei teikti paslaugas ar paslaugų teikimo veiklai tik tuo atveju, jei sistema yra nediskriminacinė, pateisinama svarbiais visuomenės interesais ir proporcinga.
111. Kaip teigia Komisija, akreditavimo procedūra šioje byloje gali būti kvalifikuojama kaip leidimų išdavimo tvarka, kaip ji suprantama pagal Paslaugų direktyvos 4 straipsnio 6 punktą, nes tam, kad būtų galima teikti švietimo paslaugas, reikalinga gauti kompetentingų institucijų suteikiamą akreditaciją.
112. Net jei tokia procedūra netrukdo aukštojo mokslo įstaigai, kaip antai UIBS Belgium, siūlyti rinkoje studijų programų, ji vis dėlto riboja tai, kaip aukštojo mokslo įstaiga tai vykdo, nes akreditacija reikalinga prieš išduodant magistro laipsnius. Todėl akreditavimo procedūra riboja įsisteigimo laisvę. Tokių kursų lankymas studentams tampa mažiau patrauklus, nes po šių kursų niekada negalės būti suteiktas konkretus laipsnis, pavyzdžiui, magistro laipsnis(49), taigi tai trukdo paslaugų teikėjui užsiimti verslu. Šiais laikais vargu ar galima ginčyti, kad svarbu gauti oficialią kvalifikaciją, pavyzdžiui, magistro laipsnį, siekiant įgyti prieigą prie daugelio profesijų.
113. Nors ir reiškianti įsisteigimo laisvės apribojimą, akreditavimo procedūra, atrodo, yra visiškai pateisinama ir atitinka ES teisę.
114. Pirma, nė viena šalis netvirtino, kad akreditavimo sąlygos yra diskriminacinės. Jos, atrodo, vienodai taikomos bet kokiai aukštojo mokslo įstaigai, siekiančiai pradėti švietimo programas ir teikti magistro laipsnius. Iš tiesų nacionalinė priklausomybė neatrodo svarbi. Šioje byloje Belgijos bendrovė (UIBS Belgium) negavo akreditacijos iš Belgijos kompetentingų institucijų.
115. Antra, akreditavimo procedūra yra aiškiai pateisinama tikslu užtikrinti aukštą universitetinio išsilavinimo standartą, o tai yra teisėtas viešojo intereso tikslas(50). Iš tiesų yra teisėta tam tikrų laipsnių, ypač tų, kurie laikomi tarptautiniu lygiu standartizuotais kvalifikaciniais laipsniais dėl daugelio profesijų, teikimui taikyti kokybės reikalavimus ir patikrą, siekiant užtikrinti potencialių studentų ir darbuotojų pasitikėjimą suteiktų laipsnių kokybe.
116. Ta pati teisėta priežastis turi papildomą, išorinį, aspektą: aukšto lygio (tarpusavio) pasitikėjimas juo labiau yra svarbus laisvam judėjimui ir Europos aukštojo mokslo erdvės sukūrimui. Bakalauro, magistro ir daktaro laipsniai laikomi „standartizuotais“ laipsniais visoje Europoje pagal ECTS [Europos kreditų perkėlimo sistema](51). Be to, kadangi laipsniai turėtų atspindėti įgytą specialią kvalifikaciją, pasitikėjimas šiais laipsniais taip pat labai svarbus siekiant užtikrinti sklandų abipusio profesinių kvalifikacijų pripažinimo Europos Sąjungoje veikimą(52).
117. Galiausiai, trečia, akreditavimo procedūra, atrodo, yra būtina ir tinkama pirmiau nurodytiems tikslams pasiekti. Nevertindamas gana pavienių svarstymų(53), nematau jokių mažiau ribojančių priemonių, kurios užtikrintų tam tikrų laipsnių kokybę, nei draudimas teikti magistro laipsnius, taikomas neakredituotoms įstaigoms, kurios nebuvo įvertintos ir kurių mokymo kokybės negalima nustatyti(54).
