CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 29 september 2022 (1)
Gevoegde zaken C‑524/21 en C‑525/21
IG
tegen
Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Ilfov (C‑524/21)
en
Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti
tegen
IM (C‑525/21)
[verzoeken van de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Richtlijn 2008/94/EG – Bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever – Honorering door waarborgfondsen van aanspraken van werknemers – Beperking van de betalingsverplichting van de waarborgfondsen – Terugvordering in geval van overschrijding van de periode van drie maanden vóór/na de inleiding van de insolventieprocedure”
I. Inleiding
1. De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever(2).
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen, ten eerste, IG en de Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (regionaal agentschap voor de werkgelegenheid van Ilfov, Roemenië; hierna: „AJOFM Ilfov”) (zaak C‑524/21) en, ten tweede, de Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (agentschap voor de werkgelegenheid van de gemeente Boekarest, Roemenië; hierna: „AMOFM București”) en IM (zaak C‑525/21) betreffende de terugvordering van bedragen die door een loonwaarborgfonds zijn betaald in verband met loonaanspraken die wegens insolventie van de werkgever onvervuld waren. De vraag rijst of en hoe deze bedragen van de werknemer kunnen worden teruggevorderd wanneer zij niet zijn betaald over de referentieperiode die in richtlijn 2008/94 is bepaald, dan wel wanneer zij na het verstrijken de nationale wettelijke verjaringstermijn zijn aangevraagd.
3. In deze conclusie, die overeenkomstig het verzoek van het Hof wordt toegespitst op de derde en de vijfde prejudiciële vraag, zal ik uiteenzetten waarom richtlijn 2008/94 en de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling en een nationale praktijk die, zonder overgangsmaatregelen, bepalen dat bedragen die ten onrechte zijn betaald over buiten het normatieve tijdvak vallende perioden of die na het verstrijken van de verjaringstermijn zijn aangevraagd moeten worden teruggevorderd, wanneer de betrokken voormalige werknemers bij het waarborgfonds geen aanspraak meer kunnen maken op betaling van achterstallig loon.
4. In de gevallen waarin de werknemers op de datum van de terugvordering of van de beslissing van de aangezochte rechter hun rechten uit hoofde van richtlijn 2008/94 nog kunnen doen gelden, moet de verwijzende rechter nagaan of de regels ter uitvoering van deze richtlijn met betrekking tot de terugvordering van de eerste betaalde bedragen in overeenstemming zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel, dat vereist dat deze procedureregels niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor de behandeling van vergelijkbare situaties van zuiver interne aard, en voorts met het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat deze procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 2008/94
5. De overwegingen 2, 3 en 7 van richtlijn 2008/94 luiden:
„(2) In punt 7 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers, dat op 9 december 1989 is goedgekeurd, wordt gesteld dat de verwezenlijking van de interne markt moet leiden tot een verbetering van de levensstandaard en arbeidsvoorwaarden voor de werknemers in de [Europese Unie] en dat daar waar nodig deze verbetering moet leiden tot een verdere ontwikkeling van bepaalde aspecten van de arbeidsreglementering, zoals de procedures inzake collectief ontslag of die in verband met faillissementen.
(3) Er zijn voorzieningen nodig om werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen en hun een minimum aan bescherming te bieden, in het bijzonder om de honorering van hun onvervulde aanspraken te garanderen met inachtneming van de noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de [Unie]. Daartoe moeten de lidstaten een fonds oprichten dat de honorering van de onvervulde loonaanspraken van de betrokken werknemers waarborgt.
[…]
(7) De lidstaten kunnen ten aanzien van de verplichtingen van de waarborgfondsen beperkingen vaststellen die verenigbaar zijn met de sociale doelstelling van de richtlijn en waarin de onderscheidene niveaus van de betalingsaanspraken kunnen worden verdisconteerd.”
6. Hoofdstuk I van deze richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer en definities”, omvat de artikelen 1 en 2.
7. Artikel 1, lid 1, van die richtlijn luidt:
„Deze richtlijn is van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, verkeren.”
8. Artikel 2, lid 1, van voornoemde richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt een werkgever geacht in staat van insolventie te verkeren wanneer is verzocht om opening van een in de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat neergelegde, op de insolventie van de werkgever berustende collectieve procedure die ertoe leidt dat deze het beheer en de beschikking over zijn vermogen geheel of ten dele verliest en dat een curator of een persoon met een vergelijkbare functie wordt aangewezen, en wanneer de uit hoofde van de genoemde wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bevoegde autoriteit:
a) hetzij heeft besloten tot opening van de procedure;
b) hetzij heeft geconstateerd dat de onderneming of de vestiging van de werkgever definitief is gesloten, en dat het beschikbare vermogen ontoereikend is om opening van de procedure te rechtvaardigen.”
9. Hoofdstuk II van richtlijn 2008/94 („Bepalingen inzake waarborgfondsen”) omvat de artikelen 3 tot en met 5.
10. Artikel 3 van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat waarborgfondsen onder voorbehoud van artikel 4 de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, met inbegrip van de vergoeding wegens beëindiging van de arbeidsverhouding, indien de nationale wetgeving hierin voorziet.
De aanspraken die het waarborgfonds honoreert, betreffen de onbetaalde lonen over een periode vóór en/of, in voorkomend geval, na een door de lidstaten vastgestelde datum.”
11. Artikel 4 van die richtlijn luidt als volgt:
„1. De lidstaten hebben de bevoegdheid om de in artikel 3 bedoelde betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken.
