РЕШЕНИЕ НА СЪДА НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА
(първи състав)
12 май 2011 година
Дело F-50/09
Livio Missir Mamachi di Lusignano
срещу
Европейска комисия
„Публична служба — Длъжностни лица — Иск за обезщетение — Правило за съответствие между искане, административна жалба и иск за обезщетение — Състезателност на производството — Използване пред съд на поверителен документ, класифициран „Restreint UE“ — Извъндоговорна отговорност на институциите — Виновна отговорност — Причинно-следствена връзка — Множество причини за настъпване на вредата — Действие на трето лице — Невиновна отговорност — Задължение за съдействие — Задължение за институцията да осигури защитата на персонала си — Убийство на длъжностно лице и съпругата му от трето лице — Загуба на възможност за оцеляване“
Предмет: Жалба, подадена на основание членове 236 ЕО и 152 АЕ, с която г‑н Missir Mamachi di Lusignano иска по-специално, от една страна, отмяната на Решението от 3 февруари 2009 г. на Комисията, с което тя отхвърля искането му за обезщетяване на имуществените и неимуществените вреди, претърпени в резултат на убийството на неговия син и неговата снаха на 18 септември 2006 г. в Рабат (Мароко), и от друга страна, Комисията да бъде осъдена да заплати на него, както и на правоприемниците на неговия син, различни суми като обезщетение за претърпените в резултат на тези убийства имуществени и неимуществени вреди
Решение: Отхвърля жалбата. Извлеченията от документа от 2006 г. за стандартите и критериите за безопасност, представени от Европейската комисия на Съда на публичната служба в хода на производството, да бъдат върнати незабавно на Европейската комисия в запечатан плик с гриф „класифицирано „Restreint UE“.
Резюме
1. Длъжностни лица — Жалба — Иск за обезщетение, предявен при липса на досъдебна процедура в съответствие с Правилника — Недопустимост
(членове 90 и 91 от Правилника на длъжностните лица)
2. Длъжностни лица — Жалба — Иск за обезщетение — Актуализиране на размера на вредата спрямо този, посочен в направеното в досъдебната процедура искане — Допустимост — Условия
3. Длъжностни лица — Социална сигурност — Трудова злополука — Обезщетение с фиксиран размер съгласно Правилника — Искане за допълнително обезщетение по общия правен ред — Допустимост — Условия
(член 73 от Правилника за длъжностните лица)
4. Длъжностни лица — Жалба — Иск за обезщетение — Произход — Служебно правоотношение
(член 236 ЕО; членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица)
5. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Условия — Незаконосъобразност
(член 236 ЕО)
6. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Условия — Поправяне на вреда, причинена на длъжностно лице или на служител — Задължение на администрацията за полагане на грижа — Обхват
(член 236 ЕО; членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица)
7. Длъжностни лица — Защита на безопасността и здравето — Задължения на институциите — Обхват — Директива 89/391 за въвеждане на мерки за насърчаване подобряването на безопасността и здравето на работниците на работното място
(член 31, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 1д, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица; Директива 89/391 на Съвета)
8. Производство — Процесуално-организационни действия — Искане за представяне на документ — Проверка на поверителния характер
(член 44, параграфи 1 и 2 от Процедурния правилник на Съда на публичната служба)
9. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Невъвеждане на минимални мерки за безопасност за жилищата на персонала, назначен в трети страни — Служебно нарушение
10. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Условия — Незаконосъобразност — Вреда — Причинно-следствена връзка
11. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Условия — Незаконосъобразност — Вреда — Причинно-следствена връзка
12. Длъжностни лица — Извъндоговорна отговорност на институциите — Отговорност поради правомерно действие — Принцип, който не е признат от правото на Съюза
(член 288 ЕО)
13. Длъжностни лица — Задължение на администрацията за оказване на съдействие — Обхват
(член 24 от Правилника за длъжностните лица)
14. Производство — Съдебни разноски — Необосновано или злонамерено причинени разходи
(член 87, параграф 2 и член 88 от Процедурния правилник на Съда на публичната служба)
1. В рамките на жалба на длъжностно лице, насочена изключително към поправянето на различни видове вреди, за които се твърди, че са причинени от редица нарушения или бездействия, които поради липсата на каквото и да е правно действие не могат да бъдат квалифицирани като увреждащи актове, искания за обезщетение са допустими пред Съда на публичната служба само ако се предхождат най-напред от изпратено до администрацията искане, имащо същия предмет и основано на същите видове вреди, а след това от административна жалба, подадена срещу решението на администрацията, която се е произнесла изрично или мълчаливо по посоченото искане. Всъщност в предвидената в членове 90 и 91 от Правилника система от способи за обжалване, когато с дадена жалба се цели само обезщетяване на вреди, административното производство задължително трябва да започне с искане на заинтересованото лице, приканващо органа по назначаване да поправи твърдените вреди, и евентуално трябва да продължи с подаването на административна жалба, насочена срещу решението за отхвърляне на искането, тъй като в противен случай последващата жалба е недопустима.
