Language of document : ECLI:EU:C:2013:24

РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)

17 януари 2013 година(*)

„Регламент (ЕО) № 562/2006 — Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) — Твърдение за нарушение на правото на зачитане на човешкото достойнство — Ефективна съдебна защита — Право на достъп до съд“

По дело C‑23/12

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Augstākās tiesas Senāts (Латвия) с акт от 11 януари 2012 г., постъпило в Съда на 17 януари 2012 г., в производството, образувано по инициатива на

Mohamad Zakaria

СЪДЪТ (пети състав),

състоящ се от: г‑н T. von Danwitz, председател на състав, г‑н A. Rosas (докладчик), г‑н E. Juhász, г‑н D. Šváby и г‑н C. Vajda, съдии,

генерален адвокат: г‑н Y. Bot,

секретар: г‑н A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

като има предвид становищата, представени:

–        за латвийското правителство, от г‑н I. Kalniņš и г‑жа I. Ņesterova, в качеството на представители,

–        за Европейската комисия, от г‑н G. Wils и г‑н A. Sauka, в качеството на представители,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,

постанови настоящото

Решение

1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и на член 6, параграф 1 и член 13, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 105, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5 и поправка в ОВ L 275, 20.10.2010 г., стр. 11).

2        Запитването е отправено в рамките на разглеждането на жалба, подадена от г‑н Zakaria срещу отказа да се уважи искане за обезщетение, направено от заинтересования вследствие на поведението на административните органи при преминаването на латвийската граница.

 Правна уредба

 Право на Съюза

3        Съображение 20 от Регламент № 562/2006 гласи:

„Настоящият регламент зачита основните права и съблюдава принципите, утвърдени по-специално в [Хартата]. Той трябва да се прилага в съответствие със задълженията на държавите членки по отношение на международна закрила и принципа за неотблъскване“.

4        Член 6 от този регламент, озаглавен „Извършване на гранични проверки“, гласи следното:

„1.      Граничната охрана при изпълнение на своите задължения надлежно зачита човешкото достойнство.

Всички мерки, които предприема при изпълнение на задълженията си, съответстват на преследваните цели.

2.      При извършване на гранични проверки граничната охрана не дискриминира лицата на основание пол, раса или етнически произход, религия или вероизповедание, увреждания, възраст или сексуална ориентация“.

5        Член 13, параграф 3 от посочения регламент предвижда:

„Лицата, на които е издаден отказ за влизане, могат да обжалват. Обжалването се извършва в съответствие с националното право. На гражданите на трети страни се предоставя също така писмена информация за лицата за контакт, които могат да предоставят информация за представители, компетентни да действат от името на граждани на трети страни в съответствие с националното право.

Подаването на апелативна жалба няма суспензивен ефект по отношение на решението за отказ за влизане.

Без да се засяга всякаква компенсация, предоставена в съответствие с национално право, засегнатият гражданин на трета страна в случаите, когато апелацията заключи, че решението за отказ за влизане е неправилно обосновано, има право зачеркнатият печат за влизане да бъде заличен, както и други зачерквания или добавяния, които са направени от държавата членка, която е забранила влизането“.

 Латвийско право

6        Член 20 от Закон за имиграцията (Imigrācijas likums, Latvijas Vēstnesis, 2002 г., № 169, стр. 2744) предвижда:

„(1)      В срок от 30 дни от неговото издаване чужденецът има право да обжалва пред дипломатическото представителство отказа за влизане в Република Латвия.

(2)      Жалбата, на която се позовава параграф 1 от настоящия член, се разглежда от Valsts robežsardzes priekšnieks или от упълномощен от него служител и приетото от тях решение не подлежи на обжалване“.