118. Todėl, nors, žinoma, galiausiai turi nuspręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, gerai žinantis visas reikšmingas faktines aplinkybes, darytina išvada, kad nagrinėjama akreditavimo procedūra – ir draudimas teikti laipsnius neturint tokios akreditacijos, kaip logiškas tos procedūros tęsinys, – atrodo, atitinka sąlygas, nustatytas Paslaugų direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje.
119. Remiantis tuo, kas išdėstyta, į 2 klausimą reikėtų atsakyti taip: Direktyvą 2006/123 reikia aiškinti taip, kad pagal ją nedraudžiama nacionalinė nuostata, kurioje nustatytas bendras neakredituotoms švietimo įstaigoms taikomas draudimas jų išduodamuose diplomuose vartoti pavadinimą „magistro laipsnis“, jeigu akreditavimo procedūra atitinka sąlygas, nustatytas šios direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje.
3. Nacionalinė baudžiamosios teisės nuostata
120. 3 klausimas konkrečiai susijęs su baudžiamosios teisės nuostata, pagal kurią baudžiama už neakredituotoms įstaigoms nustatytos pareigos neteikti magistro laipsnių pažeidimą. Kaltinamieji teigia, kad ši nuostata neatitinka proporcingumo principo kriterijaus.
121. Flandrijos bendruomenės ir Belgijos vyriausybės nuomone, šis klausimas, kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas suformulavo, atsižvelgdamas į Paslaugų direktyvos 9 straipsnio 1 dalies c punktą ir 10 straipsnio 2 dalies c punktą, yra nepriimtinas. Taip yra todėl, kad tos nuostatos yra susijusios su pačia leidimų išdavimo tvarka, o ne su sankcijomis už leidimo neturėjimą ar šios tvarkos nesilaikymą.
122. Dėl priežasčių, kurias išdėsčiau pirminėse pastabose(55), manau, kad klausimas yra priimtinas. Neakredituotoms įstaigoms taikomas draudimas teikti laipsnius, o per šią nuostatą pati akreditavimo procedūra, taip pat galimos sankcijos už šio draudimo nesilaikymą – visa tai yra taikytinos teisės normos elementai. Todėl reikia konstatuoti, kad trečiasis klausimas yra priimtinas.
123. Manau, kad nagrinėjamos baudžiamosios teisės nuostatos nėra draudžiamos pagal Paslaugų direktyvą.
124. Iš Paslaugų direktyvos 1 straipsnio 5 dalies ir iš suformuotos jurisprudencijos matyti(56), kad, nors ši direktyva neturi įtakos valstybių narių baudžiamosios teisės normoms, valstybės narės negali riboti laisvės teikti paslaugas taikydamos baudžiamosios teisės nuostatas, kurios konkrečiai reglamentuoja teisę verstis paslaugų teikimo veikla ar šios veiklos vykdymą ar tam turi įtakos, pažeisdamos šioje direktyvoje nustatytas taisykles. Visų pirma, kai nacionalinėje nuostatoje yra numatytos sankcijos, jos turi būti būtinos ir proporcingos atsižvelgiant į nusikalstamos veikos sunkumą(57).
125. Anksčiau pasiūlyta, kad akreditavimo procedūra yra suderinama su Paslaugų direktyva. Taigi valstybė narė gali teisėtai numatyti (baudžiamąsias) sankcijas už leidimų išdavimo tvarkos nesilaikymą.
126. Kitas klausimas, ar pačios tokios sankcijos yra proporcingos. Tai vėlgi turi išnagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Tačiau, man sunku suprasti, kaip neproporcingomis galėtų būti laikomos Belgijos teisėje, siekiant bausti už neteisėtą laipsnių suteikimą, numatytos bendros sankcijos (maksimali trijų mėnesių laisvės atėmimo bausmė ir 500 EUR bauda), vėliau pritaikomos ir švelninamos atsižvelgiant į konkretaus atvejo aplinkybes, kaip iš tiesų, atrodo, padaryta šioje byloje.
127. Dėl šių priežasčių siūlyčiau į 3 klausimą atsakyti taip: pagal Direktyvą 2006/123 nedraudžiama taikyti baudžiamosios teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kuri priimta siekiant bausti už neakredituotų įstaigų atliekamą laipsnių teikimą, jeigu atitinkamos sankcijos yra proporcingos.
