Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
13 юни 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Директива 1999/70/ЕО — Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP) — Срочни договори в публичния сектор — Временно наети служители — Клауза 5 — Мерки за предотвратяване и санкциониране на злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения“
По съединени дела C‑331/22 и C‑332/22
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n°17 de Madrid (Административен съд № 17 Мадрид, Испания) с актове от 12 май 2022 г. и от 6 май 2022 г., постъпили в Съда на 17 май 2022 г. и на 19 май 2022 г., в рамките на производства по дела
KT
срещу
Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya (C‑331/22),
и
HM,
VD
срещу
Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (C‑332/22),
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: P. G. Xuereb, изпълняващ функцията на председател на състава, A. Kumin (докладчик) и I. Ziemele, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за KT, от B. Salellas Vilar, abogado,
– за HM и VD, от J. Araúz de Robles Dávila, abogado,
– за Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, от B. Bernad Sorjús, letrada,
– за испанското правителство, от A. Gavela Llopis, в качеството на представител,
– за гръцкото правителство, от V. Baroutas и M. Tassopoulou, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от I. Galindo Martín, D. Recchia и N. Ruiz García, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на клауза 5 от Рамковото споразумение относно срочната работа, сключено на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“), което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP) (ОВ L 175, 1999 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 129).
2 Тези запитвания са отправени в рамките на спорове, по дело C‑331/22, между KT и Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya (Генерална дирекция (ГД) на публичната служба при председателството на Автономна общност Каталония, Испания), а по дело C‑332/22 — между HM и VD, от една страна, и Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (министерство на правосъдието на правителството на Автономна общност Каталония, Испания), от друга страна, относно квалифицирането на служебните правоотношения на тези лица със съответната публична администрация.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Член 2, първа алинея от Директива 1999/70 предвижда:
„Държавите членки въвеждат в сила законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива [и трябва] да предприемат всички необходими мерки, които им позволяват да могат по всяко време да гарантират постигането на наложените от настоящата директива резултати.. [...]“.
4 Съгласно клауза 1 от Рамковото споразумение:
„Целта на настоящото рамково споразумение е:
[...]
б) да създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения“.
5 Клауза 4 от Рамковото споразумение е озаглавена „Принцип на недискриминация“ и в точка 1 предвижда:
„По отношение на условията за наемане на работа, работниците на срочни трудови договори не се третират по по-неблагоприятен начин спрямо работници на постоянен трудов договор за сравнение, само защото имат срочен договор или правоотношение, освен ако различното третиране не е оправдано от обективни причини“.
6 Клауза 5 от Рамковото споразумение е озаглавена „Мерки за предотвратяване на злоупотребата“ и предвижда:
„1. За да предотвратят злоупотреба, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения, държавите членки, след консултация със социалните партньори в съответствие с националното законодателство, колективните трудови договори или практика, и/или социалните партньори, когато няма еквивалентни правни мерки за предотвратяване на злоупотребата, въвеждат, по начин, който отчита специфичните сектори и/или категории работници, една или повече от следните мерки:
a) обективни причини, които оправдават подновяването на такива договори или правоотношения;
б) максималната обща продължителност на последователните срочни трудови договори или правоотношения;
в) броят на подновяванията на такива договори или правоотношения.
2. Държавите членки след консултация със социалните партньори и/или социалните партньори, когато е подходящо, определят при какви условия срочните трудови договори или правоотношения:
a) се приемат за „последователни“;
б) се приемат за договори или правоотношения с неопределена продължителност“.
Испанското право
Конституцията
7 Член 23, параграф 2 от Constitución española (Конституция на Испания, наричана по-нататък „Конституцията“) предвижда, че гражданите „имат право на равен достъп до публични функции и длъжности при спазване на законовите изисквания“.
8 Член 103, параграф 3 от Конституцията предвижда по-специално, че законът определя статута на държавните служители и урежда достъпа до публичната служба в съответствие с принципите на зачитане на заслугите и на способностите.
Правна уредба на срочните трудови договори
– Статут на работниците и служителите
9 Член 15, параграф 3 от Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Кралски законодателен декрет 2/2015 за одобряване на преработения текст на Закона за статута на работниците) от 23 октомври 2015 г. (BOE, бр. 255 от 24 октомври 2015 г., стр. 100224)q в редакцията му, приложима към фактите по споровете в главните производства (наричан по-нататък „Статутът на работниците и служителите“), гласи, че „[с]рочните договори, сключени в нарушение на закона, се считат за договори за неопределено време“.
10 Член 15, параграф 5 от Статута на работниците и служителите гласи:
„Без да се засягат разпоредбите [на параграф] 1, буква а) [и на параграфи] 2 и 3 от настоящия член, работниците или служителите, наети на работа със или без прекъсване над 24 месеца за период от 30 месеца на една и съща длъжност или на различни длъжности в едно и също предприятие или група от предприятия в рамките на най-малко два срочни трудови договора, било то пряко или чрез предприятие, осигуряващо временна работа, и при еднакви или различни договорни условия за определен срок, придобиват качеството на работници или служители на трудов договор за неопределено време.[...]“.
– EBEP
11 Член 10 от Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (преработен текст на Закона за основния статут на публичните служители), одобрен с Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Кралски законодателен декрет № 5/2015 за одобряване на преработения текст на Закона за основния статут на публичните служители) от 30 октомври 2015 г. (BOE № 261 от 31 октомври 2015 г., стр. 103105), в редакцията му, приложима към фактите по споровете в главните производства (наричан по-нататък „EBEP“), предвижда:
„1. Временно наети служители са лицата, които поради изрично обосновани съображения за необходимост и спешност са назначени в това качество, за да изпълняват функции, присъщи на държавните служители, в някой от следните случаи:
a) наличие на свободни длъжности, които не могат да бъдат заети от държавни служители;
b) временно заместване на титулярите на тези длъжности;
c) изпълнение на временни програми, които са със срок до три години и възможност за удължаване с до дванадесет месеца, на основание на приетата за прилагане на настоящия статут правна уредба в областта на публичната служба;
d) прекомерен обем или натрупване на работа, в продължение на максимален срок от 6 месеца, в рамките на период от 12 месеца.
2. Временно наетите служители се избират чрез ускорена процедура, в хода на която задължително се спазват принципите на равенство, на зачитане на заслугите и способностите и на публичност.
3. Освен на основанията, предвидени в член 63, трудовите правоотношения с временно наетите служители се прекратяват при отпадане на основанието за тяхното назначаване.
4. В случая по параграф 1, буква а) от настоящия член свободните длъжности, заети от временно наети служители, се обявяват като свободни работни места в публичната служба за финансовата година на заемането им или, а ако това е невъзможно, за следващата финансова година, освен ако не се реши да бъдат съкратени.
5. Общият режим за държавните служители се прилага mutatis mutandis за временно наетите служители, като се отчитат особеностите на положението им“.
12 Член 70 от EBEP гласи:
„1. Нуждите от човешки ресурси, за които са отпуснати бюджетни средства и които трябва да бъдат удовлетворени с назначаването на нов персонал, се отразяват в обявление за свободни длъжности в публичната администрация или се удовлетворяват чрез друг подобен механизъм за управление на запълването на нуждите от персонал, което предполага провеждане на съответните процедури за подбор за въпросните длъжности, предвиждащи допълнителни [10 %], и определянето на максималните срокове за публикуване на обявленията. При всички положения, обявяването на свободните длъжности в публичната администрация или прилагането на подобния на него механизъм трябва да се осъществи в тригодишен срок, който не подлежи на удължаване.
2. Обявлението за свободни длъжности в публичната администрация или подобният механизъм се одобряват всяка година от ръководните органи на публичната администрация и се публикува в съответното официално издание.
[...]“.
– Закон 20/2021
13 Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Закон 20/2021 за неотложните мерки за намаляване на временното наемане на работа в публичната служба) от 28 декември 2021 г. (BOE № 312 от 29 декември 2021 г., стр. 165067, наричан по-нататък „Закон 20/2021“) имплицитно заменя Real Decreto-ley 14/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Кралски декрет-закон 14/2021 за неотложните мерки за намаляване на временното наемане на работа в публичната служба) от 6 юли 2021 г. (BOE № 161 от 7 юли 2021 г., стр. 80375) и изменя някои разпоредби на EBEP.
14 Член 2 от Закон 20/2021 е озаглавен „Стабилизиране на срочната заетост“ и предвижда:
„1. За целите на стабилизирането на срочната заетост и в допълнение към разпоредбите на член 19, параграф 1, точка 6 от Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (Закон 3/2017 за общия държавен бюджет за 2017 г.) от 27 юни 2017 г. (BOE бр. 153 от 28 юни 2017 г., стр. 53787) и на член 19, параграф 1, точка 9 от Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (Закон 6/2018 за общия държавен бюджет за 2018 г.) от 3 юли 2018 г. (BOE бр. 161, от 4 юли 2018 г., стр. 66621) се разрешава допълнителен процент (т.нар „tasa de estabilización“ („процент на стабилизиране“) срочни трудови договори на работници и служители да бъдат превърнати в трудови договори за неопределено време за предвидени в бюджета щатни длъжности, които към 31 декември 2020 г. са били заемани поне три години без прекъсване от работник или служител на срочен трудов договор, независимо дали са били включени в списъците на длъжностите, щатните разписания или други форми на организация на човешките ресурси в различните публични администрации.
Без да се засяга първата преходна разпоредба, длъжностите, включени в процеса на стабилизиране на заетостта по член 19, параграф 1, точка 6 от Закон 3/2017 за общия държавен бюджет за 2017 г. и член 19, параграф 1, точка 9 от Закон 6/2018 за общия държавен бюджет за 2018 г., се включват и в процеса на стабилизиране на заетостта по предходната алинея, ако са свободни работни места в публичната служба и за които към датата на влизане в сила на настоящия закон не е публикувано обявление за работа или е било публикувано, но след приключване на процедурата за подбор са останали незаети.
