ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção alargada)
28 de maio de 2020 (*)
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos ao cumprimento ou ao incumprimento pela Irlanda das Decisões‑Quadro 2008/909/JAI, 2008/947/JAI e 2009/829/JAI — Recusa de acesso — Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001 — Exceção relativa à proteção das atividades de inspeção, de inquérito e de auditoria — Presunção geral de confidencialidade»
No processo T‑701/18,
Liam Campbell, residente em Dundalk (Irlanda), representado por J. MacGuill, advogado, e E. Martin‑Vignerte, advogada,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por A. Spina e C. Ehrbar, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido, ao abrigo do artigo 263.o TFUE, de anulação da Decisão C(2018) 6642 final da Comissão, de 4 de outubro de 2018, que recusa o acesso aos documentos relativos ao cumprimento ou ao incumprimento pela Irlanda das suas obrigações resultantes da Decisão‑Quadro 2008/909/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças em matéria penal que imponham penas ou outras medidas privativas de liberdade para efeitos da execução dessas sentenças na União Europeia (JO 2008, L 327, p. 27), da Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, respeitante à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças e decisões relativas à liberdade condicional para efeitos da fiscalização das medidas de vigilância e das sanções alternativas (JO 2008, L 337, p. 102), e da Decisão‑Quadro 2009/829/JAI do Conselho, de 23 de outubro de 2009, relativa à aplicação, entre os Estados‑Membros da União Europeia, do princípio do reconhecimento mútuo às decisões sobre medidas de controlo, em alternativa à prisão preventiva (JO 2009, L 294, p. 20),
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção alargada),
composto por: S. Papasavvas, presidente, A. M. Collins, V. Kreuschitz, G. De Baere (relator) e G. Steinfatt, juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 17 de dezembro de 2019,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O recorrente, Liam Campbell, é um cidadão irlandês que, em 2 de dezembro de 2016, foi detido na Irlanda com base num mandado de detenção europeu relativo a três infrações penais, emitido pelas autoridades lituanas em 26 de agosto de 2013. O recorrente contesta perante os tribunais irlandeses o pedido de detenção emanado das autoridades lituanas.
2 Por carta de 9 de agosto de 2018, o recorrente apresentou à Comissão Europeia um pedido de acesso a documentos, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43). Este pedido dizia respeito a todos os documentos na posse da Comissão relacionados com o cumprimento ou o não cumprimento pela Irlanda das suas obrigações resultantes da Decisão‑Quadro 2008/909/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças em matéria penal que imponham penas ou outras medidas privativas de liberdade para efeitos da execução dessas sentenças na União Europeia (JO 2008, L 327, p. 27), da Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, respeitante à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças e decisões relativas à liberdade condicional para efeitos da fiscalização das medidas de vigilância e das sanções alternativas (JO 2008, L 337, p. 102), e da Decisão‑Quadro 2009/829/JAI do Conselho, de 23 de outubro de 2009, relativa à aplicação, entre os Estados‑Membros da União Europeia, do princípio do reconhecimento mútuo às decisões sobre medidas de controlo, em alternativa à prisão preventiva (JO 2009, L 294, p. 20) (a seguir, em conjunto, as «decisões‑quadro»). Em anexo ao seu pedido, o recorrente juntou uma carta do membro da Comissão responsável pela Justiça dirigida a vários membros do Parlamento Europeu, de 18 de janeiro de 2018, relativa à sua situação pessoal, e que fazia referência às decisões‑quadro.
3 Por carta de 21 de agosto de 2018, a Comissão respondeu ao recorrente que não estava na posse de nenhum documento correspondente ao seu pedido.
4 Por carta de 22 de agosto de 2018, o recorrente apresentou um pedido confirmativo para que a Comissão revisse a sua posição. O recorrente indicou que, atendendo a que a carta do membro da Comissão responsável pela Justiça, anexa ao seu pedido inicial, mencionava que a Irlanda ainda não tinha transposto as decisões‑quadro para o direito nacional, isso significava que a Comissão possuía pelo menos um documento relativo à transposição dessas decisões‑quadro pela Irlanda.