Освен това представените пред съда на Съюза искания трябва да имат същия предмет като исканията, изложени в административната жалба, и да съдържат само претенции, почиващи на същото основание като посочените в административната жалба, като в съдебната фаза тези претенции могат да бъдат развити чрез представянето на правни основания и доводи, които не се съдържат непременно в административната жалба, но са тясно свързани с нея. В разглежданата в тесен смисъл област на обезщетенията за вреди понятието „основание“, което трябва да се разбира в широк смисъл, е определено чрез „видове вреди“, на които се позовава съответното длъжностно лице в искането си за обезщетение. Тези видове вреди определят предмета на исканото от длъжностното лице обезщетение, а оттам предмета на искането, по което администрацията трябва да се произнесе.
(вж. точки 82—85)
Позоваване на:
Съд — 23 април 2002 г., Campogrande/Комисия, C‑62/01 P, точка 34
Първоинстанционен съд — 13 юли 1995 г., Saby/Комисия, T‑44/93, точка 31
Съд на публичната служба — 1 юли 2010 г., Mandt/Парламент, F‑45/07, точка 119
2. В рамките на иск за обезщетение длъжностно лице може да актуализира в своята искова молба размера на съдържащите се в искането претенции към администрацията, по-специално ако впоследствие претърпените от него вреди се утежнят или ако обхватът на вредите му не е известен или може да бъде оценен едва след подаването на неговото искане, стига видовете вреди, представляващи основание за търсене на обезщетение, да са били посочени в това искане.
(вж. точка 86)
Позоваване на:
Съд — 23 септември 2004 г., Hectors/Парламент, C‑150/03 P, точка 62
3. Поради еднократния характер на предвидените в Правилника плащания в полза на правоприемниците на починало длъжностно лице те имат основание да поискат допълнително обезщетение от институцията, когато последната може да носи отговорност за смъртта на длъжностното лице и предвидените в Правилника плащания не са достатъчни, за да осигурят пълното поправяне на претърпяната вреда.
(вж. точка 106)
Позоваване на:
Съд — 8 октомври 1986 г., Leussink/Комисия, 169/83 и 136/84, точка 13; 9 септември 1999 г., Lucaccioni/Комисия, C‑257/98 P, точки 22 и 23
4. Спор между длъжностно лице и институцията, на която то е или е било подчинено, за поправяне на вреди, когато последните произтичат от служебното правоотношение, което съществува или е съществувало между заинтересуваното лице и институцията, попада в обхвата на член 236 ЕО и на членове 90 и 91 от Правилника и се намира извън приложното поле на членове 235 ЕО и 288 ЕО. Това важи и за спор между правоприемниците на починало длъжностно лице или техния законен представител и институцията, на която е било подчинено това длъжностно лице, тъй като такъв спор произтича от служебното правоотношение между последното и посочената институция.
(вж. точка 116)
Позоваване на:
Съд — 22 октомври 1975 г., Meyer-Burckhardt/Комисия, 9/75, точка 7; 17 февруари 1977 г., Reinarz/Комисия и Съвет, 48/76, точка 10; 10 юни 1987 г., Pomar/Комисия, 317/85, точка 7; 7 октомври 1987 г., Schina/Комисия, 401/85, точка 9
Първоинстанционен съд — 26 юни 2009 г., Marcuccio/Комисия, T‑114/08 P, точки 12, 13 и 24
Съд на публичната служба — 11 май 2010 г., Nanopoulos/Комисия, F‑30/08, точки 130—133, предмет на производство по обжалване, висящо пред Общия съд, дело T‑308/10 P
5. Отговорността на институция по член 236 ЕО предполага наличието на съвкупност от условия, а именно съществуването на служебно нарушение или на допусната от институцията неправомерност и действително съществуване на сигурна и подлежаща на оценяване вреда, както и на причинно-следствена връзка между нарушението и твърдяната вреда.