D. 1 klausimas
128. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teiraujasi dėl neakredituotoms aukštojo mokslo įstaigoms nacionalinėje teisėje nustatyto draudimo teikti laipsnius atitikties Nesąžiningos komercinės veiklos direktyvai.
129. Prieš pereidamas prie klausimo esmės, pirma aptarsiu šios direktyvos taikymo srities klausimą. Manau, kad NKV direktyva yra taikytina nagrinėjamoje byloje. Tačiau jos nuostatomis galėtų iš tiesų būti remiamasi siekiant pateisinti, o ne ginčyti nacionalinių valdžios institucijų priimtas priemones.
1. Taikymo sritis
130. Belgijos vyriausybės nuomone, NKV direktyva netaikoma švietimui. Laipsnių kokybės apsauga nėra „komercinė veikla“, nes Flandrijos bendruomenė nėra „prekybininkas“, kaip tai suprantama pagal šią direktyvą. Šia direktyva galima remtis ne siekiant apsaugoti verslo laisvę nuo valstybės narės kišimosi, bet prieš pačių kaltinamųjų nesąžiningą komercinę veiklą.
131. Norvegijos vyriausybė ir Komisija taip pat teigia, kad NKV direktyva netaikoma šioje byloje, bet dėl kitos priežasties. NKV direktyvos 1 straipsnyje nustatyta, kad ji aprėpia tas nacionalines taisykles, kuriomis visų pirma siekiama apsaugoti vartotojų ekonominius interesus. Nagrinėjamu atveju, kadangi atitinkamomis nacionalinėmis taisyklėmis iš esmės siekiama užtikrinti, kad būtų laikomasi viešosios tvarkos tikslo, t. y. apsaugoti aukštojo mokslo kokybę ir išlaikyti esamą pasitikėjimo tuo, kad tam tikri laipsniai atspindi aukštą kokybę, lygį, jos nepatenka į NKV direktyvos taikymo sritį. Norvegijos vyriausybė visų pirma teigia, kad net jei šiomis taisyklėmis kaip šalutinio tikslo siekiama apsaugoti studentų ekonominius interesus, jos vis dėlto nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį.
132. Suprantu nuogąstavimus (ir iš dalies jiems pritariu), kurie, atrodo, nulėmė (tiesa, dėl įvairių priežasčių) Belgijos vyriausybės, Norvegijos vyriausybės ir Komisijos prieštaravimą NKV direktyvos taikymui šioje byloje. Iš pirmo žvilgsnio tikrai gali atrodyti keista, kad nacionalinė švietimo srities priemonė, kuri gali būti vertinama kaip visų pirma siekianti viešojo intereso tikslo (t. y. švietimo kokybės taikant akreditavimo procedūrą), patenka į NKV direktyvos taikymo sritį.
133. Tačiau atsižvelgiant į plačią NKV direktyvos taikymo sritį, kaip aiškiai nurodyta jos nuostatose, aiškinamose atsižvelgiant į esamą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, neįmanoma prieiti prie kitokios išvados.
134. Pirma, atsakant Belgijos vyriausybei, kaip jau minėta(58), aukštojo mokslo studijų programos gali būti paslauga pagal ES teisę. Toliau, jei švietimas gali turėti ekonominį aspektą įsisteigimo laisvės ar laisvės teikti paslaugas tikslais, būtų gana sudėtinga daryti išvadą, kad taip staiga nebėra kito ES antrinės teisės akto taikymo tikslais (beje, kalbant apie visiškai tą pačią studijų programą toje pačioje byloje). Būtų gana nenuoseklu laikyti Paslaugų direktyvą taikytina ir tuo pat metu NKV direktyvą, pagrįstą panašia logika, netaikytina(59).
135. Antra, pagal suformuotą jurisprudenciją prekybininkai gali NKV direktyva remtis prieš valstybes nares. Teisingumo Teismas iš tiesų toliau laikosi plataus požiūrio į tos direktyvos taikymo sritį. Šia direktyva, kurios tikslas yra padėti tinkamai veikti vidaus rinkai(60), prekybininkai gali remtis ginčydami nacionalinę taisyklę, kuria draudžiama arba apribojama tam tikra komercinė veikla(61).