7        Член 76, параграф 2 от Административно-процесуалния кодекс (Administratīvā procesa likums, Latvijas Vēstnesis, 2001 г., № 164, стр. 2551) в редакцията му, приложима към момента на настъпване фактите по делото, гласи:

„Срещу административните актове може да се подаде административна жалба пред по-висшестоящия орган. В закон или в правилник на Министерския съвет може да се посочи друг орган, пред който може да се подаде административната жалба срещу съответния административен акт. При липсата на такова посочване или ако този орган е Министерският съвет, административният акт може да се обжалва направо по съдебен ред“.

8        Член 89 от този кодекс, озаглавен „Понятие за фактически действия на орган“, гласи:

„1)      Фактическо действие е действие на орган в областта на публичното право, което не се изразява в юридически акт и което е насочено към пораждане на фактически последици, ако физическо лице има право на този акт или ако последният е нарушил или има опасност да наруши субективните права или правните интереси на лице. Спадат към фактическите действия и онези действия на органите, които независимо от тяхната воля пораждат фактически последици, които водят или има опасност да доведат до сериозно нарушение на правата на лице. Процесуалните действия на органите (действия, които нямат характер на окончателно решение) не са фактически действия.

(2)      Фактически действия са и бездействията на органа, ако същият е бил или е длъжен по силата на закона да извърши дадено действие, както и издаваните от органа удостоверения“.

9        Член 92 от посочения кодекс, озаглавен „Право на обезщетение“, гласи:

„Всяко лице има право на обезщетение за материалните и личните вреди, включително неимуществени, които е понесло вследствие на административен акт или фактическо действие на орган“.

 Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси

10      Както става ясно от акта за преюдициално запитване, г‑н Zakaria пътува със самолет на 28 ноември 2010 г. от Бейрут (Ливан) до Копенхаген (Дания) с прекачване в Рига (Латвия). Документът му за самоличност е издаден от Ливанската република пътен документ като палестински бежанец. На 27 ноември 2008 г. г‑н Zakaria е получил разрешение за постоянно пребиваване в Швеция, където според неговите изявления той живее от десет години и е започнал процедурата по придобиване на гражданството на тази държава членка. Той пътува до Копенхаген, тъй като живее в гр. Лунд (Швеция), до който може да се стигне лесно и бързо от Копенхаген.

11      На летището в Рига граничната охрана извършва проверка на документите на г‑н Zakaria и в крайна сметка му позволява да влезе в Латвия и на територията на държавите от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. Г‑н Zakaria обаче счита, че тази проверка е била извършена грубо, по предизвикателен и обиден за човешкото достойнство начин. Поради времето, необходимо за извършването на същата, той изпуснал самолета си за Копенхаген.

12      Г‑н Zakaria подава жалба до началника на държавната гранична охрана, в която оспорва действията на служителите на последната при извършването на граничната проверка, и тъй като счита, че действията на тези лица са му причинили неимуществени вреди, той иска обезщетение в размер на 7 000 LVL.

13      В Решение № 25 на този началник от 28 февруари 2011 г. се приема, че посочените действия са правомерни, също както и издаденият административен акт, тоест разрешението на извършващото граничен транзит лице, г‑н Zakaria, да влезе на територията на Република Латвия, държава членка, страна по посочената конвенция за прилагане на споразумението от Шенген. За сметка на това не е уважено искането на заинтересования в частта му относно присъждането на обезщетение.

14      Г‑н Zakaria сезира Administratīvā rajona tiesa (първоинстанционен административен съд), като иска фактическите действия на граничната охрана да бъдат обявени за неправомерни и да бъде обезщетен за неговите лични и неимуществени вреди, оценени на 7 000 LVL.

15      С решение на Administratīvā rajona tiesa от 29 март 2011 г. жалбата на г‑н Zakaria се отхвърля като недопустима, тъй като тя не можела да се разгледа в рамките на административно производство. Това решение се основава на изложените по-долу доводи.

16      Според посочената юрисдикция член 20 от Закона за имиграцията предвижда, че чужденецът има право да обжалва пред дипломатическото представителство решението, с което му се отказва влизането в Република Латвия, в срок от 30 дни от приемането на същото. Жалбата се разглежда от Valsts robežsardzes priekšnieks или от упълномощен от него служител, а приетото от тях решение не подлежи на обжалване.