5 Por correios eletrónicos de 12 de setembro e 3 de outubro de 2018, a Comissão prorrogou por duas vezes o prazo de resposta com fundamento no artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1049/2001.
6 Por Decisão de 4 de outubro de 2018 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão recusou o acesso aos documentos solicitados. A Comissão declarou que, na sequência de um reexame do pedido, tinha identificado documentos referentes à transposição das decisões‑quadro pela Irlanda relacionados com o pedido do recorrente. Afirmou o seguinte:
«Estes documentos contêm troca de correspondência entre os serviços responsáveis da Comissão e a Irlanda e fazem parte dos dossiês relativos aos três processos EU Pilot seguintes:
– Processo EU Pilot com o número de referência EUP(2015) 8138, relativo à Decisão‑Quadro 2008/909/JAI do Conselho;
– Processo EU Pilot com o número de referência EUP(2015) 8140, relativo à Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho;
– Processo EU Pilot com o número de referência EUP(2015) 8147, relativo à Decisão‑Quadro 2009/829/JAI do Conselho.»
7 A Comissão informou o recorrente de que o acesso aos documentos em causa lhe tinha sido recusado com fundamento no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativo à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria.
8 Antes de mais, a Comissão indicou que os processos EU Pilot tinham sido encerrados em 16 de março de 2018 e que ainda não tinha sido tomada qualquer decisão sobre a abertura de um processo formal por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, mas que os seus serviços ainda estavam a avaliar a possibilidade de iniciar esse procedimento. A Comissão concluiu que, por esta razão, ainda estava a decorrer um inquérito por infração contra a Irlanda relativamente à transposição das decisões‑quadro. A Comissão considerou que o acesso do público aos documentos solicitados pelo recorrente teria uma influência negativa no diálogo em curso entre a Comissão e o Estado‑Membro, para o qual é essencial um clima de confiança, e prejudicaria o caráter bilateral das fases informal e formal do processo por incumprimento previsto no artigo 258.o TFUE, impedindo‑a de tomar uma decisão sobre estes três processos sem influências externas indevidas.
9 Por conseguinte, a Comissão considerou que todos os documentos constantes dos dossiês estavam abrangidos pela presunção geral de confidencialidade baseada na exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, relativa à proteção das atividades de inquérito, o que significava que não era necessário um exame concreto e individual do conteúdo de cada documento solicitado.
10 Seguidamente, a Comissão salientou que o recorrente, no seu pedido confirmativo, não fazia referência a qualquer interesse público superior específico que justificasse a divulgação ao público do tipo específico de informações contidas nos documentos em questão e que compensasse a necessidade de proteger essas informações à luz das exceções previstas no Regulamento n.o 1049/2001. Acrescentou que não lhe tinha sido possível demonstrar a existência de um interesse público superior que justificasse a divulgação dos documentos em questão.
11 Por último, a Comissão considerou que o acesso parcial não era possível, na medida em que os documentos solicitados estavam integralmente abrangidos pela exceção adotada.
Tramitação processual e pedidos das partes
12 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de novembro de 2018, o recorrente apresentou um pedido de assistência judiciária. Por Despacho de 21 de março de 2019, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral concedeu ao recorrente o benefício de assistência judiciária.
13 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de abril de 2019, o recorrente interpôs o presente recurso.
14 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, em aplicação do artigo 27.o, n.o 5, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afeto à Terceira Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
15 Sob proposta da Terceira Secção, o Tribunal Geral decidiu, em aplicação do artigo 28.o do Regulamento de Processo, remeter o processo a uma formação de julgamento alargada.
16 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 17 de dezembro de 2019.
17 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar cada uma das partes nas suas próprias despesas ou condenar a Comissão no pagamento das despesas se for dado provimento ao recurso.
