WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 23 września 2020 r.(*)
Służba publiczna – Personel tymczasowy – Problemy zdrowotne związane potencjalnie z warunkami pracy – Wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby – Artykuł 73 regulaminu pracowniczego – Prawo do bycia wysłuchanym – Artykuł 41 karty praw podstawowych – Obowiązek wysłuchania zainteresowanego przed wydaniem pierwotnej decyzji
W sprawie T‑338/19
UE, którą reprezentują adwokaci S. Rodrigues i A. Champetier,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentują T. Bohr i L. Vernier, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot złożony na podstawie art. 270 TFUE wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) Komisji z dnia 1 sierpnia 2018 r., na mocy której wniosek skarżącej o uznanie choroby zawodowej złożony na podstawie art. 73 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej został rozpatrzony odmownie jako niedopuszczalny,
SĄD (ósma izba),
w składzie: J. Svenningsen, prezes, R. Barents i T. Pynnä (sprawozdawczyni), sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca pracowała przez osiem lat, od 1 października 2000 r. do 31 grudnia 2008 r., jako członek personelu tymczasowego w Europejskiej Agencji Odbudowy (EAR).
2 Zgodnie z informacjami zawartymi w skardze skarżąca, ze względu na wyjątkowo toksyczną atmosferę pracy panującą podczas jej ośmioletniej służby w EAR, zaczęła cierpieć na liczne schorzenia, a w szczególności wystąpiły u niej objawy psychiczne, które jej zdaniem można łącznie zakwalifikować jako wypalenie zawodowe (burnout). Dokumenty załączone do skargi świadczą o tym, że od początku 2004 r. skarżąca konsultowała się z lekarzami w Irlandii i w swoim miejscu pracy. Następnie w październiku 2007 r. skonsultowała się z psychiatrą, a od marca 2009 r. zasięgała porad A, kolejnego psychiatry.
3 W dniu 14 października 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie wsparcia na podstawie art. 24 i art. 90 ust. 1 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), mających odpowiednio zastosowanie do personelu kontraktowego na mocy art. 81 i 117 Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (zwanych dalej „WZIP”), w którym podniosła, że doznaje mobbingu zagrażającego jej zdrowiu (wniosek zwany dalej „wnioskiem o udzielenie wsparcia”). Złożyła ona również wniosek o odszkodowanie za szkody, jakich miała doznać w wyniku podnoszonego mobbingu, obejmujące w szczególności zwrot kosztów leczenia (zwany dalej „wnioskiem o odszkodowanie”).
4 Decyzją z dnia 4 października 2016 r. organ upoważniony do zawierania umów o pracę (zwany dalej „OUZU”) rozpatrzył odmownie te wnioski. Co się tyczy kosztów leczenia OUZU uznał, że zaświadczenia lekarskie przedstawione przez wnioskodawczynię nie wykazują, iż choroby zostały na pewno spowodowane zarzucanym mobbingiem. OUZU poinformował również skarżącą, że musi ona złożyć wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby zgodnie z warunkami określonymi w art. 73 regulaminu pracowniczego, mającym odpowiednio zastosowanie zgodnie z art. 28 i 95 WZIP, oraz we wspólnych przepisach dotyczących ubezpieczenia urzędników Wspólnot Europejskich od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób zawodowych, przyjętych w dniu 13 grudnia 2005 r. przez instytucje Unii na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego (zwanych dalej „przepisami dotyczącymi ubezpieczenia”). Zdaniem OUZU w stosownym razie skarżąca miała możliwość dochodzenia następnie odszkodowania za majątkowe i niematerialne szkody nieobjęte systemem regulaminu pracowniczego.
5 W dniu 5 stycznia 2017 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego zażalenie na nieuwzględnienie przez OUZU wniosku o udzielenie wsparcia i wniosku o odszkodowanie, wskazując w szczególności, że doznana przez nią szkoda nie była związana wyłącznie z podnoszoną chorobą zawodową. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r. OUZU oddalił to zażalenie, ponownie wskazując, że naprawienia danych szkód należy najpierw dochodzić na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego i przepisów dotyczących ubezpieczenia.
6 W tym samym piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła również do OUZU, na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego, o naprawienie szkody, której doznała jej zdaniem wskutek naruszenia przez OUZU rozsądnego terminu w odniesieniu do czasu trwania dochodzenia administracyjnego w sprawie podnoszonego mobbingu. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. OUZU rozpatrzył odmownie ten wniosek, uzasadniając czas trwania dochodzenia okolicznością, że wniosek o udzielenie wsparcia został złożony w 2013 r. i że dotyczył on wydarzeń, które miały miejsce w latach 2003–2008 w agencji, która od 2008 r. nie istnieje. Tym samym nie uwzględnił wniosku o odszkodowanie związanego z zarzucanym mu naruszeniem rozsądnego terminu.
