Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 7 september 2023 (1)
Zaak C‑822/21
Republiek Letland
tegen
Koninkrijk Zweden
„Niet-nakoming – Richtlijn 2014/49/EU – Depositogarantiestelsels – Niet-overdracht van bijdragen aan het depositogarantiefonds – Nuttige werking – Loyale samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie”
I. Inleiding
1. Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming verwijt de Republiek Letland het Koninkrijk Zweden dat het de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de depositogarantiestelsels(2). Meer in het bijzonder betreft dit beroep de wijze van inning van de jaarlijks door sommige kredietinstellingen verschuldigde bijdrage aan het op het grondgebied van een lidstaat gevestigde depositogarantiestelsel (hierna: „DGS”), in een context van overdrachten van in andere lidstaten gevestigde bijkantoren die overeenkomstig voornoemd artikel 14, lid 3, met zich meebrengen dat de bijdragen die voor deze bijkantoren in de twaalf maanden voor hun afstoting zijn betaald aan het DGS van het hoofdkantoor van de kredietinstelling, worden overgedragen aan de nationale DGS’s die na de verkoop van die bijkantoren bevoegd zijn geworden. De Republiek Letland verwijt het Koninkrijk Zweden eveneens dat het de verplichtingen niet is nagekomen die op deze laatste lidstaat rusten krachtens artikel 4, lid 3, VEU, doordat het, door de overdracht van die bijdragen te weigeren, de integratie van de eengemaakte markt ongunstig beïnvloedt en aldus het beginsel van wederzijds vertrouwen(3) tussen de lidstaten ondermijnt.
2. De Republiek Estland, de Republiek Litouwen en de Europese Commissie hebben geïntervenieerd aan de zijde van de Republiek Letland. Het hoofdkantoor van de kredietinstelling was namelijk gevestigd in Zweden en voornoemde overgedragen bijkantoren waren gevestigd in Estland, Letland en Litouwen.
3. Gezien het geringe aantal beroepen wegens niet-nakoming dat de lidstaten onderling hebben ingesteld(4), biedt deze zaak het Hof de gelegenheid om de voorwaarden voor ontvankelijkheid van een beroep wegens niet-nakoming op grond van artikel 259 VWEU nader te preciseren.
4. Aan het einde van mijn betoog zal ik het Hof in overweging geven het beroep ontvankelijk te verklaren, doch het ten gronde te verwerpen, aangezien een louter teleologische uitlegging van een richtlijn geen grondslag kan bieden voor een beroep wegens niet-nakoming wanneer de eenduidige bepalingen van die richtlijn letterlijk zijn omgezet en er geen bewijs is van een constante en algemene praktijk die in strijd is [met het Unierecht].
II. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 2014/49
5. De overwegingen 3 en 37 en artikel 6, lid 1, artikel 7, lid 1, artikel 10, leden 1, 2, 6 en 8, artikel 13, lid 1, en artikel 14, leden 1 tot en met 4, van richtlijn 2014/49 zijn van toepassing.
B. Zweeds recht
6. Artikel 13 van de lag om insättningsgaranti (hierna: „depositogarantiewet”)(5) van 20 december 1995 bepaalt dat de depositogarantieautoriteit jaarlijks een besluit neemt over het bedrag van de verschuldigde bijdragen en dat deze binnen een maand na de datum van dat besluit moeten worden betaald.
7. Krachtens artikel 14 van deze wet worden, wanneer een kredietinstelling geheel of gedeeltelijk wordt overgedragen en onder een ander DGS komt te vallen, de bijdragen die zij in de twaalf maanden voorafgaand aan die overdracht heeft betaald, aan dat andere DGS overgedragen.
III. Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure
8. Een Europese financiële dienstverleningsgroep met hoofdkantoor in Zweden (Nordea Bank AB), die depositogarantiebijdragen aan het Zweedse DGS betaalt, ook voor haar in andere lidstaten gevestigde bijkantoren, heeft in de loop van 2017 en 2018 herstructureringen ondergaan.
9. Op 1 oktober 2017 zijn drie respectievelijk in Estland, Letland en Litouwen gevestigde bijkantoren(6) van deze groep overgedragen aan een andere kredietinstelling. De depositogarantieautoriteiten van die lidstaten hebben de Zweedse depositogarantieautoriteit verzocht om de overdracht van de voor elk van de overgedragen bijkantoren betaalde bijdragen. Bij besluit van 3 oktober 2017 heeft de Zweedse autoriteit deze verzoeken afgewezen op grond dat er geen bijdragen waren betaald in de twaalf maanden voorafgaand aan 1 oktober 2017.
10. Op 1 oktober 2018 heeft Nordea Bank, cedent van voornoemde bijkantoren, haar hoofdkantoor van Zweden naar Finland verplaatst. Op verzoek van de Finse depositogarantieautoriteit heeft de Zweedse depositogarantieautoriteit op 4 oktober en 13 november 2018 de door deze financiële dienstengroep in de twaalf maanden voorafgaand aan 1 oktober 2018 betaalde bijdragen overgedragen.
11. In Zweden zijn de bijdragen aan het DGS voor de periode van januari tot december verschuldigd binnen een maand na de datum van het besluit van de depositogarantieautoriteit tot vaststelling van het bedrag.(7) Voor 2016 heeft die autoriteit dat jaarlijkse besluit genomen op 2 september 2016 en heeft Nordea Bank haar bijdrage betaald op 30 september 2016.(8) Voor 2017 heeft die autoriteit haar besluit genomen op 14 september 2017 en zijn de bijdragen betaald op 13 oktober 2017.(9) Voor 2018 heeft genoemde autoriteit haar besluit genomen op 27 september 2018 en heeft Nordea Bank haar bijdragen betaald op 28 september 2018.(10)
12. De Republiek Letland en de Republiek Litouwen hebben het besluit tot weigering van de overdracht van de aan het Zweedse DGS betaalde bijdragen niet aangevochten voor de Zweedse rechters.