Що се отнася до първото от тези условия, сред обстоятелствата, относими по случая, с който е сезиран, съдът на Съюза трябва да вземе предвид свободата на преценка, с която е разполагала администрацията към момента на настъпване на спорните факти.
В това отношение когато институцията разполага с широка свобода на преценка, по-специално когато не е длъжна да действа по определен начин по силата на приложимата правна уредба, решаващият критерий, за да се приеме, че първото условие е изпълнено, е критерият за явното и сериозно нарушаване на пределите, които се налагат на тази свобода на преценка. В случай че администрацията не е допуснала явна грешка, тя не може да бъде упреквана в допускането на каквато и да било неправомерност и тогава отговорността ѝ е изключена.
За сметка на това, когато свободата на преценка на администрацията е значително ограничена или дори не съществува, то и самото нарушение на правото на Съюза може да бъде достатъчно, за да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение, което може да ангажира отговорността на институцията. Така, когато администрацията трябва да възприеме определено поведение, което ѝ е наложено от действащите текстове, от спазването на общи принципи или на основни права или също от правила, която самата тя си е наложила, самото неизпълнение на такова задължение може да ангажира отговорността на съответната институция.
(вж. точки 117—120)
Позоваване на:
Съд — Lucaccioni/Комисия, посочено по-горе, точка 14; 4 юли 2000 г., Bergaderm и Goupil/Комисия, C‑352/98 P, точка 44
Първоинстанционен съд — 13 декември 1990 г., Moritz/Комисия, T‑20/89, точка 19; 9 февруари 1994 г., Latham/Комисия, T‑82/91, точка 72; 21 февруари 1995 г., Moat/Комисия, T‑506/93, точка 46
Съд на публичната служба — 2 май 2007 г., Giraudy/Комисия, F‑23/05, точки 104, 105 и 167
6. Споровете в областта на публичната служба на основание член 236 ЕО и членове 90 и 91 от Правилника, в това число споровете за поправяне на вреди, причинени на длъжностно лице или служител, се подчиняват на особени и специални правила в сравнение с правилата, произтичащи от общите принципи относно извъндоговорната отговорност на Съюза по член 235 ЕО и член 288, втора алинея ЕО. Всъщност от Правилника се установява по-специално че за разлика от всеки друг частноправен субект, длъжностното лице или служителят на Съюза е свързан с институцията, на която е подчинен, чрез служебно правоотношение, съдържащо баланс от конкретни взаимни права и задължения, който се изразява чрез задължението за съдействие на институцията по отношение на заинтересованото лице. Този баланс има за цел главно да запази отношението на доверие, което трябва да съществува между институциите и техните длъжностни лица, за да се гарантира на гражданите доброто изпълнение на възложените на институциите задачи от общ интерес. Вследствие на това, когато действа в качеството си на работодател, Съюзът носи по-голяма отговорност, която се изразява в задължението за поправяне на причинените на неговия персонал вреди поради всяка допусната от него неправомерност в това му качество.
(вж. точка 123)
Позоваване на:
Съд — 29 юни 1994 г., Klinke/Съд, C‑298/93 P, точка 38; 6 март 2001 г., Connolly/Комисия, C‑274/99 P, точки 44—47
Първоинстанционен съд — 12 юни 2002 г., Mellone/Комисия, T‑187/01, точка 74; 14 октомври 2004 г., Polinsky/Съд, T‑1/02, точка 47
7. Що се отнася до безопасните условия на труд на техния персонал, като всеки работодател в публичния или частния сектор, институциите имат задължение за действие. Всъщност този персонал може да се позове на право на условия на труд, които опазват неговото здраве и сигурност и зачитат достойнството му, както впрочем се напомня в член 31, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Също така от член 1д, параграф 2 от Правилника и от няколко европейски директиви, по-специално Директива 89/391 за въвеждане на мерки за насърчаване подобряването на безопасността и здравето на работниците на работното място, следва, че работодателят е длъжен да осигури безопасни и здравословни условия на своя персонал във всички аспекти, свързани с работата. В тази област задължението на институция в качеството ѝ на работодател да осигурява безопасността на своя персонал се налага с особена строгост и макар да съществува, свободата на администрацията е намалена.