7 W dniu 25 lipca 2017 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego kolejne zażalenie na nieuwzględnienie wniosku, o którym mowa w pkt 6 powyżej, ze względu na naruszenie rozsądnego terminu. Decyzją z dnia 20 listopada 2017 r. OUZU oddalił to zażalenie.
8 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 3 sierpnia 2017 r., skarżąca wniosła na podstawie art. 270 TFUE skargę o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji z dnia 4 października 2016 r. w sprawie wniosku o udzielenie wsparcia i wniosku o odszkodowanie oraz, w stosownym przypadku, decyzji z dnia 26 kwietnia 2017 r. oddalającej zażalenia dotyczące wniosku o udzielenie wsparcia i wniosku o odszkodowanie (T‑487/17).
9 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 2 marca 2018 r., skarżąca wniosła inną skargę, tym razem na decyzję OUZU z dnia 20 listopada 2017 r. oddalającą zażalenie złożone przez skarżącą na decyzję odmowną tego organu w sprawie wniosku o odszkodowanie z powodu zarzucanego mu naruszenia rozsądnego terminu w prowadzeniu dochodzenia administracyjnego (T‑148/18).
10 W następstwie decyzji Sądu na podstawie art. 125a regulaminu postępowania o zbadaniu możliwości przeprowadzenia postępowania ugodowego w odniesieniu do tych sporów strony doszły do porozumienia w oparciu o treść propozycji sędziego sprawozdawcy, w związku z czym, ze względu na stwierdzenie, że strony zawarły ugodę, w tym w przedmiocie kosztów, sprawy te zostały wykreślone z rejestru Sądu (postanowienia: z dnia 19 czerwca 2018 r., UE/Komisja, T‑487/17, niepublikowane, EU:T:2018:376; z dnia 19 czerwca 2018 r., UE/Komisja, T‑148/18, niepublikowane, EU:T:2018:377).
11 W dniu 3 maja 2017 r. pełnomocnicy skarżącej wysłali do służby ds. finansów, wypadków i chorób zawodowych Urzędu Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) Komisji Europejskiej pismo o uznanie, stosownie do art. 73 regulaminu pracowniczego, zawodowego podłoża choroby skarżącej. W piśmie tym wskazano, że po ośmiu latach służby w EAR skarżąca zaczęła cierpieć na liczne schorzenia, a w szczególności wystąpiły u niej objawy psychiczne, które jej zdaniem można łącznie zakwalifikować jako wypalenie zawodowe (burnout).
12 W dniu 15 czerwca 2017 r. pełnomocnicy skarżącej skierowali dodatkowy wniosek, do którego załączono formularz zgłoszenia choroby zawodowej datowany 10 czerwca 2017 r., podpisany przez skarżącą (zwany dalej, wraz z wnioskiem z dnia 3 maja 2017 r., „wnioskiem o uznanie zawodowego podłoża choroby”). W formularzu skarżąca wskazała, że cierpi na „zespół stresu pourazowego z podwyższonym poziomem lęku, z epizodami bulimicznymi”.
13 Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. PMO potwierdziło otrzymanie wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby i poinformowało skarżącą, że wniosek ten zostanie rozpatrzony zgodnie z art. 16 przepisów dotyczących ubezpieczenia, który stanowi:
„1. Ubezpieczony, który wnosi o zastosowanie do niego niniejszych [przepisów] z tytułu choroby zawodowej, jest zobowiązany do jej zgłoszenia administracji instytucji, której podlega, w rozsądnym terminie od zapadnięcia na chorobę lub od dnia, w którym została ona po raz pierwszy wykryta [stwierdzona przez lekarza]. Do zgłoszenia uprawniony jest ubezpieczony, a także były ubezpieczony, w przypadku gdy symptomy domniemanej choroby zawodowej wystąpiły już po zakończeniu służby […].
2. Administracja przeprowadza dochodzenie w celu ustalenia wszystkich szczegółów niezbędnych do określenia rodzaju choroby oraz tego, czy jej powodem był zawód wykonywany przez ubezpieczonego [czy ma ona podłoże zawodowe], a także okoliczności jej powstania […]”.
14 W piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. PMO wskazało, że przeprowadzone zostanie dochodzenie „w celu zebrania wszelkich danych pozwalających na ustalenie charakteru schorzenia, jego ewentualnego podłoża zawodowego oraz okoliczności, w których wystąpiło” oraz że informacje te zostaną następnie przekazane lekarzowi wyznaczonemu przez OUZU, który następnie zbada skarżącą i przedstawi jej swoje ustalenia zgodnie z art. 18 przepisów dotyczących ubezpieczenia.