2. Indien de lidstaten van de in lid 1 bedoelde bevoegdheid gebruikmaken, stellen zij de periode vast waarover het waarborgfonds de onvervulde aanspraken honoreert. Deze periode mag echter niet korter zijn dan een periode die betrekking heeft op de bezoldiging over de laatste drie maanden van de arbeidsbetrekking vóór en/of na de in artikel 3, tweede alinea, bedoelde datum.
De lidstaten kunnen bepalen dat deze minimumperiode van drie maanden binnen een referentieperiode van ten minste zes maanden dient te vallen.
De lidstaten met een referentieperiode van ten minste achttien maanden kunnen de periode waarvoor het waarborgfonds de onvervulde aanspraken honoreert, tot acht weken beperken. In dit geval wordt de minimumperiode berekend op basis van de voor de werknemer meest gunstige perioden.
3. De lidstaten kunnen plafonds vaststellen voor de betalingen door het waarborgfonds. Deze plafonds mogen evenwel niet lager zijn dan een minimum dat sociaal verenigbaar is met het sociale doel van deze richtlijn.
Indien de lidstaten van deze bevoegdheid gebruikmaken, delen zij aan de [Europese] Commissie mee, welke methoden zij hanteren om het plafond vast te stellen.”
12. Artikel 12, onder a), van diezelfde richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten:
a) om de nodige maatregelen te treffen met het oog op het voorkomen van misbruiken”.
B. Roemeens recht
13. Artikel 2 van Lege nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (wet nr. 200/2006 betreffende de instelling en het gebruik van het waarborgfonds voor de betaling van loonaanspraken)(3) van 22 mei 2006 luidt als volgt:
„Met de Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale (waarborgfonds voor de betaling van loonaanspraken, Roemenië; hierna: „waarborgfonds”)] wordt de betaling gegarandeerd van loonaanspraken die voortvloeien uit individuele en collectieve arbeidsovereenkomsten die werknemers hebben gesloten met werkgevers tegen wie definitieve rechterlijke beslissingen tot inleiding van een insolventieprocedure zijn uitgesproken en ten aanzien van wie een maatregel tot gedeeltelijke of volledige intrekking van de beheersbevoegdheid is vastgesteld […].”
14. Artikel 13, lid 1, onder a), van deze wet bepaalt:
„Binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld in dit hoofdstuk, worden de volgende categorieën loonaanspraken gehonoreerd uit het waarborgfonds:
a) achterstallig loon”.
15. Artikel 14, lid 1, van die wet luidt:
„De totale som van de uit het waarborgfonds gehonoreerde loonaanspraken mag niet hoger zijn dan drie nationale gemiddelde brutolonen per werknemer.”
16. Artikel 15, leden 1 en 2, van dezelfde wet bepaalt:
„(1) De loonaanspraken bedoeld in artikel 13, lid 1, onder a), c), d) en e), worden gehonoreerd voor een periode van drie kalendermaanden.
(2) De in lid 1 bedoelde periode is de periode voorafgaand aan de datum waarop om honorering van de aanspraken wordt verzocht, en gaat vooraf aan of volgt op de datum van inleiding van de insolventieprocedure.”
17. Artikel 5, lid 1, van de Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (uitvoeringsbepalingen betreffende [wet nr. 200/2006])(4) van 21 december 2006 bepaalt:
„De loonaanspraken bedoeld in artikel 13, lid 1, onder a), c), d) en e), van wet [nr. 200/2006] hebben betrekking op de periode van drie kalendermaanden als bedoeld in artikel 15, lid 1, van [deze] wet, welke periode voorafgaat aan de maand waarin om honorering van de aanspraken wordt verzocht.”
18. Artikel 7 van de uitvoeringsbepalingen luidt:
„(1) Indien de aanspraken van de werknemers van de werkgever die in staat van insolventie verkeert dateren van vóór de maand waarin de insolventieprocedure is ingeleid, gaat de in artikel 15, lid 1, van wet [nr. 200/2006] bedoelde periode van drie kalendermaanden vooraf aan de datum van inleiding van de procedure.
(2) Indien de aanspraken van de werknemers van de werkgever die in staat van insolventie verkeert dateren van na de maand waarin de insolventieprocedure is ingeleid, volgt de in artikel 15, lid 1, van [deze] wet bedoelde periode op de datum van inleiding van de procedure.”
19. Artikel 47, lid 1, van Lege nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (wet nr. 76/2002 betreffende het stelsel van werkloosheidsverzekering en de stimulering van de werkgelegenheid)(5) van 16 januari 2002 luidt:
„Bedragen die onverschuldigd zijn betaald uit de begroting van de werkloosheidsverzekering alsmede alle andere debetboekingen ten laste van de begroting van de werkloosheidsverzekering anders dan afkomstig uit de bijdrage voor de werkloosheidsverzekering, worden teruggevorderd op grond van besluiten van de arbeidsbureaus […], die executoriale titels vormen.”
20. Artikel 73, punt 1, van Lege nr. 500/2002 privind finanțele publice (wet nr. 500/2002 inzake overheidsfinanciën)(6) van 11 juli 2002 bepaalt:
„Bij de terugvordering van de bedragen die door de bevoegde controleorganen als schade of als onrechtmatige betalingen uit overheidsmiddelen zijn aangemerkt, worden naargelang van het geval tevens rente en een boete of verhoging in rekening gebracht die, afhankelijk van het geval, worden toegepast op de begrotingsontvangsten, en worden berekend over de periode die is gelegen tussen de verwezenlijking van de schade/uitbetaling en de terugvordering van de bedragen.”
III. Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A. Zaak C‑524/21
21. Bij besluit van 13 maart 2017 is de AJOFM Ilfov overgegaan tot inwilliging van het door een curator op 8 februari 2017 ingediende verzoek tot vaststelling en betaling van het bedrag van de door het waarborgfonds gehonoreerde loonaanspraak waarop IG naar aanleiding van de faillietverklaring van zijn werkgever recht had over de maanden mei tot en met juli 2013. Het bedrag van deze loonaanspraak werd vastgesteld op 1 308 Roemeense leu (RON) (ongeveer 287 EUR)(7).
22. Bij besluit van 6 augustus 2019 heeft de Curte de Conturi (rekenkamer, Roemenië) – zich baserend op de uitlegging die de Înalta Curte de Casație și Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië; hierna: „ÎCCJ”) in zijn uitspraak van 5 maart 2018, nr. 16/2018(8) aan artikel 15, leden 1 en 2, van wet nr. 200/2006 heeft gegeven – de Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (nationaal agentschap voor de werkgelegenheid, Roemenië) gelast maatregelen te nemen om – voor de perioden die buiten het normatieve tijdvak vielen – de omvang van de schade vast te stellen en de betalingen terug te vorderen die het waarborgfonds had verricht in verband met achterstallige lonen die bepaalde werkgevers in staat van insolventie verschuldigd waren.
23. Als gevolg van dit besluit heeft de uitvoerend directeur van de AJOFM Ilfov op 31 december 2019 de terugvordering gelast van het bedrag van de loonaanspraak die IG heeft ontvangen, vermeerderd met rente en een vertragingsboete. Tot staving van dat besluit werd aangevoerd dat het verzoek aan het waarborgfonds om honorering van deze aanspraken was ingediend op 8 februari 2017, terwijl de datum van inleiding van de insolventieprocedure tegen de voormalige werkgever van IG, die dus bepalend was voor de referentieperiode waarbinnen een dergelijk verzoek kon worden ingediend, 19 maart 2010 was. Volgens de AJOFM Ilfov was dit verzoek om honorering bijgevolg buiten de wettelijke termijnen ingediend en derhalve niet-ontvankelijk.
24. Op 17 maart 2020 heeft IG tegen het besluit van de AJOFM Ilfov beroep ingesteld bij de Tribunal Bucureşti (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië). Bij civiel vonnis van 25 mei 2020 heeft deze rechter het beroep van IG ongegrond verklaard.
25. De Tribunal Bucureşti heeft zich voor deze slotsom om te beginnen gebaseerd op de uitspraak van de ÎCCJ van 5 maart 2018, volgens hetwelk in wezen de datum van inleiding van de insolventieprocedure het enige referentiepunt is voor de referentieperiode van drie maanden waarover het waarborgfonds de loonaanspraken jegens een insolvente werkgever kan honoreren en betalen. In het onderhavige geval had IG, aangezien deze procedure tegen zijn voormalige werkgever formeel werd ingeleid op 19 maart 2010, slechts in aanmerking kunnen komen voor betaling van de loonaanspraken over de perioden van december 2009 tot en met februari 2010 respectievelijk van april 2010 tot en met juni 2010.
26. Aangezien het door de curator ingediende verzoek betrekking had op loonaanspraken over de maanden mei tot en met juli 2013, die dus buiten de in de uitspraak van de ÎCCJ van 5 maart 2018 vastgestelde referentieperiode vielen, was de Tribunal Bucureşti bovendien van oordeel dat er geen enkele rechtsgrondslag bestond om die aanspraken voor de aangevraagde periode te honoreren.
27. Voorts heeft de Tribunal Bucureşti ter afwijzing van het beroep van IG tevens diens argument verworpen dat de AJOFM Ilfov niet bevoegd was om het bedrag van de betrokken loonaanspraken vast te stellen en terug te vorderen. In dit verband heeft deze rechter aangevoerd dat de Roemeense wetgever uitdrukkelijk heeft bepaald dat de bedragen die ten onrechte uit de begroting van de werkloosheidsverzekering zijn toegekend, zoals de loonaanspraken van IG, moesten worden teruggevorderd van de begunstigden die, wat het waarborgfonds betreft, de werknemers waren, en niet de werkgevers, die in wezen belastingplichtigen zijn.
28. IG is tegen het vonnis van de Tribunal Bucureşti opgekomen bij de Curte de Apel Bucureşti (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië). Tot staving van zijn beroep betoogt IG ten eerste dat de beoordeling van de rechter in eerste aanleg berust op een onjuiste toepassing door de ÎCCJ van de voor hem relevante bepalingen, aangezien die beoordeling loonaanspraken ter discussie heeft gesteld die rechtmatig waren verworven en aan de verzoekende partij waren toegekend bij besluit van de AJOFM Ilfov van 13 maart 2017, een bestuurshandeling die niet kan worden ingetrokken aangezien zij reeds onderdeel is geworden van maatschappelijk verkeer.
29. Ten tweede is IG van mening dat artikel 15, lid 2, van wet nr. 200/2006, zoals uitgelegd in de uitspraak van de ÎCCJ van 5 maart 2018, niet langer als rechtsgrondslag voor het besluit van de AJOFM Ilfov van 13 maart 2017 kan worden aangemerkt, aangezien dat artikel bij uitspraak van de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië)(9) ongrondwettig is verklaard.