2. Обявленията за работа в приложение на процеса на стабилизиране по параграф 1 и на новия процес на стабилизиране се одобряват и публикуват в съответните официални издания преди 1 юни 2022 г., като се координират от компетентните публични администрации.
Обявленията за конкурси за процедурите за подбор за заемане на свободните работни места в публичния сектор се публикуват преди 31 декември 2022 г.
Тези процедури за подбор приключват до 31 декември 2024 г.
3. Процентът на назначени на срочни трудови договори работници и служители трябва да бъде под [8 %] от щатните длъжности.
4. Процедурите за подбор, които при всички обстоятелства следва да гарантират спазването на принципите на свободна конкуренция, на равенство, на зачитане на заслугите и способностите и на публичност, могат да се провеждат и под формата на преговори във всяка област на компетентност на общата държавна администрация, автономните общности и местните власти, като Comisión de Coordinación del Empleo Público (Комисия за координиране на заетостта в публичния сектор, Испания) може да предприема мерки за координиране на тези процедури между различните публични администрации.
Без да се засягат разпоредбите от правната уредба относно публичната служба във всяка отделна администрация или евентуални специални разпоредби, подборът се извършва чрез конкурс по документи и с изпит, като [40 %] от общата оценка се формира въз основа на представените документи, сред които основна тежест се придава на отнасящите се до прослуженото време в съответния публичен орган, класа, категорията или друго приложимо удостоверяване на квалификацията, като при подбора не могат да се дават елиминационни задачи съгласно колективното договаряне по член 37, параграф 1, буква c) от [EBEP].
Механизмите за мобилност или вътрешно повишаване преди заемането на длъжностите са съвместими с процесите за стабилизиране на срочната заетост, ако това е предвидено в специфичните секторни разпоредби или в разпоредбите на всяка администрация.
5. Тези процеси задължително обхващат щатни длъжности, заети от персонал на срочен трудов договор, и прилагането им в никакъв случай не може да води до увеличаване на разходите или персонала.
6. Временно наетите служители или членовете от персонала със срочен трудов договор, с които администрацията прекратява правоотношения поради това, че не са успели да издържат конкурс в процеса на стабилизиране на срочната заетост, докато са били на служба в това си качество, имат право на финансово обезщетение в размер на възнаграждението им за 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от дванадесет месечни заплати, като периодите на заетост под една година се изчисляват пропорционално на приключените месеци.
За членовете на персонала със срочен договор това обезщетение съответства на разликата между, от една страна, възнаграждението им за максимум 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от дванадесет месечни заплати, и от друга страна, обезщетението, което могат претендират при прекратяване на договорите им, като периодите под една година се изчисляват пропорционално на завършените месеци. Когато обезщетението се присъжда от съд, сумите се компенсират.
Кандидатът няма право на каквото и да било финансово обезщетение, ако не участва в проведената с цел стабилизиране на срочната заетост процедура за подбор.
7. За да се позволи проследяване на предлагането на свободни работни места, публичните органи уведомяват Министерството на финансите и държавната служба чрез Държавния секретариат по бюджета и разходите за броя на заетите със срочни трудови договори щатни длъжности във всяка област“.
15 Съгласно шеста допълнителна разпоредба от Закон 20/2021:
„По изключение и в съответствие с разпоредбите на член 61, параграфи 6 и 7 от [EBEP] публичните администрации публикуват покана за представяне на кандидатури под формата на конкурс по документи за длъжностите, които отговарят на изискванията по член 2, параграф 1 и които от 1 януари 2016 г. без прекъсване са заети от служители със срочни трудови договори.
Тези процедури за подбор се провеждат еднократно и могат да бъдат предмет на споразумение в съответната област на държавната администрация, автономна общност и местна власт, като при всички случаи спазват предвидените в настоящия закон срокове“.
16 Осма допълнителна разпоредба от Закон 20/2021 гласи:
„Посочените в шестата допълнителна разпоредба процеси за стабилизиране на срочната заетост включват и покани за представяне на кандидатури за свободните щатни длъжности, заемани за определен срок от персонал със срочно трудово правоотношение от преди 1 януари 2016 г.“.
– Закон 40/2015
17 Член 87, параграф 5 от Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (Закон 40/2015 за правния режим в публичния сектор) от 1 октомври 2015 г. (BOE бр. 236 от 2 октомври 2015 г., стр. 89411), изменен от Ley 11/2020, Presupuestos Generales del Estado para el 2021 (Закон 11/2020 за държавния бюджет за 2021 г.) от 30 декември 2020 г. (BOE бр. 341 от 31 декември 2020 г., стр. 125958) (наричан по-нататък „Закон 40/2015“), предоставя възможност на лица, които работят в частноправни дружества и образувания, да се присъединят към публичния сектор, като извършват същите функции, като тези на държавните служители, на т.нар. „подлежащи на закриване длъжности“ (a extinguir).
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дело C‑331/22
18 На 5 май 2005 г. KT е назначена като временно нает служител на ръководна длъжност в администрацията на Generalitat de Catalunya (Автономна област Каталуния, Испания). Оттогава тя работи в тази публична администрация на последователни срочни трудови договори, като последният е от 5 август 2015 г. KT е назначена с процедура за подбор, проведена по-специално при спазване на предвидените в член 103, параграф 3 от Конституцията принципи на равенство и зачитане на заслугите и способностите.
19 След образуване на главното производство по дело C‑331/22 ответникът в главното производство обявява открита процедура за подбор за заемане на различни длъжности, сред които по-специално и тази на KT. С оглед на това KT предявява искане за прилагане на привременна мярка, по силата на която тази длъжност да се изключи от процедурата за подбор. Искането ѝ е уважено от Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n 17 de Barcelona (Административен съд № 17 Барселона, Испания), който е запитващата юрисдикция по това дело.
20 Пред запитващата юрисдикция ищцата в главното производство твърди, че откакто работи, заема една и съща свободна длъжност, която никога не е била обявявана, и че за да се поправи допуснатата спрямо нея злоупотреба с последователни временни назначения, следва да ѝ се предостави статут на служител по договор за неопределен срок без постоянно назначение (т.нар. „indefinido no fijo“) или, ако това е невъзможно, да се приеме някаква мярка, по силата на която да остане на работа.
21 Ответникът в главното производство обаче счита, че постоянната практика на Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) не допуска превръщането на срочно трудово правоотношение на временно нает служител в трудово правоотношение за неопределен срок. Ответникът освен това отрича наличието на злоупотреба. Според него Закон 20/2021 предвижда ефективни мерки за намаляване на злоупотребата със срочната заетост в публичния сектор и в крайна сметка дава възможност да се уреди положението на временно наетите служители.
22 Запитващата юрисдикция отбелязва, че когато КТ е започнала главното производство по дело C‑331/22, националното право не е предвиждало никакви правни последици при злоупотреба със срочна заетост в публичния сектор. При това положение Закон 20/2021, някои разпоредби от който били приложими към спора в главното производство по това дело, установявал мерки за намаляване на такива злоупотреби. Запитващата юрисдикция обаче има съмнения относно съответствието на този закон с Рамковото споразумение.
23 При тези обстоятелства Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no17 de Barcelona (Административен съд № 17 Барселона) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) [Закон 20/2021] предвижда като единствена санкционна мярка провеждането на процедури за подбор и обезщетяване само на пострадалите от злоупотребата [при използване на срочна заетост] лица, които не са преминали успешно тези процедури. Нарушава ли посоченият закон клауза 5 от [Рамковото споразумение], като не санкционира злоупотребите спрямо срочно наети публични служители, преминали успешно процедурите за подбор, при положение че във всички случаи е необходима санкция, а успешното преминаване на процедурите за подбор не е санкционна мярка, отговаряща на изискванията на Директива [1999/70], както приема Съдът в определение от 2 юни 2021 г., SUSH и CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460)?
2) Ако отговорът на [първия въпрос] е утвърдителен и Закон 20/2021 не предвижда други ефективни мерки за санкциониране на злоупотребата с използването на последователно сключени или продължени срочни трудови договори, липсата на правна уредба, предвиждаща превръщане в трудов договор за неопределено време на последователно сключени или продължени срочни трудови договори нарушава ли клауза 5 от [Рамковото споразумение], както приема Съдът в определение от 30 септември 2020 г.[, Câmara Municipal de Gondomar (C‑135/20, EU:C:2020:760)]?
3) Tribunal Supremo (Върховен съд, Испания) е установил в свои решения 1425/2018 и № 1426/2018 от 26 септември 2018 г. съдебна практика, потвърдена с решение 1534/2021 от 20 декември 2021 г., съгласно която мярката, която трябва да се постанови при злоупотреба със срочни трудови договори, може да се състои просто в запазване на трудовото правоотношение на пострадалия от злоупотреба със срочни трудови договори служител в публичната администрация, докато администрацията работодател установи дали съществува структурна необходимост и проведе съответните процедури за подбор — като в тях могат да участват кандидати, които не са пострадали от злоупотреба със срочни трудови договори — за заемане на длъжността от държавни служители или публични служители с безсрочно служебно правоотношение. Нарушава ли посочената съдебна практика клауза 5 от [Рамковото споразумение], при положение че провеждането на открита процедура за подбор и успешното ѝ преминаване не е санкционна мярка, отговаряща на изискванията на Директива [1999/70], както приема Съдът в определение от 2 юни 2021 г., SUSH и CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460)?