15 Artykuł 18 przepisów dotyczących ubezpieczenia zawiera następujący opis procesu wydania decyzji:
„Decyzje w sprawie uznania, że zdarzenie miało charakter wypadku […], oraz decyzje z tym związane, uznające, że choroba ma charakter zawodowy […], podejmowane są przez [OUZU] zgodnie z procedurą określoną w art. 20:
– na podstawie ustaleń lekarzy wyznaczonych przez instytucje oraz
oraz
– na wniosek ubezpieczonego, po konsultacji z komisją lekarską, o której mowa w art. 22”.
16 Artykuł 20 ust. 1 przepisów dotyczących ubezpieczenia stanowi, że „[p]rzed podjęciem decyzji na podstawie art. 18 [OUZU] zawiadamia ubezpieczonego lub jego następców prawnych o projekcie decyzji oraz ustaleniach lekarza wyznaczonego lub lekarzy wyznaczonych przez instytucję […]”.
17 W dniu 29 stycznia 2018 r. skarżąca została wezwana przez OUZU na badanie lekarskie przeprowadzone przez B, lekarza orzecznika instytucji, wyznaczonego przez OUZU na podstawie art. 16 przepisów dotyczących ubezpieczenia, a także na dodatkowe badanie lekarskie przeprowadzone tego samego dnia przez C, lekarza specjalistę z dziedziny psychiatrii, o którego opinię zwrócił się B.
18 W dniu 13 lutego 2018 r. lekarz specjalista wydał opinię lekarską, w której stwierdził między innymi, że u skarżącej wystąpiły objawy o charakterze psychiatrycznym „w wyniku syndromu wypalenia zawodowego ściśle związanego z mobbingiem doświadczanym w miejscu pracy”.
19 Po zapoznaniu się z opinią lekarza specjalisty i wskazując datę badania z dnia 24 lutego 2018 r., lekarz orzecznik instytucji, B, w dniu 26 lutego 2018 r. uznał, że należy uznać zawodowe podłoże choroby, przyjmując jako szkodę „łagodne zaburzenia adaptacyjne w następstwie syndromu wypalenia zawodowego”. W tym względzie wyjaśnił on, że u skarżącej „rozpoznano łagodne zaburzenie adaptacyjne wiążące się z zaburzeniami lękowymi, w połączeniu z pewnym poziomem dysforii, wskazujące na zaburzenia narcystyczne” i że „może to być związane z pełnieniem służby w instytucjach UE”.
20 W następstwie tej opinii w dniu 12 lipca 2018 r. OUZU wysłał do lekarza orzecznika elektroniczną wiadomość z zapytaniem, czy na podstawie informacji dostępnych w dokumentacji medycznej skarżącej można stwierdzić istnienie medycznych powodów opóźnienia w złożeniu przez nią wniosku.
21 W dniu 15 lipca 2018 r. B odpowiedział na to zapytanie, wskazując, że podczas badania lekarskiego skarżąca oświadczyła, iż jej problemy pojawiły się w 2004 r., kiedy pełniła służbę w EAR. Wspomniał on o wielu przesłankach wskazujących na przepracowanie i rozpoznanie wypalenia zawodowego, zawartych w dokumentach pochodzących od lekarzy, których porad skarżąca zasięgała w latach 2004, 2006 i 2017. Swoje pismo zakończył następującym zdaniem: „nie było żadnej medycznej przyczyny mogącej wyjaśnić zgłoszenie z opóźnieniem”.
22 Listem poleconym z dnia 1 sierpnia 2018 r., skierowanym do pełnomocników skarżącej (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”), Urząd Administrowania i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) Komisji, działający w charakterze OUZU, przekazał odmowną decyzję w sprawie wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby ze względu na to, że został on złożony po terminie, a zatem jest niedopuszczalny. OUZU uznał bowiem, że upływ prawie dziesięciu lat od pojawienia się przywołanych problemów zdrowotnych oznacza, iż wniosek ten nie został złożony w „rozsądnym terminie” wymaganym w art. 16 ust. 1 przepisów dotyczących ubezpieczenia. PMO wskazało ponadto, że skoro skarżąca złożyła wniosek o udzielenie wsparcia w 2013 r., to mogła wtedy również wystąpić o uznanie zawodowego podłoża choroby, co umożliwiłoby instytucji zachowanie danych niezbędnych do prowadzenia sprawy, w szczególności biorąc pod uwagę zaprzestanie przez EAR działalności w grudniu 2008 r. OUZU wyjaśnił, że pomimo tych powodów postanowił jednak wezwać skarżącą na badanie przez lekarza orzecznika, ponieważ nie można było wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby mogło być uzasadnione względami medycznymi. Zdaniem OUZU lekarz wyznaczony przez instytucję uznał w dniu 15 lipca 2018 r., że „żaden powód medyczny nie uzasadniał czasu, jaki zajęło złożenie tego wniosku”.