13. Het beroep dat daarentegen door de Republiek Estland tegen dit weigeringsbesluit is ingesteld, is verworpen bij bevestigend arrest van 15 mei 2018 van de Kammarrätten i Stockholm (bestuursrechter in tweede aanleg Stockholm, Zweden), op grond dat het Zweedse recht het Unierecht correct heeft omgezet. Bij arrest van 7 november 2018 heeft de Högsta förvaltningsdomstolen (hoogste bestuursrechter, Zweden) de Republiek Estland niet toegestaan om hoger beroep in te stellen tegen dit bevestigend arrest en haar verzoek om indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing afgewezen, aangezien deze rechterlijke instantie van oordeel was dat het geding geen betrekking had op een uitlegging van het Unierecht die een prejudiciële beslissing van het Hof vereiste.
14. In antwoord op de brief die de Letse depositogarantieautoriteit haar op 27 maart 2019 had toegezonden, heeft de Commissie in een brief van 9 oktober 2020 erkend dat de onvolledige formulering van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 in wezen niet voorziet in specifieke interventiescenario’s voor situaties waarin een nationale depositogarantieautoriteit besluiten heeft vastgesteld waarbij onder meer de betalingstermijn voor bijdragen wordt verlengd, waarmee de deur wordt opengezet voor uiteenlopende interpretaties.
15. De Estse, Letse en Litouwse depositogarantieautoriteiten zijn een bemiddelingsprocedure met de Zweedse depositogarantieautoriteit gestart onder toezicht van de Europese Bankautoriteit (EBA) die, bij uitblijven van een akkoord, de zaak in de loop van 2019 heeft afgesloten.
16. Op grond van artikel 259, tweede en derde alinea, VWEU heeft de Republiek Letland op 10 mei 2021 bij de Commissie een verzoek om een met redenen omkleed advies ingediend (hierna: „oorspronkelijke klacht”). Na de opmerkingen van het Koninkrijk Zweden te hebben ontvangen en de partijen te hebben gehoord, heeft de Commissie op 30 juli 2021 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij concludeerde dat het Koninkrijk Zweden, door te weigeren de bijdragen die door Nordea Bank voor haar Letse bijkantoor waren betaald in de twaalf maanden vóórdat dit laatste werd gecedeerd, over te dragen aan het Letse DGS, de verplichtingen niet was nagekomen die op Zweden rusten krachtens artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 1, van die richtlijn. Volgens de Commissie was er echter geen sprake van de beweerde schending door het Koninkrijk Zweden van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking.
IV. Procedure bij het Hof
17. Bij verzoekschrift van 30 december 2021 heeft de Republiek Letland bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming ingesteld tegen het Koninkrijk Zweden, waarin zij het Hof verzoekt:
– vast te stellen dat het Koninkrijk Zweden de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, doordat het, door te weigeren de door het Letse bijkantoor van Nordea Bank betaalde bijdragen, berekend voor de bijdrageperiode overeenkomstig deze bepaling, over te dragen aan het Letse DGS, in strijd heeft gehandeld met de doelstelling van die richtlijn en de nuttige werking van de bepalingen ervan niet heeft gegarandeerd;
– vast te stellen dat het Koninkrijk Zweden de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, lid 3, VEU, doordat het, door te weigeren de door het Letse bijkantoor van Nordea Bank AB betaalde bijdragen, berekend voor de bijdrageperiode overeenkomstig artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, over te dragen aan het Letse DGS, de integratie van de eengemaakte markt ongunstig beïnvloedt en aldus het wederzijds vertrouwen(11) tussen de lidstaten, dat een noodzakelijke voorwaarde is voor grensoverschrijdende integratie, ondermijnt;
– indien het Hof vaststelt dat het Koninkrijk Zweden de krachtens artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 en artikel 4, lid 3, VEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, het Koninkrijk Zweden te gelasten de inbreuk te beëindigen door het volledige bedrag van de door het Letse bijkantoor van Nordea Bank AB betaalde bijdragen, berekend voor de bijdrageperiode overeenkomstig artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, aan het Letse DGS over te dragen;
– voor het geval dat artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 strikt moet worden uitgelegd, vast te stellen dat deze bepaling verenigbaar is met de doelstelling van die richtlijn en de verplichting van het Zweedse DGS om de door het Letse bijkantoor van Nordea Bank AB betaalde bijdragen over te dragen aan het Letse DGS;
– het Koninkrijk Zweden te verwijzen in de kosten.
18. Bij beschikkingen van 19, 25 en 30 mei 2022 zijn respectievelijk de Republiek Estland, de Republiek Litouwen en de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de Republiek Letland.
19. Terwijl de Republiek Litouwen alle conclusies van het verzoekschrift steunt, steunt de Republiek Estland enkel de eerste en de derde conclusie en de Commissie enkel de eerste.
20. Het Koninkrijk Zweden verzoekt het Hof:
– het beroep te verwerpen;
– de Republiek Letland te verwijzen in de kosten.
V. Samenvatting van de argumenten van partijen
A. Ontvankelijkheid
21. Vooraf zij erop gewezen dat het Koninkrijk Zweden betwijfelt of zijn uitlegging van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 ter discussie kan worden gesteld in het kader van een beroep wegens niet-nakoming, ten eerste omdat de Republiek Letland de mogelijkheid heeft gehad om het besluit van de Zweedse depositogarantieautoriteit aan te vechten voor de Zweedse rechters en ten tweede omdat een beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is indien het zich beperkt tot een verzoek om uitlegging van het Unierecht. De Republiek Zweden voegt daaraan toe dat het hier bovendien een minimumharmonisatiebepaling betreft.