4) Ако отговорът на предходния въпрос е утвърдителен и практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд) не предвижда други ефективни мерки за санкциониране на злоупотребата с използването на последователно сключени или продължени срочни трудови договори, липсата на съдебна практика, установяваща превръщане в трудов договор за неопределен срок на последователно сключени или продължени срочни трудови договори нарушава ли клауза 5 от Рамковото споразумение към Директива [1999/70], както приема Съдът в определение от 3[0] септември 2020 г.[, Câmara Municipal de Gondomar (C‑135/20, EU:C:2020:760)]?
5) Ако приетото законодателство за транспониране на клауза 5 от [Рамковото споразумение] нарушава правото на [Съюза], като не предвижда конкретна санкционна мярка, с която да се гарантира изпълнението на целите на посочената [...] правна уредба [на Съюза] и да се сложи край на назначаването на публични служители на срочни трудови договори, трябва ли националните юрисдикции да постановят превръщане на срочно трудово правоотношение, при което е налице злоупотреба, в трудово правоотношение за неопределено време, различно от това на държавен служител, но осигуряващо постоянна заетост на пострадалото от злоупотребата лице, за да се избегне възможността злоупотребата да остане несанкционирана и да се попречи на постигането на целите на клауза 5 от [Рамковото споразумение], дори ако такова превръщане не е предвидено в националната правна уредба, при условие че срочното правоотношение е предшествано от открита процедура за подбор при спазване на принципите на равенство, на зачитане на заслугите и на способностите?“.
Дело C-332/22
24 HM работи като временно нает служител в съдебната администрация на Каталония от 14 декември 1984 г. Прослуженото време на HM в тази администрация е над 37 години към датата на завеждането на главното производство по дело С‑332/22. Трудовите ѝ правоотношения са оформяни чрез назначавания на различни длъжности и сключване на различни договори. От повече от 8 години HM заема свободна длъжност на деловодител и административен сътрудник в Juzgado de lo Penal no3 de Vilanova i la Geltrú (Наказателен съд № 3 Виланова и ла Желтру, Испания).
25 VD работи като временно нает служител в съдебната администрация на Каталония от 15 май 1991 г. В периода от тази дата до 31 май 2012 г. тя работи в различни съдебни органи на Барселона. На 20 юни 2012 г. е назначена като временно нает служител в Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa (Служба за водене на административно деловодство, Испания) в Juzgado de lo Penal no3 de Barcelona (Наказателен съд № 3 Барселона, Испания). До тази дата VD е заемала тази свободната длъжност повече от 9 години.
26 Пред Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n 17 de Barcelona (Административен съд № 17 Барселона) — запитващата юрисдикция, както по дело C‑331/22, така и по дело C‑332/22, ищците в главното производство твърдят, че в съдебната администрация на Каталония изпълняват същите функции като държавни служители в сходна служба и че следователно са наети на работа в отговор не на временни, неотложни и изключителни, а на редовни, трайни и постоянни нужди. Това означавало, че е налице злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения от страна на съответната публична администрация в противоречие с клауза 5 от Рамковото споразумение. Ищците считат, че тъй като испанското право в областта на публичния сектор не предвижда санкции за такава злоупотреба, срочните им трудови правоотношения трябва да бъдат превърнати в трудови правоотношения за неопределено време и да им се предостави статут на държавни служители, както и, при условията на евентуалност, представляващите злоупотреба срочни трудови правоотношения да бъдат превърнати в трудови правоотношения за неопределено време като тези на държавните служители. При условията на евентуалност спрямо предходното ищците искат съответната администрация да им признае правото да останат на длъжностите, които заемат понастоящем, като титуляри на тези длъжности. Накрая те искат да се наложи санкция в размер на 18 000 евро за злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения, от която са пострадали.
27 Ответникът в главното производство обаче счита, от една страна, че не е извършил такава злоупотреба, тъй като почти всяка година е публикувал обявления за конкурс за длъжностите, заемани от ищците в главното производство. От друга страна, ответникът се позовава на Закон 20/2021, който според него позволява да се уреди положението на ищците в главното производство.
28 При тези обстоятелства Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no17 de Barcelona (Административен съд № 17 Барселона) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли да се приеме, че мерките, които са указани в решения на Tribunal Supremo (Върховния съд № 1425/2018 и № 1426/2018 от 26 септември 2018 г., запазил позицията си до този момент (30 ноември 2021 г.), и се изразяват в оставане на публичния служител, пострадал от злоупотреба, в същата система на неправомерна нестабилност на заетостта до момента, в който администрацията работодател определи дали е налице структурна необходимост и проведе съответните конкурси за заемане на длъжността от постоянно наети служители или щатни служители, отговарят на условията на клауза 5 от [Рамковото споразумение]?
Или, напротив, водят ли тези мерки до продължаване на нестабилността и до незащитеност до момента, в който администрацията работодател реши да проведе конкурс за заемане на длъжността от постоянно нает служител, чийто резултат е несигурен (тъй като тези процедури са отворени и за кандидати, които не са пострадали от такава злоупотреба) и не могат да бъдат възприети като възпиращи мерки по смисъла на клауза 5 от [Рамковото споразумение], нито да гарантират осъществяването на неговите цели?
2) Когато национална юрисдикция, в съответствие със задължението си да санкционира във всички случаи установената злоупотреба (санкцията е „необходима и непосредствена“), стигне до извода, че принципът на тълкуване в съответствие с правото на Съюза не позволява да се гарантира полезното действие на Директива [1999/70], без да се изпадне в тълкуване „contra legem“ на вътрешното право, именно защото вътрешното право на държавата членка не съдържа санкционна мярка за целите на клауза 5 от Рамковото споразумение в публичния сектор; Следва ли да се приложат съображенията от решения от 17 април 2018 г., Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257), или от 15 април 2008 г., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223), така че членове 21 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз [(наричана по-нататък „Хартата“)] да допускат изключение от разпоредбите на националното право, които не позволяват да се гарантира пълното действие на Директива [1999/70] дори ако те са с конституционен ранг?
Следва ли при това положение представляващото злоупотреба срочно правоотношение да бъде превърнато в правоотношение за неопределен срок, идентично или сравнимо с това на служителите на постоянен трудов договор за сравнение, като се осигури стабилност на заетостта на пострадалия от злоупотреба, за да не се допусне безнаказаност за тази злоупотреба и възпрепятстване на постигането на целите и полезното действие на клауза 5 от [Рамковото споразумение] дори това преобразуване да е забранено от вътрешното законодателство или от практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд), или би могло да противоречи на [Конституцията]?
3) Следва ли да се приеме, че след като Съдът е постановил в решенията си от 25 октомври 2018 г., Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859), и от 13 януари 2022 г., MIUR и Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3), че клауза 5 от [Рамковото споразумение] противоречи на национална правна уредба, изключваща някои държавни служители от прилагането на правилата, които санкционират злоупотребата с последователни срочни договори, ако във вътрешния правен ред не съществува друга ефективна мярка, която санкционира такава злоупотреба, и след като в испанското законодателство няма мярка за санкциониране на злоупотребата в публичния сектор, състояща се в назначаване на работници с последователни срочни договори.
При тези условия прилагането на тази практика на Съда и на принципа на правото на Съда на равностойност налага ли трудовите правоотношения на срочно наетите публични служители, които са пострадали от злоупотреба, да бъдат превърнати в трудови правоотношения за неопределен срок, като за тях се прилагат същите основания за прекратяване и погасяване на трудовото правоотношение, докато в частния сектор член 15 от [Статута на работниците и служителите] задължава трудовите правоотношения на срочно наетите работници или служители, които са работили при един и същ работодател повече от 24 месеца непрекъснато в продължение на 30 месеца, да бъдат превърнати в трудови правоотношения за неопределен срок, а член 8[7], параграф [5] от [Закон 40/2015] позволява на работниците или служителите от частния сектор на дружества и структури, които преминават в публичния сектор, да изпълняват същите функции като държави служители, при същите условия за погасяване и прекратяване на трудовото им правоотношение?
4) Предвид факта, че условията за прекратяване на трудово правоотношение и изискванията за прекратяване на трудов договор са част от „условията за наемане на работа“, съдържащи се в клауза 4 от [Рамковото споразумение] (решения от 13 март 2014 г., Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, т. 27 и 29, и от 14 септември 2016 г., de Diego Porras, C‑596/14, EU:C:2016:683, т. 30 и 31).
При отрицателен отговор на [третия] въпрос, от Съда се иска да установи дали стабилизирането на пострадалия от злоупотреба срочно нает персонал, като спрямо него се приложат същите основания за прекратяване и уволнение като приложимите за сравнимите работници на постоянен трудов договор, без да придобива това качество, е задължителна мярка, която националните органи са длъжни да спазват съгласно клаузи 4 и 5 от [Рамковото споразумение] и принципа на тълкуване в съответствие с правото на Съюза, при положение че националното законодателство забранява само придобиването на качеството постоянно нает или щатен служител от лица, които не отговарят на определените условия, а стабилизирането на тези служители при посочените условия не води до придобиването на това качество.
5) Доколкото член 15 от [Статута на работниците и служителите] предвижда максимален срок от две години за временните договори, като се приема, че след изтичането на този срок необходимостта от заемане на длъжността вече не е временна, нито извънредна, а обичайна и стабилна, и задължава работодателите в частния сектор да преобразуват срочното трудово правоотношение в такова за неопределен срок, и доколкото член 10 от EBEP задължава свободните длъжности, заемани от временно или договорно наети служители да бъдат обявени публично през годината на назначаване, а ако това не е възможно — да бъдат включени в срок от 2 години в обявлението за следващата година с оглед на длъжността да бъде назначен служител на трудов договор за неопределен срок.