18 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
19 Em apoio do seu recurso, o recorrente invoca, em substância, dois fundamentos, relativos, por um lado, à aplicação ilegal de uma presunção geral de confidencialidade e, por outro, a um erro manifesto de apreciação quanto à existência de um interesse público superior.
20 No âmbito do seu primeiro fundamento, o recorrente alega que, na decisão impugnada, a Comissão considerou que os documentos solicitados continham troca de correspondência no âmbito de três processos EU Pilot e recusou o acesso aos mesmos com base no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, aplicando uma presunção geral de confidencialidade. O recorrente não contesta que, em aplicação da jurisprudência, os documentos relativos a um processo EU Pilot estão abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade. No entanto, alega que esta presunção é ilidível, tendo por efeito transferir o ónus da prova da instituição para o requerente, que deve então demonstrar que a divulgação os documentos supostamente abrangidos pela presunção não prejudica os objetivos da atividade de inquérito.
21 O recorrente alega que, no caso em apreço, recai sobre ele um ónus da prova injusto, que não está em condições de satisfazer, em violação do seu direito a um processo equitativo. Em primeiro lugar, alega que este ónus da prova o obriga a demonstrar que a divulgação de certos documentos específicos, cuja existência desconhecia, não apresenta nenhum risco para o objetivo do processo EU Pilot e que esses documentos não estão abrangidos pela presunção geral de confidencialidade. Embora a carta do membro da Comissão responsável pela justiça, de 18 de janeiro de 2018, sugerisse a existência de documentos relacionados com a não execução das decisões‑quadro, o recorrente não tinha nenhuma certeza quanto à sua existência, à sua natureza, à sua forma ou ao seu conteúdo. Não é realista exigir ao recorrente que apresente argumentos sobre a substância de um documento do qual desconhece a existência.
22 Em segundo lugar, o recorrente alega que não é possível ilidir a presunção geral de confidencialidade e demonstrar que os documentos solicitados não apresentam riscos para os objetivos do inquérito, quando ignora quais são esses documentos e o que contêm. Ao impor‑lhe um ónus da prova impossível de realizar, que conduz ao estabelecimento de uma presunção inilidível, contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão cometeu um erro de direito.
23 A Comissão recorda que a existência de uma presunção geral de confidencialidade significa que, quando é apresentado um pedido de acesso a documentos com base no Regulamento n.o 1049/2001, a Comissão não está obrigada a proceder a uma avaliação específica e individual do conteúdo de cada documento solicitado. Por conseguinte, o argumento segundo o qual a Comissão invocou ilegalmente uma presunção geral é infundado. O recorrente não contesta que, quando apresentou o seu pedido de acesso, por um lado, os documentos solicitados faziam parte dos processos EU Pilot e, por outro, que a Comissão não tinha tomado uma decisão no sentido de excluir a abertura de um processo formal por incumprimento contra a Irlanda. Nessa medida, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao invocar uma presunção geral de confidencialidade.
24 A Comissão alega que o recorrente não apresentou elementos específicos e concretos que indiquem que, no presente caso, a divulgação dos documentos em causa não comprometeria o interesse da preservação da confidencialidade no decurso de investigações que poderiam conduzir à abertura de um processo por incumprimento e que permitam ilidir a presunção geral de confidencialidade. A Comissão observa que, pela sua própria natureza, uma presunção tem por efeito a inversão do ónus da prova e que o recorrente, ao não contestar que os documentos solicitados fazem parte dos processos EU Pilot, não invocou nenhum argumento suscetível de demonstrar que a presunção não é razoável ou justificada ou que a sua aplicação é «injusta». O recorrente não pode remeter para o pedido inicial, na medida em que o pedido de acesso deu origem a uma nova análise completa na fase de exame do pedido confirmativo.
