SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 29. septembra 2022(1)
Združeni zadevi C‑524/21 in C‑525/21
IG
proti
Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Ilfov (C‑524/21)
in
Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti
proti
IM (C‑525/21)
(Predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo Curtea de Apel București (pritožbeno sodišče v Bukarešti, Romunija))
„Predhodno odločanje – Socialna politika – Direktiva 2008/94/ES – Varstvo delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca – Kritje terjatev delavcev s strani jamstvenih ustanov – Omejitev obveznosti plačila za jamstvene ustanove – Izterjava v primeru prekoračitve obdobja treh mesecev pred začetkom ali po začetku postopka v primeru insolventnosti“
I. Uvod
1. Ta predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago Direktive 2008/94/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2008 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca.(2)
2. Predloga sta bila vložena v okviru sporov med osebo IG in Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (okrožni zavod za zaposlovanje v Ilfovu, Romunija, v nadaljevanju: AJOFM Ilfov) (zadeva C‑524/21) ter med Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (občinski zavod za zaposlovanje v Bukarešti, Romunija, v nadaljevanju: AMOFM Bukarešta) in osebo IM (zadeva C‑525/21) v zvezi z izterjavo zneskov, ki jih je jamstvena ustanova za plače izplačala za neporavnane terjatve iz naslova plač zaradi plačilne nesposobnosti delodajalca. Postavlja se namreč vprašanje, ali in kako je mogoče te zneske izterjati od delavca, če niso bili izplačani za referenčno obdobje iz Direktive 2008/94 ali če so bili zahtevani po preteku nacionalnega zakonskega zastaralnega roka.
3. V teh sklepnih predlogih, ki se v skladu z zahtevo Sodišča osredotočajo na tretje in peto vprašanje za predhodno odločanje, bom pojasnil, zakaj je treba Direktivo 2008/94 ter načela enakovrednosti, učinkovitosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji in praksi, ki brez prehodnih ukrepov določata izterjavo zneskov, neupravičeno izplačanih za obdobja, ki niso zajeta z zakonskim okvirom, ali zahtevanih po preteku zastaralnega roka, če zadevna nekdanja delavca ne moreta več zahtevati izplačila zneskov iz naslova neizplačanih plač od jamstvene ustanove.
4. Če lahko delavca na dan izterjave ali odločitve sodišča, pri katerem sta bili vloženi tožbi, še vedno uveljavljata svoje pravice na podlagi Direktive 2008/94, mora predložitveno sodišče preveriti, ali so podrobna pravila za izvajanje navedene direktive v zvezi z izterjavo prvih izplačanih zneskov skladna z načelom enakovrednosti, ki zahteva, da ta postopkovna pravila niso manj ugodna od pravil, ki se uporabljajo za obravnavo primerljivih položajev povsem nacionalne narave, in načelom učinkovitosti, ki zahteva, da zadevna postopkovna pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije.
II. Pravni okvir
A. Direktiva 2008/94
5. V uvodnih izjavah 2, 3 in 7 Direktive 2008/94 je navedeno:
„(2) Listina Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev, ki je bila sprejeta 9. decembra 1989, v točki 7 določa, da mora dokončna vzpostavitev notranjega trga voditi k izboljšanju življenjskih in delovnih razmer delavcev v [Evropski uniji] in da mora to izboljšanje po potrebi zajemati izpopolnjevanje določenih vidikov delovnega prava, kot so postopki kolektivnega odpuščanja in postopki v zvezi s stečaji.
(3) V primeru plačilne nesposobnosti delodajalca je treba zavarovati delavce in jim zagotoviti minimalno raven zaščite, zlasti jamčiti izplačilo njihovih neporavnanih terjatev ter, kakor tudi hkrati upoštevati, da mora biti gospodarski in socialni razvoj v [Uniji] uravnotežen. V ta namen bi morale države članice ustanoviti organ, ki zagotavlja plačilo neporavnanih terjatev delavcev.
[…]
(7) Države članice lahko določijo omejitve glede odgovornosti jamstvenih ustanov, ki morajo biti v skladu s socialnim ciljem te direktive, in upoštevajo različne ravni terjatev.“
6. Poglavje I te direktive, naslovljeno „Področje uporabe in opredelitve“, zajema člena 1 in 2.
7. Člen 1(1) navedene direktive določa:
„Ta direktiva se uporablja za terjatve delavcev, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, do delodajalcev, ki so plačilno nesposobni v smislu člena 2(1).“
8. Člen 2(1) Direktive 2008/94 določa:
„Za namene te direktive se šteje, da je delodajalec plačilno nesposoben, če je bila podana zahteva za sprožitev kolektivnih postopkov, ki temeljijo na plačilni nesposobnosti delodajalca, določenimi z zakoni in drugimi predpisi države članice, in vključuje delni ali popolni odvzem delodajalčevih sredstev ter imenovanje likvidacijskega upravitelja ali osebe, ki opravlja podobno nalogo, in ko je organ, ki je pristojen v skladu z navedenimi določbami:
(a) odločil, da se sproži postopek; ali
(b) ugotovil, da je podjetje ali obrat delodajalca dokončno zaprto in da razpoložljivo premoženje ne zadošča, da bi bila upravičena sprožitev postopka.“
9. Poglavje II Direktive 2008/94, naslovljeno „Predpisi o jamstvenih ustanovah“, zajema člene od 3 do 5.
10. Člen 3 te direktive določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo, da jamstvene ustanove, ob upoštevanju člena 4, jamčijo plačilo neporavnanih terjatev delavcev, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij, ki vključujejo, kadar to zahteva nacionalna zakonodaja, odpravnino ob prenehanju delovnega razmerja.