Все пак, колкото и да е широко по обхват, задължението за осигуряване на безопасността на персонала не може да се изразява в абсолютно задължение на съответната институция за постигане на резултат. По-специално не могат да се пренебрегнат затрудненията на администрацията от бюджетно, административно или техническо естество, които понякога затрудняват и дори правят невъзможно въвеждането в кратък срок на при това спешни и наложителни мерки, въпреки положената от компетентните органи грижа. От друга страна, изпълнението на това задължение за безопасност става трудно, когато, за разлика от работник, заемащ постоянна длъжност в определено място, съответното длъжностно лице трябва да изпълнява служебните си задължения в трета страна и да осъществява подобна на дипломатическата служба, като се излага на различни рискове, които не могат лесно да се определят и овладеят.
В това отношение макар и жилището на такова длъжностно лице да му е предоставено поради неговите служебни задължения и по отношение на същото в някои делегации в трети страни да са взети конкретни мерки за защита, това жилище не може напълно да се приравни на индивидуално работно място или на работно място по смисъла на Директива 89/391. Задължението за осигуряване на безопасност, което институцията носи в такава обстановка, предполага, първо, тя да оцени рисковете, на които е изложен нейният персонал, и да предприеме превантивни действия на всички нива от службата, по-нататък, да информира съответния персонал за опасностите, които са били установени, и да се увери, че същият действително е получил подходящи указания относно рисковете за неговата безопасност, и накрая, да вземе подходящи мерки за безопасност и да въведе организацията и средствата, които е счела за необходими.
(вж. точки 126, 127 и 130—132)
Позоваване на:
Съд — 14 юни 2007 г., Комисия/Обединено кралство, C‑127/05
Съд на публичната служба — 30 април 2009 г., Aayhan и др./Парламент, F‑65/07, точка 116
8. В случай че страна е изпратила на Съда на публичната служба документ, за да може той да провери поверителния му характер по смисъла на член 44, параграф 2 от своя процедурен правилник, защитата на поверителния характер на документа може да наложи другата страна да има достъп до този документ само под формата на изготвено от този съд кратко резюме, и по-нататък процесът да не бъде изцяло състезателен. При такова положение обаче правото на тази друга страна на ефективна съдебна защита може да се гарантира само ако в отклонение от член 44, параграф 1 от Процедурния правилник самият Съд на публичната служба се основе на относимите извлечения от този документ, за да бъде в състояние да се произнесе, след като се е запознал с всички конкретни обстоятелства, въпреки че институцията е предоставила тези извлечения на Съда на публичната служба само с цел той да провери поверителния характер на документа.
(вж. точка 156)
9. Като не спазват минималните изисквания за безопасност за жилищата на персонала си на служба в трети страни, институциите извършват служебно нарушение, което може да ангажира тяхната отговорност. Всъщност, ако при особени обстоятелства, по-специално при спешност, заемането на временно жилище, което не разполага със същите механизми за безопасност като тези на окончателно жилище, може временно да се приеме за възможно, администрацията обаче не може да се освободи от задължението за въвеждане на минимални мерки, които позволяват да се противодейства на основните рискове за безопасността на живеещите във временното жилище и да се ограничи вероятността от тяхното настъпване, при приемливи бюджетни и административни условия. Това важи в още по-голяма степен за случаите, при които съответната институция е била уведомена за особени обстоятелства.
(вж. точки 173, 174 и 176)
10. Само нарушение, което е довело до настъпване на вредата при наличието на причинно-следствена връзка, ангажира отговорността на институцията. Съюзът обаче може да носи отговорност единствено за вредите, които произтичат в достатъчно пряка степен от неправомерното поведение на съответната институция. В това отношение ищецът трябва да докаже, че ако нарушението не е било допуснато, вредата е нямало да настъпи и че нарушението е определящата причина за претърпяната от него вреда. Причинно-следствената връзка е доказана, когато вредата е неизбежната и непосредствена последица от допуснатото нарушение. Впрочем вредата може да произтича пряко и сигурно не само от една причина, а да е предизвикана от няколко причини, които допринасят по определящ начин за нейното настъпване.
Относно нарушение, състоящо се в неизпълнение от страна на институция на нейното задължение за спазване на минималните изисквания за безопасност за жилище на длъжностно лице на служба в трета страна, причинно-следствена връзка между това нарушение и убийството на длъжностното лице е доказана, когато се докаже надлежно, че ако институцията беше спазила задължението си да осигури защитата на своето длъжностно лице, убийството е нямало да бъде извършено. Същото важи и за причинно-следствената връзка между виновното поведение и загубата на възможност за оцеляване от страна на длъжностното лице.