136. Trečia, atsakant į Norvegijos vyriausybės ir Komisijos argumentą, tai, kas (tariamai) yra pirminis, o kas antrinis ar bet kuris kitas nacionalinės teisės aktu tenkinamas interesas, iš tikrųjų nėra svarbu nustatant, ar NKV direktyva yra taikoma. Pagal suformuotą jurisprudenciją ši direktyva taikoma ir tada, kai nagrinėjama taisykle ne vien (ar net ne daugiausia) siekiama apsaugoti vartotojus, bet tenkinami ir kiti interesai(62). Ši direktyva iš tikrųjų taikytina, jeigu nagrinėjamame nacionalinės teisės akte paliesta vartotojų apsauga, o ne vien tik konkurentų interesai(63), net jei jos pagrindinis tikslas nėra vartotojų apsauga.
137. Paprastai tariant, svarbu tai, kad nacionalinės teisės akte reglamentuojami, neatsižvelgiant į tikslą, įmonių ir vartotojų santykiai. Šiame kontekste nėra svarbu, ar pirminis interesas, kurį siekė tenkinti teisės aktų leidėjas priimdamas tą teisės aktą, buvo „viešasis“, ar „privatus“. Svarbu tai, kad reguliavimu daromas poveikis įmonių ir vartotojų santykių pobūdžiui, ribojant tam tikrą komercinę veiklą, apibrėžtą direktyvoje.
138. Taip tikriausiai yra dėl dviejų papildomų priežasčių. Pirma, sunku tiksliai apibrėžti ir lengvai performuluoti reglamentavimo tikslus. Aukštos kokybės švietimas neabejotinai yra viešojo intereso klausimas. Tačiau studentai, kaip ir darbdaviai ir darbo rinka apskritai, yra vienodai suinteresuoti ta aukšta kokybe kaip švietimo paslaugų vartotojai, t. y. jiems rūpi jų asmeniniai interesai. Visi šie skirtingi interesai yra vienodai įtikinami, kalbant apie draudimą be akreditacijos teikti magistro laipsnius. Tai veda prie antrosios priežasties: visuomet galiausiai valstybė narė turi pati deklaruoti interesus, kuriuos ji (kaip pirminius) siekia apsaugoti priimdama atitinkamą reguliavimą – šiam požiūriui Teisingumo Teismas nelinkęs pritarti keliose kitose ES teisės srityse. Todėl svarbus yra taisyklės tikrasis tikslas ir dabartinis poveikis, o ne istoriškai ir subjektyviai nurodytas teisėkūros ketinimas(64).
139. Taigi manau, kad nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose, nors ir gana netiesiogiai, yra reglamentuojami būdai, kuriais privačios įmonės, siūlančios švietimo paslaugas, gali reklamuoti ir parduoti savo paslaugas galimiems vartotojams. Todėl ši situacija patenka į NKV direktyvos taikymo sritį.
2. Dėl esmės
140. Pagal NKV direktyvos 5 straipsnį ir atsižvelgiant į 2 straipsnyje pateiktas sąvokų apibrėžtis nesąžininga įmonių komercinė veikla vartotojų atžvilgiu yra draudžiama. Tai reiškia bet kurį prekybininko komercinį pranešimą, įskaitant reklamą ir rinkodarą, tiesiogiai susijusį su produkto pirkimo skatinimu, pardavimu arba tiekimu vartotojams, kuris iš esmės iškreipia arba gali iš esmės iškreipti vartotojų ekonominį elgesį(65). Remiantis suformuota jurisprudencija, veikla, kurią apima ši direktyva, turi būti komercinė, t. y. ji turi būti vykdoma prekybininkų, ir ji turi būti tiesiogiai susijusi su jų produktų reklama, pardavimu arba tiekimu vartotojams(66).