22. Met betrekking tot de eerste grief betreffende schending van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 is het Koninkrijk Zweden van mening dat de Republiek Letland de omvang van het geschil in de gerechtelijke fase van de procedure heeft gewijzigd door niet te verwijzen naar artikel 10 van die richtlijn, dat aan de orde was gesteld tijdens de hoorzitting die de Commissie op 1 juli 2021 tussen deze twee lidstaten had georganiseerd.
23. Het Koninkrijk Zweden voert aan dat de tweede grief betreffende schending van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking moet worden afgewezen, aangezien de Republiek Letland zich in de loop van de administratieve procedure heeft beroepen op schending van het beginsel van gelijke behandeling ten aanzien van de Republiek Finland en het Finse DGS zich in dezelfde situatie zou hebben bevonden als het Letse DGS.
24. Wat de eis van de Republiek Letland betreft dat de bijdragen door het Zweedse DGS worden overgemaakt aan het Letse DGS, stelt het Koninkrijk Zweden dat een beroep wegens niet-nakoming niet kan strekken tot betaling van een schadevergoeding.
25. In haar repliek betoogt de Republiek Letland ten eerste dat ook in geval van een minimumharmonisatiebepaling richtlijn 2014/49 aldus moet worden uitgelegd dat de doelstelling ervan, namelijk het verbeteren en waarborgen van de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van deposanten, daadwerkelijk kan worden bereikt, en ten tweede dat een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 259 VWEU niet vereist dat de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput.
26. Met betrekking tot haar eerste verzoek tot vaststelling van een niet-nakoming ontkent de Republiek Letland dat zij het voorwerp van het geschil, dat niet is verruimd of gewijzigd ten opzichte van haar oorspronkelijke klacht op grond van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, heeft gewijzigd, waarbij zij pleit voor een analoge toepassing van de rechtspraak betreffende door de Commissie ingestelde beroepen wegens niet-nakoming, volgens welke niet is vereist dat de formulering van de grieven in het dispositief van het met redenen omkleed advies en in het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend is wanneer het voorwerp van het geschil zoals dat in het met redenen omkleed advies is omschreven, niet is verruimd of gewijzigd.
27. Wat haar derde verzoek betreft, betoogt de Republiek Letland dat de aan het Koninkrijk Zweden verweten niet-nakoming niet alleen moet worden vastgesteld, maar ook moet worden beëindigd, en dat die beëindiging alleen kan geschieden in de vorm van het overmaken van de geweigerde bijdragen aan het Letse DGS, wat niet neerkomt op een schadevergoeding.
B. Schending van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49
28. De Republiek Letland betwist niet dat het Koninkrijk Zweden de richtlijn daadwerkelijk heeft omgezet. Zij betoogt dat artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 niet formeel en letterlijk moet worden uitgelegd, zoals het Koninkrijk Zweden dat heeft gedaan, maar in samenhang met artikel 10, lid 1, van die richtlijn. Zij is van mening dat de niet-nakoming daarin is gelegen dat de voor de activiteiten van het Letse bijkantoor geïnde bijdragen niet zijn overgedragen.
29. Volgens haar moet dit artikel 14, lid 3 – waarin is bepaald dat „[i]ndien een kredietinstelling niet langer deelneemt aan een depositogarantiestelsel en zich aansluit bij een ander depositogarantiestelsel, [...]de bijdragen die in de twaalf maanden vóór de beëindiging van de deelneming zijn betaald, [...] aan het andere depositogarantiestelsel worden overgedragen” – worden uitgelegd in het licht van de context en de beoogde doelstellingen ervan. Zij voegt daaraan toe dat overweging 3 van deze richtlijn in dit verband duidelijk is, aangezien daarin is aangegeven dat genoemde „richtlijn [...] met betrekking tot de sector kredietinstellingen, ten aanzien van zowel de vrijheid van vestiging als het vrij verrichten van diensten, het essentiële instrument [vormt] voor de totstandbrenging van de interne markt en [...] tevens de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van de spaarders [vergroot]”. Volgens haar volgt hieruit dat, in geval van aansluiting bij een ander DGS, het DGS van de lidstaat van ontvangst de voor een periode van twaalf maanden berekende en geïnde bijdragen voor de overgedragen activiteiten dient te ontvangen, ongeacht het tijdstip waarop die daadwerkelijk zijn betaald. Zij wijst erop dat de formele uitlegging die het Koninkrijk Zweden aan dit artikel geeft, afdoet aan de doeltreffendheid van richtlijn 2014/49, temeer daar deze lidstaat voor de bijdragebetaling een termijn toestaat die meer dan een jaar bedraagt.
30. De Republiek Letland voegt daaraan toe dat de logica van het bij richtlijn 2014/49 ingevoerde mechanisme erin bestaat dat de bijdragen met betrekking tot de twaalf maanden voorafgaand aan de cessie van activiteiten worden overgedragen aan het DGS van de lidstaat van ontvangst, aangezien dat DGS op de datum van overdracht verantwoordelijk wordt voor de betaling van de garantie die verschuldigd is aan de bij die activiteiten betrokken deposanten. Zij wijst erop dat een soortgelijk mechanisme in werking treedt wanneer deposanten van een bijkantoor moeten worden vergoed: zij worden vergoed door het DGS van de lidstaat van ontvangst op instructie van het DGS van de lidstaat van herkomst, dat de nodige financiële middelen moet verstrekken voordat de deposanten worden vergoed en dat de door het DGS van de ontvangende lidstaat gemaakte kosten moet vergoeden.