23 Następnie, na wniosek skarżącej, pod koniec października 2018 r. wysłano do jej psychiatry, A, różne dokumenty medyczne.
24 W dniu 2 listopada 2018 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego zażalenie na zaskarżoną decyzję, w którym podniosła, po pierwsze, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie co do rozsądnego charakteru terminu złożenia przez nią wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby, zważywszy na fakt, że w latach 2013 i 2014 skarżąca była bardzo osłabiona, w szczególności ze względu na śmierć rodziców, że „zdrowy rozsądek nakazywał” złożenie najpierw wniosku o udzielenie wsparcia, aby móc wziąć pod uwagę sposób postępowania z jej chorobą, oraz że została wezwana na badania lekarskie, co świadczy o tym, że przekroczono etap rozpatrywania dopuszczalności, a zatem jej wniosek powinien zostać rozpatrzony. Po drugie, zarzuciła ona Komisji nadużycie władzy ze względu na to, że ta odniosła się do badań, które miały być przeprowadzone w dniach 24 lutego 2018 r. i 15 lipca 2018 r., w celu stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby, podczas gdy skarżąca zakwestionowała fakt, że badania w tych dniach miały miejsce. Po trzecie, podniosła ona, że jej prawo do obrony zostało naruszone, ponieważ zanim B wydał w dniu 15 lipca 2018 r. opinię, powinna była zostać wysłuchana. Natomiast pozbawiając ją prawa do bycia wysłuchaną przez lekarza orzecznika, skarżącej nie dano możliwości przedstawienia jemu, ani ostatecznie OUZU, powodów, dla których nie była w stanie wcześniej złożyć wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby. Zdaniem skarżącej dokumenty medyczne wysłane do A świadczą o tym, że nie zadano jej żadnego pytania na ten temat. Ponadto podniosła ona, że opinia lekarska B była pozbawiona uzasadnienia.
25 Decyzją OUZU z dnia 5 marca 2019 r. (zwaną dalej „decyzją oddalającą zażalenie”) zażalenie z dnia 2 listopada 2018 r. zostało oddalone. Jeśli chodzi o oczywisty błąd w ocenie, OUZU zbadał trzy zarzuty skarżącej. Uznał on, że problemy zdrowotne skarżącej, w tym problemy podnoszone na poparcie wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby, pojawiły się w 2004 r.; że skarżąca wszczęła szereg postępowań administracyjnych związanych z chorobą będącą przedmiotem tego wniosku; że wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby należało złożyć na dwustronicowym formularzu, który wymagał od wnioskodawcy niewiele wysiłku; oraz że B uznał, iż w przypadku skarżącej nie istniały względy medyczne uzasadniające złożenie tego wniosku po terminie. Tak więc OUZU potwierdził, że uznaje za złożony po terminie wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby, który został złożony ponad dwanaście lat po pojawieniu się pierwszych objawów i ponad osiem lat po zakończeniu przez skarżącą służby w EAR.
26 Następnie OUZU uznał, że wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego nie ma związku z ewentualnym wnioskiem o udzielenie wsparcia złożonym na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego i że rozpatrzenie tych dwóch różnych rodzajów wniosków leży w gestii różnych organów. Tak więc zdaniem OUZU skarżąca powinna była złożyć wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby wcześniej, a przynajmniej w tym samym czasie co wniosek o udzielenie wsparcia. Wreszcie OUZU podkreślił, że okoliczność, iż wezwał skarżącą do poddania się badaniom lekarskim przeprowadzonym przez lekarza orzecznika, nie przesądzała o treści ostatecznej decyzji, jaką powinien wydać po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
27 Co się tyczy nadużycia władzy, OUZU, również w decyzji oddalającej zażalenie, stwierdził, że skarżąca została zbadana osobiście dopiero w dniu 29 stycznia 2018 r. „Badania” w dniach 24 lutego 2018 r. i 15 lipca 2018 r., do których odnosiła się zainteresowana, były jedynie analizą dokumentacji skarżącej, która nie przesądzała o tym, jaką OUZU wyda ostatecznie decyzję.