30. Ten derde wijst IG op het feit dat de Tribunal Bucureşti ten onrechte het argument inzake de onbevoegdheid van de AJOFM Ilfov heeft verworpen, aangezien deze rechter zich heeft vergist in de begunstigde van het bepaalde in wet nr. 200/2006. In dit verband stelt IG dat de werknemer niet de begunstigde van deze wet is, aangezien hij loonaanspraken verwerft naar aanleiding van de verrichte arbeid, terwijl het de werkgever is die de bijdrage aan het waarborgfonds betaalt.
B. Zaak C‑525/21
31. Bij besluit van 14 maart 2018 is de AMOFM București overgegaan tot inwilliging van het verzoek van een curator tot vaststelling en betaling van het bedrag van de door het waarborgfonds gehonoreerde loonaanspraak die IM wegens de insolventie van zijn werkgever over de maanden oktober en november 2017 moest ontvangen. Het bedrag van deze loonaanspraak werd vastgesteld op 3 143 Roemeense leu (RON) (ongeveer 674 EUR)(10).
32. Op basis van het besluit van de Curte de Conturi van 6 augustus 2019, zoals beschreven in punt 22 van deze conclusie, heeft de uitvoerend directeur van de AMOFM București bij besluit van 2 december 2019, aangevuld op 6 december 2019 (hierna: „besluit van 6 december 2019”), het besluit van de AMOFM București van 14 maart 2018 nietig verklaard, in de overweging dat de periode waarvoor de loonaanspraken waren betaald niet overeenstemde met de referentieperiode zoals bepaald in de uitspraak van de ÎCCJ van 5 maart 2018.
33. Bovendien is bij besluit van 6 december 2019 vastgesteld dat de periode waarvoor het waarborgfonds de loonaanspraak van IM kon honoreren en betalen uitsluitend betrekking had op de datum waarop de insolventieprocedure tegen zijn werkgever was ingeleid, namelijk 22 januari 2015, zodat het bedrag van die aanspraak onverschuldigd was betaald. Bijgevolg heeft de uitvoerend directeur van de AMOFM București de terugvordering van het betrokken bedrag gelast.
34. Bij op 21 januari 2020 ingesteld beroep heeft IM voor de Tribunal Bucureşti het besluit van 6 december 2019 aangevochten, met het verzoek om van de betaling van het betrokken bedrag te worden ontheven en om de uitvoering van die handeling in afwachting van een beslissing ten gronde op te schorten.
35. Bij civiel vonnis van 14 juli 2020 heeft deze rechter het verzoek van IM toegekend en het besluit van 6 december 2019 nietig verklaard. In dit verband heeft hij vastgesteld dat artikel 15, lid 2, van wet nr. 200/2006, zoals uitgelegd in de uitspraak van de ÎCCJ van 5 maart 2018, in het onderhavige geval niet kon worden toegepast, aangezien het door de Curte Constituțională ongrondwettig was verklaard.(11)
36. Voorts heeft de Tribunal Bucureşti de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)(12) toegepast, op grond waarvan de terugvordering met terugwerkende kracht van ten onrechte uitgekeerde sociale uitkeringen inbreuk maakt op artikel 1 van het Aanvullend Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(13). De Tribunal Bucureşti heeft overwogen dat, ten eerste, de betaling van de sociale uitkeringen in kwestie valt onder de begrippen „een goed” en „gewettigd vertrouwen” in de zin van genoemd verdrag en, ten tweede, de door de administratieve autoriteit aan IM opgelegde verplichting om deze sociale uitkeringen terug te betalen neerkwam op schending van het evenredigheidsbeginsel.
37. De Tribunal Bucureşti is tot de slotsom gekomen dat IM, die op geen enkele wijze heeft bijgedragen tot de toekenning van de door het waarborgfonds betaalde loonaanspraken, niet verantwoordelijk kon worden gehouden voor de fout van de AMOFM București, die tot taak had het verzoek van de curator te beoordelen in het licht van zijn eigen bevoegdheden.
38. Vervolgens is de AMOFM Bucureşti tegen het vonnis van de Tribunal Bucureşti opgekomen bij de Curte de Apel Bucureşti. Dit agentschap voert in wezen aan dat de rechter van eerste aanleg zowel de draagwijdte van de uitspraak van de ÎCCJ van 5 maart 2018 als verschillende bepalingen van wet nr. 200/2006 onjuist heeft uitgelegd en heeft geschonden.
39. Meer bepaald betoogt de AMOFM Bucureşti dat het aan IM uit hoofde van de loonaanspraak betaalde bedrag niet aan hem verschuldigd was, aangezien de individuele aanspraak niet viel binnen het normatieve tijdvak van drie maanden voorafgaand aan of drie maanden volgend op de datum waarop de insolventieprocedure tegen de werkgever was ingeleid.
C. Motivering van de verwijzingsbeslissing en prejudiciële vragen
40. Gelet op bovenstaande overwegingen is de verwijzende rechter van oordeel dat, hoewel de AJOFM Ilfov (zaak C‑524/21) en de AMOFM Bucureşti (zaak C‑525/21) met de betaling aan IG en IM van de door het waarborgfonds gegarandeerde loonaanspraken uitvoering hebben gegeven aan wet nr. 200/2006 tot omzetting van richtlijn 2008/94, het besluit van de Curte de Conturi van 6 augustus 2019 heeft geleid tot een latere heroverweging van de reeds door dit fonds gehonoreerde betalingsverzoeken. Deze heroverweging brengt dus een herbeoordeling mee van de individuele aanspraak van elke werknemer op betaling van een vergoeding die betrekking heeft op een buiten het normatieve tijdvak vallende periode of van een vergoeding die na het verstrijken van de verjaringstermijn is aangevraagd.