31. De Commissie sluit zich aan bij de redenering van de Republiek Letland en wijst erop dat artikel 10, lid 1, waarin is bepaald dat bijdragen ten minste jaarlijks worden betaald, en artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 samen moeten worden gelezen, aangezien deze twee bepalingen wezenlijk samenhangen met het oog op het bereiken van de doelstellingen van die richtlijn, namelijk de in overweging 37 ervan bedoelde solidariteit tussen kredietinstellingen ingeval een instelling in gebreke blijft.(12) Volgens deze instelling zijn de bijdragen bedoeld als tegenprestatie voor de met betrekking tot een bepaalde periode gestelde depositiegarantie en moeten zij bijgevolg worden overgedragen wanneer de garantielast wordt overgedragen aan een ander DGS.
32. De Republiek Estland en de Republiek Litouwen komen tot dezelfde conclusie als de Republiek Letland, aangezien het Zweedse DGS om dezelfde redenen heeft geweigerd om, na de cessie van de op hun grondgebied gevestigde bijkantoren, de voor de activiteiten van die bijkantoren geïnde bijdragen aan hun nationale DGS over te dragen.
33. Het Koninkrijk Zweden brengt daartegen in dat een teleologische uitlegging niet mag worden gebruikt om een leemte op te vullen in artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, dat geen uitputtende oplossing biedt met betrekking tot de overdracht van financiële middelen van het ene stelsel naar het andere. Dit artikel zou moeten worden geherformuleerd om rekening te houden met gevallen waarin niet is voorzien, zoals is geopperd door de EBA en het European Forum of Deposit Insurers(13). Ook betwist het Koninkrijk Zweden, met name wegens de onevenredigheid tussen het bedrag van de door een kredietinstelling gegarandeerde deposito’s en het minimumbedrag van de bijdragen, het gewicht dat de Commissie toekent aan de gevolgen van een letterlijke uitlegging van genoemd artikel, in termen van de ernstige gevolgen voor de voltooiing van de interne markt en de aantasting van het vertrouwen in het DGS en in de samenwerking tussen de lidstaten. Bovendien is het van mening dat het verband tussen de overdracht van activiteiten, en dus van het risico, aan een andere lidstaat en de overdracht van bijdragen niet duidelijk is geregeld.
34. Volgens het Koninkrijk Zweden zijn de bewoordingen van artikel 10 van richtlijn 2014/49 gebruikelijk in het Unierecht en vereist dit artikel geen specifieke betalingsdatum, noch dat de ten minste jaarlijks geïnde bijdrage betrekking heeft op een specifiek bijdragetijdvak (met name in geval van een geschil over de hoogte van de bijdrage).
35. Het Koninkrijk Zweden wijst op een inconsistentie in de redenering, aangezien, indien de betaling zou moeten worden verricht op basis van het bijdragetijdvak (niet-letterlijke uitlegging van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49), de datum van de ten minste jaarlijkse betaling dan niet langer relevant zou zijn.
C. Schending van artikel 4, lid 3, VEU
36. De Republiek Letland wijst erop dat het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking volgens de rechtspraak van het Hof de lidstaten ertoe verplicht alle passende maatregelen te treffen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te verzekeren en de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken enerzijds, en om elkaar te respecteren en te steunen bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien anderzijds. Zij leidt hieruit af dat de weigering van het Zweedse DGS om de voor het Letse bijkantoor geïnde bijdragen over te dragen aan het Letse DGS, in strijd is met het beginsel van loyale samenwerking en met het gelijkheidsbeginsel, aangezien het Zweedse DGS er in een vergelijkbare rechtssituatie mee heeft ingestemd om bijdragen over te dragen aan het Finse DGS.
37. Het Koninkrijk Zweden betwist evenwel dat een letterlijke toepassing van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 een schending kan opleveren van het beginsel van loyale samenwerking. Het voegt daaraan toe dat het DGS van de lidstaat van herkomst bij de meeste overdrachten van bijdragen de datum van daadwerkelijke betaling ervan in aanmerking heeft genomen. Bovendien wijst het Koninkrijk Zweden erop dat het verzoek van het Finse DGS een andere behandeling heeft gekregen omdat er bijdragen waren betaald in de twaalf maanden voorafgaand aan de verplaatsing van het hoofdkantoor.
VI. Analyse
A. Ontvankelijkheid
38. Wat ten eerste het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming betreft, is de vaste rechtspraak van het Hof op twee punten duidelijk.
39. Om te beginnen heeft het Hof in herinnering gebracht dat de krachtens artikel 259 VWEU ingestelde procedure beoogt een met het recht van de Unie strijdige gedraging van een lidstaat te doen vaststellen en te doen ophouden.(14) Hieruit heeft het Hof geconcludeerd dat een beroep op grond van artikel 259 VWEU dat toekomstige en mogelijke niet-nakomingen betreft of zich beperkt tot een verzoek om uitlegging van het Unierecht, niet-ontvankelijk is.(15)
40. Anders dan het Koninkrijk Zweden betoogt, is het door de Republiek Letland ingestelde beroep wegens niet-nakoming betreffende de gedraging van eerstgenoemde lidstaat ter zake van de betaling van bijdragen door het Zweedse DGS aan het Letse DGS dus ontvankelijk, aangezien het beoogt een niet-nakoming uit het verleden te doen vaststellen en laatstgenoemde lidstaat alleen om die reden voor het Hof een bepaalde uitlegging van richtlijn 2014/49 verdedigt aangaande de wijze waarop de overdracht van bijdragen moet geschieden wanneer depositogerelateerde activiteiten tussen twee lidstaten worden getransfereerd. Bovendien is die uitlegging van voornoemde richtlijn, althans gedeeltelijk, door de Commissie overgenomen in haar met redenen omkleed advies van 30 juli 2021. Daarnaast wordt niet betwist dat het Koninkrijk Zweden artikel 14, lid 3, van deze richtlijn heeft omgezet. De eerste grief in het verzoekschrift van de Republiek Letland is mijns inziens dan ook ontvankelijk voor zover deze niet strekt tot uitlegging van een richtlijn door het Hof, maar tot vaststelling van schending van een bepaling van een richtlijn zoals die wordt uitgelegd door deze lidstaat en door de Commissie.