28 W odpowiedzi na trzeci zarzut OUZU uznał, powołując się na wyroki z dnia 29 kwietnia 2004 r., Parlament/Reynolds (C‑111/02 P, EU:C:2004:265, pkt 57) i z dnia 12 maja 2010 r., Bui Van/Komisja (T‑491/08 P, EU:T:2010:191, pkt 75), że okoliczność, iż decyzja niekorzystnie wpływa na sytuację urzędnika lub pracownika, nie pozwala na stwierdzenie, że organ, który ją wydał, był zobowiązany przed wydaniem tej decyzji do wysłuchania najpierw zainteresowanego. Otóż w orzecznictwie prawo do bycia wysłuchanym uznaje się w postępowaniach administracyjnych szczególnego rodzaju, a mianowicie wyłącznie tych, które zostały wszczęte przeciwko zainteresowanej osobie. Tymczasem w niniejszym przypadku OUZU nie był zobowiązany do wysłuchania skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ponieważ chodziło o decyzję wydaną w odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżącą z jej własnej inicjatywy, a w rzeczy samej w tego rodzaju postępowaniu „na wniosek” zainteresowanego to na skarżącej spoczywał obowiązek dostarczenia administracji informacji istotnych dla oceny tego wniosku. W tych okolicznościach OUZU uznał, że skarżąca nie może powoływać się na prawo do bycia wysłuchaną przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W każdym razie poprzez złożenie zażalenia na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego skarżąca skorzystała z prawa do bycia wysłuchaną przez OUZU. Wreszcie OUZU uznał, że skarżąca nie wykazała, iż gdyby została wysłuchana przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wysłuchanie to jej zmieniłoby wynik postępowania.
29 Co się tyczy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, OUZU wskazał, że w swojej opinii dla OUZU B odniósł się do opinii różnych lekarzy skarżącej i przeanalizował zmiany jej stanu zdrowia od 2004 r. w celu sprawdzenia, czy istniały względy medyczne, które mogłyby uzasadniać złożenie po terminie, w czerwcu 2017 r., wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby. Istniał zatem związek między opiniami lekarskimi różnych lekarzy a ustaleniem B. OUZU przypomniał wreszcie, że uzasadnienie decyzji kwestionowanej na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego może zostać uzupełnione, a nawet dostarczone, w ostatecznym razie najpóźniej z chwilą oddalenia zażalenia.
Przebieg postępowania i żądania stron
30 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie.
31 W celu ochrony danych osobowych skarżącej i innych osób wskazanych w związku z postępowaniem Sąd zdecydował, na podstawie art. 66 regulaminu postępowania, o pominięciu z urzędu ich nazwisk.
32 Po dwukrotnej wymianie pism procesowych, pisemny etap postępowania został zamknięty w dniu 5 grudnia 2019 r., przy czym skarżąca została wezwana do przedstawienia w późniejszym terminie skargi z usuniętymi brakami, którą przekazano Komisji. Ponieważ strony nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy na podstawie art. 106 § 2 regulaminu postępowania, Sąd, uznawszy, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, zdecydował na podstawie art. 106 § 3 tego regulaminu o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi z pominięciem ustnego etapu postępowania.
33 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– w stosownym przypadku – stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– nakazanie zwrotu poniesionych kosztów;
34 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
1. Co do przedmiotu skargi
35 Chociaż skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz, w stosownym przypadku, stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie, należy zauważyć, że w decyzji oddalającej zażalenie OUZU uzupełnił uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez udzielenie odpowiedzi na zarzuty, które skarżąca podniosła w zażaleniu. W związku z tym, biorąc pod uwagę rozwojowy charakter postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, uzasadnienie zawarte w decyzji oddalającej zażalenie należy również uwzględnić przy badaniu zgodności z prawem pierwotnego aktu niekorzystnego, czyli zaskarżonej decyzji, ponieważ przyjmuje się, że uzasadnienie to pokrywa się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji (zob. wyroki: z dnia 21 maja 2014 r., Mocová/Komisja, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 czerwca 2016 r., HI/Komisja, F‑133/15, EU:F:2016:127, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 W niniejszej sprawie decyzja o oddaleniu zażalenia stanowi jedynie potwierdzenie zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach należy uznać, że jedynym aktem wywołującej dla skarżącej niekorzystne skutki jest zaskarżona decyzja, której zgodność z prawem zostanie zbadana z uwzględnieniem uzasadnienia zawartego w decyzji oddalającej zażalenie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2019 r., WI/Komisja, T‑379/18, niepublikowany, EU:T:2019:617, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
2. W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności
37 Na poparcie skargi skarżąca podnosi trzy zarzuty, dotyczące odpowiednio:
– oczywistego błędu w ocenie rozsądnego charakteru terminu złożenia wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby;
– nadużycia władzy;
– naruszenia prawa do obrony i obowiązku uzasadnienia.