Следва ли да се заключи, че злоупотребата с наемане на служители с последователни срочни трудови договори в публичния сектор настъпва в момента, в който администрацията работодател не назначи на длъжността, заета от служител със срочен трудов договор, постоянен или щатен служител в сроковете, установени от националните разпоредби, т.е. като включи тази длъжност в публично обявление за работа в максимален срок от две години, считано от назначаването на срочно наетия служител, със задължението да прекрати трудовото правоотношение с него чрез изпълнението на публичното обявление за работа в срок от три години, както определя член 70 от EBEP?
6) Следва ли да се приеме, че [Закон 20/2021] нарушава общностните принципи на законосъобразност и забрана на обратното действие на разпоредбите, съдържащи се по-специално в член 49 от [Хартата], тъй като предвижда като санкция за злоупотреба с временна заетост конкурси, които се прилагат, макар действията или бездействието, съставляващи нарушение, а следователно и злоупотреба, както и оплакването за тези действия или бездействие, да са направени преди приемането на Закон 20/2021?
7) Следва ли да се счита, че като предвижда като мярка за санкциониране провеждането на конкурси и обезщетяване само на пострадалите от злоупотреба, които не са преминали успешно процедурата за подбор, [Закон 20/2021] нарушава клауза 5 от [Рамковото споразумение] и Директива [1999/70], тъй като оставя без санкция злоупотребите, извършени по отношение на срочно наети служители, които са преминали с успех тази конкурс, при положение че санкцията е винаги необходима и преминаването с успех на тази конкурс не е санкционна мярка, отговаряща на изискванията на Директивата, както посочва Съда в определение от 2 юни 2021 г., SUSH и CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460)?
С други думи, следва ли да се приеме, че като ограничава признаването на правото на обезщетение на пострадалите от злоупотреба служители, които не са преминали успешно процедурата за подбор, и изключва от това право служителите — обект на злоупотреба, които впоследствие са получили статут на постоянен персонал чрез такива конкурси [Закон 20/2021] нарушава Директива [1999/70], и по-специално точка 45 от решение на Съда от 2 юни 2021 г., SUSH и CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460), според което, въпреки че организацията на конкурси, отворени за държавните служители, които са били неправомерно назначавани с последователни срочни трудови договори, позволява на тези служители да кандидатстват за постоянна и стабилна длъжност и следователно за достъп до статута на държавни служители, това не освобождава държавите членки от задължението да въведат подходяща мярка за надлежно санкциониране на злоупотребите с последователни срочни трудови договори и трудови правоотношения?
8) Следва ли да се приеме, че [Закон № 20/2021], който предвижда, че процедурите за подбор, целящи намаляване на временната заетост в публичния сектор, трябва да се провеждат в срок от три години, до 31 декември 2024 г., и който въвежда като санкция обезщетение, дължимо на пострадалия от злоупотреба при отстраняване или уволнение, нарушава клауза 5 от [Рамковото споразумение] в светлината на определение на Съда от 9 февруари 2017 г, Rodrigo Sanz (C‑44[3]/16, EU:C:2017:109), или решения от 14 септември 2016 г., Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679), и от 21 ноември 2018 г., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936), тъй като затвърждава или удължава оставането на потърпевшия работник или служител в това положение на злоупотреба, липса на защита и нестабилност на заетостта, и подкопава полезното действие на Директива [1999/70], докато накрая този работник бъде уволнен и може да получи посоченото обезщетение?
9) Следва ли да се приеме, че [Закон 20/2021] нарушава принципа на равностойност, доколкото по силата на Директива [1999/70] предоставя малко права от произтичащите от вътрешното право, тъй като:
– Закон 11/2020 за общия държавен бюджет за 2021 г. изменя член 87, параграф [5] от Закон 40/20215 в приложение на вътрешното право и позволява работници от частния сектор в частни предприятия, които преминават в публичния сектор, да изпълняват същите функции като щатните служители, при същите условия за прекратяване, макар да не са преминали успешно процедурата за подбор, докато [Закон 20/2021], прилагайки правото на Съюза, не позволява държавните служители, преминали през конкурс съгласно принципите на равенство, публичност и свободна конкуренция, да продължат да изпълняват същите функции като щатните служители при същите условия за прекратяване,
– член 15 от Статута на работниците и служителите в редакцията му съгласно [Real Decreto Legislativo] 1/1995, [por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Кралски законодателен декрет 1/1995 за одобряване на преработения текст на Закона за статута на работниците и служителите) от 24 март 1995 г. (BOE бр. 75 от 29 март 1995 г., стр. 9654)], тоест в редакцията му преди приемането на Директива [1999/70], допуска съгласно вътрешното право преобразуването в работници на трудов договор за неопределено време на частноправни работници, наети от един и същ работодател в продължение на повече от две години, докато при прилагането на правото на Съюза на работниците от публичния сектор, пострадали от злоупотреба, се изплаща обезщетение само до 20 дни възнаграждение за всяка прослужена година с максимален размер до дванадесет месечни заплати, като е забранено преобразуването в работник на трудов договор за неопределено време,
– член 32 и сл. от [Закон 40/2015] за публичния сектор прогласява принципа на пълно обезщетяване и задължава административните органи да компенсират всички вреди, причинени на пострадалите от техните действия, обаче като се приложи правото на Съюза, обезщетението в полза на пострадалите от злоупотреба е ограничено a priori както по отношение на размера (възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година), така и във времето (12 месечни заплати)?
10) Следва ли да се приеме, че като предвижда като единствена реална мярка за санкциониране в полза на пострадалите от злоупотреба, които не са преминали успешно конкурс, обезщетяване в размер на възнаграждението за 20 дни за всяка прослужена година, [Закон 20/2021] нарушава изводите, направени от Съда в решение от 7 март 2018 г., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), съгласно които съгласно Директива [1999/70] в публичния сектор само обезщетяването не е достатъчно, а то трябва да се съпътства от други ефективни, пропорционални и възпиращи мерки за налагане на допълнителни санкции?
11) Следва ли да се приеме, че като определя на възнаграждението за 20 дни за всяка прослужена година в рамките на 12 месечни заплати, размера на обезщетенията за пострадали, които не са преминали успешно дадена конкурс, [Закон 20/2021] нарушава общностните принципи на подходящо обезщетяване и пропорционалност, като изключва пропуснатите ползи, както и други основания за обезщетяване, като например пропуснати ползи [понятие, използвано от Съда в решение от 7 март 2018 г., (C‑494/16, EU:C:2018:166)], невъзможност за придобиване на статута на щатен служител поради това, че не са били обявени конкурсни процедури в сроковете, определени от вътрешната правна уредба, невъзможност за повишение; неимуществени вреди, произтичащи от липсата на защита поради несигурно положение на заетост, прекратяване на правоотношението на пострадалия от злоупотреба по причина възраст и пол (например жени на възраст над 50 години), когато не съществува алтернативен пазар на труда, или намаляване на пенсиите за осигурителен стаж и възраст?
12) Следва ли да се приеме, че като установява горни граници на обезщетението, а именно възнаграждението за 20 дни за всяка година трудов стаж, но не повече от 12 месечни заплати, [Закон 20/2021] нарушава правото на Съюза в светлината на решения от 2 август 1993 г., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335), и от 17 декември 2015 г., Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831), според които правото на Съюза не допуска обезщетението за вредите, претърпени от лицето в резултат на уволнение, да бъде ограничено априори до определена горна граница?“.
Производството пред Съда
29 С решение от 19 септември 2023 г. дела C‑331/22 и C‑332/22 са съединени за целите на съдебното решение в съответствие с член 54, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.
По компетентността на Съда и допустимостта на преюдициалните запитвания
30 На първо място, ответниците в главните производства и испанското правителство считат, че Съдът не е компетентен да отговори на преюдициалните запитвания, тъй като с тях запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува санкционните мерки, предвидени в Закон 20/2021, и да се произнесе по съответствието на тези мерки с Рамковото споразумение. Според испанското правителство с тези запитвания се иска от Съда да даде общо консултативно становище относно предвиденото в испанското право понятие „временно нает служител“.
31 На второ място, ответниците в главните производства и испанското правителство твърдят, че преюдициалните запитвания се отнасят до мерки, които са предвидени в Закон 20/2021 или следват от практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд), и че поради това надхвърлят предмета на споровете в главните производства и повдигат така проблем от хипотетично естество.
32 Всъщност искането на ищците в главните производства, а именно превръщане на срочните им трудови правоотношения в трудови правоотношения за неопределено време, не било основано на споменатите мерки или съдебна практика. Така например, първо, обезщетението по член 2 от Закон 20/2021 при прекратяване на трудовото правоотношение поради неуспешно преминаване на процедурата за подбор, второ, участието в тази процедура като начин за получаване на постоянно назначение или, трето, установената в практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд) мярка за оставане на работното място до провеждането на съответната процедура за подбор представляват мерки, които не били предмет на споровете в главните производства и следователно нямали каквото и да било значение за разрешаването на тези спорове.
33 В това отношение следва да се припомни, че системата за сътрудничество, установена от член 267 ДФЕС, е основана на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда. В производство, образувано съгласно този член, националните разпоредби трябва да се тълкуват от юрисдикциите на държавите членки, а не от Съда, и той не бива да се произнася относно съвместимостта на норми на вътрешното право с разпоредбите на правото на Съюза. Съдът е компетентен обаче да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени съвместимостта на нормите на вътрешното право с правната уредба на Съюза (решение от 25 октомври 2018 г., Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, т. 27 и цитираната съдебна практика).
34 Следва също да се припомни, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС сътрудничество между Съда и националните юрисдикции само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Поради това, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca–MIUR и др. (Университетски изследователи), C-‑26/19, EU:C:2021:438, т. 35 и цитираната съдебна практика).
35 Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправен от национална юрисдикция преюдициален въпрос само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca–MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 36 и цитираната съдебна практика).