17      При липсата на възможност за обжалване по съдебен ред на решението за отказ за влизане в Латвия следва, че не може да се разгледа по съдебен ред и искането за констатиране на процесуално нарушение, допуснато в хода на производството по приемане на решение, с което се разрешава влизането в тази държава членка.

18      Искане за обезщетение не би могло да се разглежда като самостоятелно искане, тъй като то е неразривно свързано с главното искане. Вследствие на това, доколкото няма главно искане, искането за обезщетение на лични и неимуществени вреди е недопустимо и също трябва да се отхвърли.

19      Г‑н Zakaria обжалва отказа на administratīvā rajona tiesa. Administratīvā apgabaltiesa (апелативен административен съд) потвърждава мотивите на това решение. При все това тази последна юрисдикция приема, че ако според г‑н Zakaria служителите на граничната охрана са накърнили честта и достойнството му, за което той счита, че му се дължи обезщетение, той има правото да сезира общите съдилища с искане за обезщетение.

20      Г‑н Zakaria подава жалба срещу решението на Administratīvā apgabaltiesa пред Augstākās tiesas Senāts (Сенат на Върховния съд). В тази жалба Mohamad Zakaria твърди, че не желае решението, с което му се разрешава да влезе на латвийска територия, да бъде изменено, а че неговата жалба е насочена по-скоро срещу фактическите действия на граничните служители, които били извършени в момента на приемането на решението, но не били свързани с посоченото решение. Също така той твърди, че тези фактически действия попадат в определението за фактически действия по член 89 от Administratīvā procesa likums (Административно-процесуалния кодекс).

21      Запитващата юрисдикция, Augstākās tiesas Senāts, излага, че при липсата на възможност за обжалване на решението на началника на граничната охрана пред административна юрисдикция и с оглед на факта, че жалбата на г‑н Zakaria е насочена срещу действията, извършени в хода на административно производство, искането за обезщетение не може да бъде разгледано в рамките на гражданскоправно производство. Все пак тази юрисдикция изразява съмнения относно съвместимостта с предвиденото в член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 на национална правна уредба, която не допуска право на обжалване на решение пред юрисдикция или административен орган, който от институционална и функционална гледна точка гарантира независимо и обективно разглеждане на жалбата.

22      Също така тази юрисдикция изразява съмнения, че член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 гарантира правото на обжалване единствено в случаите, в които на лицето е отказано влизането на територията на съответната държава, и тя счита, че лице има право да оспори нарушенията, извършени в хода на производството, по-конкретно тези, довели до накърняване на човешкото достойнство, дори когато съдържанието на административното решение е благоприятно.

23      Предвид тези обстоятелства Augstākās tiesas Senāts решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

„1)      Предвижда ли член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 […] правото да се обжалва не само отказът за влизане в страната, но и нарушенията, извършени в хода на производството по приемане на решението, с което е разрешено влизането?

2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос, с оглед на предвиденото в съображение 20 и в член 6, параграф 1 от Регламент № 562/2006, както и в член 47 от Хартата […], посочената правна норма налага ли на държавите членки задължението да гарантират ефективно право на обжалване пред съдебен орган?

3)      При утвърдителен отговор на първия въпрос и отрицателен отговор на втория въпрос, с оглед на предвиденото в съображение 20 и член 6, параграф 1 от Регламент № 562/2006, както и в член 47 от Хартата […], член 13, параграф 3 от същия регламент налага ли на държавите членки задължението да гарантират право на ефективно обжалване пред административен орган, който от институционална и функционална гледна точка предоставя същите гаранции като тези на съдебен орган?“.