38 Sąd uważa za stosowne rozpatrzyć najpierw zarzut trzeci, ponieważ dotyczy on przebiegu postępowania administracyjnego i zrozumienia decyzji.
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego naruszenia prawa do obrony i obowiązku uzasadnienia
39 W pierwszej części zarzutu trzeciego skarżąca powołuje się na fundamentalny charakter prawa do bycia wysłuchanym, ustanowionego w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).
40 Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na opinii lekarskiej sporządzonej bez należytego badania. W tym względzie stwierdza ona, że nie miała możliwości przedstawienia powodów, dla których nie złożyła wniosku wcześniej. Pytanie to nie zostało jej zadane w trakcie badania lekarskiego w dniu 29 stycznia 2018 r. ani też przed wydaniem przez B opinii lekarskiej z dnia 15 lipca 2018 r. W jej ocenie decyzja byłaby inna, gdyby została wysłuchana podczas badania w dniu 29 stycznia 2018 r., przed opinią z lipca 2018 r. Skarżąca wnioskuje, że z racji pozbawienia jej tej możliwości zaskarżona decyzja narusza zasadę prawa do bycia wysłuchanym.
41 W drugiej części zarzutu trzeciego skarżąca podnosi, że nie dopełniono obowiązku uzasadnienia, ponieważ ustalenia opinii lekarskiej z dnia 15 lipca 2018 r., zgodnie z którymi „nie było żadnej medycznej przyczyny mogącej wyjaśnić zgłoszenie z opóźnieniem”, nie są poparte żadnym wyjaśnieniem medycznym, podczas gdy w zaskarżonej decyzji stwierdza się, że w ustaleniach opinii lekarskiej uwzględniono opinie lekarzy D, E i F, a w konsekwencji zmiany stanu zdrowia skarżącej od 2004 r.
42 Komisja wnosi o oddalenie zarzutu jako bezzasadnego, powtarzając zasadniczo argumenty przedstawione przez OUZU w decyzji oddalającej zażalenie.
43 W tym względzie należy przypomnieć, że art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych, która od dnia 1 grudnia 2009 r. ma taką samą moc prawną jak traktaty, przyznaje każdemu „prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację”.
44 Wbrew temu, co twierdzi Komisja, prawo do bycia wysłuchanym ma charakter powszechnie obowiązujący (zob. wyrok z dnia 11 września 2013 r., L/Parlament, T‑317/10 P, EU:T:2013:413, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).
45 Zatem poszanowanie tego prawa jest niezbędne niezależnie od charakteru postępowania administracyjnego prowadzącego do przyjęcia środka indywidualnego, o ile organ administracji zamierza, zgodnie z samym brzmieniem tego postanowienia, podjąć w stosunku do danej osoby takie „indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jej sytuację”. Prawo do bycia wysłuchanym, które musi być zagwarantowane nawet w braku odpowiednich przepisów, wymaga, by dana osoba była w stanie skutecznie przedstawić swój punkt widzenia w przedmiocie okoliczności, które mogą być uwzględnione w odniesieniu do niej w akcie, który ma zostać wydany (wyrok z dnia 24 kwietnia 2017 r., HF/Parlament, T‑584/16, EU:T:2017:282, pkt 150).
46 Konkretnie, poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym wymaga, by zainteresowany przed wydaniem decyzji, z której wynikają dla niego negatywne skutki, był w stanie przedstawić w skuteczny sposób swoje stanowisko w kwestii prawdziwości i znaczenia stanu faktycznego oraz okoliczności, na których podstawie ta decyzja zostanie wydana (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2013 r., L/Parlament, T‑317/10 P, EU:T:2013:413, pkt 80, 81; postanowienie z dnia 17 czerwca 2019 r., BS/Parlament, T‑593/18, niepublikowane, EU:T:2019:425, pkt 76, 77).
47 W odniesieniu do argumentów Komisji opartych na wyrokach z dnia 29 kwietnia 2004 r., Parlament/Reynolds (C‑111/02 P, EU:C:2004:265, pkt 57) oraz z dnia 12 maja 2010 r., Bui Van/Komisja (T‑491/08 P, EU:T:2010:191, pkt 75) z orzecznictwa tego wynika, że okoliczność, iż decyzja stanowi akt niekorzystny, nie pozwala automatycznie wywnioskować, bez względu na charakter postępowania wszczętego przeciwko zainteresowanemu, że, w zależności od danego przypadku, OUZU lub organ powołujący jest zobowiązany do wysłuchania zainteresowanego w skuteczny sposób przed jej wydaniem.