Terjatve, ki jih prevzamejo jamstvene ustanove, so neporavnane terjatve za plačila, vezane na obdobje pred in/ali, kot je ustrezno, po danem datumu, ki ga določijo države članice.“
11. Člen 4 navedene direktive določa:
„1. Države članice imajo možnost, da omejijo obveznost jamstvenih ustanov iz člena 3.
2. Kadar države članice izkoristijo možnost iz odstavka 1, morajo navesti trajanje obdobja, za katero mora jamstvena ustanova kriti neporavnane terjatve. Vendar pa to obdobje ne sme biti krajše od obdobja, ki zajema nadomestilo za zadnje tri mesece delovnega razmerja pred in/ali po dnevu iz člena 3(2).
Države članice lahko vključijo to minimalno obdobje treh mesecev v priporočljivo obdobje, ki ni krajše od šestih mesecev.
Države članice, katerih priporočljivo obdobje ni krajše od 18 mesecev, lahko omejijo obdobje, za katero jamstvena ustanova krije neporavnane obveznosti, na osem tednov. V tem primeru se za izračun minimalnega obdobja uporabijo obdobja, ki so za delavca najugodnejša.
3. Države članice lahko določijo zgornjo mejo za plačila, ki jih opravi jamstveni sklad. Te zgornje meje ne smejo biti nižje od ravni, ki je s socialnega vidika skladna s socialnim ciljem te direktive.
Kadar države članice izkoristijo to možnost, morajo obvestiti [Evropsko] [k]omisijo o metodah, ki so jih uporabile za določitev zgornje meje.“
12. Člen 12(a) Direktive določa:
„Direktiva ne vpliva na možnost držav članic:
(a) da sprejmejo ukrepe za preprečevanje zlorab.“
B. Romunsko pravo
13. Člen 2 Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (zakon št. 200/2006 o ustanovitvi in uporabi jamstvenega sklada za plačilo terjatev iz naslova plač)(3) z dne 22. maja 2006 določa:
„Iz Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale [jamstveni sklad za plačilo terjatev iz naslova plač, Romunija, v nadaljevanju: jamstveni sklad)] se plačujejo terjatve iz naslova plač, ki izhajajo iz posamičnih pogodb o zaposlitvi in kolektivnih pogodb, sklenjenih med delavci in delodajalci, zoper katere so bili izrečeni pravnomočni sodni sklepi o začetku postopka v primeru insolventnosti in zoper katere je bil izrečen ukrep o popolnem ali delnem odvzemu pooblastil za upravljanje […].“
14. Člen 13(1)(a) tega zakona določa:
„V mejah in pod pogoji, določenimi v tem poglavju, se iz sredstev jamstvenega sklada krijejo naslednje kategorije terjatev iz naslova plač:
(a) zaostale plače.“
15. Člen 14(1) navedenega zakona določa:
„Skupni znesek terjatev iz naslova plač, ki jih krije jamstveni sklad, ne sme presegati zneska treh povprečnih nacionalnih bruto plač na zaposlenega.“
16. Člen 15(1) in (2) istega zakona določa:
„(1) Terjatve iz naslova plač iz člena 13(1)(a), (c), (d) in (e) se krijejo za obdobje treh koledarskih mesecev.
(2) Obdobje iz odstavka 1 je obdobje pred datumom, na katerega se zahteva predaja pravic, in pred datumom začetka postopka v primeru insolventnosti ali po njem.“
17. Člen 5(1) Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (metodološki predpisi o izvajanju [zakona št. 200/2006](4)) z dne 21. decembra 2006 določa:
„Terjatve iz naslova plač iz člena 13(1)(a), (c), (d) in (e) zakona [št. 200/2006] se nanašajo na obdobje treh koledarskih mesecev iz člena 15(1) [tega] zakona, ki je obdobje pred mesecem, v katerem se zahteva priznanje pravic.“
18. Člen 7 metodoloških predpisov določa:
„(1) Če so terjatve delavcev do plačilno nesposobnega delodajalca nastale pred mesecem, v katerem se je začel postopek v primeru insolventnosti, trimesečno obdobje iz člena 15(1) zakona [št. 200/2006] začne teči pred datumom začetka postopka.