25 A título preliminar, importa recordar que resulta do considerando 2 do Regulamento n.o 1049/2001 que a transparência permite conferir às instituições da União uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade perante os cidadãos da União num sistema democrático (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 50, e jurisprudência referida). Para este efeito, o artigo 1.o deste regulamento prevê que este tem por objetivo conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições da União que seja o mais amplo possível. Resulta igualmente do artigo 4.o do referido regulamento, que institui um regime de exceções a este respeito, que este direito de acesso está sujeito a certos limites baseados em razões de interesse público ou privado (v. Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 61 e jurisprudência referida; de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.os 51 e 52 e jurisprudência referida; e de 5 de dezembro de 2018, Campbell/Comissão, T‑312/17, não publicado, EU:T:2018:876, n.o 23 e jurisprudência referida).
26 Não obstante, uma vez que tais exceções derrogam ao princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, estas exceções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (v. Acórdãos de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, n.o 30 e jurisprudência referida; de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 53 e jurisprudência referida; e de 5 de dezembro de 2018, Campbell/Comissão, T‑312/17, não publicado, EU:T:2018:876, n.o 23 e jurisprudência referida).
27 Em virtude da exceção invocada pela Comissão, concretamente, a prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, as instituições recusam o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a sua divulgação.
28 Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação lhe tinha sido solicitada, não é suficiente, em princípio, que esse documento esteja abrangido por uma atividade mencionada no artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 1049/2001. A instituição em causa deve igualmente explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção (v. Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 64 e jurisprudência referida; e de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 54 e jurisprudência referida).
29 Contudo, o Tribunal de Justiça reconheceu que a instituição da União Europeia em causa se podia basear, a este respeito, em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes são suscetíveis de ser aplicadas a pedidos de divulgação de documentos da mesma natureza (v. Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 65 e jurisprudência referida; de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 55 e jurisprudência referida; e de 5 de dezembro de 2018, Campbell/Comissão, T‑312/17, não publicado, EU:T:2018:876, n.o 28 e jurisprudência referida).
30 O objetivo de tais presunções reside assim na possibilidade de a instituição, o órgão ou o organismo da União em causa considerar que a divulgação de certas categorias de documentos prejudica, em princípio, o interesse protegido pela exceção invocada, baseando‑se nessas considerações de ordem geral, sem ser obrigado a examinar concreta e individualmente cada um dos documentos solicitados (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, n.o 56 e jurisprudência referida).
31 Ora, regra geral, nos processos que deram origem a decisões que adotaram presunções gerais de confidencialidade, a recusa de acesso em causa era relativa a um conjunto de documentos claramente circunscritos pela sua pertença comum a um processo administrativo ou jurisdicional em curso (v. Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, n.o 78 e jurisprudência referida; Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 81).
32 A este respeito, o Tribunal de Justiça, no n.o 51 do Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão (C‑562/14 P, EU:C:2017:356), reconheceu a existência de uma presunção geral de confidencialidade no caso de documentos relativos a um processo EU Pilot.
33 Segundo o Tribunal de Justiça, o processo EU Pilot constitui um processo de cooperação entre a Comissão e os Estados‑Membros, que permite verificar se o direito da União é respeitado e corretamente aplicado por estes. Este tipo de processo visa resolver de forma eficaz eventuais infrações ao direito da União, evitando, na medida do possível, a abertura formal de um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE. A função do processo EU Pilot é, pois, preparar ou evitar um processo por incumprimento contra um Estado‑Membro. (Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, n.os 38 e 39).
34 O Tribunal de Justiça declarou que, embora no n.o 78 do Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), tenha precisado que a presunção geral de confidencialidade não se aplicava aos documentos que, no momento da decisão de recusa de acesso, não tivessem sido juntos a um dossiê relativo a um processo administrativo ou jurisdicional em curso, esse raciocínio não se opunha à aplicação dessa presunção aos documentos relativos a um processo EU Pilot, que estavam claramente circunscritos pela sua pertença a um processo administrativo em curso (Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, n.o 44).