141. Šioje byloje, atrodo, yra tam tikros sumaišties dėl to, apie kokią konkrečią „komercinę veiklą“ kalbama. Kaltinamieji teigia, kad jų vartojamas pavadinimas – „magistro“ diplomas – neabejotinai yra jų įmonių verslo strategijos dalis ir to pakanka tai laikyti komercine veikla, kad šiuo atveju būtų taikoma direktyva. Jie taip pat mano, kad neakredituotos švietimo įstaigos atliekamas magistro laipsnių teikimas nepatenka į veiklos rūšių, kurias konkrečiai gali uždrausti nacionalinės teisės aktų leidėjas, sąrašą. Šiuo klausimu jie pabrėžia, kad nėra traukiami baudžiamojon atsakomybėn dėl nesąžiningos komercinės veiklos draudimo pažeidimo. Savo ruožtu Belgijos vyriausybė nurodo apsaugą, kuri Flandrijos teisės aktais suteikiama „magistro“ kurso ar laipsnio pavadinimui. Ji mano, kad tai nėra „komercinė veikla“, kaip tai suprantama pagal direktyvą, nes nacionalinės teisės aktų taikymo sritis nesutampa su direktyvos taikymo sritimi.
142. Mano nuomone, „komercinė veikla“ šioje byloje yra kaltinamųjų (kaip prekybininkų) atliekamas kursų pirkimo skatinimas ir jų pardavimas, reklamuojant galimybę įgyti „magistro“ laipsnį arba gauti kurso pažymėjimą sėkmingai baigus studijų programą, atliekamas kaip jų komercinės veiklos dalis. Tokia veikla yra neakredituotoms įstaigoms taikomo draudimo teikti magistro laipsnius, kurį nustatė Flandrijos Parlamentas, dalykas(67).
143. Taigi Flandrijos Parlamento vaidmuo, be abejo, yra reguliavimo valdžios institucijos, o ne prekybininko, kaip tai suprantama pagal NKV direktyvą. Būtent viešas reguliavimo subjektas (Flandrijos Parlamentas) imasi veiksmų rinkoje ir uždraudžia tam tikrų rūšių komercinę veiklą (magistro kursų siūlymas neturint reikiamo leidimo) santykiuose tarp prekybininkų (UIBS Belgium) ir vartotojų (potencialūs studentai).
144. Vis dėlto nesuprantu, kaip komercinės veiklos uždraudimas pažeistų NKV direktyvos nuostatas. Veikiau priešingai: atrodo, kad jis daro kaip tik tai, ko reikalauja direktyva. Šis draudimas iš tiesų yra skirtas studentams (vartotojams) apsaugoti nuo to, kas yra (nesąžininga) įmonių komercinė veikla vartotojų atžvilgiu, kuria iš esmės iškreipiamas arba gali būti iškreiptas studentų ekonominis elgesys, skatinant juos manyti, kad, sėkmingai užbaigę kaltinamųjų organizuojamas studijas, jie galėtų gauti magistro laipsnį.
145. Todėl veikiau kaltinamųjų komercinė veikla, tikėtina, būtų laikoma nesąžininga atsižvelgiant į šios bylos aplinkybes. Kaip teisingai pažymėjo Švedijos ir Norvegijos vyriausybės, tokia veikla gali būti laikoma nesąžininga „bet kuriomis aplinkybėmis“ pagal direktyvos I priedą.
146. Remiantis suformuota jurisprudencija, NKV direktyvos I priede nustatytas išsamus sąrašas, kurį sudaro 31 komercinės veiklos rūšis, pagal direktyvos 5 straipsnio 5 dalį laikoma nesąžininga „bet kuriomis aplinkybėmis“. Ši veikla yra vienintelė komercinė veikla, kurią galima laikyti nesąžininga nevertinant kiekvieno konkretaus atvejo, kaip numato direktyvos 5–9 straipsnių nuostatos(68).
147. I priedo 2 punkte nurodyta, kad komercinė veikla, kuri bet kuriomis aplinkybėmis laikoma nesąžininga, yra „patikimumo ženklo, kokybės ženklo ar lygiaverčio ženklo nurodymas, negavus reikalingo leidimo“. Be to, 4 punkte prie tokios veiklos priskirtas „tvirtinimas, kad viešoji arba privati įstaiga prekybininką <…> arba gaminį patvirtino, pritarė ar suteikė leidimą jo gamybai (veiklai), jei tai iš tiesų nebuvo padaryta <…>“.