48 Jednakże okoliczności faktyczne, które były rozpatrywane w tamtych orzeczeniach, poprzedzały wejście w życie karty praw podstawowych i jej art. 41 ust. 2 lit. a), który wymaga poszanowania prawa każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Jak już podkreślono w pkt 44 powyżej, prawa tego przestrzegać trzeba niezależnie od charakteru postępowania administracyjnego prowadzącego do przyjęcia środka indywidualnego, nawet jeśli mające zastosowanie uregulowanie tego nie przewiduje (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2019 r., PT/EBI, T‑573/16, EU:T:2019:481, pkt 265, niepublikowany).
49 W tym względzie Komisja podnosi, że skoro OUZU miał wydać decyzję w odpowiedzi na wniosek zainteresowanej, w tym przypadku o uznanie zawodowego podłoża choroby, to do skarżącej należało dostarczenie OUZU wszystkich istotnych informacji w celu wykazania, że przesłanki przewidziane w mających zastosowanie przepisach zostały spełnione, w szczególności zaś, jak stanowi art. 16 ust. 1 przepisów dotyczących ubezpieczenia, informacji pozwalających na uznanie, że wniosek ten został złożony w rozsądnym terminie od zapadnięcia na chorobę lub od dnia, w którym została ona po raz pierwszy stwierdzona przez lekarza.
50 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że taki wyjątek nie jest w żaden sposób ujęty w treści art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych i musi zostać odrzucony jako oczywiście bezzasadny. Jak podkreślono w pkt 44 i 48 powyżej, prawo do bycia wysłuchanym jest powszechnie obowiązujące. Jest tak w szczególności w przypadku, gdy organ administracji zamierza wydać decyzję w odpowiedzi na wniosek złożony przez osobę z jej własnej inicjatywy.
51 W drugiej kolejności należy przypomnieć, że art. 16 przepisów dotyczących ubezpieczenia stanowi, iż administracja przeprowadza dochodzenie, aby zebrać wszystkie informacje, które pozwalają ustalić charakter choroby, to, czy ma ona podłoże zawodowe, i okoliczności, w których powstała. Jak wynika z tego przepisu, OUZU podejmuje decyzję nie tylko na podstawie informacji dostarczonych przez wnioskodawcę. Ponadto art. 20 ust. 1 tych przepisów stanowi, że przed podjęciem decyzji na podstawie art. 18 OUZU podaje do wiadomości ubezpieczonego lub jego następców prawnych projekt decyzji oraz ustalenia lekarza lub lekarzy wyznaczonych przez instytucję.
52 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby rozpatrzono w niej odmownie ze względu na złożenie go po terminie, spowodowała dla skarżącej tak samo niekorzystne skutki jak decyzja o nieuwzględnieniu takiego wniosku ze względu na jego bezzasadność. Tak więc, wbrew temu, co twierdzą OUZU w decyzji oddalającej zażalenie oraz Komisja w odpowiedzi na skargę, taka decyzja o niedopuszczalności nie mogła zostać wydana bez uprzedniego uszanowania prawa skarżącej do bycia wysłuchaną, zagwarantowanego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych.
53 Komisja podnosi również, że skarżąca miała możliwość złożenia zażalenia na decyzję wydaną przez OUZU, w związku z czym miała ona, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, możliwość dochodzenia swoich praw poprzez przedstawienie OUZU argumentów poświadczających zachowanie rozsądnego charakteru terminu, w którym został złożony wniosek o uznanie choroby zawodowej.
54 Należy jednak przypomnieć w tym względzie, że – jak orzekł już Sąd do spraw Służby Publicznej – przyjęcie takiego argumentu prowadziłoby jedynie do pozbawienia istoty prawa podstawowego do bycia wysłuchanym, ustanowionego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych, ponieważ sama treść tego prawa wymaga tego, by zainteresowany mógł mieć wpływ na dany proces podejmowania decyzji, w tym przypadku już na etapie przyjęcia pierwotnej decyzji, czyli zaskarżonej decyzji, a nie dopiero z chwilą złożenia zażalenia na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego (zob. wyrok z dnia 5 lutego 2016 r., GV/ESDZ, F‑137/14, EU:F:2016:14, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 Jak wynika z orzecznictwa, to, czy nastąpiło naruszenie prawa do bycia wysłuchanym, należy oceniać przy uwzględnieniu w szczególności przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., M, C‑560/14, EU:C:2017:101, pkt 33).
56 Co się tyczy decyzji w sprawie uznania podłoża choroby zawodowej, art. 18 przepisów dotyczących ubezpieczenia wymaga, by OUZU wydawał je zgodnie z procedurą określoną w art. 20 tych przepisów, w szczególności na podstawie ustaleń lekarzy wyznaczonych przez instytucje. Z kolei, zgodnie z art. 20 ust. 1 przepisów dotyczących ubezpieczenia, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 18 OUZU powinien przekazać do wiadomości ubezpieczonego lub jego następców prawnych projekt decyzji i ustalenia lekarza lub lekarzy wyznaczonych przez instytucję.