41. Voorts heeft het Hof in herinnering gebracht dat het in het kader van een beroep wegens niet-nakoming niets anders kan worden verzocht dan de vermeende niet-nakoming vast te stellen met het oog op de beëindiging ervan. Een verzoek om met name een lidstaat te gelasten een bepaald gedrag aan te nemen om zich naar het Unierecht te voegen, kan dus niet.(16)
42. De Republiek Letland verzoekt echter niet alleen om vaststelling van de vermeende niet-nakoming, maar ook dat het Hof het Koninkrijk Zweden gelast om de voor de activiteiten van het Letse bijkantoor van Nordea Bank aan het Zweedse DGS betaalde bijdragen over te dragen aan het Letse DGS, en dit ook subsidiair, voor het geval dat het Hof zou oordelen dat artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 strikt dient te worden uitgelegd. Bijgevolg moeten de verzoeken van de Republiek Letland met betrekking tot de overdracht van bijdragen van het Zweedse DGS aan het Letse DGS niet-ontvankelijk worden verklaard.
43. Wat ten tweede de wijziging van de omvang van het geschil tussen de precontentieuze en de contentieuze fase van de procedure betreft, moet worden opgemerkt dat, gelet op het geringe aantal beroepen wegens niet-nakoming dat lidstaten onderling hebben ingesteld(17), de vraag naar de analoge toepassing van de rechtspraak van het Hof betreffende door de Commissie op grond van artikel 258 VWEU ingestelde beroepen wegens niet-nakoming nog nooit aan de orde is geweest. De onderhavige zaak zal het Hof in de gelegenheid stellen om deze situatie te verduidelijken.
44. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat bij een beroep wegens niet-nakoming de precontentieuze procedure tot doel heeft de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het recht van de Unie op hem rustende verplichtingen na te komen en nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde bezwaren. Hieruit volgt dat het voorwerp van een krachtens artikel 258 VWEU ingesteld beroep wordt afgebakend door de precontentieuze procedure waarin dit artikel voorziet, en het dus niet meer kan worden verruimd tijdens de contentieuze procedure.(18)
45. Het Hof heeft hieruit geconcludeerd dat het met redenen omkleed advies van de Commissie en het verzoekschrift op dezelfde overwegingen en middelen moeten berusten, zodat het Hof geen rekening kan houden met een grief die niet is aangevoerd in het met redenen omkleed advies, dat een coherente en gedetailleerde uiteenzetting moet bevatten van de redenen die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.(19) Dit vereiste betekent evenwel niet dat de formulering van de grieven in het dispositief van het met redenen omkleed advies en in het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn, mits het voorwerp van het geschil zoals dat in het met redenen omkleed advies is omschreven, niet is verruimd of gewijzigd.(20)
46. Artikel 259, vierde alinea, VWEU bepaalt echter dat het feit dat een lidstaat binnen drie maanden na indiening van een klacht geen met redenen omkleed advies heeft ontvangen van de Commissie, hem niet de mogelijkheid ontneemt om zich tot het Hof te wenden. In dat geval kan het met redenen omkleed advies niet dienen tot het afbakenen van het geschil.
47. Aangezien uit artikel 259, tweede alinea, VWEU volgt dat de precontentieuze procedure verplicht is wanneer lidstaten onderling een beroep wegens niet-nakoming instellen, kan het eerste deel van de redenering(21) mijns inziens zonder meer op deze procedure worden toegepast. Voor de afbakening van de omvang van het geschil moet echter hoofdzakelijk rekening worden gehouden met de klacht van de lidstaat en met het met redenen omkleed advies, voor zover dat is uitgebracht.
48. Wat de eerste vermeende niet-nakoming betreft en anders dan het Koninkrijk Zweden beweert, is het aldus enkel via een bepaalde lezing van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2014/49, ter ondersteuning van de teleologische uitlegging van artikel 14, lid 3, van die richtlijn, dat bedoelde bepaling op initiatief van de Republiek Letland in de precontentieuze procedure is besproken, zoals blijkt uit het met redenen omklede advies van de Commissie. Daarbij komt dat dit artikel 10 noch in de conclusie van de oorspronkelijke klacht, noch in het petitum van het verzoekschrift van de Republiek Letland wordt aangehaald. Bovendien wordt in het verzoekschrift en in de oorspronkelijke klacht in soortgelijke bewoordingen verwezen naar genoemd artikel 10, zonder dat schending ervan wordt aangevoerd. Bijgevolg moet deze eerste grond van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
49. Wat de tweede niet-nakoming wegens schending van het beginsel van loyale samenwerking betreft, blijkt uit de oorspronkelijke klacht van de Republiek Letland dat, anders dan de in het met redenen omklede advies opgenomen samenvatting van de verzoeken van de Republiek Letland laat uitschijnen, ter onderbouwing van deze grief zowel de gestelde onjuiste uitlegging door het Koninkrijk Zweden van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, waarbij wordt voorbijgegaan aan de doelstellingen van die richtlijn, als de schending van de gelijke behandeling tussen het Zweedse DGS en het Letse DGS worden aangevoerd. Zodoende is het Koninkrijk Zweden in de gelegenheid gesteld om zijn argumenten met betrekking tot deze twee punten naar voren te brengen en is de omvang van het geschil tijdens de contentieuze fase niet gewijzigd of verruimd. Derhalve moet ook deze tweede grond van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
50. Wat de niet-uitputting van nationale rechtsmiddelen betreft, zijn de partijen, met inbegrip van het Koninkrijk Zweden in dupliek, het erover eens dat die voorwaarde door artikel 259 VWEU niet wordt gesteld. Deze derde grond van niet-ontvankelijkheid moet dus eveneens worden verworpen.