35 Assim, durante a fase pré‑contenciosa de um inquérito levado a cabo num processo EU Pilot, enquanto existir o risco de que o caráter do processo por incumprimento seja alterado, de que a sua tramitação seja modificada e de que os seus objetivos sejam postos em causa, a aplicação da presunção geral de confidencialidade aos documentos trocados entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa justifica‑se, em conformidade com a solução seguida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão (C‑514/11 P e C‑605/11 P, EU:C:2013:738). Esse risco existe até o processo EU Pilot ser encerrado e ficar definitivamente afastada a abertura de um processo formal por incumprimento contra o Estado‑Membro (Acórdão de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, n.o 45).
36 Todos os processos mencionados nos n.os 32 a 35 se caracterizavam pelo facto de o pedido de acesso em causa não se referir a um único documento, mas a um conjunto de documentos. Nesse tipo de situação, o reconhecimento de uma presunção geral de que a divulgação dos documentos de uma certa natureza prejudicaria, em princípio, a proteção de um dos interesses enumerados no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001 permite à instituição em questão tratar um pedido global e responder‑lhe de maneira correspondente (v. Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 68 e jurisprudência referida; e de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão, T‑440/17, EU:T:2018:898, n.o 31 e jurisprudência referida).
37 Esta presunção geral não exclui a possibilidade de se demonstrar que um dado documento, cuja divulgação é pedida, não está abrangido por essa presunção ou que existe, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, última parte do período, do Regulamento n.o 1049/2001, um interesse público superior que justifique a divulgação desse documento [v. Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 100 e jurisprudência referida; de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, n.o 46 e jurisprudência referida; e de 19 de setembro de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão, T‑39/17, não publicado, EU:T:2018:560, n.o 103 e jurisprudência referida].
38 Em contrapartida, a exigência de verificar se a presunção geral em questão é realmente aplicável não pode ser interpretada no sentido de que a Comissão deva examinar individualmente todos os documentos pedidos no caso em apreço. Tal exigência privaria esta presunção geral do seu efeito útil, que é, concretamente, permitir que a Comissão responda a um pedido de acesso global de uma maneira igualmente global [v. Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, n.o 101 e jurisprudência referida; e de 19 de setembro de 2018, Chambre de commerce et d'industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão, T‑39/17, não publicado, EU:T:2018:560, n.o 120 e jurisprudência referida].
39 Por fim, como decorre da jurisprudência mencionada nos n.os 29 e 30, o reconhecimento de uma presunção geral a favor de uma nova categoria de documentos pressupõe, porém, que seja previamente demonstrado que a divulgação do tipo de documentos abrangido por essa categoria poderia efetivamente prejudicar, de forma razoavelmente previsível, o interesse protegido pela exceção em causa. Por outro lado, uma vez que constituem uma exceção à obrigação de exame concreto e individual, por parte da instituição da União em causa, de cada documento visado pelo pedido de acesso e, de um modo mais geral, ao princípio do acesso o mais amplo possível do público aos documentos na posse das instituições da União, as presunções gerais devem ser objeto de uma interpretação e de uma aplicação estritas (v. Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.o 80 e jurisprudência referida).
40 Resulta desta jurisprudência que, quando uma instituição considera que é aplicável uma presunção geral de confidencialidade, está em condições de responder de forma global a um pedido de acesso, no sentido em que esta presunção a dispensa de explicar de que modo o acesso a um documento visado por esse pedido prejudica efetivamente o interesse protegido.
41 Todavia, contrariamente ao que defendeu a Comissão na audiência, a aplicação de uma presunção de confidencialidade não pode ser interpretada no sentido de que permite à instituição responder de maneira global, que o conjunto dos documentos visados pelo pedido de acesso pertence a um dossiê abrangido por uma presunção geral de confidencialidade, sem ter de os identificar ou de elaborar uma lista desses documentos.
42 Com efeito, na falta dessa identificação, o requerente não estaria em condições de alegar que um documento não está abrangido pela aplicação da presunção geral de confidencialidade e, por conseguinte, não poderia ilidir essa presunção.