148. Priešingai, nei teigia kaltinamieji, išsamus sąrašas šiame kontekste reiškia baigtinį bendrų situacijų, apibūdintų pagrįstai ir logiškai tinkamu abstrakcijos lygmeniu, sąrašą. Iš tiesų būtų gana absurdiška teigti, kad, kadangi I priedo sąraše nėra „32 punkto“, kuriame būtų nurodyta „Siūlymas priimti į aukštojo mokslo studijų programas, kurias baigus suteikiamas magistro vardas, nors tam negauta kompetentingų nacionalinių institucijų akreditacijos“, tokios komercinės veiklos uždraudimas, kuris galėtų būti aiškiai priskirtas prie kurios nors kitos (abstrakčiai suformuluotos) kategorijos, yra nesuderinamas su direktyva.
149. Galima pridurti, kad Teisingumo Teismas taip pat parodė (pagrįstą ir būtiną) lankstumą, aiškindamas I priede nurodytas kategorijas. Iš tiesų, jis vertina ne tik formuluotę, bet ir platesnį kontekstą bei NKV direktyvos tikslus, siekdamas nustatyti, ar konkreti komercinė veikla bus laikoma nesąžininga bet kuriomis aplinkybėmis(69).
150. Taigi nagrinėjamu atveju kaltinamųjų komercinę veiklą galima lengvai priskirti prie I priedo 2 ir 4 punktų. Magistro laipsnį dėl tam tikrų jo savybių ir profesinių asociacijų neabejotinai galima laikyti lygiaverčiu kokybės ženklui. Savo ruožtu 4 punkte, kaip jį išaiškino Teisingumo Teismas, „numatyti specifiniai atvejai, kai <…> taikytinais teisės aktais numatomi tam tikri reikalavimai, be kita ko, dėl prekybininko statuso ar dėl jo prekių [kokybės], ir šiuo aspektu numaty[ta] patvirtinimo, pritarimo ar leidimo tvark[a]“(70). Kaltinamųjų komercinę veiklą galima lengvai priskirti prie abiejų. Tokiai veiklai nereikalingas vertinimas kiekvienu konkrečiu atveju ir ji gali būti laikoma nesąžininga visais atvejais.
151. Taigi siūlau į 1 klausimą atsakyti taip: Direktyvą 2005/29 reikia aiškinti taip, kad pagal ją nedraudžiama nacionalinės teisės nuostata, kurioje, siekiant užtikrinti aukštą švietimo kokybę, nustatytas bendras neakredituotoms švietimo įstaigoms taikomas draudimas jų išduodamuose pažymėjimuose vartoti pavadinimą „magistro“ laipsnis ar kursas.
V. Išvada
152. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Hof van beroep Antwerpen (Antverpeno apeliacinis teismas, Belgija)prejudicinius klausimus:
– 2005 m. gegužės 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2005/29/EB dėl nesąžiningos įmonių komercinės veiklos vartotojų atžvilgiu vidaus rinkoje ir iš dalies keičiančią Tarybos direktyvą 84/450/EEB, Europos Parlamento ir Tarybos direktyvas 97/7/EB, 98/27/EB bei 2002/65/EB ir Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 2006/2004 („Nesąžiningos komercinės veiklos direktyva“) reikia aiškinti taip, kad pagal ją nedraudžiama nacionalinės teisės nuostata, kurioje, siekiant užtikrinti aukštą švietimo kokybę, nustatytas bendras neakredituotoms švietimo įstaigoms taikomas draudimas jų išduodamuose diplomuose vartoti pavadinimą „magistras“,
– 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje reikia aiškinti taip, kad pagal ją nedraudžiama nacionalinė nuostata, kurioje nustatytas bendras neakredituotoms švietimo įstaigoms taikomas draudimas jų išduodamuose diplomuose vartoti pavadinimą „magistras“, jeigu akreditavimo procedūra atitinka sąlygas, nustatytas šios direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje. Pagal šią direktyvą taip pat nedraudžiama taikyti baudžiamosios teisės nuostatos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, kuri priimta siekiant bausti už neakredituotų įstaigų atliekamą laipsnių teikimą, jeigu atitinkamos sankcijos yra proporcingos.