36 В случая, макар да е вярно, че съгласно самата формулировка на преюдициалните въпроси запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе дали предвидени във вътрешното право разпоредби и установени със съдебна практика мерки са съвместими с правото на Съюза, няма пречка Съдът да даде полезен отговор на тази юрисдикция, като ѝ предостави необходимите насоки за тълкуване на правото на Съюза, които ще ѝ позволят сама да се произнесе по съвместимостта на вътрешното право с правото на Съюза (вж. решение от 25 октомври 2018 г., Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, т. 28 и цитираната съдебна практика).
37 Освен това от преюдициалните запитвания недвусмислено следва, че при решаването на споровете в главните производства запитващата юрисдикция ще трябва да определи националните мерки, които в съответствие с изискванията на Директива 1999/70 позволяват да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения.
38 При тези обстоятелства не може да се приеме за очевидно, че исканото от националната юрисдикция тълкуване на клауза 5 от Рамковото споразумение няма отношение към действителността или предмета на главното производство или че въпросите относно националните мерки, посочени в точка 32 от настоящото решение като мерки, които биха могли да се санкционират в съответствие с изискванията на Директива 1999/70 злоупотребите с временни трудови правоотношения, поставят проблем от хипотетично естество.
39 При това положение с шестия си въпрос по дело C‑332/22, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали закрепените по-специално в член 49 от Хартата принципи на законност и на забрана за обратно действие на наказателни разпоредби не допускат прилагане с обратна сила на национална правна уредба като Закон 20/2021, който с цел намаляване на дела на срочната заетост предвижда по-неблагоприятни от предходната национална правна уредба мерки за пострадалите от злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения работници или служители.
40 Налага се обаче изводът, че принципите на законност и на недопускане на прилагане с обратна сила на наказателни разпоредби не са приложими в случаите, когато съответните национални разпоредби по естеството си не са наказателни, а съдържат, както отбелязва запитващата юрисдикция, неотложни мерки с цел намаляване на дела на срочната заетост в публичния сектор, като при определени условия задължават съответната публична администрация да проведе процедури за подбор или да плати обезщетение на наетите с последователни срочни трудови договори работници или служители.
41 При тези обстоятелства е очевидно, че исканото с шестия въпрос по дело C‑332/22 тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство. С оглед на съдебната практика, посочена в точка 35 от настоящото решение, този въпрос трябва следователно да се обяви за недопустим.
42 От изложените съображения следва, от една страна, че Съдът е компетентен да се произнесе по преюдициалните запитвания, и от друга страна, че преюдициалните запитвания са допустими, с изключение на шести въпрос по дело C‑332/22.
По преюдициалните въпроси
По петия въпрос по дело C‑332/22
43 С петия въпрос по дело C‑332/22, който следва да се разгледа на първо място, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национално законодателство, съгласно което в случаите, когато съответната публична администрация не е спазила предвидените във вътрешното право срокове за заемане на длъжности от временно наети работници или служители, използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения в публичния сектор се превръща в злоупотреба, ако след изтичането на тези срокове последователните срочни трудови договори или правоотношения отговарят не на временни, а на постоянни и трайни нужди на тази администрация.
44 В това отношение следва да се припомни, че съгласно клауза 1 от Рамковото споразумение то има за цел по-специално да създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения.
45 Клауза 5 от Рамковото споразумение е насочена към постигането на тази цел, а именно да се ограничи последователното използване на срочни трудови договори или правоотношения, считани за възможен източник на злоупотреби във вреда на работниците или служителите, като се предвидят някои разпоредби за минимална закрила с оглед на предотвратяване на поставянето на наетите лица в несигурно положение (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 26 и цитираната съдебна практика).
46 Поради това клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение задължава държавите членки с цел предотвратяване на злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения да приемат ефективно и задължително най-малко една от изброените в нея мерки, когато вътрешното им право не предвижда еквивалентни правни мерки. Така изброените в посочената клауза, точка 1, букви а)—в) мерки, три на брой, са свързани съответно с обективни причини, които оправдават подновяването на такива трудови договори или правоотношения, с максималната обща продължителност на тези последователни срочни трудови договори или правоотношения и с броя на подновяванията им (решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 56 и цитираната съдебна практика).
47 В това отношение държавите членки разполагат със свобода на преценка, тъй като могат да избират дали да прибягнат до една или няколко от мерките, предвидени в клауза 5, точка 1, букви а)—в) от Рамковото споразумение, или да приложат съществуващи еквивалентни правни мерки, като същевременно отчитат нуждите на специфични сектори и/или на категории работници и служители (решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca–MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 56 и цитираната съдебна практика).
48 По този начин клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение определя обща цел за държавите членки, изразяваща се в предотвратяване на подобни случаи на злоупотреба, като същевременно им предоставя свобода на избор по отношение на начините за нейното постигане, стига да не поставят под въпрос целта или полезното действие на Рамковото споразумение (решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 58 и цитираната съдебна практика).
49 От текста на клауза 5 от Рамковото споразумение, както и от постоянната съдебна практика обаче следва, че тази клауза намира приложение единствено при наличието на последователни срочни трудови договори или правоотношения, поради което договор, който е първи или единствен срочен трудов договор, не попада в обхвата на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение (вж. решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 52 и цитираната съдебна практика).
50 В случая, видно от акта за преюдициално запитване по дело C‑332/22, трудовите правоотношения на ищците в главното производство със съответната публична администрация се изразяват в последователни назначения и/или сключване на последователни срочни договори. Следователно, без да се засягат проверките, които запитващата юрисдикция трябва да извърши в това отношение, клауза 5 от Рамковото споразумение е приложима към случаите в главното производство по това дело.
51 Освен това е важно да се припомни, че временно заместване от работник или служител с цел задоволяване на временни нужди на работодателя от персонал, по принцип може да представлява „обективна причина“ по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение (решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др., C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 72 и цитираната съдебна практика).
52 В това отношение, на първо място, Съдът е уточнил, че срочните трудови договори могат да бъдат подновявани за целите на постоянното и трайно осъществяване на задачи при извършване на услуги, които попадат в рамките на обичайната дейност на съответния персонал (решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др., C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 75 и цитираната съдебна практика).
53 Всъщност подновяването на срочни трудови договори или правоотношения за задоволяване на нужди, които в действителност имат не временен, а постоянен и траен характер, не е обосновано по смисъла на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение, доколкото такова използване на срочни трудови договори или правоотношения е в пряко противоречие с предпоставката, на която се основава това рамково споразумение, а именно че трудовите договори за неопределено време са общата форма на трудовите правоотношения, въпреки че срочните трудови договори са характерни за заетостта в някои отрасли, занятия и дейности (решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др., C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 76 и цитираната съдебна практика).
54 Поради това спазването на клауза 5, точка 1, буква а) от Рамковото споразумение изисква да се провери конкретно дали последователното подновяване на срочни трудови договори или правоотношения цели да задоволи временни нужди и дали национална разпоредба като разглежданата в главното производство всъщност не се използва за задоволяване на свързани с персонала постоянни и трайни нужди на работодателя (решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др., C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 77 и цитираната съдебна практика).
55 На второ място, Съдът е приел, че национална мярка, която предвижда своевременно провеждане на процедури за подбор с цел окончателно заемане на длъжностите, временно заети от работници или служители на срочни трудови договори, може да предотврати продължаващата несигурност на статута на тези работници или служители, като осигури бързо окончателно заемане на длъжностите им (вж. решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 64 и цитираната съдебна практика).
56 Ето защо своевременното провеждане на такива процедури принципно би могло да предотврати злоупотребите с използване на последователни срочни трудови договори или правоотношения до окончателното заемане на длъжностите (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 65 и цитираната съдебна практика).
57 Съдът е приел обаче и че национално законодателство, предвиждащо провеждане на процедури за подбор с цел окончателно заемане на длъжности, на които временно са назначени работници или служители на срочни трудови договори, и точно определени за това срокове, но не позволяващо да се гарантира реалното провеждане на такива процедури, не може да предотврати злоупотреба с последователни срочни трудови правоотношения от съответния работодател (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 67 и цитираната съдебна практика).
58 В това отношение трябва да се припомни, че Съдът не следва да се произнася по тълкуването на разпоредби от националното право, тъй като тази задача е поверена на компетентните национални юрисдикции, които трябва да определят дали изискванията на клауза 5 от Рамковото споразумение са изпълнени с разпоредбите на приложимата национална правна уредба (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 50 и цитираната съдебна практика).
59 Следователно запитващата юрисдикция трябва да прецени доколко условията и ефективността на прилагането на релевантните разпоредби на вътрешното право ги превръщат в адекватна мярка за предотвратяване на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения (вж. решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 51 и цитираната съдебна практика).
60 При все това обаче, когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът може да направи уточнения, от които запитващата юрисдикция да се ръководи при преценката си (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 52 и цитираната съдебна практика).
61 В случая запитващата юрисдикция уточнява, че испанското законодателство предвижда правила, които позволяват да се приеме, че използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения се счита за злоупотреба, ако тези трудови договори или правоотношения надхвърлят две години, тъй като в подобна хипотеза посочените трудови договори или правоотношения отговарят не на временни, а на постоянни и трайни нужди на съответния работодател. Така например по отношение на публичния сектор член 10, параграф 4 от EBEP предвижда, че свободна длъжност, заета от временно нает служител, следва да се обяви публично, за да бъде заета от държавен служител, не по-късно от две години след назначаването на временно наетия служител. Освен това по силата на член 70 от EBEP администрацията е длъжна да прекрати срочния трудов договор или правоотношение с този служител и публично да обяви длъжността в максимален срок от три години.