41. Volgens de uitlegging van de verwijzende rechter zou een dergelijke administratieve praktijk voor deze werknemers een ernstige situatie doen ontstaan, niet alleen omdat middels de heroverweging van reeds betaalde loonaanspraken de zekerheid en veiligheid van juridische betrekkingen worden aantast, maar ook omdat de terugvordering van de ontvangen bedragen wordt gelast, in voorkomend geval met heffing van fiscale rente en vertragingsboeten, zonder dat daarvoor een rechtsgrondslag bestaat.
42. Bovendien meent deze rechter dat genoemde administratieve praktijk strijdig zou zijn met het sociale doel van richtlijn 2008/94, zoals omschreven in de overwegingen 3 en 7 van deze richtlijn, en dat een uitlegging door het Hof van de relevante bepalingen van die richtlijn zou bijdragen tot de oplossing van het grote aantal gedingen die soortgelijke feiten betreffen en door de nationale rechterlijke instanties verschillend worden afgedaan.
43. In deze context heeft de Curte de Apel București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Verzetten artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/94 zich in het licht van het autonome begrip ‚staat van insolventie’ tegen een nationale regeling waarbij die richtlijn is omgezet (artikel 15, leden 1 en 2, van [wet nr. 200/2006], gelezen in samenhang met artikel 7 van de [uitvoeringsbepalingen]), in de uitlegging die de Înalta Curte de Casație și Justiție – in de kamer die bevoegd is tot afdoening van rechtsvragen – met het oog op een uitspraak over dergelijke rechtsvragen in zijn uitspraak nr. 16/2018 aan deze regeling heeft gegeven en volgens welke uitlegging de datum waarop de insolventieprocedure wordt ingeleid als enige referentiepunt wordt genomen voor de periode van drie maanden waarvoor het waarborgfonds in geval van een insolvente werkgever de loonaanspraken kan honoreren en uitbetalen?
2) Verzetten artikel 3[, tweede alinea,] en artikel 4, lid 2, van richtlijn 2008/94 zich tegen artikel 15, leden 1 en 2, van [wet nr. 200/2006], in de uitlegging die de Înalta Curte de Casație și Justiție – in de kamer die bevoegd is tot afdoening van rechtsvragen – hieraan heeft gegeven ter afdoening van rechtsvragen in zijn uitspraak nr. 16/2018, volgens welke uitlegging de periode van ten hoogste drie maanden waarvoor het waarborgfonds in geval van een insolvente werkgever de loonaanspraken kan honoreren en uitbetalen, valt binnen de referentieperiode van de drie maanden die onmiddellijk voorafgaan aan de inleiding van de insolventieprocedure – de drie maanden die onmiddellijk volgen op de inleiding daarvan?
3) Is een nationale administratieve praktijk volgens welke op grond van een besluit van de Curte de Conturi en bij gebreke van een specifieke nationale regeling die de werknemer tot terugbetaling verplicht, bij de werknemer de bedragen worden teruggevorderd die beweerdelijk zijn betaald voor perioden die niet binnen het normatieve tijdvak vallen of die na het verstrijken van de wettelijke verjaringstermijn zijn aangevraagd, in overeenstemming met het sociale doel van richtlijn 2008/94 en artikel 12, onder a), daarvan?
4) Vormt, wat de uitlegging van het begrip ‚misbruiken’ als bedoeld in artikel 12, onder a), van richtlijn 2008/94 betreft, de handeling waarbij de door het waarborgfonds op verzoek van de curator uitgekeerde loonaanspraken bij de werknemer worden teruggevorderd met het verklaarde doel de algemene verjaringstermijn te doen eerbiedigen, een toereikende objectieve rechtvaardiging?
5) Zijn een nationale uitlegging en een nationale administratieve praktijk volgens welke de bij werknemers teruggevorderde loonaanspraken worden gelijkgesteld aan belastingschulden waarvoor rente en een boete wegens vertraging verschuldigd zijn, verenigbaar met de bepalingen en het doel van [richtlijn 2008/94]?”
44. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Roemeense en de Spaanse regering, alsmede door de Commissie.
IV. Analyse
45. Vooraf wil ik erop wijzen dat de vraag of en onder welke voorwaarden de bedragen kunnen worden teruggevorderd die op basis van richtlijn 2008/94 door het waarborgfonds aan werknemers van een insolvente werkgever zijn betaald, losstaat van de kwestie betreffende de vaststelling van de referentieperiode waarin de minimumperiode van drie maanden gedurende welke loonaanspraken worden gegarandeerd gelegen is, en die betreffende de definitie van het begrip „misbruiken” in de zin van artikel 12, onder a), van die richtlijn.
46. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal ik derhalve enkel de derde en de vijfde prejudiciële vraag behandelen, die bovendien voor beide zaken gezamenlijk kunnen worden geanalyseerd en beantwoord. Ik ga er dus, overeenkomstig de aanwijzingen van de verwijzende rechter, van uit dat de uitkeringen waarvan de terugvordering wordt overwogen, zijn verricht voor perioden die niet binnen het normatieve tijdvak vallen of die na het verstrijken van de verjaringstermijn zijn aangevraagd.