(2) Če so terjatve delavcev do plačilno nesposobnega delodajalca nastale po mesecu, v katerem se je začel postopek v primeru insolventnosti, trimesečno obdobje iz člena 15(1) [tega] zakona začne teči po datumu začetka postopka.“
19. Člen 47(1) Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (zakon št. 76/2002 o sistemu zavarovanja za primer brezposelnosti in spodbujanju zaposlovanja)(5) z dne 16. januarja 2002 določa:
„Neupravičeno izplačani zneski iz proračuna za zavarovanje za primer brezposelnosti in vse druge obremenitve proračuna za zavarovanje za primer brezposelnosti, razen tistih, ki izhajajo iz prispevka za zavarovanje v zvezi z delom, se izterjajo na podlagi odločb, ki jih izdajo zavodi za zaposlovanje […] in ki so izvršilni naslovi.“
20. Člen 731 Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice (zakon št. 500/2002 o javnih financah)(6) z dne 11. julija 2002 določa:
„Zneski, ki pomenijo izgubo/neupravičeno izplačilo javnih sredstev, kot jih ugotovijo pristojni nadzorni organi, se izterjajo skupaj z zamudnimi obrestmi in periodičnimi denarnimi kaznimi oziroma pribitki zaradi zamude, ki se uporabljajo za proračunske prihodke, izračunanimi za obdobje od nastanka izgube/izplačila do izterjave zneskov.“
III. Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
A. Zadeva C‑524/21
21. AJOFM Ilfov je z odločbo z dne 13. marca 2017 ugodil zahtevku, ki ga je 8. februarja 2017 vložil likvidacijski upravitelj, za določitev in izplačilo zneska terjatev iz naslova plač, ki jih krije jamstveni sklad in do katerih je bila oseba IG po stečaju svojega delodajalca upravičena za mesece od maja do julija 2013. Znesek teh terjatev iz naslova plač je bil določen na 1.308 romunskih lejev (RON) (približno 287 EUR).(7)
22. Curtea de Conturi (računsko sodišče, Romunija) je na podlagi razlage člena 15(1) in (2) zakona št. 200/2006, ki jo je Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija) podalo v sodbi z dne 5. marca 2018, št. 16/2018(8), z odločbo z dne 6. avgusta 2019 naložilo, da mora Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (nacionalni zavod za zaposlovanje, Romunija) izvesti ukrepe za ugotovitev obsega izgube in izterjavo plačil, ki jih je jamstveni sklad izvedel iz naslova zaostalih plač, ki so jih nekateri plačilno nesposobni delodajalci dolgovali za obdobja, ki niso zajeta z zakonskim okvirom.
23. Na podlagi te odločbe je izvršni direktor AJOFM Ilfov 31. decembra 2019 odredil izterjavo zneska terjatev iz naslova plač, izplačanih osebi IG, skupaj z zamudnimi obrestmi in periodičnimi denarnimi kaznimi. V utemeljitev svoje odločbe je navedel, da je bil zahtevek za kritje teh terjatev iz jamstvenega sklada vložen 8. februarja 2017, medtem ko je bil datum začetka postopka v primeru insolventnosti v zvezi z nekdanjim delodajalcem osebe IG, ki naj bi torej določal referenčno obdobje, v katerem se lahko tak zahtevek vloži, 19. marec 2010. Tako je bila po mnenju AJOFM Ilfov ta zahteva za kritje vložena po preteku zakonskih rokov in je bila zato nedopustna.
24. Oseba IG je odločitev AJOFM Ilfov izpodbijala s tožbo, ki jo je 17. marca 2020 vložila pri Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti, Romunija). To sodišče je s civilno sodbo z dne 25. maja 2020 tožbo osebe IG zavrnilo kot neutemeljeno.
25. Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti) se je pri tej odločitvi oprlo na sodbo kasacijskega sodišča z dne 5. marca 2018, v skladu s katero naj bi se v bistvu kot referenčni datum za trimesečno obdobje, za katero lahko jamstveni sklad prevzame in izplača terjatve iz naslova plač do plačilno nesposobnega delodajalca, upošteval izključno datum začetka postopka v primeru insolventnosti. Ker se je v obravnavani zadevi ta postopek proti nekdanjemu delodajalcu osebe IG uradno začel 19. marca 2010, naj bi bila ta oseba upravičena do plačila terjatev iz naslova plač le za obdobje od decembra 2009 do februarja 2010 oziroma od aprila 2010 do junija 2010.
26. Poleg tega je Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti), ker se je zahtevek, ki ga je vložil likvidacijski upravitelj, nanašal na terjatve iz naslova plač za mesece od maja do julija 2013, torej na obdobje po preteku referenčnega obdobja, določenega s sodbo kasacijskega sodišča z dne 5. marca 2018, ugotovilo, da za prevzem teh terjatev za zahtevano obdobje ni pravne podlage.
27. Po drugi strani je to sodišče z zavrnitvijo tožbe osebe IG ovrglo tudi trditev te osebe, da AJOFM Ilfov ni bil pristojen za določitev in izterjavo zneska zadevnih terjatev iz naslova plač. Navedeno sodišče je v zvezi s tem trdilo, da je romunski zakonodajalec izrecno določil, da se zneski, neupravičeno dodeljeni iz proračuna za zavarovanje za primer brezposelnosti, tako kot terjatve iz naslova plač, ki jih je prejela oseba IG, izterjajo od upravičencev, ki so bili, kar zadeva jamstveni sklad, delavci in ne delodajalci, pri čemer so bili ti v bistvu zavezanci za prispevke v sklad.
28. Oseba IG se je zoper sodbo Tribunalul Bucureşti (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) pritožila pri Curtea de Apel Bucureşti (pritožbeno sodišče v Bukarešti, Romunija). V utemeljitev tožbe najprej navaja, da je presoja prvostopenjskega sodišča temeljila na napačni uporabi zadevnih določb s strani Înalta Curte de Casație și Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče) v zvezi z njo, pri čemer so s to presojo postale vprašljive pravice iz naslova plač, ki naj bi jih tožeča stranka zakonito pridobila z odločbo AJOFM Ilfov z dne 13. marca 2017, saj tega upravnega akta ni bilo več mogoče razveljaviti, ker je že pridobil civilno veljavo.