62 Без да се засяга проверката, която запитващата юрисдикция следва да извърши в това отношение, национална разпоредба като член 10 от EBEP не предвижда общо и абстрактно разрешение за използване на последователни срочни трудови договори или правоотношения, а ограничава сключването на такива договори, за да се отговори по същество на временни нужди.
63 Освен това от акта за преюдициално запитване по дело C‑332/22 се установява, че посочените в точка 61 от настоящото решение национални разпоредби съдържат и мерки по клауза 5, точка 1, букви б) и в) от Рамковото споразумение, а именно, първо, ограничение относно максималната обща продължителност на последователните срочни трудови договори или правоотношения, и второ, максималния брой на подновяванията на такива договори или правоотношения, като обаче запитващата юрисдикция следва да провери дали това действително е така.
64 В това отношение от акта за преюдициално запитване по дело C‑332/22 следва също, че последователните назначения на ищците в главното производство по това дело и/или сключването на последователни срочни договори от тях не отговарят само на временни нужди на съдебната администрация на Каталония, а цели задоволяване на постоянни и трайни нужди от персонал в рамките на тази администрация. Всъщност от акта за преюдициално запитване се установява, че към датата на предявяване на исковете си ищците са работили в посочената администрация повече от съответно 37 и 17 последователни години и че са изпълнявали задачи, спадащи към обичайната дейност на персонала с постоянен статут. Следва да се добави, че национална правна уредба като посочената в точка 61 от настоящото решение би породила риск от злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, ако липсва законово задължение за заемане в посочения срок на временно заетите от временно наети служители длъжности. Видно от изложените в акта за преюдициално запитване фактически обстоятелства, в случая е налице такъв риск.
65 С оглед на изложените съображения на петия въпрос по дело C‑332/22, следва да се отговори, че клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално законодателство, съгласно което в случаите, при които публична администрация не спази предвидените във вътрешното право срокове за заемане на длъжности от временно наети работници или служители, използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения в публичния сектор се превръща в злоупотреба, когато тези последователни срочни трудови договори или правоотношения отговарят вече не на временни, а на постоянни и трайни нужди на тази администрация.
По първия и третия въпрос по дело C‑33l/22 и по въпроси от първи до седми по дело C‑332/22
66 С първия и третия въпрос по дело C‑331/22 и с въпроси от първи до седми по дело C‑332/22, които следва да се разгледат заедно и на второ място, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали клауза 5 от Рамковото споразумение, разглеждана в светлината на принципите на равностойност и на пропорционалност, както и на принципа на пълно обезщетяване на всички вреди, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална съдебна практика и национална правна уредба, които за санкциониране на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения предвиждат мерки — респективно изразяващи се в запазването на заетостта на съответните работници или служители, докато администрацията работодател проведе и приключи процедури за подбор, в провеждането на такива процедури за подбор и в плащането на финансово обезщетение, определено с оглед на две горни граници, само на работниците или служителите, които не са преминали успешно тези процедури.
67 В това отношение следва да се припомни, че клауза 5 от Рамковото споразумение не предвижда конкретни санкции в случай на установени злоупотреби. В такъв случай националните органи следва да приемат мерки, които трябва да бъдат не само пропорционални, но и достатъчно ефикасни и възпиращи, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение (решение от 13 януари 2022 г., MIUR и Ufficio Scolastico Regionale per la Campania C‑282/19, EU:C:2022:3, т. 81 и цитираната съдебна практика).
68 Ако при липсата на правна уредба на Съюза в тази област редът и условията за прилагането на тези норми се уреждат от вътрешния правов ред на държавите членки по силата на принципа за процесуалната автономия на последните, те все пак не трябва да са по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), нито да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 47 и цитираната съдебна практика).
69 Освен това Съдът е уточнил, че когато е налице злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения, за надлежно санкциониране на такава злоупотреба и за заличаване на последиците от нарушението на правото на Съюза трябва да може да се приложи мярка, предоставяща ефективни и равностойни гаранции за закрила на работниците или служителите. Всъщност съгласно самия текст на член 2, първа алинея от Директива 1999/70 държавите членки трябва „да предприемат всички необходими мерки, които им позволяват да могат по всяко време да гарантират постигането на наложените от [тази] директива резултати“ (решение от 13 януари 2022 г., MIUR и Ufficio Scolastico Regionale per la Campania C‑282/19, EU:C:2022:3, т. 84 и цитираната съдебна практика).
70 Следва също да се припомни, че както бе посочено в точка 58 от настоящото решение, Съдът не следва да се произнася по тълкуването на национална правна уредба и национална съдебна практика, тъй като тази задача е поверена на компетентните национални юрисдикции, които трябва да определят дали изискванията на клауза 5 от Рамковото споразумение са изпълнени от тази правна уредба и съдебна практика (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 50 и цитираната съдебна практика).
71 Следователно запитващата юрисдикция трябва да прецени доколко условията за прилагане, както и ефективното прилагане на разглежданите национална правна уредба и национална съдебна практика ги превръщат в адекватна мярка за предотвратяване и евентуално санкциониране на злоупотребите при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 51 и цитираната съдебна практика).
72 Както обаче следва от цитираната в точка 60 от настоящото решение съдебна практика, Съдът може, когато се произнася по преюдициално запитване, да направи уточнения, от които запитващата юрисдикция да се ръководи при преценката си.
73 В случая от актовете за преюдициално запитване се установява, първо, че съгласно практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд) при злоупотреба със срочно назначаване на публични служители мярка, изразяваща се в запазване на работа на пострадалите от злоупотребата лица, докато наелата ги администрация, първо, определи дали съществува структурна необходимост от съответната длъжност и с цел трайното ѝ заемане проведе процедура за подбор, в която могат да участват и непострадали от злоупотребата кандидати, и второ, приключи тези процедури, трябва да се счита за ефикасна мярка за санкциониране на тази злоупотреба.
74 Второ, по отношение на случаи като тези в главното производство, при които съответните работници или служители са назначени преди влизането в сила на Закон 20/2021, член 2 от този закон предвижда две мерки за санкциониране на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения, а именно, от една страна, провеждане на процедури за подбор, открити и за непострадали от злоупотребите кандидати, и от друга страна, плащане на финансово обезщетение в размер на възнаграждението за 20 дни за всяка прослужена година, но не повече от 12 месечни заплати, ако съответният работник или служител не премине успешно проведената за заемането на длъжността му процедурата за подбор.
75 По отношение на провеждането на процедури за подбор, предвидено от испанската съдебна практика и член 2 от Закон 20/2021 като санкционираща мярка по клауза 5 от Рамковото споразумение, следва да се отбележи практиката на Съда, съгласно която макар провеждането на процедури за подбор да предоставя възможност на работниците или служителите, назначавани при условията на злоупотреба в рамките на последователни срочни трудови правоотношения, да се опитат да получат достъп до стабилна заетост, тъй като по принцип те могат да участват в тези процедури, посоченото обстоятелство не може да освободи държавите членки от задължението да предвидят адекватна мярка, за да санкционират надлежно злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори и правоотношения. Всъщност такива процедури, чийто изход освен това не е сигурен, са открити и за кандидати, които не са пострадали от подобна злоупотреба (вж. в този смисъл решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др., C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 100).
76 Тъй като не е продиктувано от съображения, свързани със злоупотреба при използването на срочни трудови договори, провеждането на такива процедури не би могло да се счита за надлежна санкция за злоупотребата при използването на такива трудови договори или правоотношения и да заличи последиците от нарушението на правото на Съюза. Ето защо то не изглежда достатъчно за постигане на преследваната с клауза 5 от Рамковото споразумение цел (вж. в този смисъл решение от 19 март 2020 г., Sánchez Ruiz и др., C‑103/18 и C‑429/18, EU:C:2020:219, т. 101).
77 В случая, като се имат предвид съображенията, които биха могли да се изведат от цитираната в точки 75 и 76 от настоящото решение съдебна практика и които съгласно данните от предоставената на Съда преписка по делото, припомнени в точки 73 и 74 от настоящото решение, изглеждат приложими, предвиденото в националната съдебна практика или в член 2 от Закон 20/2021 провеждане на процедури за подбор не може, без да се засяга проверката, която трябва да извърши в това отношение запитващата юрисдикция, надлежно да санкционира злоупотребата при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения и следователно да заличи последиците от нарушението на правото на Съюза.
78 В този контекст следва да се отбележи, че посочените в акта за преюдициално запитване по дело C‑332/22 обстоятелства, че процедурите за подбор по член 2 от Закон 20/2021 трябва да се проведат в определен срок, а именно до 31 декември 2024 г., и че тези процедури зачитат заслугите на съответните работници и служители, по никакъв начин не променят приложимостта в случая на цитираната в точки 75 и 76 от настоящото решение съдебна практика.
79 Що се отнася до предоставянето на обезщетение като предвиденото в член 2 от Закон 20/2021 като санкционна мярка по клауза 5 от Рамковото споразумение, от актовете за преюдициално запитване се установява, че това обезщетение се дължи при прекратяване на последователни срочни трудови договори или правоотношения поради заемане на съответната длъжност от лице, различно от обезщетявания работник или служител, а това предполага, че последният или е участвал в процедурата за подбор, но не я е преминал успешно, или че въобще не е участвал в тази процедура.
80 Съдът обаче е постановил, че изплащането на обезщетение при прекратяване на договор не е достатъчно за постигане на преследваната с клауза 5 от Рамковото споразумение цел, а именно предотвратяване на злоупотребите, произтичащи от използването на последователни срочни трудови договори. Всъщност изглежда, че това изплащане изобщо не е продиктувано от съображения, свързани със законосъобразността или наличието на злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C-‑26/19, EU:C:2021:439, т. 74 и цитираната съдебна практика).