B. Grief betreffende artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49
51. Het staat buiten kijf dat het Koninkrijk Zweden artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 letterlijk heeft omgezet in zijn nationale wetgeving door in artikel 14 van de depositogarantiewet te bepalen dat wanneer een kredietinstelling wordt overgedragen en onder een ander DGS komt te vallen, de in de twaalf maanden voorafgaand aan die overdracht betaalde bijdragen worden overgedragen aan dat andere DGS. Bij de toepassing van die regel heeft het Koninkrijk Zweden overeenkomstig artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 rekening gehouden met de datum waarop de bijdragen werden betaald, waardoor er geen bijdragen aan de Estse, Letse en Litouwse DGS zijn overgedragen, aangezien er alleen bijdragen waren betaald op data vóór of ná de periode van twaalf maanden die voorafging aan de overdracht van de kredietinstelling, en er een dubbele overdracht is verricht ten gunste van het Finse DGS.
52. De Republiek Letland, daarin gesteund door de Commissie, de Republiek Estland en de Republiek Litouwen, betoogt in wezen dat artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 niet letterlijk maar zuiver teleologisch moet worden uitgelegd, waarbij aan de ene kant moet worden aangeknoopt bij een gezamenlijke lezing van deze bepaling met artikel 10 van die richtlijn, en aan de andere kant bij de in de overwegingen 3 en 37 in herinnering gebrachte doelstellingen ervan, namelijk de voltooiing van de interne markt door de stabiliteit van het bankwezen en de bescherming van de spaarders te vergroten en door solidariteit tot stand te brengen tussen alle kredietinstellingen op eenzelfde financiële markt. De Republiek Letland, de Republiek Estland, de Republiek Litouwen en de Commissie concluderen hieruit dat de overdracht van de bijdragen noodzakelijkerwijs samenvalt met de overdracht van verantwoordelijkheid tussen DGS’s ingevolge de overdracht van een kredietinstelling.
53. Ten eerste lijkt op basis van een gezamenlijke lezing van artikel 14, lid 3, en artikel 10, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/49 op het eerste gezicht te mogen worden aangenomen dat de betaling van de bijdrage aan het DGS ofwel elk jaar op een vaste datum moet plaatsvinden, ofwel betrekking moet hebben op de bijdrage die verschuldigd is voor de twaalf voorafgaande maanden.
54. Het betalen van bijdragen op een vaste datum vooronderstelt dat er op elke dag van het jaar betalingen kunnen worden verricht, wat niet noodzakelijkerwijs mogelijk is.
55. De aanname dat de over te dragen bijdrage op grond van die gezamenlijke lezing van artikel 14, lid 3, en artikel 10, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/49 overeenstemt met die welke verschuldigd is voor de twaalf maanden voorafgaand aan de overdracht van de kredietinstelling, steunt dan weer op een onlogische redenering, aangezien, zoals het Koninkrijk Zweden opmerkt, wanneer het verschuldigde bedrag betrekking heeft op een tijdvak (de voorafgaande twaalf maanden), er niet meer hoeft te worden vermeld dat de bijdragen jaarlijks worden geïnd, zoals dat is bepaald in artikel 10, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn.
56. Bovendien zijn de bewoordingen van dit artikel 10, lid 1, tweede alinea, in wezen vergelijkbaar met die welke zijn gebruikt in verband met de bijdragen aan de financieringsregelingen voor de afwikkeling van kredietinstellingen(22) of aan het afwikkelingsfonds(23), waarin is bepaald dat die bijdragen „ten minste jaarlijks” worden geïnd, wat de lidstaten speelruimte laat bij de uitwerking van die inning. Bij de afwikkeling van kredietinstellingen is echter niet voorzien in een overdracht van bijdragen ingeval de deelneming aan een financieringsregeling wijzigingen ondergaat.
57. Niettemin lijkt de door artikel 13 van de depositogarantiewet toegestane termijn van één maand voor de betaling van de verschuldigde bijdrage niet in strijd te zijn met artikel 10, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/49, dat geen andere verplichting oplegt dan dat de bijdrage ten minste jaarlijks aan het DGS wordt betaald. Bovendien verwijst artikel 14, lid 3, van die richtlijn louter naar de bijdragen die „in de twaalf maanden vóór de beëindiging van de deelneming” zijn betaald.
58. Geconfronteerd met hetgeen een redactiefout in de oorspronkelijke tekst van richtlijn 2014/49 lijkt te zijn, heeft de Commissie intussen wel de gelegenheid gehad om de formulering van artikel 14, lid 3, van die richtlijn te verduidelijken in haar voorstel tot wijziging ervan van 18 april 2023, door te stipuleren dat indien een kredietinstelling of sommige activiteiten ervan worden overgedragen tussen twee DGS’s van verschillende lidstaten, het DGS van de lidstaat van herkomst aan het DGS van de lidstaat van ontvangst de bijdragen overdraagt die verschuldigd zijn gedurende de laatste twaalf maanden voorafgaand aan de wijziging van de deelneming aan een DGS.(24)
59. Ten tweede bepaalt artikel 10, lid 2, van richtlijn 2014/49 dat de beschikbare financiële middelen van een DGS ten minste een streefbedrag gelijk aan 0,8 % van het bedrag van de gedekte deposito’s van zijn deelnemers belopen. Indien er echter, anders dan het Koninkrijk Zweden aanvoert, wel degelijk een verband bestaat tussen het bedrag van de bijdrage aan het DGS en het bedrag van de gedekte deposito’s op het tijdstip van vaststelling van de bijdrage(25), dan volgt daaruit noodzakelijkerwijs dat dit verband ophoudt te bestaan zodra (en zolang) dat streefbedrag is bereikt.