43 Ora, importa salientar que, no domínio dos auxílios de Estado, o Tribunal de Justiça considerou que a presunção geral segundo a qual a divulgação dos documentos do dossiê administrativo prejudicaria, em princípio, a proteção dos objetivos das atividades de inquérito, não era inilidível e não impedia a divulgação de alguns dos documentos específicos contidos no dossiê da Comissão relativos a um procedimento de controlo dos auxílios de Estado (v. Acórdão de 13 de março de 2019, AlzChem/Comissão, C‑666/17 P, não publicado, EU:C:2019:196, n.o 38 e jurisprudência referida).
44 De maneira mais geral, embora a aplicação de uma presunção geral de confidencialidade dispense a instituição de proceder a um exame individual de cada documento, não pode, contudo, dispensá‑la de indicar ao requerente quais os documentos que identificou como pertencendo a um dossiê abrangido pela aplicação dessa presunção e de lhe fornecer uma lista desses documentos.
45 Com efeito, importa considerar que só depois de a instituição ter identificado os documentos visados no pedido de acesso poderá classificá‑los em categorias com base nas suas características comuns, na sua natureza ou no facto de pertencerem ao mesmo dossiê, podendo então aplicar‑lhes uma presunção geral de confidencialidade.
46 Na falta dessa identificação, como alega o recorrente, a presunção de confidencialidade seria inilidível.
47 No caso vertente, há que recordar que, na sua resposta inicial, a Comissão tinha declarado que não possuía nenhum documento correspondente ao pedido de acesso do recorrente. Na decisão impugnada, a Comissão indicou que o seu Secretariado‑Geral tinha finalmente identificado documentos relacionados com a execução das decisões‑quadro na Irlanda e, por conseguinte, abrangidos pelo objeto do pedido confirmativo do recorrente. A Comissão limitou‑se a mencionar que «esses documentos [continham] troca de correspondência entre os [seus] serviços […] e a Irlanda relativos a três processos EU Pilot». A Comissão concluiu que os documentos solicitados estavam abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.
48 Daqui resulta que a Comissão não identificou na decisão impugnada quais os documentos abrangidos pelo pedido do recorrente. Com efeito, embora a Comissão afirme ter identificado os documentos visados pelo pedido de acesso do recorrente, não especifica que tipos ou categorias de documentos foram identificados pelos seus serviços, nem o seu número ou a sua data.
49 A Comissão sustentou na audiência que a identificação de cada documento corria o risco de minar a confiança existente entre ela própria e os Estados‑Membros e seria prejudicial para a preservação do diálogo informal que entre eles decorre no quadro dos processos EU Pilot.
50 É certo que decorre da jurisprudência que a aplicação das presunções gerais é essencialmente ditada pela imperativa necessidade de garantir o correto funcionamento dos processos em questão e de garantir que os seus objetivos não sejam comprometidos. Deste modo, o reconhecimento de uma presunção geral pode assentar na incompatibilidade do acesso aos documentos de certos processos com o seu bom andamento e no risco de que os processos sejam afetados, uma vez que as presunções gerais permitem preservar a integridade do desenrolar do processo através da limitação da ingerência de terceiros (v. Acórdão de 4 de outubro de 2018, Daimler/Comissão, T‑128/14, EU:T:2018:643, n.o 139 e jurisprudência referida).
51 Contudo, por um lado, importa salientar que a Comissão não pode ignorar o facto de que, quando invocou, na decisão impugnada, a aplicação da presunção geral de confidencialidade ligada à existência de um processo EU Pilot, informou o recorrente da própria existência desse processo e, portanto, da existência de um diálogo entre os seus serviços e o Estado‑Membro em causa sobre a não transposição das decisões‑quadro. A Comissão mencionou igualmente o encerramento desse processo em 16 de março de 2018 e a possibilidade de abertura de um processo por incumprimento contra a Irlanda.