(вж. точки 179—181, 183 и 190)
Позоваване на:
Съд — 12 юни 1986 г., Sommerlatte/Комисия, 229/84, точки 24—27; 27 март 1990 г., Grifoni/ЕОАЕ, C-308/87, точки 17 и 18
Първоинстанционен съд — 30 септември 1998 г., Coldiretti и др./Съвет и Комисия, T‑149/96, точки 116 и 122; 9 юли 1999 г., New Europe Consulting и Brown/Комисия, T‑231/97, точки 57—60; 24 октомври 2000 г., Fresh Marine/Комисия, T‑178/98, точка 118 и цитираната съдебна практика
Общ съд — 19 март 2010 г., Gollnisch/Парламент, T‑42/06, точка 110 и цитираната съдебна практика
11. Вредата може да произтича пряко и сигурно не само от една причина, а да е предизвикана от няколко причини, които допринасят по определящ начин за нейното настъпване. В съдебната практика за ангажиране на отговорността на администрацията не се изисква непременно институцията да носи изключителна отговорност за вредата. В случай че във виновното поведение са участвали институция и трето лице, институцията е длъжна да поправи само част от вредата, която жертвата е претърпяла.
Такъв е случаят, когато институция създава условията за настъпването на вредата, като не е взела достатъчни мерки за безопасност, за да се попречи на проникването на нападателя в частното жилище на длъжностно лице на служба в делегация. При все това, доколкото убийството не е непосредствена и неизбежна последица от подобно нарушение и доколкото институцията не носи главна отговорност за вредата, нейната част от отговорността е сведена до 30 % от претърпяната вреда.
(вж. точки 181 и 192—194)
Позоваване на:
Съд — Sommerlatte/Комисия, посочено по-горе, точки 24—27, и Grifoni/ЕОАЕ, посочено по-горе, точки 17 и 18
12. При сегашното състояние на правото на Съюза член 288 ЕО, който препраща към общите за държавите членки основни принципи на правото, не може да се тълкува в смисъл, че позволява да се ангажира безвиновната отговорност на Съюза поради законосъобразно действие или бездействие.
Вследствие на това съдът на Съюза не определя причините, поради които в отношенията си със своя персонал институциите на Съюза могат да носят отговорност въз основа на условия, които са коренно различни от преобладаващите в рамките на член 288 ЕО, в отклонение от общите за държавите членки основни принципи на правото.
(вж. точки 209 и 212)
13. Целта на член 24 от Правилника е да осигури на длъжностните лица и служителите на активна служба сигурност в настоящето и в бъдеще, за да им позволи в общия интерес на службата да изпълняват по-добре служебните си задължения. От този член и от свързаната с него съдебна практика следва, че по силата на тази разпоредба институциите на Съюза са длъжни да оказват съдействие на своите длъжностни лица само в случай на действия на трети лица по отношение на тях поради заеманата от тях длъжност или техните служебни задължения.
Вследствие на това, ако длъжностно лице не е било убито поради длъжността и служебните му задължения, неговият правоприемник не може валидно да се позовава на разпоредбите на член 24 от Правилника.
(вж. точки 220, 221, 224 и 225)
Позоваване на:
Съд — Sommerlatte/Комисия, посочено по-горе, точка 19; 5 октомври 1988 г., Hamill/Комисия, 180/87, точка 15
Първоинстанционен съд — 27 юни 2000 г., K/Комисия, T‑67/99, точка 32
14. Съгласно член 87, параграф 2 от неговия процедурен правилник Съдът на публичната служба може, когато справедливостта изисква това, да реши дадена страна, макар и загубила делото, да бъде осъдена да заплати само частично съдебните разноски и дори да не бъде осъдена за тях. Освен това съгласно член 88 от Процедурния правилник спечелила делото страна може да бъде осъдена да заплати съдебните разноски частично и дори изцяло, ако това изглежда оправдано от нейното поведение, включително преди образуване на съдебното производство, особено ако се прецени, че тя необосновано или злонамерено е причинила разходи на насрещната страна.
В това отношение, когато институция значително забавя протичането на производството, като отказва, на първо място, да предостави на Съда на публичната служба някои документи и сведения и като го принуждава да организира второ съдебно заседание, както и като му дава неточни отговори, с оглед на обстоятелствата по делото е справедливо на институцията да се възложат, освен направените от нея съдебни разноски, разумните и надлежно обосновани съдебни разноски на противната страна.
(вж. точки 229, 230 и 232)