81 Освен това следва да се отбележи, че обезщетение като предвиденото в член 2 от Закон 20/2021, което определя две горни граници, а именно възнаграждение за 20 дни за всяка прослужена година, но общо не повече от дванадесет месечни заплати, не може да позволи нито пропорционално и ефективно обезщетяване в случаи на дългогодишни злоупотреби, нито подходящо и пълно поправяне на причинените с тези злоупотреби вреди.
82 В това отношение следва да се припомни, че нито принципът на пълно обезщетяване на всички вреди, нито принципът на пропорционалност налага плащане на наказателно обезщетение (решение от 8 май 2019 г., Rossato и Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, т. 42 и цитираната съдебна практика).
83 Всъщност тези принципи изискват от държавите членки да предвидят подходящо поправяне на вредите, което е по-голямо от чисто символичното обезщетение, но не надхвърля пълното възстановяване на тези вреди (решение от 8 май 2019 г., Rossato и Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, т. 43 и цитираната съдебна практика).
84 От изложените съображения следва, че финансово обезщетение, за което са определени две горни граници и което се плаща само на работника или служителя, който не е преминал успешно процедурата за подбор, явно не представлява мярка, годна да санкционира надлежно злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения и да заличи последиците от нарушаването на правото на Съюза, поради което сама по себе си явно не представлява достатъчно ефективна и възпираща мярка, за да гарантира пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение, по смисъла на припомнената в точка 67 от настоящото решение съдебна практика (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 75 и цитираната съдебна практика).
85 В първия и деветия въпрос по дело C‑332/22 запитващата юрисдикция изразява становище, че практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд) и присъждането на обезщетение по член 2 от Закон 20/2021 нарушават принципа на равностойност на Съюза, тъй като, първо, съгласно испанското право, когато притежавани от държавата търговски дружества или частноправни структури се преобразуват в публичноправни образувания, назначеният до този момент в тях персонал би могъл да изпълнява функции на държавни служители, без да има този статут, и следователно при определени условия би могъл да остане на работа в публичния сектор. Второ, още преди влизането в сила на Директива 1999/70 член 15 от Статута на работниците и служителите е предвиждал превръщане на срочните трудови договори в договори за неопределено време след 24 месеца работа при един и същи работодател. Трето, Закон 20/2021 предвижда ограничено обезщетяване, докато националната правна уредба на публичния сектор изисквала пълно обезщетяване на всички причинени от публичната администрация вреди. А Código Civil (Граждански кодекс) предвиждал същия режим на обезщетяване за правоотношенията между частноправни субекти.
86 В това отношение следва да се отбележи, че принципът на равностойност налага лицата, които упражняват правата, предоставени от правовия ред на Съюза, да не бъдат поставяни в по-неблагоприятно положение от тези, които се позовават на права от чисто вътрешноправно естество (решение от 7 март 2018 г., Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, т. 39).
87 При това положение, за да бъде приложим този принцип, е необходимо приетите от националния законодател при транспонирането на Директива 1999/70 права да бъдат сравними, по-специално що се отнася до техния предмет и основание, с тези във вътрешното право (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 70, и определение от 18 януари 2011 г., Berkizi-Nikolakaki, C‑272/10, EU:C:2011:19, т. 40 и цитираната съдебна практика).
88 Освен това съгласно постоянната съдебна практика в положение, при което както мерките, приети от националния законодател в рамките на Директива 1999/70, за да санкционира злоупотреба със срочни трудови договори от работодателите от публичния сектор, така и мерките, приети от този законодател за санкциониране на злоупотребата с този вид договори от работодателите в частния сектор, прилагат правото на Съюза, принципът на равностойност не е приложим. Всъщност при това положение всички разглеждани мерки имат за предмет права, предоставени от правния ред на Съюза (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR и др. (Университетски изследователи), C‑326/19, EU:C:2021:438, т. 70 и цитираната съдебна практика).
89 Във връзка с това следва да се припомни и че съгласно практиката на Съда клауза 5 от Рамковото споразумение сама по себе си допуска държавите членки да предвиждат различни последствия при злоупотреба с последователни срочни трудови договори или трудови правоотношения в зависимост от това дали тези договори или правоотношения са сключени с работодател от частния сектор, или с работодател от публичния сектор (решение от 7 март 2018 г., Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, т. 33 и 42).
90 В случая запитващата юрисдикция, която единствена познава пряко правата, предоставени от посочените в точка 85 от настоящото решение национални разпоредби, следва да провери дали принципът на равностойност е приложим и евентуално дали е спазен.
91 С оглед на изложените съображения на първи и трети въпрос по дело C‑331/22 и на въпроси от седми до дванадесети по дело C‑332/22 следва да се отговори, че клауза 5 от Рамковото споразумение, разглеждана в светлината на принципите на равностойност и на пропорционалност, както и на принципа на пълно обезщетяване на всички вреди, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална съдебна практика и национална правна уредба, които за санкциониране на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения предвиждат мерки — респективно изразяващи се в запазването на заетостта на съответните работници или служители, докато администрацията работодател проведе и приключи процедури за подбор, в провеждането на такива процедури за подбор и в плащането на финансово обезщетение, определено с оглед на две горни граници, само на работниците или служителите, които не са преминали успешно тези процедури — ако тези мерки не са пропорционални или достатъчно ефективни и възпиращи, за да гарантират пълната ефективност на приетите в изпълнение на тази клауза 5 разпоредби.
По втория, четвъртия и петия въпрос по дело C‑331/22 и по втория, третия и четвъртия въпрос по дело C‑332/22
92 С втория, четвъртия и петия въпрос по дело C‑331/22 и с втория, третия и четвъртия въпрос по дело C‑332/22, които следва да се разгледат заедно и на трето място, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали клаузи 4 и 5 от Рамковото споразумение, разглеждани във връзка с членове 21 и 47 от Хартата и с принципа на равностойност, трябва да се тълкуват в смисъл, че ако националното право не предвижда подходящи мерки за предотвратяване и евентуално за санкциониране на основание на тази клауза 5 на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения, тези последователни срочни трудови договори или правоотношения трябва да се превърнат в трудови договори или правоотношения за неопределено време, идентични или сравними с тези на държавните служители в администрацията, дори и ако това превръщане противоречи на националните разпоредби и съдебна практика.
93 Най-напред следва да се отбележи, че видно от актовете за преюдициално запитване, предмет на споровете в главните производства е предотвратяване и санкциониране на злоупотребите със срочни трудови договори или правоотношения по смисъла на клауза 5 от Рамковото споразумение, като нищо в тези актове не позволява да се заключи, че в случая е приложим предвиденият в клауза 4 от Рамковото споразумение принцип на недопускане на дискриминация.
94 Ето защо, като се има предвид посочената в точка 35 от настоящото решение съдебна практика, исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на отнасящите се до принципа на недискриминация разпоредби на споменатата клауза 4 и на член 21 от Хартата няма връзка с действителността или предмета на главното производство и поради това не се налага да бъде правено.
95 След това уточнение следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика клауза 5 от Рамковото споразумение не предвижда задължение за държавите членки да предвидят превръщане на срочните трудови договори в договори за неопределено време, нито, както беше посочено в точка 67 от настоящото решение, предвижда специални санкции в случай на констатирани злоупотреби (вж. в този смисъл решение от 7 април 2022 г., Ministero della Giustizia и др. (Статут на италиански мирови съдии), C‑236/20, EU:C:2022:263, т. 60 и цитираната съдебна практика).
96 Освен това, видно от клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение, държавите членки разполагат с възможността в качеството на мерки, които могат да предотвратят злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори, да превърнат срочните трудови правоотношения в трудови правоотношения за неопределено време, тъй като стабилността на заетостта, предоставяна от последните, представлява съществен елемент от защитата на работниците и служителите (вж. в този смисъл решение от 8 май 2019 г., Rossato и Conservatorio di Musica F.A.Bonporti, C-494/17, EU:C:2019:387, т. 39).
97 Ето защо националните органи следва да приемат пропорционални, ефективни и възпиращи мерки, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в изпълнение на Рамковото споразумение, които могат да предвиждат за тази цел превръщането на срочни трудови договори в договори за неопределено време. Когато обаче е налице злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, трябва да може да се приложи мярка за надлежно санкциониране на тази злоупотреба и за заличаване на последиците от нарушението на Рамковото споразумение (вж. решение от 7 април 2022 г., Ministero della Giustizia и др. (Статут на италиански мирови съдии), C‑236/20, EU:C:2022:263, т. 61 и цитираната съдебна практика).
98 В този смисъл Съдът уточнява, че за да може национална правна уредба, която забранява в публичния сектор превръщането на поредица от срочни трудови договори в трудов договор за неопределено време, да се счита за съответстваща на Рамковото споразумение, във вътрешния правов ред на съответната държава членка трябва да има в посочената област друга ефективна мярка, за да не се допусне и ако е необходимо, да се санкционира злоупотребата при използването последователни срочни трудови договори (вж. в този смисъл решение от 7 април 2022 г., Ministero della Giustizia и др. (Статут на италиански мирови съдии), C‑236/20, EU:C:2022:263, т. 62 и цитираната съдебна практика).
99 Ето защо е възможно правна уредба, предвиждаща императивна правна норма, според която при злоупотреба с използването на срочни трудови договори последните се превръщат в трудови правоотношения за неопределена време, може да съдържа мярка за ефективното санкциониране на подобни злоупотреби и поради това да е в съответствие с член 5 от Рамковото споразумение (решение от 8 май 2019 г., Rossato и Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, т. 40 и цитираната съдебна практика).