60. Artikel 10, lid 2, tweede alinea, van die richtlijn bepaalt immers dat „[w]anneer de financieringscapaciteit achterblijft bij het streefbedrag, [...] de betaling van bijdragen in elk geval [wordt] hervat totdat het streefbedrag opnieuw is bereikt.”
61. Aldus zal de toetreding van een nieuwe kredietinstelling tot een DGS vanzelf leiden tot een verhoging van het totale bedrag van de gedekte deposito’s en wellicht ook tot een verzoek om betaling van bijdragen aan dat DGS. Wanneer die kredietinstelling afkomstig is van een DGS van een andere lidstaat, moet die toetreding in voorkomend geval gepaard gaan met de overdracht van de bijdrage die zij in de twaalf maanden voorafgaand aan haar toetreding heeft betaald aan het DGS van de lidstaat van herkomst, en zal zij niet leiden tot een nieuw verzoek om betaling van bijdragen, in zoverre de overgedragen bijdrage volstaat ter dekking van het aandeel nieuwe gedekte deposito’s.
62. De toetreding van een kredietinstelling uit een derde land tot het DGS van een lidstaat zal echter niet gepaard gaan met een overdracht van bijdragen, en de verhoging van het streefbedrag en de mogelijke hervatting van betaling dan wel verhoging van de bijdragen zal ten laste komen van alle kredietinstellingen die onder dat DGS vallen.
63. Evenzo zal de overdracht van een kredietinstelling die afkomstig is uit het DGS van een lidstaat waarvan het streefbedrag is bereikt en waaraan die instelling in de voorafgaande twaalf maanden geen bijdragen heeft betaald, niet alleen geen overdracht van bijdragen aan het DGS van de lidstaat van ontvangst met zich meebrengen, maar mogelijk zelfs, zoals vermeld in het voorgaande punt van deze conclusie, leiden tot een verhoging van de bijdragen aan het DGS van de lidstaat van ontvangst wegens de stijging van het bedrag van de gedekte deposito’s, en dus ook van het streefbedrag.
64. Kortom, er zijn heel wat situaties denkbaar waarin de toetreding van een kredietinstelling tot een DGS niet gepaard zal gaan met een overdracht van bijdragen aan dat DGS. Het is dan ook lastig om argumenten te ontlenen aan de gevolgen die de overdracht van een kredietinstelling sorteert in termen van verantwoordelijkheid voor de overdracht van bijdragen.
65. Ten derde rechtvaardigen de door richtlijn 2014/49 nagestreefde – en in de overwegingen 3 en 37 ervan in herinnering gebrachte – doelstellingen mijns inziens geen zuiver teleologische lezing van artikel 14, lid 3, van die richtlijn.
66. Aangezien er, zoals hierboven aangestipt, geen strikte samenhang bestaat tussen de overdracht van verantwoordelijkheid en de overdracht van bijdragen, volgt hieruit dan ook noodzakelijkerwijs dat de Uniewetgever die discrepantie voor lief heeft genomen waarbij hij tegelijkertijd oog had voor het bereiken van de nagestreefde doelstellingen, namelijk de stabiliteit van het bankwezen, de bescherming van de spaarders en de totstandbrenging van solidariteit tussen kredietinstellingen.
67. Hoe dan ook wordt de stabiliteit van het bankwezen in de eerste plaats nagestreefd via de depositogarantie waarmee wordt beoogd te voorkomen dat er massaal deposito’s worden opgenomen bij kredietinstellingen. Op dezelfde wijze worden deposanten beschermd door de invoering van een dekkingsniveau ten bedrage van 100 000 EUR per deposant en per kredietinstelling wanneer de deposito’s niet-beschikbaar zijn.(26) Bovendien heeft de in overweging 37 van richtlijn 2014/49 bedoelde solidariteit tussen alle kredietinstellingen betrekking op kredietinstellingen op eenzelfde financiële markt, en niet op alle kredietinstellingen in de Unie. Bijgevolg is het niet onlogisch dat de eventuele verantwoordelijkheid van een nieuwe kredietinstelling die tot een DGS toetreedt zonder bijdragen over te dragen, wordt afgewenteld op de andere kredietinstellingen die onder dat DGS vallen.
68. Het is dan ook delicaat om te concluderen dat het Koninkrijk Zweden, door te besluiten dat alleen de bijdragen aan het DGS die in de twaalf maanden voorafgaand aan de overdracht van de kredietinstelling zijn betaald, zouden worden overgedragen aan het DGS van de lidstaat van ontvangst, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49, zelfs wanneer die bepaling wordt gelezen in samenhang met artikel 10, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn.
69. Wat de termijn voor betaling van de bijdrage betreft, die is vastgesteld op één maand na het besluit van de depositogarantieautoriteit, wordt volgens vaste rechtspraak aanvaard dat een beroep wegens niet-nakoming kan worden ingesteld tegen een in zekere mate constante en algemene praktijk die in strijd is met de juiste omzetting van een richtlijn.(27)
70. In het onderhavige geval lijkt de invoering van een dergelijke termijn weliswaar niet in strijd te zijn met richtlijn 2014/49, maar moet toch worden onderzocht of er sprake is van een constante en algemene praktijk van het Zweedse DGS die niet in overeenstemming is met die richtlijn of met de omzettingswet ervan, en die schending oplevert van het in artikel 14, lid 3, van genoemde richtlijn neergelegde beginsel van overdracht van bijdragen.
71. De bijdrage voor 2016 is immers vastgesteld op 2 september 2016 en betaald op 30 september 2016, dus binnen de termijn van één maand. De bijdrage voor 2017 is dan weer vastgesteld op 14 september 2017 en betaald op 13 oktober 2017. De bijdrage voor 2018, tot slot, is vastgesteld op 27 september 2018 en de daaropvolgende dag betaald.