52 Por outro lado, contrariamente ao que afirmou a Comissão na audiência, a apresentação de uma lista de documentos identificados como sendo os documentos solicitados, indicando, por exemplo, a sua data, a sua natureza e a instituição ou a administração que os emitiu, sem revelar o seu conteúdo, não pode ser considerada uma divulgação de informações confidenciais.
53 Com efeito, importa recordar que, segundo a jurisprudência referida no n.o 35, a existência de um risco de que o caráter do processo por incumprimento seja alterado, de que da sua tramitação seja modificada e de que os seus objetivos sejam postos em causa apenas diz respeito ao risco associado à divulgação do conteúdo dos documentos, e não ao risco relativo à sua mera identificação.
54 A este respeito, decorre dos Acórdãos de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão (C‑562/14 P, EU:C:2017:356, n.os 11 e 12); e de 4 de outubro de 2018, Daimler/Comissão (T‑128/14, EU:T:2018:643, n.o 14) que a Comissão tinha procedido à identificação dos documentos visados nos pedidos de acesso aos documentos antes de aplicar a presunção geral de confidencialidade associada à existência de um processo EU Pilot.
55 Por último, não se pode considerar que a obrigação que incumbe à Comissão de identificar, na resposta ao pedido de acesso, os documentos que considera pertencerem a uma categoria coberta por uma presunção geral de confidencialidade privaria essa presunção do seu efeito útil na aceção da jurisprudência referida no n.o 38. Com efeito, a identificação dos documentos solicitados não se opõe a que a Comissão, considerando que os documentos se referem a um processo EU Pilot, se abstenha de proceder ao seu exame concreto e individual.
56 Por outro lado, há que salientar que, na decisão impugnada, a Comissão se limitou a afirmar que os documentos identificados como correspondentes ao pedido do recorrente «continham troca de correspondência entre os [seus] serviços […] e a Irlanda relativos [a] três processos EU Pilot». Ora, tal formulação não permitia ao recorrente avaliar se não existiam outros documentos que pudessem ser visados pelo seu pedido, nem se todos os documentos visados por este pedido eram relativos a esses processos.
57 Além disso, em virtude do seu objeto, um dossiê de um processo EU Pilot contém necessariamente troca de correspondência entre o Estado‑Membro em causa e os serviços da Comissão. Afigura‑se que, no que respeita à apreciação do pedido confirmativo do recorrente, a Comissão se limitou a constatar que tinham sido iniciados processos EU Pilot relativamente à transposição das decisões‑quadro pela Irlanda e concluiu que era aplicável uma presunção de confidencialidade. Ora, essa resposta da Comissão não é suficiente para comprovar que tinha procedido previamente a um exame concreto do pedido do recorrente nem que tinha identificado efetivamente os documentos abrangidos pelo pedido de acesso.
58 Daqui decorre que a formulação utilizada pela Comissão na decisão impugnada não é suficiente para permitir identificar os documentos abrangidos pelo pedido de acesso do recorrente.
59 Importa também salientar que, no presente caso, o pedido de acesso do recorrente não dizia respeito aos «documentos relativos a esses processos EU Pilot», mas a «todos os documentos relativos ao cumprimento ou ao incumprimento pela Irlanda das suas obrigações resultantes das decisões‑quadro». Contrariamente ao que defende a Comissão, o recorrente não admitiu que os documentos abrangidos pelo seu pedido fizessem parte de dossiês no âmbito dos três processos EU Pilot.
60 Deste modo, o pedido de acesso do recorrente não visava unicamente os documentos relativos ao processo destinado a constatar a falta de transposição das decisões‑quadro pela Irlanda, mas era mais amplo do que a interpretação adotada pela Comissão.
61 Por outro lado, a Comissão invocou na audiência o Acórdão de 25 de março de 2015, Sea Handling/Comissão (T‑456/13, não publicado, EU:T:2015:185), para alegar que a questão da aplicação de uma presunção geral de confidencialidade era idêntica à suscitada no caso vertente e que, nesse processo, o Tribunal Geral tinha validado a sua recusa em transmitir uma lista da correspondência trocada entre si e uma queixosa no contexto de um processo de inquérito em matéria de auxílios de Estado.