29. Drugič, oseba IG meni, da določb člena 15(2) zakona št. 200/2006, kot so bile razložene v sodbi kasacijskega sodišča z dne 5. marca 2018, ni več mogoče šteti za pravno podlago za odločitev AJOFM Ilfov z dne 13. marca 2017, saj so bile z odločbo Curtea Constituțională (ustavno sodišče, Romunija) razglašene za neskladne s Constituția (ustava).(9)
30. Tretjič, oseba IG poudarja, da je Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti) napačno zavrnilo trditev, da AJOFM Ilfov ni bil pristojen, ker je zamešalo naslovnika določb zakona št. 200/2006. V zvezi s tem IG trdi, da delavec ni upravičenec na podlagi tega zakona, saj ta pridobi pravice iz naslova plač na podlagi opravljenega dela, medtem ko prispevek v jamstveni sklad plačuje delodajalec.
B. Zadeva C‑525/21
31. AMOFM Bukarešta je z odločbo z dne 14. marca 2018 ugodil zahtevku, ki ga je vložil likvidacijski upravitelj, za določitev in izplačilo zneska terjatev iz naslova plač, ki jih krije jamstveni sklad, do katerega naj bi bila oseba IM upravičena za oktober in november 2017 zaradi plačilne nesposobnosti svojega delodajalca. Znesek teh terjatev je bil določen na 3.143 RON (približno 674 EUR).(10)
32. Izvršni direktor AMOFM Bukarešta je na podlagi odločitve Curtea de Conturi (računsko sodišče) z dne 6. avgusta 2019, kot je opisana v točki 22 teh sklepnih predlogov, s sklepom z dne 2. decembra 2019, dopolnjenim 6. decembra 2019 (v nadaljevanju: sklep z dne 6. decembra 2019), odpravil odločbo AMOFM Bukarešta z dne 14. marca 2018, ker je menil, da obdobje, za katero so bile poravnane terjatve iz naslova plač, ni ustrezalo referenčnemu obdobju, kot je bilo določeno s sodbo kasacijskega sodišča z dne 5. marca 2018.
33. Poleg tega je bilo s sklepom z dne 6. decembra 2019 ugotovljeno, da se je pri določitvi obdobja, za katero bi lahko jamstveni sklad prevzel in poravnal terjatve iz naslova plač osebe IM, upošteval izključno datum začetka postopka v primeru insolventnosti zoper njenega delodajalca, to je 22. januar 2015, tako da naj bi bil znesek teh terjatev izplačan neupravičeno. Zato je izvršni direktor AMOFM Bukarešta odredil izterjavo zadevnega zneska.
34. Oseba IM je s tožbo, vloženo 21. januarja 2020, pri Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti) izpodbijala sklep z dne 6. decembra 2019 in predlagala, naj se ji oprosti plačilo zadevnega zneska in naj se izvršitev tega akta odloži do meritorne odločitve.
35. Navedeno sodišče je s civilno sodbo z dne 14. julija 2020 ugodilo predlogu osebe IM in odpravilo sklep z dne 6. decembra 2019. V zvezi s tem je na eni strani ugotovilo, da določb člena 15(2) zakona št. 200/2006, kot so bile razložene v sodbi kasacijskega sodišča z dne 5. marca 2018, v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti, ker jih je Curtea Constituțională (ustavno sodišče) razglasilo za protiustavne(11).
36. Na drugi strani je Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti) uporabilo sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice(12), v skladu s katero zahtevek za izterjavo neupravičeno izplačanih socialnih prejemkov za nazaj krši določbe člena 1 Dodatnega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(13) To sodišče je menilo, prvič, da izplačilo zadevnih socialnih prejemkov spada pod pojma „premoženje“ in „legitimna pričakovanja“ v smislu te konvencije ter, drugič, da obveznost, ki jo je upravni organ naložil osebi IM, da te socialne prejemke povrne, pomeni kršitev načela sorazmernosti.
37. Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti) je ugotovilo, da oseba IM, ki ni v ničemer prispevala k priznanju terjatev iz naslova plač, izplačanih iz jamstvenega sklada, ne more biti odgovorna za napako AMOFM Bukarešta, saj je bil ta odgovoren za to, da zahtevek likvidacijskega upravitelja preuči v okviru svojih pristojnosti.
38. AMOFM Bukarešta se je nato zoper sodbo Tribunalul Bucureşti (okrožno sodišče v Bukarešti) pritožil pri Curtea de Apel Bucureşti (pritožbeno sodišče v Bukarešti). Ta zavod za zaposlovanje v bistvu trdi, da je prvostopenjsko sodišče napačno razlagalo in hkrati kršilo obseg sodbe kasacijskega sodišča z dne 5. marca 2018 ter več določb zakona št. 200/2006.
39. Natančneje, AMOFM Bukarešta trdi, da osebi IM znesek, ki ji je bil izplačan na podlagi terjatev iz naslova plač, ne pripada, ker individualna zahtevana pravica ni bila zajeta z zakonskim okvirom treh mesecev pred datumom ali treh mesecev po datumu začetka postopka v primeru insolventnosti zoper delodajalca.