72. Artikel 14, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2014/49 bepaalt dat „[i]ndien een kredietinstelling voornemens is overeenkomstig deze richtlijn van het ene naar het andere depositogarantiestelsel over te stappen, [...] zij ten minste zes maanden van tevoren kennis [geeft] van dat voornemen”.
73. Zodoende had Nordea Bank het Zweedse DGS uiterlijk op 1 april 2017 in kennis moeten stellen van haar voornemen om op 1 oktober 2017 afstand te doen van haar bijkantoren. Evenzo had Nordea Bank dit DGS uiterlijk op 1 april 2018 in kennis moeten stellen van haar voornemen om haar hoofdkantoor te verplaatsen naar Finland.
74. Ook al kan het verbazing wekken dat de Zweedse depositogarantieautoriteit haar besluit tot vaststelling van de hoogte van de bijdragen aan het DGS in de drie onderzochte jaren telkens op een andere datum heeft vastgesteld, dit volstaat op zich niet als bewijs van een constante, algemene en opzettelijke praktijk die erop is gericht te voorkomen dat de bijdragen aan een ander DGS worden overgedragen.
75. Zo Nordea Bank, door de datum van overdracht van de bijkantoren vast te stellen op 1 oktober 2017, wist dat de bijdrage voor 2016 niet zou worden overgedragen, aangezien die bijdrage was betaald op 30 september 2016, kon deze kredietinstelling, door haar bijdrage voor 2017 te betalen op 13 oktober 2017, dat wil zeggen na 30 september 2017, er evenmin onkundig van zijn dat die bijdrage niet zou worden overgedragen aan het DGS van de lidstaten van ontvangst van de gecedeerde bijkantoren. Evenzo wist Nordea Bank, door de datum van verplaatsing van haar hoofdkantoor vast te stellen op 1 oktober 2018 en haar bijdrage voor 2018 te betalen op de dag na het besluit tot vaststelling van de hoogte van de bijdrage, namelijk op 28 september 2018, dat haar bijdragen voor 2017 en 2018 zouden worden overgedragen aan het Finse DGS.
76. Hieruit volgt dat er niet alleen geen bewijs is geleverd van een constante en algemene praktijk van het Zweedse DGS, aangezien een periode van drie jaar niet volstaat om een dergelijke praktijk aan te tonen en genoemde praktijk niet automatisch heeft geleid tot een weigering om bijdragen over te dragen, maar ook dat de niet-overdracht van bijdragen voortvloeit uit een keuze van Nordea Bank met betrekking tot de datum van betaling van die bijdragen aan het Zweedse DGS.
77. Het komt mij al bij al dan ook niet voor dat het Koninkrijk Zweden de verplichtingen niet is nagekomen die voortvloeien uit artikel 14, lid 3, gelezen in samenhang met artikel 10, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/49. Bijgevolg moet de eerste grief volgens mij worden afgewezen.
C. Grief betreffende artikel 4, lid 3, VEU
78. Stellig is het vaste rechtspraak van het Hof dat „uit het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking [volgt] dat de lidstaten alle passende maatregelen dienen te treffen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het Unierecht te verzekeren”(28), maar dit met dien verstande dat „[n]iet-nakoming van de uit artikel 4, lid 3, VEU voortvloeiende algemene loyaliteitsverplichting [...] slechts [kan] worden vastgesteld voor zover zij betrekking heeft op andere gedragingen dan die welke een aan de lidstaat verweten schending van specifieke verplichtingen inhouden”(29).
79. Derhalve moeten de twee gronden worden onderzocht waarop het verzoek van de Republiek Letland berust.
80. Wat ten eerste de onjuiste uitlegging van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49 betreft die voorbijgaat aan de doelstellingen van deze richtlijn, heeft die vermeende niet-nakoming in feite betrekking op dezelfde gedraging als die welke ten grondslag ligt aan de eerste grief, aangezien die weigering rechtstreeks verband houdt met de uitlegging van dat artikel 14, lid 3. Zoals advocaat-generaal Ćapeta heeft opgemerkt, vormt het feit dat een lidstaat het Unierecht anders opvat dan de Commissie, op zichzelf geen schending van het beginsel van loyale samenwerking zijdens die lidstaat.(30) Hetzelfde geldt wanneer een lidstaat het Unierecht anders opvat dan een andere lidstaat. De grief die daarop is gebaseerd, mist dan ook grond.
81. Wat ten tweede de schending van het gelijkheidsbeginsel bij de behandeling van de verzoeken van de Estse, Letse en Litouwse DGS in vergelijking met het verzoek van het Finse DGS betreft, moet worden opgemerkt dat ook die bewering is gebaseerd op de omstreden uitlegging van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2014/49.
82. Hoe dan ook kan een schending van het gelijkheidsbeginsel alleen worden vastgesteld wanneer gelijke situaties verschillend of verschillende situaties gelijk worden behandeld.
83. In het onderhavige geval zijn de situaties van de Estse, Letse en Litouwse DGS enerzijds en van het Finse DGS anderzijds echter verschillend. In de twaalf maanden voorafgaand aan de toetreding tot een ander DGS, namelijk tussen 1 oktober 2016 en 30 september 2017, zijn er voor de activiteiten van de overgedragen bijkantoren immers geen bijdragen aan het Zweedse DGS betaald, terwijl er in de twaalf maanden voorafgaand aan de verplaatsing van het hoofdkantoor naar Finland wel bijdragen aan dit DGS zijn betaald, waarna die bijdragen aan het Finse DGS zijn overgedragen. Derhalve kan op deze grond geen schending worden aangevoerd van de verplichting tot loyale samenwerking.
84. De grief betreffende schending van het beginsel van loyale samenwerking moet dus worden afgewezen.
VII. Conclusie
85. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Republiek Letland wordt verwezen in de kosten.
3) De Republiek Estland, de Republiek Litouwen en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.”