62 Todavia, o processo que deu origem ao Acórdão de 25 de março de 2015, Sea Handling/Comissão (T‑456/13, não publicado, EU:T:2015:185), não é comparável ao presente caso. Com efeito, nesse processo, os documentos visados, pelo menos o seu tipo, já resultavam do pedido de acesso e o requerente tinha, em princípio, a possibilidade de alegar que um documento não estava coberto pela aplicação da presunção geral de confidencialidade (Acórdão de 25 de março de 2015, Sea Handling/Comissão, T‑456/13, não publicado, EU:T:2015:185, n.os 5, 74 e 75).
63 Resulta de tudo o que precede que, para poder aplicar a presunção relativa ao facto de os documentos solicitados pertencerem a um processo EU Pilot, a Comissão devia começar por identificar na decisão impugnada os documentos visados pelo pedido de acesso para, em seguida, os classificar por categoria ou como integrando um determinado dossiê administrativo e, por último, constatar que pertenciam a um processo EU Pilot, permitindo‑lhe deste modo aplicar uma presunção geral.
64 Ora, no caso em apreço, a Comissão limitou‑se a assinalar que existiam três processos EU Pilot relativos à transposição das decisões‑quadro pela Irlanda e que o pedido do recorrente dizia respeito, portanto, a documentos abrangidos pela presunção geral de confidencialidade. A decisão impugnada limita‑se a determinar uma recusa de acesso a três processos EU Pilot, mas não apresenta nenhuma justificação relativamente aos documentos solicitados pelo recorrente.
65 É, pois, com razão, que o recorrente alega que, na medida em que ignorava quais eram os documentos que a Comissão tinha identificado como correspondentes ao seu pedido de acesso, não estava em condições de ilidir a presunção de confidencialidade.
66 Além disso, importa salientar que a identificação na decisão impugnada dos documentos abrangidos pelo pedido de acesso é necessária para permitir ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização e verificar se a Comissão tinha razão ao considerar que os documentos solicitados estavam abrangidos por um processo EU Pilot.
67 Por conseguinte, deve concluir‑se que a Comissão, ao não identificar na decisão impugnada os documentos abrangidos pelo pedido de acesso do recorrente, aplicou erradamente a presunção geral de confidencialidade aplicável aos documentos relativos a um processo EU Pilot, cometendo, assim, um erro de direito na aplicação do artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.
68 Daqui decorre que o primeiro fundamento deve ser acolhido e a decisão impugnada deve ser anulada, sem que seja necessário apreciar o segundo fundamento invocado pelo recorrente.
Quanto às despesas
69 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido do recorrente.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção alargada)
decide:
1) A Decisão C(2018) 6642 final da Comissão Europeia, de 4 de outubro de 2018, que recusa o acesso aos documentos relativos ao cumprimento ou ao incumprimento pela Irlanda das suas obrigações resultantes da Decisão‑Quadro 2008/909/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças em matéria penal que imponham penas ou outras medidas privativas de liberdade para efeitos da execução dessas sentenças na União Europeia, da Decisão‑Quadro 2008/947/JAI do Conselho, de 27 de novembro de 2008, respeitante à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sentenças e decisões relativas à liberdade condicional para efeitos da fiscalização das medidas de vigilância e das sanções alternativas, e da Decisão‑Quadro 2009/829/JAI do Conselho, de 23 de outubro de 2009, relativa à aplicação, entre os Estados‑Membros da União Europeia, do princípio do reconhecimento mútuo às decisões sobre medidas de controlo, em alternativa à prisão preventiva, é anulada.
2) A Comissão é condenada nas despesas.
Papasavvas | Collins | Kreuschitz |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de maio de 2020.
Assinaturas