47. Nu richtlijn 2008/94 op dit punt zwijgt, vallen de nadere regels voor de terugvordering van ten onrechte uitgekeerde loonaanspraken onder de procedurele autonomie van de lidstaten.(14) Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat, onder richtlijn 80/987/EEG(15), de toepasselijke voorschriften inzake verjaring of terugvordering van het onverschuldigd betaalde in de nationale wettelijke regeling van de betrokken lidstaat moeten worden gezocht.(16)
48. Het staat echter ook vast dat deze autonomie wordt begrensd door de noodzaak om het doeltreffendheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel(17) te eerbiedigen, waaraan in casu het vertrouwensbeginsel kan worden toegevoegd.
49. Alvorens de in de onderhavige zaken toegepaste procedure aan elk van deze beginselen te toetsen, zou ik drie opmerkingen willen maken.
50. Allereerst is het sociale doel van richtlijn 2008/94 duidelijk uiteengezet in de overwegingen 3 en 7 ervan. Dit doel is overigens erkend door het Hof, dat heeft geoordeeld dat, volgens vaste rechtspraak, het sociale doel van deze richtlijn erin bestaat de werknemers op het niveau van de Unie een minimumbescherming bij insolventie van de werkgever te waarborgen door de honorering van onvervulde aanspraken uit arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen die betrekking hebben op het loon over een bepaalde periode.(18) Bijgevolg moet die doelstelling de lidstaten tot leidraad dienen bij de handhaving van de uit deze richtlijn voortvloeiende rechten.(19)
51. Vervolgens heeft het Hof heeft opgemerkt dat richtlijn 2008/94, door de lidstaten de mogelijkheid te bieden om hun waarborg in zekere mate te beperken, rekening houdt met de financiële capaciteit van de lidstaten en beoogt het financiële evenwicht van hun waarborgfondsen in stand te houden.(20) In de zaken die aanleiding hebben gegeven tot de in voetnoot 18 van deze conclusie aangehaalde arresten, was het geschil evenwel ontstaan op het moment dat werd beslist of de aangevraagde vergoeding al dan niet moest worden uitgekeerd en niet in het stadium waarin reeds uitgekeerde vergoedingen worden teruggevorderd.
52. Tot slot lijkt het mij dat het risico van misbruik is uitgesloten wanneer de vergoeding wordt aangevraagd door een beroepsbeoefenaar en niet rechtstreeks door de werknemer, hoewel uit de elementen die in de verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn verstrekt niet voortvloeit dat in de hoofdgedingen misbruik aan de orde is.
53. Wat in de eerste plaats het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, zij in herinnering gebracht dat de toepassing ervan vereist dat de betwiste procedure op basis van het Unierecht wordt vergeleken met soortgelijke procedures in het nationale recht in vergelijkbare situaties teneinde zich ervan te vergewissen dat de voorwaarden van de eerste procedure niet ongunstiger zijn.(21)
54. De verwijzende rechter merkt op dat de nationaalrechtelijke procedure waarop de in casu toegepaste terugvorderingsprocedure – bij stilzwijgen van de wet – naar analogie is gebaseerd, een procedure is die wordt gebruikt voor de invordering van openstaande belastingschulden, waarbij rente en een vertragingsboete worden toegepast.
55. Zoals de Commissie opmerkt, is de invordering van openstaande belastingschulden geenszins vergelijkbaar met de terugvordering van te veel ontvangen loonaanspraken, in het bijzonder in gevallen zoals die in de onderhavige zaken. De werknemer, schuldeiser van een insolvente werkgever wegens achterstallig loon, bevindt zich immers in een situatie waarin hij als gevolg van een vergissing die hem niet lijkt te kunnen worden toegerekend, ten onrechte bedragen heeft ontvangen die de honorering van het verschuldigde loon garandeerden, maar deze bedragen moet terugbetalen, vermeerderd met rente en een vertragingsboete. Niet alleen blijft zijn loonaanspraak dus onvervuld, hoewel hem drie maanden loon had moeten worden gegarandeerd, maar bovendien moet hij rente en een vertragingsboete betalen over een periode die een maand na het besluit tot betaling van de bedragen is gaan lopen (zaak C‑524/21).
56. Het komt mij dan ook voor dat bij de beoordeling of het gelijkwaardigheidsbeginsel is geëerbiedigd, de vergelijking niet moet worden gemaakt met de procedures voor de invordering van belastingschulden, maar veeleer met de procedures voor schuldvorderingen op sociaal gebied, op grond waarvan onverschuldigde uitkeringen kunnen worden teruggevorderd. Er zij ook aan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat „het verzoek tot betaling van achterstallig loon van de werknemer ten opzichte van het waarborgfonds en het verzoek van een dergelijke werknemer ten opzichte van de insolvente werkgever, niet vergelijkbaar zijn”(22).
57. Daarenboven heeft het Hof in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Pasquini, die een vordering betrof tot terugbetaling van het uit hoofde van een ouderdomspensioen onverschuldigd betaalde, geoordeeld dat de toetsing aan het gelijkwaardigheidsbeginsel betrekking had op zowel de verjaring en de terugvordering van het onverschuldigd betaalde, en meer in het algemeen op alle procedureregels voor de behandeling van vergelijkbare situaties(23), als de inaanmerkingneming van de goede trouw(24).
58. Hoe dan ook kon, mocht er rente verschuldigd zijn, deze in de hoofdgedingen slechts verschuldigd zijn vanaf de datum waarop de werkneemsters in kennis werden gesteld van de verplichting tot terugbetaling van de ten onrechte uitgekeerde bedragen, en niet, zoals in de in de hoofdgedingen toegepaste fiscale inningsprocedures, vanaf de datum van de „verwezenlijking van de schade dan wel de [onrechtmatige] betalingen” uit overheidsmiddelen.(25)
59. Aldus staat het aan de verwijzende rechter om, gelet op het gelijkwaardigheidsbeginsel, de volgende elementen te onderzoeken: de mogelijkheid om het onverschuldigd betaalde terug te vorderen, de inaanmerkingneming van de goede trouw en, in voorkomend geval, de datum vanaf welke de vertragingsrente loopt.