 Производство пред Съда

24      Латвийското правителство и Комисията представят становища пред Съда. Г‑н Zakaria, който сам не представя писмено становище, нито от името на който е представено такова, иска да му бъде дадена възможност да представи своето становище в хода на устната фаза на производството, като посочва, че желае да опише фактите, свързани с разглеждания в главното производство инцидент, и че е представляван от Latvijas Cilvektiesību centrs (латвийският център за правата на човека).

25      В съответствие с член 76, параграф 2 от неговия процедурен правилник, по предложение на съдията докладчик след изслушване на генералния адвокат Съдът може да реши да не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания, ако при прочита на представените в писмената фаза на производството изявления и становища счете, че разполага с достатъчно данни, за да се произнесе. В съответствие с параграф 3 от същия член 76 тази разпоредба не се прилага, когато заинтересован субект по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, който не е участвал в писмената фаза на производството, представи мотивирано искане за провеждане на съдебно заседание за изслушване на устните състезания.

26      Нито от акта за преюдициално запитване, нито от представената на Съда преписка следва, че г‑н Zakaria е бил представен пред запитващата юрисдикция от Latvijas Cilvektiesību centrs. Така не е доказано, че тази организация е упълномощена да представлява частни лица по силата на приложимите латвийски процесуални правила, както е предвидено в член 47, параграф 2 от Процедурния правилник.

27      При това положение Съдът поканва г‑н Zakaria да потвърди, че е упълномощил Latvijas Cilvektiesību centrs да го представлява пред него и да уточни, първо, дали на тази организация е разрешено по силата на латвийското право да представлява частноправни субекти пред националните юрисдикции, и второ, дали представителят на този център ще се изкаже в хода на съдебно заседание за изслушване на устните състезания. Тъй като г‑н Zakaria не дава отговор в определения му от Съда срок и никакъв друг заинтересован субект по член 23 от Статута на Съда не е поискал откриването на устната фаза на производството, Съдът реши да не провежда заседание за изслушване на устните състезания, като счита, че разполага с достатъчно данни, за да се произнесе.

 Предварителна бележка

28      От акта за преюдициално запитване, от разглеждането на представената на Съда преписка и от становището на Комисията следва, че релевантните разпоредби на латвийското право се тълкуват по различен начин, що се отнася до възможността за оспорване по съдебен ред на фактическите действия на служителите на граничната охрана и за получаване на обезщетение за личните и неимуществените вреди, които тези действия биха могли да причинят на лице в случай на прието положително административно решение, тоест разрешение за влизане на латвийската територия.

29      В това отношение е важно да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика, когато Съдът дава отговор по преюдициално запитване, отправено от юрисдикция на държава членка в съответствие с член 267 ДФЕС, той не е компетентен да тълкува вътрешното право на тази държава членка (вж. по-специално Решение от 12 октомври 1993 г. по дело Vanacker и Lesage, C‑37/92, Recueil, стр. I‑4947, точка 7, Решение от 20 октомври 2005 г. по дело Ten Kate Holding Musselkanaal и др., C‑511/03, Recueil, стр. I‑8979, точка 25 и Решение от 19 септември 2006 г. по дело Wilson, C‑506/04, Recueil, стр. I‑8613, точка 34).

30      Именно като има предвид това обстоятелство и несигурността относно точното съдържание на латвийското процесуално право Съдът ще положи усилия да даде на Augstākās tiesas Senāts насоките за тълкуване на правото на Съюза, които да позволят на тази юрисдикция да прецени съвместимостта на нормите на вътрешното право с правната уредба на Съюза.

 По преюдициалните въпроси

31      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 предвижда, че лице има правото да подаде жалба не само срещу отказа за влизане на територията на държава членка, но и срещу нарушенията, допуснати в хода на производството по приемането на решение, разрешаващо подобно влизане. С втория и третия си въпрос тази юрисдикция иска да се установи дали в случай на утвърдителен отговор на първия въпрос горепосочената разпоредба налага на държавата членка задължението да гарантира възможността за обжалване пред съд или пред административен орган, който от институционална и функционална гледна точка предоставя същите гаранции като тези на съдебен орган.