C. Obrazložitev predložitvenega sodišča in vprašanja za predhodno odločanje
40. Glede na zgornje preudarke predložitveno sodišče meni, da čeprav sta AJOFM Ilfov (zadeva C‑524/21) in AMOFM Bukarešta (zadeva C‑525/21) osebama IG in IM izplačala terjatve iz naslova plač, za katere jamči jamstveni sklad, na podlagi zakona št. 200/2006, s katerim je bila prenesena Direktiva 2008/94, je odločitev Curtea de Conturi (računsko sodišče) z dne 6. avgusta 2019 pozneje privedla do ponovne presoje zahtevkov za plačilo, ki jima je ta sklad že ugodil. Zato ta ponovna presoja pomeni ponovno oceno individualne pravice vsakega delavca do plačila nadomestila za obdobje, ki ni zajeto z zakonskim okvirom ali za katero je bil zahtevek vložen po preteku zastaralnega roka.
41. Glede na razlago predložitvenega sodišča se s takšno upravno prakso ustvarja težak položaj za te delavce, saj se zaradi ponovne presoje že poravnanih terjatev iz naslova plač ogrozita gotovost in varnost pravnih razmerij, poleg tega pa se odredi izterjava prejetih zneskov, po potrebi skupaj z davčnimi obrestmi in periodičnimi denarnimi kaznimi, in to brez kakršne koli pravne podlage za to.
42. Poleg tega to sodišče meni, da je ta upravna praksa v nasprotju s socialnim ciljem Direktive 2008/94, kot je opredeljen v njenih uvodnih izjavah 3 in 7, in da bi razlaga zadevnih določb te direktive s strani Sodišča pomagala razrešiti številne spore, ki se nanašajo na podobna dejstva in o katerih nacionalna sodišča odločajo različno.
43. V teh okoliščinah je Curtea de Apel Bucureşti (pritožbeno sodišče v Bukarešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali določbe člena 1(1) in člena 2(1) Direktive 2008/94 glede na avtonomen pojem ‚plačilno nesposoben‘ nasprotujejo nacionalni zakonodaji o prenosu [te] direktive – člen 15(1) in (2) Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale [zakon št. 200/2006] v povezavi s členom 7 [metodoloških predpisov] – v razlagi, ki jo je podalo Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (vrhovno kasacijsko sodišče – senat za razrešitev pravnih vprašanj, Romunija) s sklepom št. 16/2018, v skladu s katero se trimesečno obdobje, za katero lahko jamstveni sklad prevzame in plača terjatve iz naslova plač za plačilno nesposobnega delodajalca, nanaša izključno na datum začetka postopka v primeru insolventnosti?
2. Ali določbe člena 3, [drugi odstavek], in člena 4(2) Direktive 2008/94 nasprotujejo členu 15(1) in (2) [zakona št. 200/2006] – v razlagi, ki jo je podalo Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (vrhovno kasacijsko sodišče – senat za razrešitev pravnih vprašanj) s sklepom št. 16/2018, v skladu s katero obdobje največ treh mesecev, v katerem lahko jamstveni sklad prevzame in plača terjatve iz naslova plač za plačilno nesposobnega delodajalca, spada v referenčni interval, ki traja od treh mesecev pred začetkom postopka v primeru insolventnosti do treh mesecev po začetku postopka v primeru insolventnosti?
3. Ali je nacionalna upravna praksa, v skladu s katero se na podlagi sklepa Curtea de Conturi [računsko sodišče] in brez posebne nacionalne zakonodaje, ki bi delavcu nalagala vračilo, od delavca izterjajo plačila, ki naj bi bila izplačana za obdobja, ki niso zajeta z zakonskim okvirom, ali ki so bila zahtevana po preteku zakonskega zastaralnega roka, skladna s socialnim ciljem Direktive 2008/94 in z določbami člena 12(a) Direktive?
4. Ali je to, da se od delavca izterja terjatev iz naslova plač, ki jih je izplačal [jamstveni] sklad prek likvidacijskega upravitelja, da bi se spoštoval splošni zastaralni rok, zadostna objektivna utemeljitev pri razlagi pojma ‚zloraba‘ iz člena 12(a) Direktive 2008/94?
5. Ali sta z določbami in ciljem Direktive [2008/94] skladni nacionalna razlaga in upravna praksa, po katerih se terjatve iz naslova plač, katerih povračilo se zahteva od delavcev, izenačijo z davčno terjatvijo, pri kateri se obračunajo zamudne obresti in periodične denarne kazni?“
44. Pisna stališča so predložile romunska in španska vlada ter Komisija.
IV. Analiza
45. Uvodoma bi želel navesti, da se vprašanje možnosti in podrobnih pravil za izterjavo zneskov, ki jih jamstvena ustanova na podlagi Direktive 2008/94 izplača delavcem plačilno nesposobnega delodajalca, razlikuje od vprašanj, ki se na eni strani nanašajo na določitev referenčnega obdobja, v katerem je zajeto minimalno trimesečno obdobje jamstva za terjatve iz naslova plač, in na drugi strani na opredelitev pojma „zloraba“ v smislu člena 12(a) navedene direktive.