60. Wat in de tweede plaats het doeltreffendheidsbeginsel betreft, heeft het Hof de regel geformuleerd dat de door het nationale recht toegepaste procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.(26)
61. In casu zouden de werkneemsters in geval van volledige terugvordering de ontvangen bedragen, vermeerderd met rente en een vertragingsboete wegens te late betaling, moeten terugbetalen, terwijl de bepalingen van richtlijn 2008/94 hun bij insolventie van de werkgever ten minste de honorering van drie maanden loon garanderen.
62. Deze mogelijkheid levert vanuit het oogpunt van het doeltreffendheidsbeginsel twee problemen op.
63. In de eerste plaats lijken de in de hoofdgedingen beschreven feiten er namelijk op te wijzen dat de gevolgen van de tekortkomingen in de controle door de curator – de gekwalificeerde beroepsbeoefenaar die om uitkering van de gewaarborgde bedragen moet verzoeken – alsook door het werkgelegenheidsagentschap en het waarborgfonds die de uitkering ervan toestaan en uitvoeren, worden gedragen door de werknemer, die kan worden verplicht die bedragen meerdere jaren nadat zij zijn uitgekeerd terug te betalen. Dit zou echter niet het geval mogen zijn, wil worden gegarandeerd dat de werknemer zijn rechten uit hoofde van richtlijn 2008/94 kan uitoefenen zonder dat dit buitensporig wordt bemoeilijkt. Met name de mogelijkheid voor het bevoegde bestuursorgaan om verscheidene jaren later of zelfs zonder enige verjaringstermijn een vordering tot terugbetaling van het onverschuldigd betaalde in te stellen en een procedure toe te passen die is voorbehouden voor belastingfraude, kan de werknemer ervan weerhouden deze rechten uit te oefenen. Indien de vordering tot terugbetaling wordt ingesteld op een tijdstip waarop de loonvordering van de werknemer is verjaard, of indien de loonvordering verplicht via een curator moet lopen die mogelijkerwijs niet meer in functie is, zou het voor de werknemer bovendien onmogelijk zijn om de in deze richtlijn voorziene loonwaarborg te verkrijgen. Hiermee wordt inbreuk gemaakt op het doeltreffendheidsbeginsel.
64. In de tweede plaats kan, zelfs indien een nieuwe vordering tot schadevergoeding mogelijk zou blijven, de veroordeling tot betaling van rente en een vertragingsboete voor de eerste uitkering worden aangemerkt als een aantasting van het doeltreffendheidsbeginsel. Aangezien artikel 4, lid 2, van richtlijn 2008/94 bepaalt dat, als minimum, de bezoldiging over de laatste drie maanden moet worden gewaarborgd, houdt een terugvordering waarbij de werknemer meer moet betalen dan hij heeft ontvangen, in dat dit beginsel nog sterker wordt aangetast.
65. Bijgevolg dient de verwijzende rechter na te gaan of de werknemer op de datum waarop de terugvordering wordt uitgevoerd nog de mogelijkheid heeft te verzoeken om de in artikel 3, tweede alinea, van richtlijn 2008/94 bedoelde waarborg voor loonaanspraken, en zo ja, of het door de bepalingen van deze richtlijn gewaarborgde bedrag niet wordt verlaagd door de toepassing van rente en een vertragingsboete op het onverschuldigd betaalde. Het is onder die voorwaarden dat de doeltreffendheid van die rechten door de nationale regeling en praktijk wordt verzekerd.
66. Hoe dan ook zijn de uitlegging van de rechtspraak over de referentieperiode(27), gevolgd door het bevel van de Curte de Conturi om – zonder begeleidende overgangsmaatregelen – over te gaan tot terugvordering van de eerder buiten deze referentieperiode betaalde uitkeringen, van dien aard dat hiermee op zichzelf de eerbiediging van het doeltreffendheidsbeginsel in het gedrang komt. Het Hof heeft, en indien naar analogie wordt geredeneerd, in een zaak over de verkorting van de termijn waarbinnen terugbetaling kan worden gevorderd van in strijd met het Unierecht betaalde bedragen, namelijk geoordeeld dat „[e]en […] overgangsregeling [in dier voege dat de justitiabelen na de vaststelling van die nieuwe regeling over een voldoende termijn beschikken om vorderingen tot teruggave waartoe zij onder de oude regeling gerechtigd waren, te kunnen indienen,] noodzakelijk [is] aangezien de onmiddellijke toepassing op die [vorderingen] van een kortere verjaringstermijn dan de voordien geldende tot gevolg zou hebben dat aan bepaalde justitiabelen met terugwerkende kracht hun recht op [teruggave] wordt ontzegd of dat [hun] slechts een termijn wordt gelaten die te kort is om dit recht geldend te maken”(28). Het komt mij te meer voor dat een terugvordering die wordt ingesteld zonder overgangsmaatregelen ter bescherming van de door werknemers verworven aanspraken het doeltreffendheidsbeginsel niet eerbiedigt.
