Cause riunite T‑339/10 e T‑532/10
Cosepuri Soc. Coop. pA
contro
Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA)
«Appalti pubblici di servizi — Gara d’appalto — Servizio di navetta in Italia e in Europa — Rigetto dell’offerta presentata da un concorrente — Decisione di attribuire l’appalto a un altro offerente — Responsabilità extracontrattuale — Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Offerta del concorrente prescelto — Diniego di accesso — Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo»
Massime — Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 29 gennaio 2013
1. Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti che modificano la situazione giuridica del ricorrente — Contratto concluso tra l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e il concorrente prescelto in seguito a una gara d’appalto — Assenza di effetti giuridici vincolanti sul ricorrente — Irricevibilità
(Art. 263 TFUE)
2. Ricorso di annullamento — Sentenza di annullamento — Effetti — Obbligo di adottare provvedimenti d’esecuzione
(Art. 266 TFUE)
3. Procedimento giurisdizionale — Atto introduttivo del giudizio — Requisiti di forma — Esposizione sommaria dei motivi dedotti — Assenza di precisione relativamente agli atti impugnati — Irricevibilità
(Statuto della Corte di giustizia, artt. 21 e 53, primo comma; regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, § 1)
4. Appalti pubblici dell’Unione europea — Gara d’appalto — Messa in discussione della legittimità del capitolato d’oneri e del diniego di accesso alle offerte dei concorrenti— Rispetto del principio della trasparenza — Compatibilità con il principio della riservatezza delle offerte
(Art. 277 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1605/2002, artt. 89, § 1, e 99; regolamento della Commissione n. 2342/2002, art. 148)
5. Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata — Decisione di escludere un’offerta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi — Informazioni da comunicare — Mancata comunicazione del prezzo offerto dal concorrente prescelto — Ammissibilità
(Art. 296 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1605/2002, art. 100, § 2; regolamento della Commissione n. 2342/2002, art. 149)
6. Appalti pubblici dell’Unione europea — Conclusione di un appalto a seguito di gara — Potere discrezionale delle istituzioni — Sindacato giurisdizionale — Limiti
7. Responsabilità extracontrattuale — Presupposti — Illegalità — Danno — Nesso causale — Presupposti cumulativi — Mancanza di uno dei presupposti — Rigetto integrale del ricorso
(Art. 340, secondo comma, TFUE)
8. Ricorso di annullamento — Competenza del giudice dell’Unione — Conclusioni volte ad ottenere un’ingiunzione nei confronti di un’istituzione — Irricevibilità
(Art. 264 TFUE)
9. Appalti pubblici dell’Unione europea — Gara d’appalto — Decisione di non selezionare un’offerta — Domanda di comunicare una copia del rapporto di valutazione e del contratto concluso con il concorrente — Applicabilità del regolamento n. 1049/2001 relativo all’accesso ai documenti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001; regolamento del Consiglio n. 1605/2002, art. 100, § 2)
10. Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli interessi commerciali — Diniego di accesso — Obbligo di motivazione — Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
11. Appalti pubblici dell’Unione europea — Gara d’appalto — Decisione di non selezionare un’offerta — Domanda di accesso all’offerta del concorrente prescelto — Applicabilità del regolamento n. 1049/2001 relativo all’accesso ai documenti — Diniego di accesso — Eccezione rientrante nella tutela degli interessi commerciali del concorrente prescelto — Ammissibilità — Compatibilità con il regolamento n. 1605/2002
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4; regolamento del Consiglio n. 1605/2002, art. 100, § 2)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 26)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 26, 77)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 28)
4. Il ricorrente può validamente contestare, in via incidentale, nell’ambito di un ricorso di annullamento diretto contro un procedimento di aggiudicazione di appalti pubblici dell’Unione, la legittimità del capitolato d’oneri. Un punto del capitolato d’oneri, che prevede che la procedura di valutazione delle offerte è segreta, risponde agli imperativi, da un lato, di tutelare la riservatezza delle offerte e, dall’altro, di evitare, in linea di principio, i contatti tra l’autorità aggiudicatrice e gli offerenti. Il principio di trasparenza, di cui all’articolo 89, paragrafo 1, del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, deve conciliarsi con tali imperativi.
In ogni caso, tale principio dev’essere contemperato con la tutela dell’interesse pubblico, degli interessi commerciali legittimi di imprese pubbliche o private e della concorrenza leale, che giustifica la possibilità prevista dall’articolo 100, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento finanziario di omettere la comunicazione di taluni elementi a un offerente non aggiudicatario, qualora tale omissione sia necessaria per garantire il rispetto di tali esigenze. In tutti i casi, tale disposizione non prevede la comunicazione dell’integralità dell’offerta del concorrente prescelto.