100 В случая според запитващата юрисдикция клауза 5 от Директива 1999/70 не е транспонирана правилно в испанското право, тъй като не предвижда никаква ефективна мярка, позволяваща да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения. Тази юрисдикция уточнява също, че от член 23 от Конституцията във връзка с разпоредбите на EBEP следва, че статутът на държавните служители може да се ползва само от лицата, които са преминали успешно процедура за подбор, която има за цел да се предостави такъв статут при спазване на принципите на равенство, публичност, зачитане на заслугите и способностите и свободна конкуренция. В този смисъл превръщането на разглежданите в главното производство последователни срочни трудови договори или правоотношения в трудови правоотношения за неопределено време, както и придобиването при това на статут на държавен служител като мярка, която санкционира злоупотребата с такива последователни срочни трудови договори или правоотношения, би могла да противоречи по-специално на Конституцията. Освен това според тази юрисдикция подобно превръщане противоречи и на практиката на Tribunal Supremo (Върховен съд).
101 В това отношение следва да се припомни практиката на Съда, съгласно която с оглед на съдържанието си клауза 5, параграф 1 от Рамковото споразумение не изглежда безусловна и достатъчно точна, за да могат частноправните субекти да се позоват на нея пред национален съд. Всъщност по силата на тази разпоредба държавите членки с оглед на правото си на преценка могат, за да предотвратят злоупотребата със срочни трудови договори или правоотношения, да прибягнат до една или повече от изброените в нея мерки или до вече съществуващи еквивалентни правни мерки, като едновременно с това отчитат нуждите на специфичните сектори и/или на категориите работници или служители. Освен това невъзможно е да се определи в достатъчна степен минималната закрила, която при всички случаи трябва да бъде прилагана по силата на клауза 5, параграф 1 от Рамковото споразумение (решение от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор), C‑760/18, EU:C:2021:113, т. 64 и цитираната съдебна практика).
102 От постоянната съдебна практика обаче следва, че от националните юрисдикции се изисква при прилагане на вътрешното право да го тълкуват, доколкото е възможно, в светлината на текста и целите на съответната директива, за да постигнат предвидения от последната резултат, и следователно за да спазят член 288, трета алинея ДФЕС. Това задължение за конформно тълкуване важи за всички разпоредби на националното право, приети както преди, така и след директивата, за която то се отнася (решение от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор), C‑760/18, EU:C:2021:113, т. 65 и цитираната съдебна практика).
103 Изискването за конформно тълкуване на националното право всъщност е присъщо за системата на Договора за функционирането на ЕС, доколкото дава възможност на националните юрисдикции в рамките на своята компетентност да осигурят пълната ефикасност на правото на Съюза, когато се произнасят по споровете, с които са сезирани (решение от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор) (C‑760/18, EU:C:2021:113, т. 66 и цитираната съдебна практика).
104 Наистина, задължението на националния съд да се позове на съдържанието на директива, когато тълкува или прилага релевантните норми на вътрешното право, се ограничава от общите принципи на правото, и по-специално от принципите на правна сигурност и на забрана за обратно действие, и не може да служи за основа на тълкуване contra legem на националното право (решение от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор), C‑760/18, EU:C:2021:113, т. 67 и цитираната съдебна практика).
105 Принципът за конформно тълкуване изисква обаче националните юрисдикции да използват всички свои правомощия, като вземат предвид цялото вътрешно право и като приложат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълната ефективност на съответната директива и да стигнат до разрешение, което съответства на преследваната от нея цел (решение от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор), C‑760/18, EU:C:2021:113, т. 68 и цитираната съдебна практика).
106 Освен това Съдът уточнява, че тъй като принципът на ефективната съдебна защита представлява основен принцип на правото на Съюза, впрочем признат в член 47 от Хартата, при липсата на мярка, която правилно транспонира Директива 1999/70 в испанското право през посочения период, националните юрисдикции са длъжни да осигурят съдебната защита, която произтича за правните субекти от разпоредбите на правото на Съюза и да гарантират пълното им действие (вж. в този смисъл решение от 22 декември 2010 г., Gavieiro и Iglesias Torres, C‑444/09 и C‑456/09, EU:C:2010:819, т. 75 и цитираната съдебна практика).
107 Следователно запитващата юрисдикция трябва да предостави на релевантните разпоредби на вътрешното право, доколкото е възможно и когато е налице злоупотреба при използването на последователни срочни трудови договори, тълкуване и прилагане, които надлежно да санкционират тази злоупотреба и да заличат последиците от нарушението на правото на Съюза. В тази рамка посочената юрисдикция следва да прецени дали съответните разпоредби от националното право, включително и конституционни, могат при необходимост да бъдат тълкувани по начин, съответстващ на клауза 5 от Рамковото споразумение, за да се гарантира пълната ефективност на Директива 1999/70 и да се стигне до решение, съответстващо на целта, преследвана с тази директива (вж. по аналогия решение от 11 февруари 2021 г., M.V. и др. (Последователни срочни трудови договори в публичния сектор) (C‑760/18, EU:C:2021:113, т. 69 и цитираната съдебна практика).
108 Освен това Съдът е приел, че задължението за съответстващо тълкуване налага на националните юрисдикции при необходимост да изменят постоянната съдебна практика, ако тя се основава на тълкуване на националното право, което е несъвместимо с целите на директива. Следователно националната юрисдикция не би имала основание да приеме, че е изправена пред невъзможност да тълкува национална разпоредба в съответствие с правото на Съюза единствено поради факта че тази разпоредба трайно е тълкувана в несъвместим с това право смисъл (решение от 3 юни 2021 г., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, т. 86 и цитираната съдебна практика).
109 От изложените съображения следва, първо, че ако запитващата юрисдикция установи липса във вътрешното право относно публичния сектор на ефективна мярка за избягване и евентуално санкциониране на злоупотреби с последователни срочни трудови договори или правоотношения като разглежданите в главното производство, превръщането на тези трудови договори или правоотношения в трудови правоотношения за неопределено време може да представлява такава мярка.
110 Второ, ако в такъв случай приеме и че установената практика на Tribunal Supremo (Върховен съд) не допуска такова превръщане, запитващата юрисдикция би трябвало да промени тази практика на Tribunal Supremo (Върховен съд), ако тя се основава на тълкуване на разпоредбите на Конституцията, което е несъвместимо с целите на Директива 1999/70, и по-специално с клауза 5 от Рамковото споразумение.
111 Трето, подобно превръщане може да представлява мярка, която може да санкционира по ефективен начин злоупотребата с последователни срочни трудови договори или правоотношения, при условие че не предполага тълкуване contra legem на националното право.
112 В случая обаче запитващата юрисдикция счита, че превръщането на разглежданите в главното производство последователни срочни трудови договори или правоотношения в трудови правоотношения за неопределено време, в рамките на което за ищците в главните производства се прилагат същите основания за прекратяване и уволнение като приложимите за държавните служители, представлява такава мярка за санкциониране в съответствие с клауза 5 от Рамковото споразумение. Според запитващата юрисдикция тази санкционираща мярка не предполага тълкуване contra legem на националното право.
113 С втория, третия и четвъртия въпрос по дело C‑332/22 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи и дали принципът на равностойност на правото на Съюза налага на работниците и служителите със срочни трудови договори в публичния сектор, които са били обект на злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, да се предостави статут на държавни служители или на работници или служители на трудов договор за неопределено време, доколкото по-специално член 15 от Статута на работниците и служителите налага такова разрешение за частния сектор.
114 В това отношение следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция, която единствена познава пряко правата, предоставени от националните разпоредби, трябва да провери дали в съответствие със съдебната практика, цитирана в точки 86—89 от настоящото решение, принципът на равностойност е приложим и евентуално спазен.
115 С оглед на изложените съображения на втория, четвъртия и петия въпрос по дело C‑331/22 и на втория, третия и четвъртия въпрос по дело C‑332/22 следва да се отговори в смисъл, че ако националното право не предвижда подходящи мерки за предотвратяване и евентуално за санкциониране на основание на тази клауза 5 на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения, превръщането на тези последователни срочни трудови договори или правоотношения в трудови договори или правоотношения за неопределено време може да представлява такава мярка, ако не предполага тълкуване contra legem на националното право.
По съдебните разноски
116 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
1) Клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г., което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP),
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национално законодателство, съгласно което в случаите, при които публична администрация не спази предвидените във вътрешното право срокове за заемане на длъжности от временно наети работници или служители, използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения в публичния сектор се превръща в злоупотреба, когато тези последователни срочни трудови договори или правоотношения отговарят вече не на временни, а на постоянни и трайни нужди на тази администрация.
2) Клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г., което се съдържа в приложението към Директива 1999/70, разглеждана в светлината на принципите на равностойност и на пропорционалност, както и на принципа на пълно обезщетяване на всички вреди,
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална съдебна практика и национална правна уредба, които за санкциониране на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения предвиждат мерки — респективно изразяващи се в запазването на заетостта на съответните работници или служители, докато администрацията работодател проведе и приключи процедури за подбор, в провеждането на такива процедури за подбор и в плащането на финансово обезщетение, определено с оглед на две горни граници, само на работниците или служителите, които не са преминали успешно тези процедури — ако тези мерки не са пропорционални или достатъчно ефективни и възпиращи, за да гарантират пълната ефективност на приетите в изпълнение на тази клауза 5 разпоредби.
3) Клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г., което се съдържа в приложението към Директива 1999/70, разглеждана в светлината на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
трябва да се тълкува в смисъл, че
ако националното право не предвижда подходящи мерки за предотвратяване и евентуално за санкциониране на основание на тази клауза 5 на злоупотребите с последователни срочни трудови договори или правоотношения, превръщането на тези последователни срочни трудови договори или правоотношения в трудови договори или правоотношения за неопределено време може да представлява такава мярка, ако не предполага тълкуване contra legem на националното право.
Подписи