67. In de derde en laatste plaats zou ik aandacht willen schenken aan de verenigbaarheid van de betrokken nationale regeling en praktijk met het vertrouwensbeginsel. Dit beginsel beschermt particulieren „tegen wijzigingen van de rechtsregel die, ook al zijn zij wettig, dermate ingrijpend zijn dat de gevolgen ervan onvermijdelijk stuitend zijn”(29).
68. Het Hof heeft erkend dat het vertrouwensbeginsel een van de grondbeginselen van de Unie is(30) en heeft geoordeeld dat „men er niet op [mag] vertrouwen dat zich in het geheel geen wetswijziging zal voordoen, maar […] men alleen de wijze van toepassing van een dergelijke wijziging ter discussie [mag] stellen”(31).
69. Het Hof heeft gepreciseerd dat „iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, zich op het vertrouwensbeginsel kan beroepen. Daarentegen kan niemand met succes aanvoeren dat het vertrouwensbeginsel is geschonden wanneer dergelijke toezeggingen niet zijn gedaan.”(32) Het heeft ook verklaard dat dit beginsel door de lidstaten moet worden nageleefd bij de uitvoering van het Unierecht.(33)
70. Ofschoon dit beginsel voor het leeuwendeel door het Hof wordt toegepast in zaken betreffende de teruggave van belastingen die een lidstaat in strijd met het Unierecht ten onrechte heeft geheven(34) of betreffende de terugbetaling van staatssteun(35), is het ook toegepast in zaken betreffende de terugvordering van onverschuldigd betaalde ouderdomspensioenen(36).
71. Het lijkt mij dan ook mogelijk en wenselijk om dit beginsel op de onderhavige gevallen toe te passen, aangezien de werkneemsters, meer dan nauwkeurige toezeggingen, de aangevraagde bedragen hebben ontvangen voor de in richtlijn 2008/94 vastgestelde minimumperiode, te weten het loon over drie maanden. Zij hadden dus alle reden om aan te nemen dat deze bedragen verschuldigd waren, temeer daar deze bedragen waren aangevraagd door een curator, die beroepsmatig met insolventieprocedures te maken heeft, en waren uitgekeerd door het bevoegde orgaan, te weten het loonwaarborgfonds.
72. Nu het Hof in het kader van de eerbiediging van het vertrouwensbeginsel erop toeziet dat een lidstaat in geval van een voor de betrokkene nadelige wetswijziging overgangsmaatregelen vaststelt teneinde de op grond van het Unierecht verworven rechten te beschermen(37), moet, naar mijn mening, hetzelfde opgaan wanneer het gaat om de terugvordering van de bedragen die zijn ontvangen in situaties als die welke in de hoofdgedingen aan de orde zijn.
73. Wanneer de rechters in hun rechtspraak zijn omgegaan zonder dat daarbij overgangsmaatregelen zijn vastgesteld die bedoeld zijn om de op grond van richtlijn 2008/94 verworven rechten te behouden, is de terugvordering van bedragen die vóór de wijziging in de rechtspraak zijn betaald en welke terugvordering is ingeleid op een tijdstip waarop een nieuw verzoek om uitkering overeenkomstig de vereisten van de nieuwe rechtspraak niet meer mogelijk is, hetzij wegens de op dat verzoek toepasselijke verjaringstermijn, hetzij wegens het einde van de opdracht van de curator indien de werknemers niet zelf om betaling kunnen verzoeken, in strijd met het vertrouwensbeginsel.
74. Gelet op een en ander komt het mij voor dat richtlijn 2008/94 en de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling en een nationale praktijk die, zonder overgangsmaatregelen, bepalen dat bedragen die ten onrechte zijn betaald over buiten het normatieve tijdvak vallende perioden of die na het verstrijken van de verjaringstermijn zijn aangevraagd moeten worden teruggevorderd, wanneer de betrokken voormalige werknemers bij het waarborgfonds geen aanspraak meer kunnen maken op betaling van het achterstallig loon.
75. In de gevallen waarin de werknemers op de datum van de terugvordering of van de beslissing van de aangezochte rechter hun rechten uit hoofde van richtlijn 2008/94 nog kunnen doen gelden, moet de verwijzende rechter nagaan of de uitvoeringsregels van deze richtlijn met betrekking tot de terugvordering van de eerste betaalde bedragen in overeenstemming zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel, dat vereist dat deze procedureregels niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor de behandeling van vergelijkbare situaties van zuiver interne aard, en met het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat deze procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
V. Conclusie
76. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de derde en de vijfde vraag van de Curte de Apel Bucureşti te beantwoorden als volgt:
„1) Richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, alsmede de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen
moeten aldus worden uitgelegd dat:
zij zich verzetten tegen een nationale regeling en een nationale praktijk die, zonder overgangsmaatregelen, bepalen dat bedragen die ten onrechte zijn betaald over buiten het normatieve tijdvak vallende perioden of die na het verstrijken van de verjaringstermijn zijn aangevraagd moeten worden teruggevorderd, wanneer de betrokken voormalige werknemers bij het waarborgfonds geen aanspraak meer kunnen maken op betaling van het achterstallig loon.
2) In de gevallen waarin de werknemers op de datum van de terugvordering of van de beslissing van de aangezochte rechter hun rechten uit hoofde van richtlijn 2008/94 nog kunnen doen gelden, moet de verwijzende rechter nagaan of de uitvoeringsregels van deze richtlijn met betrekking tot de terugvordering van de eerste betaalde bedragen in overeenstemming zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel, dat vereist dat deze procedureregels niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor de behandeling van vergelijkbare situaties van zuiver interne aard, en met het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat deze procedureregels de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.”