(v. punti 32, 33, 49)
5. Dall’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee e dall’articolo 149 del regolamento n. 2342/2002, che ne reca le modalità d’esecuzione, risulta che, ai fini dell’osservanza dell’obbligo di motivazione, è sufficiente che l’autorità aggiudicatrice, anzitutto, comunichi immediatamente ad ogni offerente la cui offerta non è stata accettata i motivi del rifiuto della stessa e fornisca, successivamente, ai concorrenti che hanno presentato un’offerta ammissibile e che ne fanno espressamente domanda le caratteristiche e i vantaggi relativi dell’offerta prescelta nonché il nome dell’aggiudicatario entro un termine di quindici giorni di calendario dalla ricezione di una domanda scritta.
Tale modus procedendi è conforme alla finalità dell’obbligo di motivazione sancito dall’articolo 296 TFUE, secondo cui il ragionamento dell’autore dell’atto deve risultare in termini chiari e non equivoci, in modo tale da consentire, da un lato, agli interessati di conoscere le ragioni alla base del provvedimento adottato al fine di poter far valere i loro diritti e, dall’altro, al giudice di esercitare il proprio sindacato. Inoltre, l’obbligo di motivazione dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possano avere a ricevere spiegazioni.
L’obbligo di motivazione dev’essere considerato soddisfatto quando l’istituzione ha comunicato, come motivazione della decisione di non selezionare un’offerta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, le ragioni del rigetto dell’offerta, le caratteristiche e i vantaggi dell’offerta del concorrente prescelto, il nome dello stesso, una copia del rapporto di valutazione e una copia del contratto concluso con il concorrente prescelto. La mancata comunicazione del prezzo offerto dal concorrente prescelto non può invece integrare una violazione di detto obbligo, se il ricorrente era in grado di conoscere detto prezzo.
(v. punti 42-45, 47, 48)
6. V. il testo della decisione.
(v. punto 54)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 68-70)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 77)
9. Anche supponendo che l’articolo 100, paragrafo 2, del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, contenga una norma specifica in materia di accesso ai documenti, questo regolamento e il regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, hanno obiettivi diversi e non contengono disposizioni che prevedano espressamente la preminenza dell’uno sull’altro. Pertanto, occorre garantire un’applicazione di ciascuno di tali regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’attuazione coerente.
(v. punto 85)
10. Qualora l’istituzione interessata decida di negare l’accesso a un documento di cui le è stata chiesta la comunicazione, essa deve, in linea di principio, spiegare come l’accesso a tale documento possa recare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione. Inoltre, il rischio di un tale pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Tuttavia, tale istituzione può basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe. D’altronde, nell’ipotesi prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, del richiamato regolamento, l’istituzione deve valutare se sussista un interesse pubblico superiore che giustifichi la divulgazione del documento in questione.
(v. punti 90, 91)
11. Nel contesto di una procedura di aggiudicazione di appalti pubblici, elementi economici e tecnici contenuti nelle offerte dei concorrenti sono tali da giustificare il diniego dell’istituzione interessata di concedere l’accesso all’offerta del concorrente prescelto. Ciò si verifica in particolare quando tali offerte riguardano il know-how specifico degli offerenti e contribuiscono alla peculiarità e all’attrattiva delle loro offerte. Peraltro, allorché i servizi oggetto dell’appalto pubblico di cui trattasi possono essere offerti ad altri enti, non si può escludere che il concorrente eliminato sia di nuovo in concorrenza con gli altri offerenti, e in particolare con il concorrente prescelto, nell’ambito di una nuova gara d’appalto avente ad oggetto servizi simili.
Inoltre, la protezione delle offerte dei concorrenti è coerente con le disposizioni pertinenti del regolamento n. 1605/2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, in particolare con l’articolo 100, paragrafo 2, che non prevede la divulgazione delle offerte depositate, nemmeno in seguito a domanda scritta degli offerenti non aggiudicatari. Tale limitazione è insita nell’obiettivo delle norme in materia di appalti pubblici dell’Unione che si basa su una concorrenza non falsata. Per conseguire tale obiettivo, è necessario che le autorità aggiudicatrici non divulghino informazioni relative a procedure di aggiudicazione di appalti pubblici il cui contenuto potrebbe essere utilizzato per falsare la concorrenza, sia in una procedura di aggiudicazione in corso, sia in procedure di aggiudicazione successive.
Inoltre, le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, per loro natura e per il sistema di regolamentazione dell’Unione in materia, sono fondate su un rapporto di fiducia tra le autorità aggiudicatici e gli operatori economici che vi partecipano. Questi ultimi devono poter comunicare a tali autorità aggiudicatrici qualsiasi informazione utile nell’ambito della procedura di aggiudicazione, senza temere che esse rivelino a terzi elementi di informazione la cui divulgazione potrebbe recare pregiudizio a tali operatori.
(v. punti 95, 99, 100)