32      Тези въпроси следва да бъдат разгледани съвместно.

33      Що се отнася до член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006, той предвижда, че лицата, на които е издаден отказ за влизане, могат да обжалват това решение. Съгласно тази разпоредба обжалването се извършва в съответствие с националното право.

34      Следва да се добави, че член 13 от Регламент № 562/2006 е изцяло посветен на въпросите, свързани с отказа за влизане.

35      Както подчертават латвийското правителство и Комисията, член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 въвежда задължението за държавите членки да предвидят възможност за обжалване единствено на решенията, с които се отказва влизане.

36      Впрочем изглежда, че нито жалбоподателят по главното производство, нито запитващата юрисдикция са поставили под въпрос валидността на посочената разпоредба.

37      С втория и третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 във връзка със съображение 20 и член 6, параграф 1 от този регламент, както и във връзка с член 47 от Хартата, предвижда задължение за държава членка да гарантира право на ефективно обжалване на твърдените нарушения, извършени в хода на производството по приемане на решение, с което е разрешено влизането, пред съд или пред административен орган, който от институционална и функционална гледна точка предоставя същите гаранции като тези на съдебен орган.

38      Доколкото тези два въпроса са поставени единствено в случай че отговорът на първия въпрос е утвърдителен, в смисъл че член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 предвижда, че лице има право да обжалва не само отказа за влизане, но и нарушенията, които жалбоподателят твърди, че са допуснати и които са описани в точка 11 от настоящото решение, на тях не следва да се дава отговор.

39      При всички случаи актът за преюдициално запитване не предоставя достатъчно данни относно спора по главното производство, по-специално относно релевантните факти, за да може Съдът да определи доколко член 6 от Регламент № 562/2006 е релевантен за целите на разглеждането на този спор. Като последица от това Съдът не е в състояние да установи дали положението на жалбоподателя по главното производство попада в приложното поле на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата, според който разпоредбите на същата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза (вж. в този смисъл по-конкретно Решение от 5 октомври 2010 г. по дело McB., C‑400/10 PPU, Сборник, стр. I‑8965, точка 51 и Решение от 8 ноември 2012 г. по дело Iida, C‑40/11, точки 79—81).

40      Запитващата юрисдикция трябва да прецени с оглед на обстоятелствата на спора по главното производство дали положението на жалбоподателя по това производство попада в приложното поле на правото на Съюза, и ако това е така, дали отказът да се признае на този жалбоподател правото да сезира съдебен орган със своите искания накърнява признатите с член 47 от Хартата права. В това отношение следва да се напомни, че служителите на граничната охрана, изпълняващи своите задължения по смисъла на член 6 от този регламент, са длъжни да зачитат напълно човешкото достойнство. Държавите членки са длъжни да предвидят в своя вътрешен правов ред подходящи средства за обжалване, за да осигурят, при спазване на член 47 от Хартата, защитата на лицата, изтъкващи правата, които те извеждат от член 6 от Регламент № 562/2006.

41      За сметка на това, ако тази юрисдикция счита, с оглед на отговора на Съда на първия въпрос, че посоченото положение не попада в приложното поле на правото на Съюза, тя ще трябва да пристъпи към разглеждане на същата с оглед на националното право, вземайки предвид също Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., по която всички държави членки са страни (вж. в този смисъл Решение от 15 ноември 2011 г. по дело Dereci и др., C‑256/11, Сборник, стр. I‑11315, точки 72 и 73).

42      С оглед на гореизложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 13, параграф 3 от Регламент № 562/2006 въвежда задължението за държавите членки да предвидят възможност за обжалване единствено на решенията, с които се отказва влизането на тяхната територия.

 По съдебните разноски

43      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Член 13, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) въвежда задължението за държавите членки да предвидят възможност за обжалване единствено на решенията, с които се отказва влизането на тяхната територия.

Подписи


* Език на производството: латвийски.