46. Zato bom v skladu z zahtevo Sodišča obravnaval le tretje in peto vprašanje za predhodno odločanje, ki ju je poleg tega mogoče preučiti in nanju odgovoriti skupaj za obe zadevi. Glede na navedbe predložitvenega sodišča bom torej domneval, da so bila izplačila, katerih izterjava je predvidena, izvedena za obdobja, ki niso zajeta z zakonskim okvirom, ali pa so bila zahtevana po preteku zastaralnega roka.
47. Ker Direktiva 2008/94 ne vsebuje določb v zvezi s tem, so podrobna pravila izterjave neupravičeno izplačanih terjatev iz naslova plač predmet postopkovne avtonomije držav članic.(14) Tako je Sodišče v času veljavnosti Direktive 80/987/EGS(15) že odločilo, da je treba pravila, ki se uporabljajo za zastaranje ali izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov, iskati v nacionalni zakonodaji zadevne države članice.(16)
48. Prav tako pa ni sporno, da je ta avtonomija pogojena s potrebo po spoštovanju načel učinkovitosti in enakovrednosti,(17) ki jima je v obravnavani zadevi mogoče dodati še načelo varstva legitimnih pričakovanj.
49. Preden z vidika vsakega od teh načel preučim postopek, uporabljen v obravnavanih zadevah, bi rad opozoril na tri stvari.
50. Najprej, socialni cilj Direktive 2008/94 je jasno izražen v njenih uvodnih izjavah 3 in 7. Ta cilj je priznalo tudi Sodišče, ki je odločilo, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso socialni cilj te direktive vsem delavcem zagotoviti minimalno raven varstva na ravni Unije v primeru plačilne nesposobnosti njihovega delodajalca z izplačilom neporavnanih terjatev, ki izhajajo iz pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij in ki se nanašajo na plačilo za določeno obdobje.(18) Tako mora navedeni cilj države članice voditi pri izpolnjevanju pravic, ki izhajajo iz navedene direktive.(19)
51. Dalje, Sodišče je navedlo, da Direktiva 2008/94 s tem, ko državam članicam omogoča, da do določene mere omejijo svoje jamstvo, upošteva finančno zmogljivost teh držav članic in si prizadeva ohraniti finančno ravnovesje njihovih jamstvenih ustanov.(20) V zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi, navedeni v opombi 18 teh sklepnih predlogov, pa je spor nastal med odločanjem o tem, ali naj se zahtevana nadomestila izplačajo ali ne, in ne v fazi izterjave že izplačanih nadomestil.
52. Nazadnje, menim, da je, kadar zahtevek za nadomestilo vloži strokovnjak in ne neposredno delavec, tveganje zlorabe izključeno, čeprav iz elementov, ki so bili predloženi v predlogih za sprejetje predhodne odločbe, ni razvidno, da bi bila zloraba predmet zadev v glavni stvari.
53. Na prvem mestu, v zvezi z načelom enakovrednosti je treba opozoriti, da uporaba tega načela zahteva primerjavo med spornim postopkom, ki ga predvideva pravo Unije, in podobnimi postopki po nacionalnem pravu v primerljivih položajih za zagotovitev, da pogoji prvega postopka niso manj ugodni.(21)
54. Predložitveno sodišče navaja, da je postopek po nacionalnem pravu, na katerem po analogiji – ker ni zakonskih določb – temelji postopek izterjave, uporabljen v obravnavani zadevi, postopek, ki se uporablja za izterjavo neporavnanih davčnih dolgov ter vključuje uporabo zamudnih obresti in periodičnih denarnih kazni.
55. Kot ugotavlja Komisija, izterjava neporavnanih davčnih dolgov nikakor ni primerljiva z izterjavo preplačanih terjatev iz naslova plač, zlasti v primerih, kot so tisti v obravnavanih zadevah. Delavec, ki je upnik plačilno nesposobnega delodajalca iz naslova neizplačanih plač, se znajde v položaju, ko je zaradi napake, za katero se ne zdi, da bi mu jo bilo mogoče pripisati, neupravičeno prejel zneske na podlagi jamstva za izplačilo zapadlih plač, vendar mora te zneske vrniti skupaj z zamudnimi obrestmi in periodičnimi denarnimi kaznimi. Tako ne le, da njegova terjatev iz naslova plač ostane neporavnana, čeprav bi mu morale biti zagotovljene tri mesečne plače, ampak naj bi moral poleg tega plačati še zamudne obresti in periodične denarne kazni za obdobje, ki je začelo teči en mesec po odločitvi o izplačilu zneskov (zadeva C‑524/21).
56. Zato se mi zdi, da se za presojo upoštevanja načela enakovrednosti primerjava ne izvede s postopki za izterjavo davčnih terjatev, temveč s postopki za socialne terjatve, ki vključujejo izterjavo neupravičenih prejemkov. Prav tako je treba opozoriti, da je Sodišče odločilo, da „delavčeva zahteva za izplačilo neporavnanih plačil nasproti [jamstvenemu] [s]kladu in zahteva takšnega delavca nasproti delodajalcu, ki je plačilno nesposoben, nista enaki“(22).
57. Poleg tega je Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Pasquini, ki se je nanašala na tožbo za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov na področju starostne pokojnine, odločilo, da se preizkus na podlagi načela enakovrednosti nanaša tako na zastaranje kot na izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov ter širše na vsa postopkovna pravila za obravnavo primerljivih položajev(23) in na upoštevanje dobre vere(24).