57 Z przepisów tych wynika, że ich celem jest powierzenie ekspertom w dziedzinie medycyny ostatecznej oceny wszystkich kwestii medycznych. W niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o niedopuszczalności, OUZU uznał za konieczne zwrócić się o opinię B, aby móc ocenić, czy istnieje przyczyna medyczna uzasadniająca opóźnienie w złożeniu wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby. OUZU wspomniał ponadto, że ustalenia B stanowią podstawę niedopuszczalności wniosku. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji OUZU nie przekazał skarżącej ani projektu decyzji, ani ustaleń lekarzy wyznaczonych przez OUZU, a w szczególności ustaleń B dotyczących złożenia z opóźnieniem wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby. Dopiero bowiem na wniosek skarżącej, pod koniec października 2018 r., czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 1 sierpnia 2018 r., do A, jej psychiatry, wysłano różne dokumenty medyczne.
58 Komisja podnosi wreszcie, że zgodnie z prawem Unii naruszenie prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, prowadzi do uchylenia decyzji wydanej na koniec rozpatrywanego postępowania administracyjnego jedynie wtedy, gdyby w braku tej nieprawidłowości postępowanie mogło zakończyć się innym rezultatem. Komisja podkreśla, że w niniejszej sprawie argumenty przedstawione przez skarżącą znajdowały się już w jej dokumentacji medycznej i były znane administracji w związku z innymi postępowaniami administracyjnymi wszczętymi przez skarżącą, o których wspomniano w pkt 3–7 powyżej.
59 W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie prawa do bycia wysłuchanym prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na koniec rozpatrywanego postępowania administracyjnego jedynie wtedy, gdyby w braku tej nieprawidłowości postępowanie mogło zakończyć się innym rezultatem (wyrok z dnia 10 stycznia 2019 r., RY/Komisja, T‑160/17, EU:T:2019:1, pkt 51).
60 Jednak w niniejszych okolicznościach, w których skarżąca nie wiedziała nawet o tym, że lekarzowi orzecznikowi została zlecona i że istnieje opinia lekarska, utrzymywanie, że OUZU na pewno wydałby identyczną decyzję, gdyby skarżącej umożliwiono skuteczne przedstawienie jej punktu widzenia podczas postępowania administracyjnego, byłoby równoznaczne z pozbawieniem istoty podstawowego prawa do bycia wysłuchanym, gwarantowanego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych, ponieważ sama treść tego prawa oznacza, że zainteresowany musi mieć możliwość wpływu na rozpatrywany proces decyzyjny (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2019 r., RY/Komisja, T‑160/17, EU:T:2019:1, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Skarżąca uważa bowiem, że poszanowanie jej prawa do bycia wysłuchaną umożliwiłoby jej bardziej konkretne wyjaśnienie konsekwencji choroby i innych okoliczności, które mogły uniemożliwić jej wcześniejsze złożenie wniosku, ze względu na to, że była nimi całkowicie fizycznie i umysłowo wyczerpana, co podniosła w skardze. Podkreśla, że mogła sama wypowiedzieć się na temat powodów, dla których wniosek o uznanie zawodowego podłoża choroby nie został złożony na wcześniejszym etapie.
62 Z tego wynika, że skarżąca nie została poinformowana o decyzji, którą zamierzała wydać administracja, i nie została wysłuchana, aby móc przedstawić argumenty mające na celu obronę jej sytuacji, w niniejszym przypadku już na etapie wydania pierwotnej decyzji, czyli zaskarżonej decyzji, a nie dopiero przy składaniu zażalenia na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
63 Z powyższego wynika, że należy uwzględnić pierwszą część zarzutu trzeciego, dotyczącą naruszenia prawa do bycia wysłuchanym, gwarantowanego w art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych. Tym samym należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez potrzeby badania drugiej części zarzutu trzeciego podniesionego przez skarżącą, dotyczącej naruszenia obowiązku uzasadnienia, ani też dwóch pierwszych zarzutów.
W przedmiocie kosztów
64 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
65 Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem strony skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Urzędu Administracji i Wypłacania Należności Indywidualnych (PMO) Komisji Europejskiej z dnia 1 sierpnia 2018 r., na mocy której wniosek UE o uznanie choroby zawodowej na podstawie art. 73 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej został rozpatrzony odmownie jako niedopuszczalny.
2) Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 września 2020 r.