58. Vsekakor bi bile v zadevah v glavni stvari obresti, če bi jih bilo treba plačati, izterljive šele od dneva, ko sta bila delavca obveščena o obveznosti vračila neupravičeno izplačanih zneskov, in ne od dneva „ugotovitve izgube/neupravičenega izplačila“ javnih sredstev kot v postopkih davčne izterjave, uporabljenih v zadevi v glavni stvari.(25)
59. Predložitveno sodišče mora torej ob upoštevanju načela enakovrednosti preveriti naslednje elemente: možnost izterjave neupravičeno izplačanih zneskov, upoštevanje dobre vere in po potrebi začetek teka zamudnih obresti.
60. Na drugem mestu, kar zadeva načelo učinkovitosti, je Sodišče določilo pravilo, da postopkovna pravila, ki se uporabljajo po nacionalnem pravu, v praksi ne smejo onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije.(26)
61. V obravnavani zadevi bi morala delavca, če bi bilo treba izterjavo dokončno izvesti, vrniti prejete zneske skupaj z zamudnimi obrestmi in periodičnimi denarnimi kaznimi, čeprav jima je na podlagi določb Direktive 2008/94 v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca zajamčeno izplačilo vsaj treh mesečnih plač.
62. Ta možnost povzroča dve težavi z vidika načela učinkovitosti.
63. Po eni strani namreč dejstva, opisana v zadevah v glavni stvari, očitno kažejo, da posledice pomanjkljivega nadzora s strani likvidacijskega upravitelja, usposobljenega strokovnjaka, ki je pristojen za zahtevo za izplačilo zajamčenih zneskov, ter s strani zavoda za zaposlovanje in jamstvene ustanove, ki odobrita in izvedeta njihovo izplačilo, nosi delavec, ki mora te zneske morda vrniti več let po njihovem izplačilu. Tako pa ne bi smelo biti, zato da bi se delavcu zagotovilo uveljavljanje pravic, ki jih ima na podlagi Direktive 2008/94, ne da bi se mu to čezmerno otežilo. Zlasti možnost pristojne uprave, da po več letih ali celo nemudoma vloži tožbo za izterjavo neupravičeno izplačanih zneskov in uporabi postopek, namenjen davčnim goljufijam, lahko delavca odvrne od uveljavljanja teh pravic. Če se poleg tega izterjava začne v času, ko tožba delavca za izplačilo plač zastara, ali če mora potekati prek likvidacijskega upravitelja, ki morda ne opravlja več svoje funkcije, delavec ne more dobiti jamstva za plače, določenega s to direktivo. Tako se ne upošteva načelo učinkovitosti.
64. Po drugi strani pa je mogoče, tudi če je še vedno mogoče vložiti novo zahtevo za nadomestila, odreditev plačila obresti in periodičnih denarnih kazni za prvo izplačilo obravnavati kot kršitev načela učinkovitosti. Ker člen 4(2) Direktive 2008/94 določa, da mora biti zajamčen znesek v višini najmanj zadnjih treh plač, bi se namreč z izterjavo, v kateri bi moral delavec vrniti več, kot je prejel, še okrepila kršitev tega načela.
65. Zato mora predložitveno sodišče preveriti, ali lahko delavec na dan začetka izterjave še vedno uveljavlja jamstvo za terjatve iz naslova plač iz člena 3, drugi odstavek, Direktive 2008/94, in če je tako, ali se z uporabo zamudnih obresti in periodičnih denarnih kazni za neupravičeno izplačilo ne zmanjšuje znesek, zajamčen z določbami te direktive. Pod temi pogoji je z nacionalno zakonodajo in prakso zagotovljena učinkovitost teh pravic.
66. Vsekakor je razlaga sodne prakse v zvezi z referenčnim obdobjem(27), ki ji je sledila odredba Curtea de Conturi (računsko sodišče) za izterjavo nadomestil, predhodno izplačanih zunaj tega referenčnega obdobja, ne da bi jo spremljali prehodni ukrepi, sama po sebi takšna, da ne spoštuje načela učinkovitosti. Po analogiji je namreč Sodišče v zadevi, ki se je nanašala na skrajšanje obdobja, v katerem se lahko zahteva vračilo zneskov, izplačanih s kršitvijo prava Unije, odločilo, da je „[prehodna ureditev, ki posameznikom omogoča dovolj dolg rok za vložitev zahtevkov za povračilo, ki so jih imeli pravico vložiti na podlagi prejšnje zakonodaje] nujna, ker bi bila posledica takojšnje uporabe krajšega zastaralnega roka od tistega, ki je za take zahtevke veljal prej, da bi se nekaterim posameznikom retroaktivno odvzela pravica do povračila ali bi jim ostal le prekratek rok za njeno uveljavljanje“.(28) Še toliko bolj se mi zdi, da je izterjava brez spremljajočih prehodnih ukrepov, namenjenih ohranitvi pridobljenih pravic delavcev, v nasprotju z načelom učinkovitosti.
67. Na tretjem in zadnjem mestu, opozoril bi rad na skladnost zadevne nacionalne zakonodaje in prakse z vidika načela varstva legitimnih pričakovanj. To načelo posameznike varuje „pred spremembami pravnih pravil, ki so, četudi zakonite, tako brutalne, da so njihove posledice neizogibno šokantne“(29).
68. Sodišče je priznalo, da je načelo varstva legitimnih pričakovanj eno od temeljnih načel Unije(30), in odločilo, da „ni mogoče pričakovanje, da sploh ne bo zakonodajne spremembe, temveč je to mogoče le glede podrobnih pravil uporabe take spremembe“(31).
69. Sodišče je pojasnilo, da ima „pravico do sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsak pravni subjekt, ki mu je institucija Evropske unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzbudila utemeljena pričakovanja. Nihče pa se ne more sklicevati na kršitev tega načela, če teh zagotovil ni.“(32) Priznalo je tudi, da morajo države članice to načelo spoštovati pri uporabi prava Unije.(33)
70. Sodišče to načelo večinoma uporablja v zadevah v zvezi z vračilom davkov, ki jih je država članica neupravičeno pobrala v nasprotju s pravili prava Unije(34), ali v zadevah v zvezi z izterjavo državne pomoči(35), vendar je bilo uporabljeno tudi na področju izterjave neupravičeno izplačanih starostnih pokojnin(36).
71. Zdi se mi torej, da ga je mogoče in zaželeno uporabiti v obravnavanih zadevah, saj sta delavca prejela več kot le konkretna zagotovila, in sicer sta prejela zahtevane zneske za minimalno obdobje, določeno v Direktivi 2008/94, to je tri mesečne plače. Zato sta popolnoma upravičeno domnevala, da so ti zneski zapadli, zlasti ker jih je zahteval strokovnjak na področju postopkov v primeru insolventnosti, to je likvidacijski upravitelj, izplačala pa jih je pristojna institucija, to je jamstvena ustanova za plače.
72. Ob tem, da Sodišče v okviru spoštovanja načela varstva legitimnih pričakovanj nadzoruje prehodne ukrepe, ki jih država članica uvede v primeru spremembe zakonodaje v škodo zadevne osebe, zato da bi zaščitilo pravice, pridobljene na podlagi prava Unije,(37) mora po mojem mnenju enako veljati, ko gre za izterjavo zneskov, pobranih v primerih iz postopka v glavni stvari.
73. Po spremembi sodne prakse, ki je niso spremljali prehodni ukrepi, namenjeni ohranitvi pravic, pridobljenih na podlagi Direktive 2008/94, se namreč z izterjavo zneskov, izplačanih pred spremembo, začeto v času, ko nova zahteva za izplačilo v skladu z zahtevami nove sodne prakse ne bi bila več mogoča, bodisi zaradi zastaralnega roka, ki se uporablja za to zahtevo, bodisi zaradi prenehanja funkcije likvidacijskega upravitelja, če delavci izplačila ne morejo zahtevati sami, krši načelo varstva legitimnih pričakovanj.
74. Skratka, zdi se mi, da je treba Direktivo 2008/94 ter načela enakovrednosti, učinkovitosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji in praksi, ki brez prehodnih ukrepov določata izterjavo zneskov, neupravičeno izplačanih za obdobja, ki niso zajeta z zakonskim okvirom, ali ki so bili zahtevani po preteku zastaralnega roka, če zadevna nekdanja delavca od jamstvene ustanove ne moreta več zahtevati izplačila zneskov iz naslova neizplačanih plač.
75. Če lahko delavca na dan izterjave ali odločitve sodišča, pri katerem sta bili vloženi tožbi, še vedno uveljavljata svoje pravice na podlagi Direktive 2008/94, mora predložitveno sodišče preveriti, ali so podrobna pravila za izvajanje navedene direktive v zvezi z izterjavo prvih izplačanih zneskov skladna z načelom enakovrednosti, ki zahteva, da ta postopkovna pravila niso manj ugodna od pravil, ki se uporabljajo za obravnavo primerljivih položajev povsem nacionalne narave, in načelom učinkovitosti, ki zahteva, da zadevna postopkovna pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije.
V. Predlog
76. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na tretje in peto vprašanje za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Curtea de Apel Bucureşti (pritožbeno sodišče v Bukarešti, Romunija), odgovori:
1. Direktivo 2008/94/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2008 o varstvu delavcev v primeru plačilne nesposobnosti delodajalca ter načela enakovrednosti, učinkovitosti in varstva legitimnih pričakovanj
je treba razlagati tako, da:
nasprotujejo nacionalni zakonodaji in praksi, ki brez prehodnih ukrepov določata izterjavo zneskov, neupravičeno izplačanih za obdobja, ki niso zajeta z zakonskim okvirom, ali ki so bili zahtevani po preteku zastaralnega roka, če zadevna nekdanja delavca od jamstvene ustanove ne moreta več zahtevati izplačila zneskov iz naslova neizplačanih plač.
2. Če lahko delavca na dan izterjave ali odločitve sodišča, pri katerem sta bili vloženi tožbi, še naprej uveljavljata svoje pravice iz Direktive 2008/94, mora predložitveno sodišče preveriti, ali so podrobna pravila za izvajanje te direktive v zvezi z izterjavo prvih izplačanih zneskov skladna z načelom enakovrednosti, ki zahteva, da ta pravila niso manj ugodna od pravil, ki se uporabljajo za obravnavo primerljivih položajev povsem nacionalne narave, in načelom učinkovitosti, ki zahteva, da zadevna postopkovna pravila v praksi ne onemogočajo ali čezmerno ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih priznava pravo Unije.